Datasets:

HeTree

/

MevakerConcTree

like 0

Follow

HeTree 5

נושאים מערכתיים . היבטי משילות בנגב - תפקוד רשויות מקומיות ותאגידי מים במגזר הבדואי .בביקורת התברר כי לא הוסדר רישומם של תושבים רבים המתגוררים מאז ומתמיד .בתחומי המועצות האזוריות ונרשמו ברשויות המקומיות הבדואיות בעבר . זאת הואיל .ורשויות אלו הוקמו שנים רבות לפני הקמת המועצות האזוריות , ובעת רישומם לא נדרשו .אותם תושבים לסמן על גבי מפות היכן הם מתגוררים בפועל. .מומלץ כי משרד הפנים ורשות האוכלוסין יפעלו להסדרת השיוך של כל בני בית-אב .מהפזורה הבדואית ולרישומם במרשם האוכלוסין כתושבים ברשות המקומית ש בה הם .מתגוררים בפועל וממנה הם מקבלים שירותים. נוסף על כך , מומלץ כי הרשויות, אשר .להן יש אינטרס לשקף נתוני אמת של אוכלוסיית מקבלי השירותים שהן מספקות, יבצעו .מהלך כולל של טיוב הנתונים לשם הסדרת סוגיית התושבים הרשומים ברשות מקומית .אחרת או ברישום שבטי, א ו שאינם רשומים כלל כתושבי אחת מהרשויות המקומית. בד .בבד, על משרדי הממשלה להשלים את עדכון נוסחאות המענק (בתחומים כמו מענקי .איזון, מענקי חינוך, רווחה) על פי השיוך של אוכלוסיית הפזורה לרשויות המקומיות .הרלוונטיות, לאחר שיעודכן במרשם האוכלוסין, כמוצע לעיל . .בביקורת עלה כי בחלק ניכר מהרשויות הבדואיות בנגב הבנייה למגורים היא ארעית .ובתים אלו, שאינם בהכרח ראויים למגורים, אינם נבנים על סמך היתרי בנייה ולא .משולמים בגינם היטלי פיתוח. לדוגמה, בארבעת היישובים של המועצה האזורית נווה .מדבר לא מוגדר ולו מבנה אחד כבניין מגורים. .מומלץ כי כלל הרשויות להשלים חקיקת חוקי עזר בתחומן, ובפרט בעניין הטלת היטלי .פיתוח. כמו כן, מומלץ כי משרד הפנים יעקוב אחר פעילות המועצות האזוריות וכלל .הרשויות הבדואיות ו יוודא השלמת חקיקת חוקי עזר על ידן, הוצאת החיובים על ידי .הרשויות לתושבים בהתאם, ביצוע הפעילות הנדרשת לגביית ההיטלים והשלמת עבודות .הפיתוח כנגד היטלים אלו. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי קובץ התלמידים שרשות האוכלוסין מעבירה .למשרד החינוך לצורך קביעת תקציב ההסעות מכיל מידע שגוי לגבי כתובותיהם של .התלמידים. כך לדוגמה, ישנם בקובץ תלמידים שרשומים כמי שמתגוררים ביישוב מסוים .בנגב, אף שבפועל אינם גרים שם 88 . כמו כן, חלק מהתלמידים רשומים על פי שם .השבט 89, ולא על פי המיקום הגיאוגרפי. יוער בהקשר זה כי כתובותיהם הרשומות של כ - .3,000 מתוך 16,412 התלמידים המוסעים בחינוך הרגיל במועצת נווה מדבר הם מחוץ .לנגב. יצוין כי הדוח שהוגש למשרד הפנים ביוני 2018 אמד את מספר התושבים בנווה .מדבר ב - 26,500 איש. בתרשים 9 להלן מוצגים נתונים על מספר התלמידים המוסעים .במועצת נווה מדבר ואלו שאינם רשומים כתושבים בנגב. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2015 - 2019 אירעו 18 ,אירועי פריצה14 אירועי שודותשעה .ניסיונות שוד. אירועים אלו התמקדו ביישובי המגזר הבדואי באזור באר שבע. .בשנת 2020 הוכן במשרד החקלאות דוח לניתוח מימוש יעדי תוכנית החומש 2397 .("תכנון מול ביצוע"). הדוח ריכז את נתוני הביצוע של התוכנית לשנים 2017 - 2018 לפי .הגופים הממשלתיים שתוקצבו בתוכנית. .על פי נתוני רשות המיסים, ב-70% מהתיקים הפליליים שנפתחים נגד עברייני מס באזור .הנגב בגין עבירות מס מהותיות, כגון שימוש בחשבוניות פיקטיביות והפצתן, החשוד .משתייך לאוכלוסייה הלא -יהודית . .על רשות המ יסים ל המשיך ולטפל בתופע ת חשבוניות פיקטיביות בקרב האוכלוסייה .הלא -יהודית באזור הנגב כדי לצמצמה ככל האפשר. .מנתוני התרשים עולה כי נכון ליוני 2020, המחלקה המשפטית בתחנת מע"ם באר שבע .מטפלת ב -254 ( תיקיםששיעורם כ- 29.5%) מ-862 .תיקי התובע הפתוחים מכלל הארץ .בתיקים הפתוחים הקשורים ליחידת הגבייה עולה חלקה של תחנת מע"ם באר שבע .ל-32% , שיעור המדגיש את קשיי גביית המס באזור הדרום. הקושי היחסי בגביית מס .באזור זה והטיפול בתיקים הפתוחים מביאים לידי הימשכות של הליכי הגבייה והאכיפה, .מצב המקטין את יכולת ההרתעה של הרשות ופוגעת באפקטיביות הענישה. .מומלץ כי רשות המ יסים תפעל לצמצ ום מספר התיקים הפתוחים ב משרד מע"ם באר .שבע, ובהתאם תפחית את משך זמן הטיפול בתיקים של חייבי מע"ם באזור הנגב , שכן .ענישה מהירה כתגובה על מעשהו של עבריין מס מקדמת את יכולת ההרתעה .ומאפשרת להקצות משאבים לגביית חובות מס אחרים. .לדברי סמנכ"לית גמלאות בבט"ל , בדרך כלל הבט"ל אינו דורש מידע המצוי בחזקת .רשות המיסים לצורך בדיקה אם האזרח אכן זכאי לקבל קצבאות המשולמות לו, וזאת .על בסיס ההנחה כי אינו עובד, או משתכר הכנסות נמוכות. .מומלץ כי המוסד לביטוח לאומי ורשות המיסים יבחנו דרכים לשפר את שיתוף הפעולה .ביניהם כדי לקדם את יעדיהם, בפרט בכל הנוגע לאוכלוסייה הלא -יהודית בנגב, שמצד .אחד כאמור חלקה בגמלאות הביטוח הלאומי גבוה ביחס לכלל האוכלוסייה, ומצד שני .האכיפה כלפיה ברשות המיסים טעונה שיפור. .על פי נתוני רשות המיסים ל - 7.6.20, 218 מתוך 388 התיקים הפליליים ( 56%) שנפתחו .לעברייני מס (דג"ע) באזור הנגב משתייכים לאוכלוסייה הלא -יהודית. יצוין כי שיעור .העוסקים ה פעילים באזור הנגב הוא 22,416 עוסקים, ומתוכם 3,504 משתייכים .לאוכלוסייה הלא -יהודית (כ -20% ). כלומר, שיעור עבירותהמע"ם של האוכלוסייה הלא - .יהודית גדול פי שלושה מחלקם היחסי בכלל אוכלוסיית העוסקים בנגב. .מאפיינים אלו של עסקים בלתי חוקיים במגזר הבדואי בדרום וכן מועסקים שאינם .מדווחים, גם בי ישובים המוכרים, ואף תובעים לעיתים קצבה מהבט"ל, יש בהם כדי .להצביע על קיום "כלכלה שחורה" בהיקף משמעותי187. .עוד הועלה כי מרבית האחראים למסגדים בפזורה סירבו להתקין את הכרוזיות .המדוברות, והכלי המרכזי לקבלת ההתרעות בפזורה הוא באמצעות היישומ ונים של .פיקוד העורף לטלפונים הניידים. .מהביקורת עולה כי נכון למועד הביקורת, מאי 2020 , לא הותקנו מערכות התרע ה .באמצעות צופרים המספקות מידע מקדים ביישובי הפזורה הבדואית על ירי רקטי. זאת .בשל העובדה שלהתקנת ן נדרש שילוב של חיבור מסודר לתשתיות חשמל וכן מבני .ציבור ראויים ויציבים, החסרים ביישובים אלו. .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות מנהלי בתי הספר החותמים על דוחות .שאינם משקפים את המציאות בכל הנוגע לסייעות בבתי ספר. על המועצה האזורית א ל- .קסום לחדד את הנחיותיה ל כלל עובדיה ולמנהלי בתי הספר בדבר החתימה על דוחות .הנוכחות ולקיים אימות ו בקרה שוטפת וסדורה בנוגע לכלל דוחות הנוכחות הנחתמים .במועצה. מומלץ שמשרד החינוך ומשרד הפנים יקיימו מערך ביקורות שוטפות על דיווחי .המועצה. .הועלה כי ראש המועצה הקודם לא כינס את מליאת המועצה לדיון בדוח 97 , וממילא לא .השיב למבקר הפנימי. .לאור החלטות הממשלה לאורך השנים50 , שבהן ה ו קצו תקציבים משמעותיים לשיפור .המצב בקרב האוכלוסייה הבדואית בדרום, מומלץ כי כלל משרדי הממשלה .והגופים הנוגעים בדבר יארגנו זרימת מידע מסודרת ואחודה יותר ביניהם, בכפוף .להסדרים החוקיים הנדרשים. עוד מומלץ כי משרד הכלכלה ימליץ לפני הממשלה .על הגורם שיקים את מאגר המידע בנושא, י אפשר לכלל הגופים לעשות במידע .שימוש על פי צורכיהם ובהתאם לכללים שייקבעו ו יפעל לכינוס פורום של הגופים .הממשלתיים העוסקים בטיפול באוכלוסייה הבדואית בצורה עיתית וסדורה לשם .טיוב העברת המידע ושיפור השירותים הניתנים לאוכלוסייה. מומלץ כי רשות ההסדרה והמועצה האזורית אל -קסום יפעלו לקליטה וליישוב של כל .התושבים המתגוררים מחוץ לקו הכחול. על רשות ההסדרה להמשיך ולפעול לכך .שיוענק ליווי של גורמי אבטחה בכל עבודת תשתית בה יש חשש לאיום על עובדי .הביצוע. .משרד מבקר המדינה מציין כי במצב המתואר לעיל, היישוב תראבין אינו משמש מודל .לחיקוי בקידום הליכי משילות אל מול כלל הפזורה. כדי לקדם את מימוש חזון היישוב, .מומלץ כי כל הגורמים הרלוונטיים, ובהם ההנהגה המקומית והמשטרה, יקימו "שולחן .עגול" לצורך קיום הידברות באופן קבוע ופתרון מחלוקות, ויגבשו תוכנית למלחמה .בוונדליזם. .רשות ההסדרה גיבשה הצעה להשלמת הסדרת התיישבות הבדואים בנגב עד 2030 . .הצעה זו הוגשה לשר הכלכלה ב-2020 , אך טרם אושרה תוכנית אב מתוקצבת ליישובים .הבדואיים בנגב מעבר לתוכנית החומש (שתסתיים בשנת 2022 ), המשקללת מגמות של .גידול אוכלוסייה, הסדרת הפזורה, הקמה ושדרוג של תשתיות, בחינת הצורך בהעברת .סמכויות הפיתוח לרשויות המקומיות ועוד. .בפרק זה הוצג הצורך בגוף מתכלל להתוויית המדיניות הממשלתית הכוללת ו לפיקוח על .יישומה, ובכלל זה מימוש תוכניות החומש הרלוונטיות, בחינת החסמים להעלאת הדירוג .החברתי-כלכלי של הישובים הבדואי ים וחלוקת ההכנסות בין רשויות מקומיות, אשר .יאפשרו להן להתקיים ממקורות עצמיים ולספק שירות הולם ומלא לכלל התושבים .ברשויות. .הועלה כי גם בספטמבר 2020 , ,מועד סיום הביקורתמרביתם המכרעת של כפרי הפזורה .אינם מחוברים לתשתיות החשמל, המים והביוב, וכמעט שאין בהם שירותים ציבוריים. .מנתוני הלוח עולה כי במרבית יישובי המועצות האזוריות אל -קסום ונווה מדבר כמעט .שלא הוסדרו תשתיות ציבוריות של מים, ביוב, חשמל, כבישים, תקשורת, תאורת רחוב .ומדרכות. כך לדוגמה: תשתיות ציבוריות של מים וביוב הוסדרו רק בתראבין ; לא הוסדרו .תשתיות ציבוריות של חשמל וכבישים בשום יישוב מיישובי המועצות; תשתיות ציבוריות .של תקשורת, תאורת רחוב ומדרכות הוסדרו באופן חלקי בשני יישובים. .מומלץ כי משרד הפנים יבחן את דרכי משלוח חיובי הארנונה בכלל הרשויות לשם בקרה .ולצורך גיבוש כללים והנחיות בנושא. עוד מומלץ כי משרד הפנים יבחן הסדרה של .משלוח תלושי הארנונה בדוא "ל בפרט למסדירים את התשלום בהוראת קבע או בכרטיס .אשראי. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה המקומית ערערה בנגב על מימון משלוחים לאלפי .בתי מגורים ובתי מסחר חלף שליחתם בדואר. על המועצה לבחור ועדת שמות, להשלים .את פרויקט מיפוי ושיום הרחובות ולבחון משלוח יעיל של חיובי הארנונה התקופתיים .לבתי התושבים. .משרד מבקר המדינה ממליץ לשר המשפטים להשלים הטיפול בהחלטת הנציב ולקבל .החלטה בעניין כינוס הוועדה. .הועלה כי חברת החשמל מתמודדת במתקניה בנגב עם אירועי גניבה רבים, בעיקר של .שנאים ממתכת. .מנתוני הלוח עולה שבין ינואר 2018 לספטמבר2019 תועדו13 אירועי גניבה בנגב .הצפוני, בעיקר של שנאים, כבלי נחושת וציוד המהווים, ככל הנראה, מטרה לסוחרי .מתכת בעיקר. .בביקורת שנערכה בחלק מיישובי הבדואים בנגב הועלה כי קיימת התחברות פירטית של .תושבים מקומיים לתשתיות חשמל של חברת החשמל או של גופים ציבוריים, וכי תופעה .זו נפוצה יחסית ביישובים אלה. בין פניה והשלכותיה של ה תופעה גניבה של חשמל; .תקלות ברשת החשמל, המשפיעות על כלל האוכלוסייה; שריפת נתיכים של חברת .החשמל ונזק לציוד; סיכון חיי אדם מפני ש ההתחברויות אינן בטיחותיות. .על פי נתוני משטרת ישראל, בשנת 2018 היו 562 דיווחים על סכנה תעבורתית במרחב .נגב בשל גמלים המשוטטים בדרכים. .בין השנים 2008 - 2018 נהרגו 17 בני אדם בתאונות דרכים שבהן היו מעורבים בעלי .חיים, חלקם הגדול בתאונות עם גמלים, ו-399 בני אדם נפצעו, בהם יותר מ-70 באורח .קשה. .כך ל דוגמה, בעקבות סכסוך דמים מ-2013 בין משפחות המתגוררות באחד היישובים .בדרום הייתה פגיעה מתמשכת, של כחמש שנים לפחות, בהעברת דברי דואר לאחת .המשפחות וכן פגיעה בקבלת שירותי דואר בסניף שמפעיל אחד מבני המשפחה השנייה. .מומלץ כי חברת הדואר תפעל מול משטרת ישראל לגיבוש פתרון לבעיות הייחודיות של .אוכלוסיית הבדואים . הדבר יבטיח כי התושבים יוכלו לממש את זכותם לקבל שירות חיוני .מגורמים ציבוריים ופרטיים הנסמכים על חברת הדואר. .נמצא כי בפרויקט בתי הספר עלו ליקויים בהליכי הביצוע של הפרויקט, ובפרט ליקויי .בטיחות, וכן בביצוע ה תשלומים. יצוין כי בעקבות תלונות מצד תושבים שונים בנוגע .לפרויקט, נדרשה המועצה לעניין וטיפלה מול הקבלן לביצוע השלמות שונות בפרויקט .האמור. .מומלץ כי המועצה, משכ"ל ומשרד החינוך, הגוף שמימן את הפרויקט, יערכו בדיקה .יסודית של ניהול הפרויקט ובהתאם לבדיקתם יבחנו את הצורך בנקיטת צעדים .כמתבקש. .הממצאים לגבי עבודת קבלן זה בשני פרויקטים - בנאות חובב ובאל-קסום - מעידים על .חולשת הבקרות במקרים האמורים - הן ברשויות המקומיות עצמן והן במשכ"ל. מומלץ כי .המועצה האזורית תגבש נוהל לביצוע פרויקטים וככלל תוודא כי בכל פרויקט מתנהל .תיק הכולל את התהליך מתחילתו ועד סיומו. מומלץ שמשכ"ל תחדד את בקרותיה, .בפרט בכל הנוגע לביצוע עבודות על ידי קבלנים שעלו לגביהם תלונות במהלך ביצוע .העבודות. .עוד מומלץ כי הממונה על המחוז במשרד הפנים יבחן את פעילות המועצה, ינחה אותה .להכין תוכנית לארגון מחדש בכל התחומים שהועלו לעיל ויעקוב אחר מימושה. .נמצא כי לא הוקם צוות פעולה מיוחד שיגבש תוכנית למיגור תופעת הפסולת הפירטית .ושריפות הפסולת בפזורה, כפי שביקש מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה ביוני 2017 . . במאי2020 מסרו נציגי המשרד להגנת הסביבה למשרד מבקר המדינה כי בשנה .האחרונה מסייעת יחידת השריפות שברשות הטבע והגנים למשרד להגנת הסביבה בכל .הקשור לטיפול בתופעה המתוארת, אולם טרם חל שינוי מהותי בהיקף התופעה, ועדיין .ישנו קושי משמעותי באכיפת הנושא. במסמך סיכום סיור של צוות מבקר המדינה בשטחי הפזורה ב- 10.9.20 , שהוציא מנהל .הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, נכתב כי "פסולת ביתית מגיעה ממרכז הארץ .ונשפכת במעל 20 אתרי פסולת פיראטיים בכל הנגב, ולמשרד הגנת הסביבה אין מספיק .פקחים לנושא. בנוסף, יש תופעה נרחבת של שפיכת פסולת בניין בכל הנגב ובעיקר .בצמוד ליישובי הבדואים". .על כלל הרשויות המקומיות הבדואיות ברחבי הנגב לפעול לפינוי הפסולת משטחן .לאתרי פינוי פסולת מוסדרים, ו על משרד הפנים לפקח על פעילות הרשויות בנושא. על .המשרד להגנת הסביבה בסיוע משטרת ישראל לפעול לסגירת כלל אתרי הפסולת .הפירטיים ברחבי הנגב, ולפעול לאכיפה בנושא שפיכת הפסולת באתרים בלתי מורשים .ושריפתה. מומלץ כי השר להגנת הסביבה יפעל למימוש סמכותו כחוק להוציא צווי ניקיון .לרשויות המקומיות ולבעלי הקרקע, לרבות באזורים שאינם בתחום הרשויות . עוד מומלץ .כי המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים יגבשו תוכנית כוללת לניקיון מרחבי הנגב .מפסולת. מומלץ לבחון מקורות מימון מקרן הניקיון לטובת פרויקט לאומי זה. .הועלה כי ביקורות רשות המים בתאגידי המים והביוב התייחסו להיבטים מסוימים בתחום .השירות, כגון בדיקת קיומו של מערך למעקב אחר הפרת אמות המידה ותשלום פיצויים .לצרכנים בעת הצו רך, תפקוד מרכזי השירות ומשך זמן ההמתנ ה. מאידך, הרשות לא .ערכה ביקורות על התנהלות התאגידים בכלל היבטי פעילותם - תחזוקה שוטפת, .תחזוקת שבר, ביצוע תוכנית ההשקעות וכיוצא בכך. .תופעות החבלה, גניבות המים ואי-תשלום חשבונות מים, הבא ות לידי ביטוי במדדי .תפעול כמו פחת מים ופחת גבייה, מעלות את "העלויות הנורמטיביות" המוכרות לתאגיד .ומפחיתות בהתאם את "מחיר מקורות" לתאגיד. נוסף על כך, ההתמודדות של התאגיד .עם התופעות האמורות לעיל כרו כה לעיתים בעלויות ניכרות, הגבוהות מתוחלת גביית .הכספים בעקבות פעולות האכיפה. .כך נוצרת תלות גוברת של התאגיד בסבסוד תעריפי מקורות ובמימון המדינה. מומלץ כי .רשות המים תבחן דרכים להתייעלות התאגידים ודרכים לעידוד תאגידים "חלשים" לטיוב .מדדי פעילותם. .נתוני התאגיד מעלים כי כשמונה שנים לאחר הקמתו, שיעור פחת המים (דלף וגניבת .מים) הוא משמעותי ביותר. בשנים 2016, 2017 היה הפחתבשיעור של 38.9% ו- 36.7% , ..בהתאמה בלוח 15 להלן מוצגים נתוני פחת המים ביישובי תאגיד המים נווה מדבר לשנת .2016 . .מנתוני הלוחות עולה כי בכל יישובי התאגיד והפזורה בשנת 2017 קיים שיעור פחת מים .גבוה מא וד ושיעור גבייה נמוך מא וד מצרכני המים. כך לדוגמה: (א) פחת המים : .תושבי הפזורה הפנימית והחיצונית בשבעת היישובים השייכים לתאגיד המים נווה מדבר .צרכו כ - 990,000 קוב מים, אך שילמו בפועל רק עבור 561,000 קוב מים - נתונים .המשקפים גניבת מים או דלף של כ -57% ; )(ב פחת הג בייה : תאגיד המים נווה .מדבר הוציא חיובי גבייה בגין צריכת מים בסכום כולל של 7.4 מיליון ש"ח, אך הצרכנים .שילמו רק כ-2.3 מיליון ש"ח- נתונים המשקפים פחת גבייה של כ-68% , ולמעשה את .סירוב הצרכנים לשלם בעבור מים. נתונים אלו חמורים במיוחד נוכח העובדה שבעיית .צריכת המ ים בפזורה קיימת זה עשרות שנים , והקמת התאגיד לפני כעשור נועדה בין .השאר למצוא פתרונות תפעול למדידה, לחיוב ו לגבייה של צריכת המים בפזורה. על תאגיד המים נווה מדבר ליזום תוכנית להגברת הגבייה והאכיפה בכל יישובי התאגיד, .שתכלול מיפוי של סרבני תשלום ושימוש בכל אמצעי האכיפה העומדים לרשות .התאגיד, ובכללם עיקול נכסים. .בביקורת עלה כי לא נמצא הסבר לפער שבין התשלום בפועל ששילמה המועצה .האזורית נווה מדבר לחברה הזוכה במכרז ובין הצעת המחיר שהציעה החברה: גובה .התשלום היה יותר מפי שניים מהצעת המחיר. משרד מבקר המדינה מעיר למועצות האזוריות כי הן משלמות מיליוני שקלים בשנה .(כמפורט לעיל), עבור "שמירת רכוש" בשעות הלילה, אף ש כלל לא ברורה ההצדקה .לכך . הדבר אף אינו עולה בקנה אחד עם נוהלי משרד החינוך, שלפיהם שעות האבטחה .יהיו בשעות הלימודים. מומלץ כי ה חברה למשק וכלכלה תבחן את פעילותה בעניין .הוצאת המכרז לשמירה על מוסדות חינוך במועצות אלו שלא בהתאם לנוהלי משרד .החינוך לביצוע השמירה בשעות הלימודים. .הועלה כי ביישובים הבדואיים בנגב ישנם "רחובות פרטיים" או "רחובות לא ציבוריים" , .שנסללו בניגוד לתוכנית המתאר המקומית (תוצר היסטורי של בניה בלתי חוקית באזורים .שלא עברו הליכי תכנון ופרצלציה). כך גם לא תמיד ישנה התאמה בין נתוני המגרשים .ברשויות הבדואיות (על פי התכנון והפרצלציה) לבין המציאות בשטח. על כלל הרשויות המקומיות הבדואיות להשלים את הליכי שיום הרחובות ומספור .הבתים, ובכלל זה למנות ועדות שמות ולוודא את התכנסותן וכן את גיבושן של המלצות .בעניין זה, למועצות הרשויות המקומיות. .מומלץ כי כל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם ועדות התכנון המקומיות, ועדת התכנון .המחוזית, רשות ההסדרה ומשרד הפנים, יפעלו להסדרת הפערים בכל יישוב בין מספר .הרחובות בתוכנית המתאר ומיקומם לבין מיפוי כל סוגי הרחובות שנסללו בפועל, באופן .שבסופו של התהליך תיווצר זהות מלאה בנתוני הרחובות בכל הרשויות השלטוניות .הרלוונטיות, ובכללן מפ"י ורשות האוכלוסין. כמו כן, מומלץ כי משרד הפנים והצוות .הבין-משרדי שהוקם מכ וח החלטת הממשלה 1519 ממרץ2014 יעקבו אחר פעילות .הרשויות המקומיות הבדואיות להשלמת פרויקט המיפוי בכל הנוגע לרחובות שמופו על .ידי מפ"י ויוודא את השלמתו. .מנתוני הלוח עולה כי משטרת ישראל רשמה בשנים 2016 - 2019 כ- 744,000 דוחות בגין .עבירות מסכנות חיים, ומהן כ- 418,000 (44% ) ניתנו לנהגים מהאוכלוסייה הלא-יהודית. .נוסף על כך, היא רשמה כ- 790,000 דוחות בגין עבירות בריונות בכביש, ומהן כ- 456,600 .(42% ) לנהגיםמה אוכלוסייה הלא -יהודית. .בחודש ינואר 2019 ביצעה רשות המיסים ביקורת מדגמית במשרדי הרשויות המקומיות .האמורות. הביקורת העלתה כי הרשויות המקומיות לקי יה וכסייפה והמועצה האזורית אל- .קסום אינן מיישמות את ההנחיות שפורטו במסגרת הכנס וההנחיות הכתובות , אינן .בודקות שכל התנאים למתן ההטבה מתקיימים, ולמעשה מנפיקות אישורי תושב .למבקשים שכלל אינם מתגוררים בתחומיהן. יצוין כי הטבת המס המקסימלית לתושב ."יישוב מזכה" היא 42,120 ש"ח בשנה 194. הפערים שעדיין קיימים במתן ההתרע ות בפזורה הבדואית מביאים לסיכון חיים ממשי .בעת מצב חירום. מומלץ כי פיקוד העורף יפעל למצוא פתרונות לבעיה , ובכלל זאת .דרכים לרתימת האחראים למסגדים לנושא הצבת הכרוזיות, וכן יבחן הצבה של כרוזיות .במבני הציבור שבכלל היישובים (גני ילדים ובתי ספר) ובמבני הרשויות המקומיות. כן .מומלץ כי במידת הצורך יעלה פיקוד העורף את הבעיה לפני משרד הפנים ורשות .ההסדרה כדי שיסייעו לו לפעול בנושא זה בקרב הרשויות המקומיות הבדואיות. .משרד מבקר המדינה מציין כי הקרבה היתרה של אוכלוסייה אזרחית לגדרות בסיס חיל .האוויר בנבטים ולשטחי האימונים של צה"ל בנגב מעוררת בעיות שונות שפורטו, ויש בה .גם כדי לסכן באופן ממשי את חיילי צה"ל מחד ואת התושבים מאידך. .בתכתובת פנימית במשרד החקלאות, האמון על הסדרת התיישבות הבדואים בנגב, .נכתב כי "למעשה למשרד החינוך אין מידע של איפה גר כל תלמיד ואיך זה משתלב עם .תכנון ההסעות. מכאן שהם משלמים לשתי המועצות האזוריות מבלי שיש להם כלי .לבצע בעזרתו בקרה". .יעילות הגבייה ואכיפתה עשויות להרתיע נישומים מפני העלמת הכנסות ועל ידי כך .לצמצם את ממדי הכלכלה השחורה. ככל שגדל הסיכוי להיתפס בידי שלטונות המס, .העלמת המס נעשית כדאית פחות. מומלץ כי רשות המיסים תמצא את הדרכים .המתאימות לקבל מידע על אודות הפעילות הכלכלית המתקיימת באוכלוסיות הנדונות .ותגביר את אכיפת גביית המיסים גם באמצעות שימוש בזרועות החוק האחרות, וזאת כדי .להרתיע מפני אי-ציות להוראות החוק. .מהביקורת עולה כי במועצות האזוריות אל -קסום ונווה מדבר לא מתבצעת אבטחת .מוסדות חינוך בשעות הבוקר, אלא מתבצעת "שמירת רכוש" בשעות הערב על ידי .חברות שמירה (ראו להלן בהמשך). .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי באופן קבוע הלמ"ס אינה כוללת בסקרים אלו .את תושבי הפזורה הבדואית. בשנים 2012 - 2015 נתקלה הלמ"ס בקשיים בביצועם של .סקרים אלו בקרב תושבי היישובים המוכרים. קשיים אלה באו לידי ביטוי במחסור .בסוקרים שיכולים היו להגיע לדרום הארץ, בבעיית אמינות בחלק לא מבוטל מן .התשובות שניתנו וכן בעובדה שסוקרים משבטים מסוימים אינם יכולים להיכנס לשבטים .מסוימים אחרים. המצב המתואר השתפר מהותית בסקרי הוצאות משקי הבית שבוצעו .בשנים 2016 - 2017 .ואולם, בשנת 2018 חזרה הבעיה, וזו באה לידי ביטוי, בין השאר, .באחוזי פקידה נמוכים ביישובים המוכרים (כאמור, בפזורה אין פקידה בכלל): בשנת .2018 עמד אחוז הפקידה על 68.3% (לעומת74% ,)בכלל האוכלוסייהובשנת 2019 על .41.5% (לעומת64% בכלל האוכלוסייה). .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור דוחות התנועה במרחב נגב שנרשמו .לנהגים מה אוכלוסייה הלא -יהודית היה בין 51% ל-60% בעבירות מסכנות חיים, בין59% .ל-64% בעבירות בריונות בכביש ובין47% ל-68% מהדוחות בעבירות אחרות. יש לציין כי .לפי נתוני המשטרה, חלקם של הנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית עומד על כ -10% מסך .הנהגים במרחב נגב. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעורי הדוחות שנרשמו לנהגים מהאוכלוסייה .הלא -יהודית בכל הארץ, במחוז דרום ובמרחב נגב עמדו על 69% ,72% ו-86% ,בהתאמה .שיעורים המדגימים רמת עבריינות גבוהה ומשילות נמוכה בק רב האוכלוסייה הלא - .יהודית, בפרט במרחב נגב, בכל הנוגע למילוי הוראות החוק בנוגע לעבירות רישיון. .משרד מבקר המדינה מציין כי הדבר מחדד הצורך בליווי אבטחתי ופעילות אכיפתית .מצד גורמי אכיפת החוק ומשטרת ישראל, גם לשם הסדרת פעילות תאגידי המים. .היקפי החובות המסופקים של התאגיד לתום שנת 2017 , העומדים עלסך של 53 מיליון .ש"ח, ושיעורם הוא בהיקף של כ-70% מחובות הלקוחות, כמו גם הנתון שחובות אלו .עולים על הגירעון המצטבר של התאגיד (המסתכם בכ -44 מיליון ש"ח למועד הנ"ל) , .מעידים על היעדר פעולות גבייה אפקטיביות בתאגיד. .היקפי החובות המסופקים של התאגיד לתום שנת 2017 , העומדים על סך של11 מיליון .ש"ח, ושיעורם הוא בהיקף של כ -56% מחובות הלקוחות, כמו גם הנתון שחובות אלו .מכסים את מרביתו של הגירעון המצטבר של התאגיד (המסתכם בכ -12 מיליון ש"ח .לסוף 2017 ), מעידים על היעדר פעולות גבייהאפקטיביות בתאגיד. .הנה כי כן, כשש שנים לאחר הקמת התאגיד נווה מדבר וכשבע שנים לאחר הקמת .התאגיד מי רהט, ועל אף שתאגידים אלו נהנים מסבסוד תעריף רכישת המים וממענקי .מדינה מיום הקמתם, נתוני הגבייה שלהם מעידים ש אינם מבצעים גבייה כנדרש, וכפועל .יוצא לא הופחתה תלותם במימון מאוצר המדינה. אף לא ברור מהי התוחלת למצב שבו .יתקיימו בעתיד כגוף עצמאי. .מהביקורת עלה כי הוועדה הגיאוגרפית דרום לא התבססה בהחלטותיה לגבי .קביעת ההכנסות מאזור התעשייה רמת חובב על קריטריון הסמיכות הפיזית .ולא נתנה משקל לחסרונות הבריאותיים הנובעים מכך. .מומלץ כי משרד הפנים ישקול להביא בחשבון במסגרת הקריטריונים לחלוקת .ההכנסות מאזורים מניבי הכנסות, בין היתר, את מידת החשיפה של כל יישוב .סמוך ל מפגעים הסביבתיים שנגרמים בשל מפעלים ומתקנים מזהמים. נוסף .על כך , יש לתת את הדעת על המ צב שנוצר ולפיו ביטול מעמד עיר עולים .והקמת מנגנוני השיפוי גרעו באורח ניכר מן התקבולים לרשויות הבדואיות, .ללא מנגנון שיפוי מקביל. כמו כן , מן הראוי כי הוועדה הגיאוגרפית דרום, .שהיא ועדת קבע, תדון אחת לתקופה שתיקבע , במכלול ההסדרים לחלוקת .הכנסות בין הרשויות ותבחן את הצורך לעדכנם. .בביקורת הועלה כי במפקד האחרון, בשנת 2008 , נתקלו נציגי הלמ"ס בקשיים שונים מול .האוכלוסייה הבדואית בנגב, ובכללה התושבים המתגוררים ביישובים המוכרים. כך, .פעמים רבות היה שיתוף פעולה חלקי בלבד - השאלונים לא מולאו באופן מלא ומפורט, .ולא נכללו בתשובות פרטי כל בני המ שפחה. כמו כן, היו יישובים שבהם נקבע .שהסוקרים יערכו את המפקד לא בבתי התושבים ויקבלו את תעודות הזהות של כלל .התושבים כפי שהן, בלא שיוכלו לזהות את התושבים בעין ולערוך בקרה על הזיהוי. .עוד הועלה בביקורת כי הלמ"ס מתקשה לשייך את התושבים לאזורים השונים, שכן .השיוך במרשם האוכלוסין 46 הוא לפי שבט ולא לפי מקום. יתרה מכך, מאחר שחלק .מתושבי הפזורה יושבים סמוך ביותר לי ישובים מוכרים, הרי שלסוקרי הלמ"ס קשה לזהות .את הגבולות המדויקים של הקו הכחול 47 ולקבוע אם התושבים שנבדקו שייכים לעיר .המוכרת או לפזורה הסמוכה אליה. .בשנת 2020 ערכה הלמ"ס חזרה כללית במסגרת פעולות ההכנה למפקד, אולם זאת .ללא האוכלוסייה הבדואית, שכן תוכנן לפקוד אותם בשטח, והדבר לא היה אפשרי .בתקופה זו. עם זאת, מתוכננת השלמת החזרה הכללית במחצית 2021 , ובמסגרתה ייבדק .תהליך הפקידה של הבדואים לקראת המפקד שיחל בסופה של שנה זו. כאמור, דוח הוועדה לחלוקת הכנסות אמד את סך המתגוררים בשתי המועצות האזוריות .אל-קסום ונווה מדבר בכ- 51,000 ( איש 24,600 באל-קסום ו - 26,500 בנווה מדבר). מנתוני .הלוח עולה כי נתוני רשות האוכלוסין מפברואר 2020 לגבי מספר התושבים הרשומים .במועצות האזוריות נווה מדבר ואל -קסום נמוכים משמעותית מנתוני הוועדה לחלוקת .הכנסות מ המועצה המקומית תעשייתית רמת חובב. כך, במועצת נווה מדבר רשומים .8,287 תושבים, לעומת 26,500 תושבים לפי נתוני הוועדה, ובמועצת אל-קסום רשומים .12,723 תושבים, לעומת 24,600 .תושבים על פי נתוני הוועדה .משרד מבקר המדינה מציין כי בהיעדר נתונים מלאים המשקפים את מספר התושבים .הגרים פיזית בתחומי השיפוט של כל אחד מהיישובים, ההחלטות בכל מה שקשור .לתקצוב רשויות, לתכנון התשתיות ביישוב וכיוצא באלו לא יהיו מבוססות דיין וככל .שייושמו יביאו לפגיעה בכל התחומים הרלוונטיים - חינוך, רווחה, בריאות, תחבורה .ותקשורת. .מומלץ כי משרד הפנים, רשות האוכלוסין, הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות .הרלוונטיות, משרד החינוך, משרד הרווחה, הלמ"ס וגופים ממלכתיים אחרים יכוננו מנגנון .להסדרת הרישום אצל כל גוף של התושבים הבדואים ש מקבלים ממנו שירותים בכל .יישוב , על פי יעדי הגופים השונים, באופן שכל גוף ינהל רישום של התושבים שמקבלים .ממנו שירותים. זאת כדי להקצות בצורה מיטבית את התקציבים בין הרשויות השונות וכדי .לטייב את השירותים הניתנים לאוכלוסייה הבדואית בנגב. .עוד מומלץ כי משרד הפנים ורשות האוכלוסין יבחנו את המשך רישום מעמד ה"שבט" .למול רישום לפי מקום מגוריו של התושב כמקובל לגבי כלל תושבי ישראל . זאת כדי .לטייב את הנתונים הנוגעים למספר התושבים הגרים בתחומי השיפוט של כל אחד .מהיישובים הבדואיים. .מנתוני הלוח עולה כי ביישובי הבדואים בנגב רשומים במרשם התושבים 4,519 בדואים .בסיווג "תושבי קבע" ולא כאזרחי המדינה. .מומלץ כי רשות האוכלוסין תבחן את רישומם של "תושבי הקבע". .עלה כי מספר בעלי זכות הבחירה במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר בבחירות .המוניציפליות שנערכו באוקטובר 2018 עמד על 10,156 איש35 ,ואילו בבחירות שנערכו .בשנים 6201 - 7201 היו רשומים רק 5,520 איש36 . מדובר בגידול של 84% במספר בעלי .זכות הבחירה בפרק זמן של פחות משנתיים. הגידול האמור נובע בעיקר מרישום חלק .מתושבי הפזורה כתושבי המועצות האזוריות. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמועצות האזוריות כי המשך המצב המתואר .יכול לעלות עד כדי סיכון חיי התלמידים המוסעים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי .בטיחותם של התלמידים המוסעים היא בעדיפות העליונה. הקושי האינהרנטי הטמון .בתפעולו של מערך ההסעות המורכב והנרחב וכן הליקויים המצויים בו עשויים לשמש .אחד הגורמים לשיעורי הנשירה הגבוהים ולנתוני הנוכחות הנמוכה של התלמידים .באוכלוסייה זו. כאמור, החלטת הממשלה 3708 העמידה את נושא מניעת הנשירה ושיפור .ההישגים הלימודיים בקרב התלמידים באוכלוסייה זו במקום גבוה בסדר העדיפויות. .מומלץ כי משרד החינוך והמועצות האזוריות יפעלו לשיפור מערך ההסעות שלהם ודרכי .הפיקוח והבקרה על קבלני ההסעות כדי לוודא כי כלל רכבי ההסעה המסיעים תלמידים .בתחומן הם במצב תחזוקתי תקין ובטיחותי וכי גיל הרכב הוא בהתאם להנחיית משרד .החינוך. זאת כדי לסייע לעמידה ביעדי הממשלה כפי שנקבעו . .עוד מומלץ כי המועצות האזוריות, בשיתוף רשות ההסדרה, ימפו עד כמה שניתן את כלל .הנקודות שבהן קשיי מעבר, כגון מעבר על ערוצי נחלים בתוואי הסעות התלמידים לבתי .הספר, ויפעלו לגיבוש תכנית להסדרה פיזית של מעברים אלו , להגברת בטיחותם או .להסדרת מסלולי הסעה חלופיים לימי גשם. .מנתוני הלוח עולה כי משטרת ישראל רשמה בכל הארץ בשנים 2016 - 2019 כ- 60,000 .דוחות המוגדרים כעבירות רישיון נהיגה. כ - 41,700 דוחות (כ -69% ) נרשמו לנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .תופעת הנהיגה ללא רישיון בחברה הערבית רחבה, חמורה ומסכנת את כלל משתמשי .הדרך האחרים. בשנתיים שהסתיימו בתאריך 14.6.18 נהרגו בישראל 20 נהגים שנהגו .ללא רישיון נהיגה - 15 מהם מהחברה הערבית. במחצית הראשונה של 2018 בלבד .נהרגו שישה נהגים מהחברה הערבית שנהגו ללא רישיון נהיגה138 . .מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים 2016 - 2019 שיעור דוחות התנועה שנרשמו .לנהגים לא -יהודים במרחב נגב בגין עבירות תנועה מסכנות חיים ועבירות בריונות בכביש .היה גבוה משמעותית משיעור דוחות התנועה הללו שנרשמו לנהגים מה אוכלוסייה הלא - .יהודית במחוז דרום. כך גם לא יכולים היו גזבר המועצה, הקב"ט והחשב המלווה של ה לאמת את הנאותות .ואף את עצם הקיום של "שמירת הלילה" טרם אישור חשבוניות חברות השמירה על סך .מאות אלפי ש"ח לחודש. . ,משרד מבקר המדינה מעיר למועצה האזורית נווה מדבר, למשרד להגנת הסביבה .למשרד לביטחון פנים, למשטרת ישראל, למשרד הפנים ולמשרד החינוך כי התמשכותו .של המצב הקיים לאורך זמן כה רב ושלל הליקויים הקשים בתחום איכות הסביבה, כפי .שתוארו לעיל, מביא לחשיפתה של האוכלוסייה המתגוררת ביישובים אלו למפגעים .תברואתיים ובריאותיים חמורים ולהחמרה בתנאי המגורים והמחיה שלהם. מצב זה אף .מצביע על היעדר המשילות של משרדים אלה במימוש מטרותיהם במרחב הנגב. על .המשרדים הרלוונטיים לפעול לתיקון המצב הקשה. .מומלץ כי המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים יגבשו תוכנית כוללת לניקיון מרחבי .הנגב ממפגעי איכות הסביבה הרבים המצויים בו. .מומלץ כי משרדי החינוך והגנת הסביבה, בשיתוף המועצה האזורית נווה מדבר, יפעל ו .להעתקת התלמידים לבתי ספר אחרים המצויים מחוץ לטווח הסיכון. עוד מומלץ כי רשות .ההסדרה תתעדף העתקת התיישבות בלתי מוסדרת בסביבות נאות חובב. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי החינוך והגנת הסביבה על השתהותם בפתרון .הבעיה שיש בה כדי לסכן באופן ממשי אלפי תלמידים בנגב, הגם שהיישום כרוך .בהתמודדות עם התנגדויות ההורים כאמור. .הועלה כי נכון לחודש פברואר 2020 טרם הוקמו תחנות המשטרה בחורה, בכסייפה .ובלקייה, על פי תוכנית השר לביטחון הפנים לחיזוק מערך המשטרה. בערערה בנגב .הוקמה תחנת משטרה, ובשגב-שלום פועלת תחנת משטרה קטנה . מנתוני הלוח עולה כי בתקופה שבין ינואר 2015 למרץ2020 נגנזו או הועברו להליך .סגירה 177 (67% )תיקי סחיטת דמי חסות במרחב נגב, ו -87 ( תיקים33% ) הועברו .להמשך טיפול בפרקליטות מחוז דרום. .מבדיקות שטח שערך משרד מבקר המדינה עלה שנתוני המשטרה לגבי היקף תופעת .סחיטת דמי החסות בנגב אינם משקפים את היקף התופעה במלואה, אלא רק את היקף .הדיווח למשטרה על תופעה זו. זאת הואיל ואירועים אלו אינם מדווחים מסיבות שונות, .ובכללן רתיעה של משלמי דמי חסות מלדווח על איומים וסחיטות מחשש שעצם הדיווח .למשטרה יפגע בב יטחון האישי של המדווח ובני משפחתו; חוסר אמון של הציבור .ביעילות הטיפול במשטרה; היעדר חובת דיווח מצד גורם קשור (כמו חברות ביטוח בשל .גניבות רכבים) וכיוצא באלו. .נמצא כי נכון למועד סיום הביקורת, יול י 2020 , התלמידים במרכז החינוכי הגדול עדיין .נמצאים בטווח הסיכון מנאות חובב וטרם הועברו ללימודים בבית ספר אחר, כפי ש כתב .השר להגנת הסביבה. .מומלץ כי הפרקליטות והמשטרה יבחנו דרכים למיגור תופעת דמי החסות, בפרט נוכח .היקף התופעה מחד וההיקף של 264 תיקי סחיטת דמי חסות שנפתחו בין השנים 2015 - .2020 , שמתוכם כ-33% .בלבד הועברו לפרקליטותכמו כן, מומלץ לתעדף את עבודת .המטה להכנת הצעת החוק המוזכרת בתשובות המשרד לביטחון פנים ומשטרת ישראל .ולקבוע לוחות זמנים להשלמתה. .עוד מומלץ כי המשטרה ת גבש דרכי פעולה ובהתאם תערוך מבצעים יזומים לעיתים .מזומנות במוקדי הפעילות של הסוחטים - אתרי בנייה, אזורי תעשייה, מוסדות ציבור .וכיוצא באלו. כמו כן, על המשטרה לתת את הדעת על עצם הדבר שתנאי יסוד למיגור .התופעה הוא אמון בטיפול המשטרה בנושא ובתוחלת של הגשת תלונות למשטרה .בנושא זה. .מנתונים שהועברו למשרד מבקר המדינה על ידי משרד החינוך עולה כי בין השנים 2015 .- 2018 בוצעו שתי ביקורות שטח. בביקורת שבוצעה ב- 4.5.17 לבדיקת המרחקים .והעלויות המבוקשות להסעה בבקשה שהגישה המועצה המקומית אל-קסום נמצאו .פערים הנעים בין כ- 100% לכ- 500% בין המרחק הרשום בבקשה לבין המרחק שנמדד .בפועל . כך לדוגמה, עבור הסעה מהיישוב סבבחה לגן המיוחד סעווה נמדד בפועל .מרחק של שלושה ק"מ, ואילו המרחק שצוין בבקשה להסעה עמד על 17 ק"מ. גם עבור .ההסעה מפזורת כסייפה 91 לגן מעוכבי התפתחות כסייפה נמדד בפועל מרחק של 15 . ק"מ, אף כי המרחק שצוין בבקשה להסעה עמד על29 .ק"מ .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמועצות האזוריות כי נוכח היקפי הסכומים .המושקעים מתקציב משרד החינוך וההיקף הגבוה של אי-ההתאמות בדיווחים מהשטח, .מומלץ שמשרד החינוך יבצע ביקורות בשטח עצמו בצורה מקיפה יותר ובתדירות רבה .יותר וישקול דרכים ואמצעים לבקרה שוטפת, לרבות בקרות ממוחשבות, כגון הצבת .מכשירי בקרה בכלי הרכב המסיעים וציוד התלמידים בכרטיס חכם אותו יתקפו .התלמידים עם עלייתם להסעה ובעת רדתם, בתיאום עם גורמים רלוונטיים במועצות .האזוריות. יש לציין כי כאשר תושב ביישובים שבתחום המועצות האזוריות טוען לשינוי כתובת או .לאי-מגוריו בכתובת מסוימת, לא ניתן לאמת פרטנית את שינוי הכתובת באמצעות בדיקת .תשלומי ארנונה, הואיל ולא מופקות בה ן שומות ארנונה לתושבים ולא נערכה בדיקה .מדגמית פיזית לאימות המגורים בתחומי הקו הכחול של יישובי המועצות. .בפברואר 2018 הוקם צוות בין -משרדי לבחינת מענקי האיזון של משרד הפנים בגין .התושבים הרשומים במרשם האוכלוסין כתושבים המשתייכים לשבטים הבדואי ים בנגב .(להלן - הצוות הבין -משרדי). הועלה כי משרד הפנים טרם התאים את נוסחת מענק .האיזון למצבן הייחודי של הרשויות המקומיות הבדואיות בנגב. .מומלץ כי משרד החינוך יפעל בשיתוף רשות האוכלוסין כדי לטייב את נתוני התלמידים .המוסעים על ידו, ובכך יגדיל בצורה משמעותית את אמינות ודיוק הנתונים המופיעים .בקובץ ההסעות. הדבר מקבל משנה תוקף נוכח העובדה שמימון ההסעות במועצות .האזוריות אל -קסום ונווה מדבר ממומן ב - 100% מתקציב משרד החינוך, וכי למידת .אמינות נתוני הכתובות של התלמידים ישנה השפעה ניכרת על ניצולו של תקציב זה. .ככל שמרחק ההסעות המדווח גבוה יותר מהמרחק בפועל, התקציב וכן התשלומים .המשולמים על ידי המועצות האזוריות לקבלני ההסעות מתרחבים מעבר להיקף הראוי .במידה רבה יותר, פער שיכול להביא להגדלה מעבר לנדרש של התשלומים והתקציב .בסכום של מיליונים רבים. .בהקשר זה יצוין כי גם במסמך סיכום סיור של צוות משרד מבקר המדינה ב- 10.9.20 , . שהוציא מנהל רשות ההסדרה, נכתב כי "עניין השבטיות לא פוסח גם על מערך .ההסעות בבתי הספר, גם בו מועסקים קרובי משפחה בעלות שנתית של 200 מל"ש .לשתי המועצות האזוריות. הסעות רבות לא מתבצעות ונדרשת בקרה צמודה". עוד מומלץ כי משרד החינוך י בחן מנגנון התחשבנות למול הרשויות שיעודד התייעלות .ובקרה, וכן יבחן את התניית התשלום בקיום בקרות, תוך התחשבות בתוצאות הב קרות; .או יבדוק יצירה של מנגנון קנסות מותנה. .גם בביקורת הנוכחית הועלה כי הדרכים שבהן עוברים רכבי ההסעות ביישובי הפזורה .הבדואית הינן בלתי סלולות ומאוד משובשות, וכי בעונת החורף השיטפונות גורפים .קטעים מהדרך וגדלה הסכנה לתלמידים המוסעים. לדברי מנהל מחלקת החינוך .במועצה, הדבר מביא הורים רבים לא לשלוח את ילדיהם ללימודים בעת שמתרחשים .אירועי גשם משמעותיים. הועלה כי חברות ההסעה שנבחרו להסיע את התלמידים משתמשות באוטובוסים ישנים, .בני יותר מעשור, הנחותים מבחינה בטיחותית. מהמתואר לעיל עולה כי דוחות הנוכחות שהועברו למחלקת החינוך המיוחד לא תאמו .את ההעסקה בפועל. .הועלה כי הפורום שיזמה חברת הדואר עם נציגי המשרדים והגופים הרלוונטיים .התקיים פעם אחת לפני שש שנים. .מומלץ כי רשות ההסדרה, משרד הפנים, משרד התחבורה, ר שות המים, משרד .התקשורת, משרד האוצר והמועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר וכל גורם ממשלתי .אחר הנוגע בדבר יגבשו תוכנית רב -שנתית להשלמת כלל התשתיות בכלל ה יישובים, .בציון לוחות זמנים לביצוע והמקורות התקציביים הנדרשים . .מנתוני הלוח ניתן לראות כי המחיר הממוצע בשני תאגידים חלשים, המדורגים בדירוג 2 . על ידי רשות המים כאמור לעיל (מי רהט ונווה מדבר), נע בין מחיר ממוצע של0.56 ש"ח .לכ-2.2 ש"ח לקוב, ואילו המחיר הממוצע ביתרת חמשת תאגידי הדרום (המדורגים4 עד .5 על ידי רשות המים) נע בין כ- 2.144 ש"ח לקוב לכ-4.26 ש"ח לקוב. פער מחירי רכש .המים, המשקף סבסוד עמוק של התאגידים החלשים, קיים מאז הקמת התאגידים לפני .כעשור. על אף זאת, לא היה בו כדי לשמש את התאגידים לביסוס מודל עסקי בר - .קיימה, שיאפשר בטווח הנראה לעין הפחתה של סבסוד זה לצד התמודדות מקיפה עם .נתוני התפעול הבעייתיים שלהם, כפי שיוצג בהמשך. .מאפיינים נוספים המעידים על חוסנם או חולשתם של התאגידים הם כמות פחת המים .ושיעורי הגבייה של חובות שוטפים (להלן - פחת גבייה). .נמצא כי הגם שהיועץ המשפטי לממשלה הנחה להגביר את האכיפה בתחום הפוליגמיה .והועברו למשטרה מאות דיווחים על עבירות פוליגמיה מ בית הדין השרעי, ממשרד .הפנים, מהפרקליטות האזרחית ומרשות הא וכלוסין וההגירה, בפועל, נכון לפברואר .2020, ב-18 תיקים הוגשו כתבי אישום ואילו345 תיקים נסגרו בתקופה2017 - מרץ2020 . .דהיינו, בכ-5% .מהתיקים בלבד הוגשו כתבי אישום .מומלץ כי היועץ המשפטי לממשלה יבחן את יישום הנחייתו בקרב מערכות אכיפת החוק .בעניין תופעת הפוליגמיה, וכי משרד המשפטים ומשטרת ישראל יקיימו הליכי הפקת .לקחים מכלל תיקי החקירה שנסגרו בשנים 2017 - 2018 ויכינו תוכנית פעולה. בכלל .זאת, יבחנו את הצורך בהקצאת משאבים מת אימים לאכיפת האיסור בחוק על ריבוי .נישואין ולצמצום תופעה זו, המעוגנת ברבדים עמוקים חברתיים, תרבותיים ודתיים בקרב .האוכלוסייה הבדואית בנגב. עוד מומלץ כי משרד המשפטים יבחן את יישום כלל .המלצות ועדת פלמור בעניין מיגור תופעת הפוליגמיה באופן סדור ועיתי, ויוודא עמידת .כלל הגורמים השונים בהמלצות השונות. בדוח פלמור צוין כי "ממצאי מחקר הלמ"ס מעלים כי ביחס ליותר מ -75% מהגברים שיש .להם ילדים מיותר מאישה אחת ( 4,691 מתוך 6,200 גברים פוליגמיים ), הילדים נולדו .משתי נשים בלבד. ביחס לכ - 18.2% הילדים נולדו משלוש נשים ( 1,128 מתוך 6,200 .גברים פוליגמיים), וביחס לכ-5.8% הילדים נולדו מארבע נשים ויותר(360 מתוך 6,200 .גברים פוליגמיים ) ... במחקר הלמ"ס נמצא כי רק לכשליש מהגברים הפוליגמיים יש .פחות מ-10 ילדים". נתון זה מעלה כי מספר הנשים הפוליגמיות בישראל עומד על יותר .מ- 14,000 .נשים המועצה האזורית נווה מדבר ציינה בתשובתה מינואר2021 כי "נכון להיום אין כל פתרון .למערכת הביוב פרט לבורות ספיגה". .הועלה כי נכון לפברואר 2020 , רשות המים טרם קבעה כיצד יחולקו העלויות הכרוכות .בהרחבת מט"ש באר שבע בין שני תאגידי המים מי שבע ונווה מדבר לגבי איסוף הביוב .מוואדי אל-נעים, המיועד לאסוף שפכים מתאגיד נווה מדבר למט"ש מי שבע, וממילא .הרחבה זו טרם קודמה בפועל. תנאי מקדים להרחבת המט"ש הוא איכות השפכים. מומלץ כי רשות המים ת יתן את הדעת על היעדר משאבים מספיקים של תאגידים .חלשים להשקעה בפרויקטים חשובים במשק המים ותפעל למצוא פתרון להשקעות .בפרויקטים הללו. כן מומלץ כי ה משרד להגנת הסביבה והרשויות המקומיות ו המועצות .האזוריות שאחראיות לאזורים אלו יטפלו בהסדרת הפתרונות הנדרשים לטיפול בשפכים .ולהשלכות תופעת דליפת השפכים. .תוכניות החומש שהונהגו נועדו לסגור את פערי העבר תוך מתן פתרון ליישום חלקי של .החלטות הממשלה הקודמות. מומלץ כי לפני גיבוש תוכנית חומש נוספת ישקלו משרדי .הממשלה הנוגעים בדבר בכלל, ומשרד הכלכלה בפרט, חלופה לפיה יוגדרו באופן .קבוע, בבסיס התקציב, צ ורכי האוכלוסי יה הבדואית בכל התחומים, תוך מעקב ופיקוח .אחר יישום ההחלטות ומועילּות הפעילות מכוחן לפיתוח האוכלוסייה הבדואית. .מנתוני הלוח עולה כי בנוגע לכלל אוכלוסיית הבדואים בנגב המונה כ - 242,000 ,איש .ישנם פערים גדולים בין נתוני רישום המגורים של הבדואים שבידי רשות ההסדרה לבין .הנתונים המצויים ברשות האוכלוסין. כך לדוגמה, על פי נתוני רשות האוכלוסין, מספר .הבדואים המתגוררים בשבע הרשויות המקומיות גדול ב - 46,000 ממספר הבדואים .הרשומים ברשות ההסדרה. לעומת זאת, נתוני רשות ההסדרה מעלים פער של כ - 23,000 .בדואים במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר ועוד פער של כ - 23,000 בדואים בפזורה .שמחוץ לשטחי הקו הכחול של היישובים לעומת מספרם הרשום ברשות האוכלוסין. .מומלץ כי משרד הבריאות יגבש תוכנית רב-שנתית להשלמת צמצום הפערים בפריסתן .של תשתיות חירום, הצלה והכשרה בנגב בכלל וביישובי הבדואים בפרט. זאת תוך כדי .תיאום עם מד"א ועם הרשויות המקומיות הרלוונטיות. מנתוני הלוח עולה כי בשנים2016 - 2019 שיעור הנהגים מהאוכלוסייה הלא-יהודית שלא .היה להם ביטוח תקף בעת התאונה היה 61% . עוד עולה כי מרבית הנהגים שהיו .מעורבים בתאונות אלו לא הוציאו רישיון נהיגה כלל, ושיעור הנהגים מהאוכלוסייה הלא - .יהודית שהיו מעורבים בתאונות אלו היה 67% - גבוה באופן ניכר משיעורם באוכלוסייה .או משיעורם בקרב הנהגים. .מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים 2016 עד2019 שיעור הנהגים מהאוכלוסייה .הלא -יהודית שהיו מעורבים בתאונות במרחב נגב, וגם נהגו ב רכב ללא ביטוח תקף, היה .גבוה משיעור זה במחוז דרום של המשטרה. .מנתוני הלוח עולים הנתונים הבאים לגבי שיעור התאונות שבהן לנהג המעורב בתאונה .(מהאוכלוסייה הלא -יהודית) לא היה כיסוי ביטוחי בשנים 2016 - 2019 : במחוז דרום - .41% בממוצע (בין 28% בשנת2017 לבין46% בשנת2019 ); במרחב נגב - כ-61% .בממוצע (בין 50% בשנת2017 לבין92% בשנת2018.) .נתוני הנוכחות של עובד מחלקת החינוך במועצה האזורית אל-קסום ודוח המבקר הפנימי .בנושא דיווחי נוכחות עובדים מעלים חשש לנורמה פסולה של דיווחים כוזבים. .מנתוני הלוח עולה כי העבירה הנפוצה בשנים 2016 - 2019 מבין עבירותהביטוח הייתה .נהיגה ברכב ללא ביטוח, ושיעור הנהגים מקרב האוכלוסייה הלא -יהודית שקיבלו דוחות .תנועה אלו היה 68% . .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 היו 1,238 ,תאונות קטלניות 7,198 תאונות .קשות ו - 41,892 תאונות קלות, ושיעור מעורבותם של נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית .בתאונות אלו היה 47% ,34% ו-34% בהתאמה, שיעור הגבוה מחלקם באוכלוסייה .ומחלקם בקרב הנהגים. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 עלה שיעור מעורבותם של נהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית בתאונות קשות - מ-32% בשנת2016 לכ-36% בשנת2019 . . בשנת2019 הגיע שיעור המעורבות של נהגים אלו בתאונותקטלניות לכ -52% . .מנתוני התרשים עולה כי מעורבותם של נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית בנגב בתאונות .קטלניות, קשות וקלות גבוה משמעותית משיעורם במרחב נגב (10% ) ובכלל האוכלוסייה .(21% ). כך, במרחב נגב היו מעורבים נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית ב -62% .מהתאונות הקטלניות וב-45% מהתאונות הקשות בשנים2016 - 2019 . .בביקורת עלה כי בי ישובים הארעיים וביישובי הקבע שבהם מתגוררת האוכלוסייה .הבדואית מושלכת פסולת ברשות הרבים , בניגוד לחוק שמירת הניקיון, ומתבצעות .שריפות בלתי מוסדרות של פסולת, הגורמות לזיהום אוויר ניכר שהתושבים נחשפים .אליו. עוד עלה מהביקורת כי הרשויות המקומיות ביישובים הארעיים שבהם מתגוררת .האוכלוסייה הבדואית אינן אוספות ומטפלות בפסולת כראוי. גם ב יישובי הקבע המצב .איננו משביע רצון הן בשל היעדרם של אתרי מיחזור לפסולת והן מבחינת תדירות איסוף .הפסולת והטיפול בה. .עוד הועלה כי המשרד להגנת הסביבה אינו מצליח למנוע את התופעה של השלכת .פסולת בשטחים הגליליים116 שברחבי הנגב. .משרד מבקר המדינה מציין כי האמצעים החלופיים לסקרי הנכסים כלל לא הועלו .כחלופת ביצוע על ידי משרד הפנים במהלך הדיונים בעתירה האמורה לעיל. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הדוחות שנרשמו לנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית במרחב נגב היה גבוה משיעור הדוחות שנרשמו לנהגים אלו .בכל הארץ ובמחוז דרום. כך, 57% מהדוחות בגין עבירות מסכנות חיים ו-62% מהדוחות .בעבירות בריונות בכביש נרשמו לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .הועלה כי ככלל, ברשויות המקומיות ה בדואיות בנגב קיימת בעיה מתמשכת של היעדר .מיפוי ושיום לרחובות. רוב הרחובות ביישובים אלו הם חסרי שמות רשמיים, והבתים בהם .ללא שלטים הנושאים את מספר הבית. .הועלה כי מבין שבע הרשויות המקומיות שנכללו בפרויקט המיפוי, רק המועצה המקומית .שגב-שלום קיבלה בדצמבר 2017 הרשאהתקציבית מה משרד לפיתוח הפריפריה לביצוע .תהליך השילוט (על סך 640,248 ש"ח). בחודש נובמבר 2018 נמסר ממשרד זה כי ."בימים אלה נחתם הסכם עם קבלן מבצע לביצוע עבודות שילוט ור ימזור ביישוב ". .כן הועלה כי הזמנת המיפוי בוצעה אל מול שבעת היישובים המוכרים הוותיקים שפורטו .לעיל, ואולם לא כל לה את 11 היישובים המוכרים האחרים: ארבעה בתחום המועצה .האזורית נווה מדבר (אבו קרינאת, אבו תלול, ביר הדאג' וקסר -א -סר) ושבעה בתחום .המועצה האזורית אל -קסום (אום בטין, א -סייד, דריג'את, כוחלה, סעווה, מכחול .ותראבין). זאת בעיקר בשל מיעוט הכבישים הסלולים ביישובים אלו . הועלה כי רק .בשניים מתוך 11 יישובים אלו ישנם שמות לרחובות: א-דריג'את ( 24 ( רחובות) ותראבין18 . .)רחובותבלוח 21 להלןמוצגים נתונים על מיפוי הרחובות, כפי שהתקבלו ממפ"י .באוקטובר 2018 ולאחרעדכון ממאי 2020, :לגבי כל אחד משבעת היישובים הוותיקים מנתוני הלוח עולה כי בשלוש מתוך שבע הרשויות הוותיקות הליך מיפוי הרחובות נמצא .בראשיתו וטרם התקבל לגביו אישור הרשות המקומית . זאת אף שחל פו כשלוש שנים .מאז פניית מפ"י לשלוש רשויות מקומיות אלה. בשש מתוך שבע הרשויות אושר המיפוי .של 384 (43% ) רחובות מתוך886 .הרחובות שביישובים .מנתוני הלוח עולה כי בשש מתוך שבע הרשויות קיים פער בין מספר הרחובות על פי .רשות האוכלוסין לבין מספר הרחובות לפי נתוני מפ"י. הפער נע בין שלוש ל -113 . .רחובות .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 ניתנו2.33 ,מיליון דוחות תנועה בכל הארץ .מהם כמיליון דוחות ( 43% ) לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית, הרבה מעבר לחלקם .היחסי באוכלוסייה. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 רשמה משטרת ישראל כ- 280,000 דוחות בגין .עבירות תנועה במחוז דרום. כ-28% מהם בגין עבירות מסכנות חיים וכ-36% מהם בגין .עבירות בריונות בכביש. .הועלה כי ביישוב ערערה בנגב הוקמה ועדת שמות בדצמבר 2017 , אך לא נמצאו .אסמכתאות על כינוס הוועדה ולו פעם אחת. .מומלץ כי רשות המיסים תחדד מול הרשויות הבדואיות בנגב את הנחיותיה למתן אישורי .תושבות לצורך מס ותבצע הצלבה מול נתוני מרשם האוכלוסין בכל הנוגע לאישורים .המתקבלים מהרשויות. יצוין כי ההצלבה הנדרשת מרשות המיסים לצורכי מתן ההטבה .מחדדת גם היא את הצורך בבחינת השלמת הרישום של כלל תושבי הרשויות בנגב .בהתאם למקום מגוריהם. .מומלץ שחברת הדואר ת פעל לטיוב השירות בסניפים הממוקמים ביישובי הבדואים, כולל .באמצעות הצבת כספומטים ייעודיים לתשלום קצבאות או תוך בחינת חלופות אחרות .לתשלום קצבאות . הדבר מקבל משנה תוקף נוכח העובדה ששיעור הנזקקים לקבלת .קצבאות בקרב תושבי האוכלוסייה הבדואית גבוה משמעותית לעומת שאר האוכלוסייה . .פעולה זו יש בה גם כדי לווסת את העומסים בסניפים בצורה טובה יותר. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה שהסניפים ביישובי הבדואים בנגב אינם ערוכים .מבחינה פיזית ולוגיסטית לטפל בהיקף הרב של הנזקקים לשירותיהם, ובייחוד בימי .חלוקת קצבאות הביטוח הלאומי לסוגיהן, כגון גמלת הבטחת הכנסה וקצבת ילדים. .בחלק מהמקומות פתרון זה היה יעיל והביקוש לכך היה רב, ובכלל זה הביקוש להשכרת .תאי דואר בתשלום. לדוגמה, ביישוב רהט יש ביקוש רב לתאי דואר בתשלום, ויש צורך .להקים עוד מרכזי חלוקה. .מומלץ כי ח ברת הדואר תבחן הקמת מרכזי דואר נוספים ביישובים שבהם יש לכך .ביקוש. .יצוין כי בכמה יישובים של הפזורה הבדואית שיטת מרכזי חלוקת דואר לא הצליחה עקב .חבלות של תושבים, אשר פירקו את תאי הדואר. כמו כן, בשנים האחרונות אירעו פעולות .עבריינות, פריצה וחבלה רבים בסניפי דואר שונים בנגב, כפי שיפורט להלן. .אי-מסירת דואר רשום משפיעה לא רק על הנמענים, אלא גם על בעלי החוב שלהם . .כיום הדבר פוגע בעיקר במדינה, ברשויותיה ובבעלי החוב שנבצר מהם לגבות את חובם. .בכך נוצרת מעין הגנה על החייבים המסרבים לקבל את הדואר הרשום מפני נקיטת צעדי .אכיפה בשל אי-תשלום מיסים, אגרות וחובות. .מומלץ כי חברת הדואר תפעל לבחינת פתרונות לאי-מסירת דברי הדואר הרשום בפזורה .הבדואית, ובין היתר תגיש תלונות במשטרה כשקיים חשש לפגיעה בבעלי תפקידים .מטעמה. על החברה לבחון להחיל את הפתרון של משלוח דבר דואר באמצעות שליח .מיוחד, שהשיתה בזמנו עם הנהלת בתי המשפט, על דברי דואר רשום שהיא מחלקת .עבור גופי אכיפה אחרים. כמו כן, על המשטרה לבחון את התופעה ואת הדרכים .למיגורה. עוד מומלץ כי המוסד לביטוח לאומי יבחן דרכים להגברת השימוש באזור אישי .באתר המוסד בקרב הפזורה הבדואית ואת האפשרות למשלוח הודעות על ידו ב אמצעות .מסרונים בהתאם לנהליו. .מהנתונים עולה כי בשנים 2016 - 2019 רשמה משטרת ישראל במרחב נגב כ- 130,000 .דוחות תנועה בגין עבירות מסכנות חיים, בריונות בכביש ועבירות אחרות. כ - 78,000 .דוחות בגין עבירות תנועה (ששיעורן כ-60% ) נרשמו לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .מנתוני הלוח עולה כי אזור פלוגות-אשל הוא אזור המועד לניסיונות גניבת דלק. . נוכח פגיעה כה משמעותית ומתמשכת בתשתיות החיוניות בנגב של חברות ממשלתיות .מרכזיות במשק (חברת החשמל, מקורות וחברת תשתיות נפט), מומלץ כי משרדי .הממשלה והחברות הרלוונטיות ייערכו למיגור התופעה תוך שיתוף פעולה הדוק ביניהם. .על רשויות אכיפת החוק ומשטרת ישראל הפועלות בנגב לפעול לתיעדוף גבוה של .הטיפול בפגיעה בתשתיות, בחיבורים בלתי חוקיים של התושבים למים ובפרט לחשמל .ובתופעה שגורמים פרטיים בלתי מורשים אחרים מתחברים לרשת החשמל בניגוד לחוק. .מנתוני המשרד להגנת הסביבה עולה כי במועצות האזוריות נווה מדבר ואל-קסום אין .כלל תשתיות לטיפול בשפכים. פינוי השפכים של כ- 70,000 בתים מתבצע כיום בצורה .מיושנת, באמצעות בורות ספיגה, תוך סיכון לזיהום מי התהום ולמחלות. קיימת סכנה .לחיי אדם בישובים הבדואים וכי נזקי המפגע הסביבתי שמקורו באותם יישובים צפויים .להגיע גם לבאר שבע. .מנתוני הלוח עולה כי 18,912 ( עוסקיםכ-84% )ב-149 יישוביםמשתייכים לאוכלוסיי ה .היהודית, ו- 3,504 (20%) ב-36 ישוביםמשתייכים לאוכלוסייה הלא -יהודית. .מומלץ כי הביטוח הלאומי יערוך באופן שוטף השוואה בין קבציו לבחינת נשים אשר מצד .אחד זוכות לקבל הבטחת הכנסה בגין גירושיהן ומן הצד האחר ילדו ילדים נוספים לבני .הזוג שלהן לאחר מועד גירושיהן ומקבלות בגינם גמלת ילדים. זאת כדי לוודא שהן עדיין .עומדות בזכות לקבלת הגמלאות האלה. .מומלץ כי הביטוח הלאומי ומשרד האוצר יגבשו תוכנית חקירות סדורה עם יעדים שנתיים .להתמודדות עם כלל התופעות שצוינו, הן בהמשך להחלטת הממשלה והמלצות ועדת .פלמור והן בהתאם למתבקש מצ ורכי השטח. בפעול ות אלו יהיה כדי להגביר הן את .האכיפה והן את ההרתעה כלפי מי שמקבל כספים במרמה מהביטוח הלאומי וכלפי אלה .שאינם מדווחים כחוק. הצעד של הכשרת שישה חוקרים ייעודיים הוא מהלך חיובי בכיוון .זה. .מניתוח שערכה רשות המיסים עולה כי כ -50% ממספר בעלי החוב במשרדמע"ם באר .שבע משתייכים לאוכלוסייה הלא -יהודית, ואילו חלקם היחסי באוכלוסיית העוסקים בנגב .מגיע לכדי 20% . .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 נהגים מהאוכלוסייה הלא-יהודית שגילם 0 - 12 .היו מעורבים ב -75% מהתאונות בקבוצת גיל זו; בני 13 - 16 ממגזר זה היו מעורבים .ב-34% מהתאונות באותה קבוצה; ובני 17 - 18 ממגזר זה- ב-41% מהתאונות באותה .קבוצה - שיעורים הגבוהים במי דה ניכרת מחלקם היחסי באוכלוסייה. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 עד2019 ערך משרד פקיד שומה באר שבע 7,982 .ביקורות ניהול פנקסים, ו -256 ( מהם 3.2% ) נערכו בסמוך ליישובים הבדואיים. שיעור .הביקורות במגזר הלא -יהודי אומנם עלה מ - 0.6% ב-2016 ל- 6.3% ב-2019 , אך הוא עדיין .קטן מאוד ביחס לחלקם באוכלוסיית העוסקים בנגב, שעומד על 20%. . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המיסים על היעדר ביקורות ניהול פנקסי חשבונות .ביישובי האוכלוסייה הלא -יהודית בנגב ועל אי -כניסתם של עובדי רשות המיסים לאזורים .שבהם נדרש ות גבייה ואכיפה. הימנעות מכניסה לאזורים אלו מצמצמת את כושר .ההרתעה של רשות המיסים ומגבירה את התופעות של העלמת מס והון שחור, הגורמות .נזק כבד לכלכלת ישראל. מומלץ ש רשות המ יסים תבצע ביקורות ניהול ספרים דרך .שגרה בכל אזורי הנגב, לרבות בפזורה הבדואית , ותתאם לצורך כך לי ווי והגנה .משטרתית ככל שנדרש. ככל שנוכחות עובדי ניהול ספרים תהיה גבוהה יותר בשטח, גם .באזורים אלו, הגבייה תועמק ותגבר ההרתעה בקרב מעלימי מס. .מנהלי יחידות במשרדי מס הכנסה ומע"ם בבאר שבע מסרו לנציגי משרד מבקר .המדינה, שלא אחת מופעלת נגדם אלימות בעת ביצוע פעילויות אכיפה והרתעה לצורך .גביית מיסים ואף בעת פעילויות שגרתיות, כגון ביקורות ניהול ספרים וביקורת במקום .העסק 183 . הדבר מוביל לכך שעובדי הרשות חוששים להיכנס לאזורים מסוימים באזור .הנגב, וזאת בשל האפשרות להתנגדות אלימה של החייבים או קרוביהם. .עוד הועלה כי מתוך כלל ביקורות ניהול פנקסי חשבונות שנערכו באזור הנגב, כמעט .שלא נערכות ביקורות ביישובי האוכלוסייה הלא -יהודית . .היעדר שילוט של רחובות ואי-מיפוי בתים ביישובים באזור הנגב פוגעים ביכולתה של .הרשות לאתר נישומים ביישובים אלו. כפועל יוצא מכך, עולים קשיים למסור מכתבים .לנישומים המתגוררים בהם, ובמיוחד ביישובי הפזורה הבדואית. במשך שנים עמד שיעור .החזרת דבר דואר רשום ביישובי ה אוכלוסייה הלא -יהודית בנגב על כ-70%181 (שיעור .גבוה בהרבה משיעור ההחזרה בכל מקום אחר במדינת ישראל). משנת 2019 חל שיפור .קל בנושא זה, אך שיעור הדואר החוזר עדיין גבוה, ועומד על כ-48%, מצב ה מקשה על .הליכי האכיפה וגביית המיסים. .לדברי מנהל מחלקת החקירות בסניף הבט"ל בבאר שבע בספטמבר 2018, בשל היעדר .משאבים מתאימים וקשיים נוספים, הבט"ל אינו מצליח לבצע חקירות ובדיקות נאותות, .שהיה בכוחן להוכיח כי מרבית הנשים המדווחות כחד-הוריות עדיין מקיימות חיי משפחה, .בצורה כזאת או אחרת, עם הגבר שגירש אותן. אם כך, היעדר אכיפה מספקת מ אפשר .לנצל את הפוליגמיה כדי לקבל קצבאות שלא כדין. על פי נתוני הבט"ל לאוקטובר 2020 , . יש854 נשים בדואיות בדרום במצב זה, שהן כ- 9.5% מכלל הנשים ( 8,946 ) בכל הארץ .שמעמדן דומה. .מומלץ כי משרד המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה יחדדו את הנחיותיהם בנושא .הפוליגמיה, בהמשך להנחיית נשיא בית הדין השרעי מאפריל 2017 , לפסיקת בית .המשפט בעניין אבו סקיק, להחלטת נציב תלונות הציבור על שופטים. בנוסף, מומלץ כי .כלל המשרדים הרלוונטיים יערכו מסע הסברה בקרב האוכלוסייה הבדואית לצמצום .התופעה בתיאום עם משרד המשפטים. .משרד מבקר המדינה מעיר כי עצם העובדה שמאות תיקי חקירה נפתחו ורק לאחר .פתיחת החקירות התברר מועד הנישואין, מעידה על המידע המועט המצוי בידי הרשויות .על המועדים והנסיבות של הנישואין בחברה הבדואית בנגב. כך ירד לטמיון הרוב .המוחלט של מאמצי האכיפה בתחום בשלוש השנים שחלפו מאז פרסום הנחיית היועץ .המשפטי. על משרד המשפטים ומשטרת ישראל להפיק את הלקחים הנדרשים, באופן .שפתיחת תיקי חקירה תתבסס על תשתית עובדתית ומודיעינית תומכת. .משרד מבקר המדינה פנה אל משרד המשפטים וביקש לקבל נתונים על מספר .האישורים לנישואים פוליגמיים שנתנו שני הקאדים הנזכרים, וכן ביקש לברר אם היועץ .המשפטי לממשלה בחן את המלצת הנציב לנקוט צעדים נגדם. מתשובת משרד .המשפטים מאפריל 2019 עולה כי שני הקאדים נתנו 40 אישורים לנישואים פוליגמיים (16 .על ידי האחד ו-24 על ידי השני) בין יולי 2017 לינואר 2018 ,כחצי שנה עד שנה לאחר .פרסום ההנחיות של היועמ"ש ושל נשיא בית הדין השרעי לערעורים האמורות לעיל, ולא .העבירו את המידע למשטרה כנדרש. .תוכנית החומש הגלומה בהחלטת הממשלה 2397 הקצתה כ-577 מיליון ש"ח להעצמת .הרשויות המקומיות (מתוך סך תקציב ב תוכנית של כ -3.1 .)מיליארד ש"ח מומלץ כי .הגופים הרלוונטיים ייצרו מנגנוני בקרה ופיקוח אפקטיביים על הפעילות השוטפת של .הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות, כדי שכספי תוכניות החומש ותקציבי הפעילות .השוטפת לא יופנו למעשה לתשלו ם דמי חסות במסגרת שמירת לילה, על חשבון שמירה .במוסדות החינוך במהלך שעות הלימודים ופעילויות חינוך . .ממצאי הפרק מעלים תופעות של מפגעים בריאותיים שמקורם בהשלכה בלתי מוסדרת .של פסולת ביתית, פסולת בניין ופגרים סמוך לבתי התושבים הבדואים. כן קיימת סכנה .לבריאותם של תלמידי בתי הספר הסמוכים לאזור התעשייה הכימית ב נאות חובב .ולאתרי ההטמנה של פסולת כימית בתחומה. עוד מעלה הפרק ממצאים חמורים על .סכנה לחיי כלל התושבים בשל מעורב ות רבה יותר של האוכלוסייה הלא -יהודית .בעבירות תנועה קטלניות וקשות ובשל שכיחות רבה יותר של נהיגת רכבים ללא רישיון , .ובייחוד נהיגת ילדים. עוד הועלה כי קיימת תופעה של כלכלה שחורה, שבה התושבים .הלא -יהודים אינם משלמים מס כדין והמדינה אינה גובה מהם את המס שבו הם חי יבים. .כמו כן , רווחת תופעת החשבוניות הפיקטיביות , שבה נגרם הפסד כספי ממשי לאוצר .המדינה. .תופעות רווחות של נהיגת ילדים ואי -תשלום מיסים מציינות אף הן באורח מובהק את .התרופפות המשילות בנגב. ככלל, מומלץ כי המדינה תאגם את גורמי האכיפה כדי למגר .את התופעות שהועלו בפרק זה, ותפעל במערכת ה חינוך ובציבור הרחב ל הגברת .המודעות של התושבים לשמירת הוראות החוק, הנוגעות גם לשמירה על חייהם. מן .הראוי כי כלל רשויות אכיפת החוק יגבירו את נוכחותן בנגב. .מנתוני הלוח עולה כי מתוך 4,411 פניות של הציבור קיבל המשל"ט 3,637 פניות שהגדיר .כבריונות בכביש (82%) ו-562 ( פניות בנוגע לגמלים משוטטים בכביש13% .) .הממצאים שתוארו לעיל ותופעת תחנות הדלק הפירטיות, שתוארה בהרחבה בדוח מבקר .המדינה האמור לעיל, מחייבים את כל רשויות האכיפה להיע רך לגיבוש תוכנית פעולה .סדורה לטיפול בתופעה. תחנות אלו, הפועלות בלב אזורי מגורים, ללא פיקוח בטיחותי .וללא תקינת כיבוי אש, יוצרות סיכון לשלום הציבור. .מומלץ שמשרד האנרגיה יקים מאגר נתונים שישמש את כל גופי הפיקוח ויכיל מידע .אחוד, עדכני ושלם על תחנות התדלוק הפירטיות, וכך ייעל את הפיקוח עליהן. נוסף על .כך, על משטרת ישראל לכלול במבצעי האכיפה את כלל הגורמים הרלוונטיים, לרבות .מינהל הדלק ורשות המיסים, ולפעול כלפי מפעילי התחנות והמסייעים להם, ובכלל זאת .בדרך של הטלת עיצומים על הגורמים המספקים דלק וממיסים לתחנות הפירטיות. זאת .כדי למצות את כלל אפשרויות האכיפה בגין הפרות חוק , ובכללן העלמות מיסים ישירים .ועקיפים; זיהום הסביבה; פגיעה בבריאות הציבור; הפרת דיני תכנון ובנייה ועוד. .משרד מבקר המדינה מציין כי תשובת המ ינהל מחדדת את הצורך בשיתוף פעולה .מודיעיני מצד כל הגורמים הרלוונטיים כדי לאתר את חברות הדלק המוכרות דלק ביודעין .לתחנות דלק לא -מורשות (ולעיתים אף מוכרות להן ממיסים במצג שווא של דלק תקני .לתדלוק רכבים), וכדי לפעול נגד חברות אלה. .משרד מבקר המדינה מ ציין כי הואיל ולא מתבצעת בתחומי המועצות אבטחה בשעות .הלימודים על פי נוהלי משרד החינוך, ממילא גם לא נבדקים על ידי משטרת ישראל מדי .שנה קיומם ותקינותם של אמצעי הביטחון בכל אחד ממוסדות החינוך. .מומלץ כי משרד החינוך ומשטרת ישראל ישלימו את בחינת הקצאת תקני האבטחה .למוסדות החינוך שבתחומי ה מועצות ובהמשך, בהתאם לתוצאות הבחינה, ינחו את .המועצות האזוריות בעניין ביצוע נוהלי האבטחה של מוסדות החינוך ו ישלימו את .הבדיקות לקיומם ולתקינותם של אמצעי הביטחון בכל אחד מ המוסדות . .עוד נמצא בעניין שירותי האבטחה במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר, כי משכ"ל .לא ערכה בדיקות כא מור על ידה. על המועצות האזוריות אל -קסום ונו וה מדבר ועל .משכ"ל לבצע בקרה ובדיקות סדירות מדי חודש במסגרת הליכי אישור החשבוניות על .שירותי השמירה, וזאת במקביל לבחינת נחיצות השירותים האלה כאמור. .התמונה ממחישה את קרבתם של בתי הספר ביישוב ואדי אל נעם, הנמצאים במרחק .של כ-3.5 קילומטר מאזור התעשייה הכימית בנאות חובב. יש לציין, כי בתי התושבים .הבדואים בפזורה, הנמצאים סמוך לכביש 40 , הוקמו קרוב לאזור התעשייה. .הביקורת העלתה כי יש קשיים בחלוקת הדואר ביישובי קבע קטנים וכן בחלוקת הדואר .לתושבים שאינם מתגוררים ביישובי הקבע אלא במאהלים הקטנים. להלן יתוארו כמה .בעיות בחלוקת הדואר כפי שעלו בביקורת זו: .מבדיקת צוות הביקורת ב-2020 עולה כי ברוב מוסדות החינוך עדיין יש פרצות בגדרות. .נמצא כי בתוכניות העבודה של אגף התנועה מחוז דרום לשנים 2017 - 2018 אין .התייחסות לתופעת שיטוט הגמלים ולא נקבעו יעדי אכיפה. עוד נמצא כי גם בתוכניות .העבודה של משטרת ישראל ב תחנת העיירות ובתחנת רהט נגב לשנים אלו אין .התייחסות לתופעה זו ולא נקבעו יעדי אכיפה. .הועלה כי המועצות האזוריות לא הקימו מנגנון בקרה למעקב ולפיקוח על השמירה, בין .היתר, באמצעות דרכי האבטחה שפורטו בחוזים שנחתמו עם קבלני השמירה , ובהן .טלוויזיות במעגל סגור, מצלמות אבטחה, דיווח נוכחות ממוחשב וכיוצא באלו. בהיעדר .בקרה ופיקוח, אין ודאות כי התשלום התקבל בגין שמירה בפועל במוסדות החינוך. .הועלה כי משרד החינוך ומשטרת ישראל לא הקצו תקני אבטחה בשעות הבוקר .למוסדות חינוך במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר. .מניתוח נתוני 2016 ו-2017 עולה כי סך ההכנסות השנתיות של הרשויות הבדואיות .מארנונה למגורים עומדות על כ-25 מיליוןש"ח בלבד - כ-2% מההכנסות בתקציב הרגיל .המצרפי. זאת לעומת הכנסות מארנונה למגורים של כ-1.12 מיליארדש"ח בשאר .הרשויות בדרום הארץ - כ-14% מההכנסות בתקציב המצרפי. על מועצת אל-קסום לאכוף את הוראות החוק וההנחיות ולדרוש מכל עובדיה את מילוי .טופס הגילוי הנאות. כמו כן, עליה להשלים מיפוי של כלל קרובי המשפחה המועסקים .ברשות, ולהעביר במידת הצורך את המקרים המתאימים לקבלת אישור מו ועדת השירות .להעסקת קרובי משפחה. . הליקויים המוצגיםבפרק זה ממחישים את הצורך בגיבוש תוכנית רב-שנתית להשלמת .כלל התשתיות הציבוריות בי י שובים בנגב; לבחינת דרכים להתייעלות תאגידי המים ; .ולייזום תוכנית להגברת האכיפה והגבייה על ידם , כך שי תאפשר קיומם העצמאי ללא .צורך בסיוע ממשלתי מתמיד. .הפרק דן עוד בפירוט בליקויי תפעול מהותיים בסעיף ההוצאות הגדול ביותר ברשויות .המקומיות הבדואיות בנגב , "הסעות תלמידים". בעניין זה מומלץ בין השאר על טיוב נתוני .התלמידים המוסעים למוסדות חינוך ועל ביצוע בקרה עצמאית ושוטפת על ידי משרד .החינוך. .עוד דן הפרק בפעילותה של מועצת אל -קסום, המתנהלת בדרך לא -סדורה במספר .תחומי פעילות. בעניין זה מומלץ כי הממונה על המחוז במשרד הפנים יבחן את פעילות .המועצה וינחה אותה להכין תוכנית של התארגנות מחדש בכל התחומים שהועלו לעיל .ויעקוב אחר מימושה. .הועלה כי חברת מקורות מתמודדת מדי שנה עם עשרות רבות של אירועי חבלה וגניבה .במתקניה בנגב, והטיפול באירועים אלו גורם נזק כספי לקופת החברה. אירועים כאלו .פוגעים בתשתי ות לאומי ות ומעכבים ביצוע פרויקטים לחיבור תקין של האוכלוסייה .לתשתיות המים. .על כלל הרשויות המקומיות בנגב - ובכללן רהט, לקייה, תל שבע ושגב-שלום - ליזום .שיתוף פעולה והעברת מידע למשטרה על פעילות תחנות דלק פירטיות בתחומן, שעצם .פעילותן היא בניגוד לחוק והן מקור לסכנות אקולוגיות ובריאותיות לתושבי רשויות אלו. .כמו כן, מומלץ שמשטרת ישראל תפנה לרשויות המקומיות הרלוונטיות שבשטחן פועלות .תדיר תחנות דלק פירטיות וזאת כדי ליצור שיתופי פעולה, הן במישור המודיעיני והן .באכיפת החוק, נגד תחנות אלו. .על משרד הפנים בשיתוף עם משרד האנרגיה, המשרד להגנת הסביבה, רשות מקרקעי .ישראל ומשטרת ישראל, לבחון את הצורך בהסדרת הגורם אשר ילווה את מבצעי .הא כיפה בתחום תחנות הדלק הפיראטיות, ואת דרכי האחסון וההשמדה של הדלק .המוחרם. בנוסף, על המשטרה לפעול, לצד אכיפה בתחומי היישובים, לאיסוף מודיעיני .על תחנות דלק פירטיות גם בשטחי הפזורה ולפעול לסגירתן של כלל תחנות דלק אלה. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 אירעו307 תאונות שבהן היו מעורבים נהגים .שגילם עד 16 (כולל) ו- 2,950 תאונות שבהן היו מעורבים נהגים בני17 ו-18 . .בשנת 2020 פרסם מבקר המדינה דוח בנושא "הטיפול בתחנות תדלוק פירטיות ובתחנות .תדלוק פנימיות - ביקורת מעקב 123", ובו צוין בין היתר כי אף שבדוח הקוד ם צוין כי .למשרד האנרגיה אין תוכנית עבודה הכוללת יעדים ברורים לפעולות אכיפה יזומות נגד .ספקי דלק של תחנות פירטיות ולסגירת תחנות אלה, עדיין לא הוקם מאגר נתונים שנחוץ .להצגת תמונת מצב מעודכנת ואחודה, שיסייע לגופי הפיקוח ו למקבלי ההחלטות .האחרים לגבש ת וכניות פעולה לשם המאבק נגד תחנות תדלוק פירטי ות. כמו כן, .המשרד אינו בודק את איכות הדלק בתחנות פנימיות שמוכרות דלק לציבור. המשרד גם .טרם קבע נוהל להטלת עיצומים כספיים על מי שמוכר או מספק דלק לתחנות תדלוק .פירטיות, וכן טרם קבע נוהל לגביית הכספים בגין עיצומים שהוטלו. .עוד התברר כי בשנים 2014 - 2018 הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות לא יזמו .אכיפה נגד תחנות הדלק הפירטיות שבתחומן, וכי המידע שהתקבל במשטרת ישראל .לגבי תחנות הדלק הפירטיות מקורו בגורמים פרטיים , ולא הגיע מגורמים ממשלתיים .הקשורים לתחום. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 כ-50% מהנהגים המעורבים בתאונות .דרכים במרחב נגב שגילם 13 - 18 היו נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית. לעומת זאת, .מעורבותם של הנהגים משכבת גיל ואוכלוסייה זו בתאונות דרכים במחוז דרום כולו .הייתה בשיעור של 25% בקבוצת הגיל17 - 18 ושל כ-8% בקבוצת הגיל13 - 16. מנתוני התרשים עולה כי שיעור הדוחות שנרשמו במרחב נגב לנהגים מה אוכלוסייה הלא - .יהודית גבוה משיעור הדוחות שנרשמו לנהגים מה אוכלוסייה הלא-יהודית בכל הארץ .ובמחוז דרום, בכל אחת מהעבירות שנבחנו, ועומד על בין 81% ל-90%. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הדוחות שנרשמו לנהגים מהאוכלוסייה .הלא -יהודית במרחב נגב בעבירות שעניינן רישיון רכב עמד על כ -77% . שיעור זה גבוה .משמעותית משיעור הדוחות שנרשמו לנהגים אלו בכל הארץ ( 42% ( ) ובמחוז דרום47% .) .משרד מבקר המדינה מעיר למועצת אל-קסום כי על יה להסדיר את הליקויים שהצביע .עליהם המבקר הפנימי. כמו כן, עליה לברר מי הגורם בעל הגישה למערכת הממוחשבת .של דיווחי הנוכחות ששינה בדיעבד את נתוני הנוכחות ואם בעל תפקיד הנחה אותו לבצע .שינויים אלו. במידת הצורך, על המועצה לפעול לקיזוזי שכר שניתן עבור דיווחי נוכחות .פיקטיביים. .בינואר 2019 שלח מנהל מחלקת משאבי אנוש במועצה מכתב אל מנהל מחלקת הרווחה .במועצה בנוגע להפרת ההנחיה במחלקה זו. הועלה כי האח של המנהל מועסק כנהג .עובד המועצה ממאי 2009, ומנהל המחלקה מכהן בתפקיד זה מאוגוסט 2017 . בשנים 2014 - 2018 אירעוכ-240 אירועי גניבת יחידות קריאה מרחוק 108 באזורהנגב .המרכזי ו הנגב ה צפוני. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הליך המחקר המלווה לשם בחינת הישגי תוכנית .החומש לשנים 2012 - 2016, וממליץ לבצע בקרה ומחקר על אודות ההישגים והחסמים .של תוכנית החומש לשנים 2017 - 2021 לשם גיבוש תוכנית החומש הבאה. .מומלץ כי תוכנית החומש תגובש בדרך שתעמוד על החסמים המרכזיים ותקבע יעדים .להעלאת הדירוג החברתי-כלכלי של הישובים הבדואיים בנגב ולנתונים חברתיים - .כלכליים אובייקטיביים אחרים של א וכלוסיית הבדואים בנגב. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2017 - 2019 עמדו שיעורי העמדת ההתחייבויות לביצוע .התקציב בשלושה גופים - רשות ההסדרה, המשרד להגנת הסביבה ומשרד התחבורה - .על פחות מרבע. לעומתם, שירות התעסוקה והמועצה להשכלה גבוהה העמידו .התחייבויות (תקציב המשרד ותקציב תוספתי) לביצוע כל המשימות בתחומי פעילותם .שעליהן התחייבו בתכניות החומש. .מנתוני הלוח עולה כי בשלוש מתוך חמש שנות תוכנית החומש (60% )מתקופת התוכנית .בוצעו התקשרויות למימון פרויקטים בהיקף של 1.675 מיליארד ש"ח (כ-53% מסך של .3.177 מיליארד ש"ח). משרד התחבורה, המשרד להגנת הסביבה והרשות להסדרה, .האמונה על קידום יישובי הבדואים, העמידו התחייבויות תקציביו ת לכ -23% בלבד .מהנדרש בתוכנית הרב -שנתית. כמו כן, תשעה משרדי ממשלה ורשות ההסדרה לא .דיווחו למשרד החקלאות על מדדי התוצאה ב -19 ( תחומי פעילויות 61%) מתוקצבים .בתחומן. נהיגת ילדים מעמידה בסיכון את כל משתמשי הדרך וכמובן את הילדים עצמם, ויש .להתייחס לתופעה בחומרה רבה ולבחון את הכללתה בתוכנית העבודה במרחב נגב של .המשטרה. מומלץ כי משטרת ישראל, משרד התחבורה, משרד החינוך ושאר הגורמים .הנוגעים בדבר יפעלו למגר את התופעה באמצעות אכיפה קפדנית ושיטתית, לרבות .הטלת עיצומים מינהליים לפי הפקודה (פסילת רישיון הנהיגה בידי קצין משטרה ואיסור .על השימוש ברכב) על אדם שמאפשר לקטין -שאינו יכול לקבל רישיון נהיגה - לנהוג .ברכב שבבעלותו או בשליטתו. כמו כן, יש מקום לבצע פעילות הסברה בבתי הספר על .הסכנות הכרוכות בנהיגה של ילדים. הועלה כי במרחב נגב של המשטרה נעקרים ונגנבים גדרות ומעקות בטיחות כדי לפתוח .מעברים לכבישים, גם לצורך תנועת גמלים 162 . מעבר לנזק הכספי שנגרם לחברה או .לקבלנים, מדובר בסיכון חיים ממשי. .מבקר המדינה מעיר כי לנוכח ריבוי הדיווחים על סכנות תעבורתיות כתוצאה מגמלים .המשוטטים בדרכים והסכנה הטמונה בכך, מומלץ כי משרד החקלאות יישם ויאכוף את .תקנות מחלות בעלי חיים (סימון גמלים) בצורה יזומה. נוסף על כך, מומלץ כי משטרת .ישראל תטפל בתופעה באופן שיטתי וסדור בהת אם לפקודת התעבורה , לתקנות .התעבורה ולחוק העונשין, דבר שיביא להגברת ההרתעה אצל בעלי הגמלים . זאת בדרך .של תפיסת הגמל בידי גורם מוסמך והשמתו במתקן מוגן , הטלת עלויות התפיסה .והטיפול על הבעלים או המחזיק של הגמל ואף העמדתם לדין. .משילות המדינה בתחום התעבורה בדרכים היא יסוד חשוב בשמירת בטיחותם וחייהם .של משתמשי הדרך. שילוב של הרתעה מספקת, שתגביר את הציות לחוקי התנועה, .העלאת המודעות למצב הבטיחות בדרכים, פעולות חינוך בגנים ובבתי הספר לבטיחות .בדרכים ופיתוח תשתיות תעבורה ראויות במרחב הנג ב יתרמו לירידה במספר תאונות .הדרכים ובעבירות התנועה. .על משטרת ישראל על כלל יחידותיה לקבוע יעדים במסגרת תוכניות העבודה שלה .ולהגביר את פעולותיה לאכיפת החוק נגד עברייני התנועה ל סוגיהם. כמו כן, על משרד .החינוך בשיתוף הרלב"ד, משרד התחבורה והמשטרה לבצע פעולות הסב רה בנושא .בקרב האוכלוסייה הלא -יהודית. על משרד החקלאות ומשטרת ישראל לקבוע יעדים .שנתיים ולהמשיך לפעול למיגור תופעת הגמלים המשוטטים בדרכים במרחב הנגב .ומסכנים חיי אדם. .כלל האוכלוסייה, לרבות האוכלוסייה הלא -יהודית, תפיק תועלת מפעילות אכיפה .נמרצת של המשטרה לביעור התופעות הקשות של עבריינות התנועה, בדגש על עבירות .מסכנות חיים ועבירות בריונות בכביש, הפוגעות קשות במרקם החיים ובביטחון האישי .של התושבים. שיתוף פעולה בין האוכלוסייה הלא -יהודית ומנהיגיה לבין המשטרה ושאר .גופי המדינה הכרחי לקידום פעולות מניעה ואכיפה כלפי תופעות עבריינות אלה. .היעדר אכיפת מס פוגע בשוויוניות ובאמון הציבור בשלטון. עלה כי ישנם אזורים במדינת .ישראל שבהם גורמי האכיפה הכלכליים אינם פועלים כראוי נגד תופעות פשיעה .הפוגעות בכלכלת המדינה, מאחר שלא ניתן להיכנס לאותם אזורים ללא אבטחת .משטרת ישראל. משרד מבקר המדינה בדק את טיפולה של רשות המיסי ם בהליכי .אכיפה, גביית חובות והעלמת הכנסות. הועלו ליקויים שונים בהליכי האכיפה ובטיפול .בעבירות מס ובחשבוניות פיקטיביות. בין היתר נמצא כי מספר העוסקים הפעילים באזור .הנגב 198 הוא 22,416 ( נפש 3.7%,) ולעומת זאת , מספר העוסקים שיש להם חובות .בהרשאה עומד על 6,600 , שהם 6.6% מכלל העוסקים בעלי החובות בהרשאה בכלל .הארץ. .נמצא כי מעת הקמת המועצות האזוריות נווה מדבר ואל-קסום בשנת 2012 הן לא הוציאו .שומות ארנונה לתושביהן כחוק, וממילא לא גבו חיובים אלו. .מומלץ כי משרד הפנים יפרסם באתר משרד הפנים באופן שנתי את התפלגות .סכומי חלוקת ההכנסות לפי רשויות ויבחן מעת לעת את הצורך בבחינה .מחדש של חלוקת ההכנסות באזור מסוים - באופן כולל ול א עבור מספר .מוגבל של נכסים מניבי ארנונה. מנתוני הלוח עולה כי נכון לשנת 2019 כמעט ואין עדיין פגיעה במחוז דרום .כתוצאה מביטול מעמד עיר עולים, שכן כספי השיפוי בלוויית ההכנסות מהקרן .לצמצום פערים ברמה המחוזית , גבוהים יותר מהפסד ההכנסות מביטול מעמד .עיר עולים. כמו כן, בגין ביטול מעמד עיר עולים פחת סך חלוקת ההכנסות .בכ-60% - מ-22 מיליון ש"ח בשנת2017 ל-9 מיליון ש"ח ב-2019. .מנתוני התרשים עולה כי 85% מהמלצות הוועדה עדיין לא אושרו, ורק15% .מהן לקראת פרסום ברשומות. .כך לדוגמה, לגבי חלוקת ההכנסות מבסיס צה"ל נבטים עולה כי הוועדה .הגיאוגרפית של אזור הדרום הגישה בחודש יולי 2018 את המלצותיה. נכון .לאוקטובר 2020 , שר הפנים חתם על החלטה לחלוקת ההכנסות, ואילו שר .האוצר טרם אישר את החלטת שר הפנים. לכן צווי החלוקה לא נחתמו עדיין .על ידי שר הפנים. היעדר נתונים סטטיסטיים אמינים על האוכלוסייה הבדואית בדרום מקשה על גופי .הממשלה השונים לטפל בסוגיות השונות המאפיינות אוכלוסייה זו ואף לתקצבה כיאות. .מומלץ כי הלמ"ס ייערך בשיתוף הגורמים הרלוונטיים, כגון רשות ההסדרה, לביצוע .המפקד הקרוב בקרב האוכלוסייה הבדואית בדרום בצורה מיטבית ומלאה, תוך הפקת .הלקחים הנדרשים מהמפקד הקודם והקצאת התקציב וכח האדם המתאים לכך. כמו כן, .מומלץ לפעול להעלאת אחוז הפקידה של משקי הבית בסקרי הוצאות משקי הבית .השנתיים ולבצע הפקידה גם בפזורה, וזאת לשם הצגת תמונה מלאה ומהימנה. .הועלה כי אין בסיס נתונים אחוד ואמין המקובל על כלל משרדי הממשלה הנוגעים .בדבר. מצב זה מהווה פתח לדיווחים שונים בהתאם לצורך49 ,ויכול אף להביא לעלויות .נוספות, אשר יושתו על תקציב המדינה. .מנתוני התרשים עולה כי שיעור ההחזרה של דברי הדואר הרשום 207 ביישובי הבדואי ם .בנגב הוא כ- 48.4% - שיעור הגבוה בהרבה משיעור ההחזרה בכל מקום אחר במדינת .ישראל, העומד על כ-24% בממוצע . .מומלץ כי חברת הדואר תגביר את שיתוף הפעולה עם המשטרה ועם הרשויות המקומיות .שבהן מתגוררת הפזורה הבדואית ותשקול להציב את מרכזי החלוקה בצמידות למ וסדות .הרשות המקומית. .על הרשויות המקומיות הבדואיות לפעול להקצאת תקציבית נדרשת לשם מימון חלקם .בתקינה המשטרתית ( 36% .) כחלף למימון השמירה בשעות הלילה בדרך זו תבוצע .השמירה במוסדות החינוך כמקובל בשעות היום. מנתוני הלוח ניתן לראות כי הטבת המס הפוטנציאלית שלה זכאים תושבי הרשויות .המקומיות האמורות עומדת על 27 מיליוןש"ח בשנה 197. מומלץ כי משרד הפנים יוודא תקצוב הרשויות לשמירה כמקובל בשעות היום במוסדות .החינוך. .כדי להבטיח את ביטחונם של כלל הנוסעים והולכי הרגל ב דרום הארץ , מומלץ כי משרד .התחבורה ומשטרת ישראל ישלבו כוחות במיגור דרך הנהיגה העבריינית הרווחת אצל חלק .מנהגי האוכלוסייה הלא -יהודי ת , היוצרת סיכון לכלל התושבים והנוסעים במרחב זה . .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שילמה קרנית סך של 448.8 מיליוני ש"ח .לנפגעי תאונות דרכים בכל הארץ. בשנים אלו גבתה קרנית סך של כ-64 ,מיליון ש"ח .ששיעורם כ-14% .מהסכומים ששילמה בשנים אלו .מומלץ כי משרד הפנים ורשות המים יגבשו תוכנית רב-שנתית להקמה או לשיקום של .תשתיות המים והביוב שבתחומי המועצות, וזאת כדי לאפשר, בעתיד הנראה לעין, את .שילובן של מועצות אלו בתאגיד מים אזורי קיים. כמו כן, על רשות המים להכין תוכנית .רב-שנתית שתבחן, באופן רציף, את יכולתם של התאגידים, ובהם אלו החלשים, .להיערך, מעבר לסגירת פערי העבר, גם אל מול אתגרי העתיד, ובכללם הצפי לגידול .מואץ בעלויות התפעול, הן בשל הגידול הדמוגרפי המהיר, הצפוי על פי התחזיות, והן .בשל הגידול הצפוי של עלויות טיהור השפכים עם המעבר משימוש בבורות ספיגה .לתשתיות ביוב חדשות, אשר מהן יוזרם הביוב למט"שים. כמו כן, על רשות המים לפעול .מול התאגידים נווה מדבר ומי רהט ולהניע אותם להציג תוכנית פעולה להקטנת פחת .המים ולפעול להעמקת הגבייה עד למיזוגם בתאגידים אזוריים כאמור. ראוי להעיר כי חלק מתקציב הרשות המקומית הוא מתן הנחות ופטורים מארנונה, אולם .זה אינו רכיב תזרימי, כלומר , אינו נגבה בפועל. לכן חלקו של כל אחד מהרכיבים .האחרים גדול יותר. לדוגמה, בשנת 2016 עמדחלקה של המדינה במימון הרשויות .הבדואיות בנטרול רכיב ההנחות מארנונה על 91% (986 מיליוןש"ח מתוך 1,082 מיליון .ש"ח). רכיב מנוטרל זה עומד בממוצע על 39% .בשאר הרשויות בדרום עוד מומלץ כי כלל הגופים הרלוונטיים ובכללם משרד האוצר, משרד הפנים, הרשויות .הבדואיות בנגב, תאגידי המים, רשות המים ורשות ההסדרה יבחנו עם המשרד לביטחון .פנים ומשטרת ישראל גיבוש מודל מימוני , לפי הצורך, לתקצוב הנדרש ל הקמת היחידה .והפעלתה. בביקורת עלה כי הרשויות המקומיות אינן פועלות בנושא ו המשרד להגנת הסביבה, .משרד הפנים ומשטרת ישראל אינם מטפלים, כל גוף במסגר ת סמכויותיו ובאמצעי .האכיפה העומדים לרשותו, בתופעה של סתימות ערוצי נחלים בפסולת בכלל ובפסולת .בניין בפרט , שנפוצה ביותר באזורים הסמוכים ליישובי הבדואים בנגב ו בפזורה. .לתופעה של השלכת פגרים במרחב הציבורי ואי -קבורתם ישנה השלכה תברואתית .וסניטרית משמעותית , שעלולה לפגוע בבריאותם של התושבים. מומלץ כי לנוכח .הישנותם של מקרים אלה והסכנה הסניטרית והבריאותית שבגינם, על המשרד להגנת .הסביבה והרשויות המקומיות הנוגעות בדבר לוודא שהוראות החוק בעניין זה ייאכפו .בקפדנות. .נמצא כי בתוכניות העבודה של משטרת ישראל ב תחנת העיירות ובתחנת רהט נגב .לשנים 2017 ו-2018 לא הייתה התייחסות לתופעת נהיגת ילדים במרחב נגב, ולא נקבעו .יעדים ודרכי אכיפה. .מנתוני התרשים עולה כי משנת 2016 ועד2020 )(באופן חלקינתפסו 399 ( ילדיםבני 0 - .16 ) במרחב נגב הנוהגים ברכב, בלי שהוציאו רישיון נהיגה מעולם. 244 מהם (כ-61% ) .הם מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .הועלה כי במרחב נגב של המשטרה קיימת תופעה של נהיגת ילדים קטנים, ותופעה זו .נמצאת במגמת עלייה במשך השנים. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית .שקיבלו דוחות תנועה בגין עבירות ביטוח במרחב נגב היה 88% , גבוה משיעור זה במחוז .דרום (73% ) ( ובכל הארץ68%.) .ההתמודדות של בסיס חיל האוויר בנבטים עם התופעות המפורטות לעיל, ובכלל זאת .הסכנות הביטחוניות והבטיחותיות הטמונות בהן והעלויות הכספיות של ה התמודדות, .נמשכת זה זמן רב. כך, במסמך שנשלח עוד בינואר 2008 לוועדת גולדברג צוין במפורש .כי לבסיס נבטים ישנה בעיה עם התיישבות הבדואים בקרבתו. .מומלץ שצה"ל, משרד הביטחון, משטרת ישראל והרשות להסדרת התיישבות הבדואים .בנגב יפעלו להסדרת הנושא ול תיקון המצב. על גופים אלו להגדיר במפורש את תחומי .האחריות של כל אחד מהם וזאת על מנת למנוע אי טיפול בתופעות המתוארות. .מהתמונות עולה כי בין השנים 1997 - 2019 התפתחה ההתיישבות הבדואית הלא - .מוסדרת (הפזורה) באזור ביר-הדאג', כאשר, בשנת 1997 כמעט ולא הייתה פזורה, ובשנת .2019 התפתחה בנייה לא מוסדרת מצומת משאבי שדה, לאורך כביש 222 , וגלשה אף .לתוך שטחי האש של בסיס צאלים. .בשנים האחרונות קיימת תופעה של בנייה בלתי חוקית של תושבים, שמזוהים ברובם .כתושבי הכפר ביר הדאג', סמוך לבסיס צה"ל מל"י בצאלים ול שטחי האש של הבסיס. .כמו כן , קיימת תופעה של רעיית עדרים בשטחי האש של הבסיס , המסכנת את רועי .הצאן ובעלי החיים. .נוסף על כך, במרחבי הבסיס מבוצעת פעילות פלילית, הכוללת גניבת ציוד למטרות .שונות, בין היתר לצורך מכירתו לארגוני פשע (תחמושת, חומרי חבלה), לסיוע להברחות .(אמצעי ראיית לילה ומכשירי קשר) ולצורך הפקת רווחים כלכליים (ברזל, נחושת, סולר). .עוד עלה כי בשנים האחרונות הוקמו בשטחי האש של הבסיס מאות חממות קנא ביס. .מדי שבוע מושמדים בשטחי האש חממות המתגלות בעת אימונים בשטח בסיוע היחידה .הארצית לפיקוח בשטחים הפתוחים (הסיירת הירוקה ) ברשות הטבע והגנים. .על רשות המים לבחון את תוחלת קיומם העצמאי של תאגידי המים מי רהט ונווה מדבר .לטווח הארוך, ולבחון את המסגרת התאגידית המיטבית לשיפור מדדי הביצוע הנוגעים .לאספקת שירותי מים וביוב בי ישובים ובאזורים הרלוונטיים . כמו כן, על הוו עדות .המקומיות לתכנון ולבניה הרלוונטיות להתנות הוצאת היתרי בניה בתשלום דמי הקמה .לתאגידי המים לשם מימון הקמת התשתיות כחוק. .בביקורת עלה כי זה שנים מתמודדת חברת תש"ן עם אירועים של פגיעות בקווי הדלק .של החברה בדרום וניסיונות לגנוב דלק מקווי הצנרת התת -קרקעיים. מעבר לפגיעה .הכלכלית בחברה, קיימת גם פגיעה ברציפות האספקה למתקנים חיוניים וכן פגיעה .בסביבה כתוצאה מדליפת דלק לקרקע. .התמונות ממחישות כי ישנה התיישבות בדואית לא -חוקית רחבה סביב בסיס נבטים, וכי .חלקם של המבנים נושק לגדר ההיקפית המקיפה את בסיס נבטים. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי נכון לדצמבר 2018 קיים מרכז חינוכי גדול .בתחום המועצה האזורית נווה מדבר , שבו לומדים כ - 3,000 תלמידים בשני בתי ספר .יסודיים, אל-עזאזמה א' ואל -עזאזמה ב' , וב-13 גני ילדים, הממוקמים בקרבה יתרה של .2.5 ק"מלנאות חובב. מרבית התלמידים בהם מגיעים מהיישוב ואדי אל נעם, שטרם .הוסדר. .על ראש המועצה האזורית אל -קסום לכנס כנדרש את המועצה ולקיים דיונים בדוחות .הביקורת הפנימיים בהתאם לחוק. מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים2016 - 2019 היה שיעור הדוחות שרשמה .משטרת ישראל לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית בגין עבירות ביטוח גבוה מ -66% , . וממוצע שיעור הדוחות שנרשמו להם בגין עבירות אלו היה68% . .ממסמך פנימי של הרשות 16 עולהכי אין בידי רשות ההסדרה נתונים כמבוקש בנושא .קידום פרויקטים תשתיתיים, אף שקיימות תופעות כגון הפרע ות לביצוע עבודות ציבוריות .ועריכת יותר ממכרז אחד עבור אותה עבודה בשל כישלון המכרז הראשון. במסמך צוין .בין היתר כי יש "קושי בפיתוח שכונות ביישובי הקבע, איומים על קבלני משנה שמבקשים .להתמודד על ביצוע עבודות הפיתוח, איומים על מבקשים לרכוש מגרשים וצורך בליווי . צמוד של העבודות". ]משטרתי[ מהתמונות עולה כי חלק מההתיישבות הלא-מוסדרת בנגב, ממוקמת על תוואי מתוכנן .של תשתיות לאומית, דבר העלול לפגוע בבריאות התושבים ולע כב את הליכי הפיתוח .התשתיתי בנגב. .מהביקורת עולה כי רשות ההסדרה גיבשה הצעה להשלמת הסדרת התיישבות הבדואים .בנגב עד 2030 . הצעה זו הוגשה לשר הכלכלה ב -2020 , אך טרם אושרה תוכנית אב .מתוקצבת ליישובים הבדואי ים בנגב מעבר לתוכנית החומש ( שתסתיים בשנת 2022 ,) .המשקללת מגמות של גידול אוכלוסייה, הסדרת הפזורה, הקמ ה ושדרוג של תשתיות, .בחינת הצורך להעביר את סמכויות הפיתוח לרשויות המקומיות וכיוצא באלו. .הועלה כי בשנים 2015 - 2018 התקיימו שישה מפגשים. המפגשים נשאו אופי של עדכון .הדדי בפעולות כל משרד ומשרד. .מהמתואר לעיל עולה כי לא קיים אורגן ממשלתי המתווה את המדיניות הממשלתית .הכוללת והמפקח על יישומה במטרה לצמצם את הפערים בין האוכלוסייה הבדואית .בנגב לבין כלל האוכלוסייה. תפקידו של אורגן מסוג זה הוא לגבש אסטרטגיה לטווח .הארוך, לאשר את תוכניות הפעולה השוטפות, למצוא את דרכי המימון ולקבוע את סדרי .העדיפויות ביניהן . לשון אחר, אורגן כזה יוכל לגבש תוכנית אב ארוכת טווח ומתוקצבת, .שתכלול מנגנון מעקב ובקרה אחר יישומה. מהתמונה עולה כי ישנם צבירים רבים של התיישבות בדואית לא מוסדרת לאורך התוואי .המתוכנן לסלילה של כביש 6 בין צומת שוקת לבין כביש40 , אשר עד להסדרת יישובם .מחדש של תושבי אלו, יתעכב הפיתוח של כביש 6 . .מומלץ כי המשרדים הממשלתיים, ובראשם משרד ראש הממשלה, האחרא יים לטיפול .באוכלוסייה הלא -יהודית בנגב יקבעו גורם מתכלל, אשר יהיה אחראי גם לתוכנית .האסטרטגית , שתכלול את כל התחומים הרלוונטיים לטיפול באוכלוסייה הלא -יהודית, .ויעקבו אחר יישומה. .מנתוני הלוח עולה כי הדירוג החברתי-כלכלי של היישובים הבדואי ים בנגב נמוך ביחס .לשאר היישובים בנגב, וכי לא חל שינוי מהותי בדירוג היישובים הבדואיים לאורך השנים .על אף ההשקעה הממשלתית מכוח החלטות ממשלה. מומלץ כי משרד הכלכלה יעקוב אחר קבלת כלל הדיווחים הנדרשים מכלל המשרדים .המשתתפים בתוכנית החומש על בסיס שנתי ואחר מיצוי כלל התקציבים על בסיס .שוטף, תוך בחינת חסמים למימושם והצגת פתרונות לחסמים אלו. עוד מומלץ כי משרד .הכלכלה ייזום דיון עיתי בממשלה בדבר מימוש תכנית החומש. אובדן ההכנסות השנתיות למדינה ממיסים כתוצאה ממהילת הבנזין בתחנות דלק .פירטיות מוערך בכ-400 מיליון ש"ח 185 ( ללא אובדן המס בעקבות העלמות מס בתחנות .דלק אלה). על פי נתוני רשות המיסים מאוקטובר 2020, בשנים2016 - 2019 פקיד שומה .באר שבע לא ער ך שומות לבעלי תחנות דלק פירטיות. באותה תקופה טופל במשרד .מע"ם באר שבע, בשיתופה של משטרת ישראל, אדם אחד בלבד שמכר דלק בחצר .ביתו. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המיסים כי אינה יכולה להתעלם מפעילות של .העלמת מס, שהיא פעילות עבריינית, למרות הקשיים הכרוכים באכיפה. מומלץ כי רשות .המיסים תגבש תוכנית גבייה שנתית עם יעדים לכלל יישובי הבדואים בנגב, שבה תשלב .את הגרים בפזורה, ובהתאם תקצה משאבי אכיפה כנדרש. הגברת הנוכחות הפיזית של .יחידות רשות המיסים ביישובי הבדואים ובפזורה הבדואית תביא לחיזוק יכולת ההרתעה .של הרשות וצפויה להעלות את רמת הציות והדיווח בקרב הנישומים והעוסקים. .נוסף על כך, על כל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם המשרד להגנת הסביבה, המשטרה .ומינהל הדלק , לשתף פעולה עם ר שות המ יסים בכל המבצעים שהם עורכים לאיתור .תחנות דלק פירטיות באזור הנגב . על רשות המ יסים לפעול לגביית המס ואף לשקול .הגשת כתבי אישום בגין עבירות מס אלו. .מנתוני הלוח עולה כי שבע ה רשויות נותנות שירותים מוניציפליים לכ- 130,000 תושבים .הרשומים במשרד הפנים ולכ- 53,000 תושבי פזורה שאינם מוגדרים כתושביה. כלל לא .ברור אם זיקתם של מקבלי השירותים מהפזורה ניתנת לייחוס לרשות מקומית אחת, או .שהם מקבלים שירותים מכמה רשויות במקביל. .מהלוח ניתן לראות כי מדובר במספר אירועים רב, ממוצע של כ-105 ,אירועים מדי שנה .המסתכמים ל - 1,150 אירועים, הגם שבשנים 2016 - 2018 חלה ירידה ניכרת בכמות .האירועים. .מנתוני הלוח עולה כי היקף הפגיעה בתשתיות החברה בגין 17 האירועים האמורים .הסתכמה בכ-1.5 מיליוני ש"ח במשך השנים 2008 - 2017 . .משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת משטרת ישראל מחדדת את העיוות של רשויות .הנמנעות ממימון של אבטחת יום בשל אי-יכולת לממן 36% מעלותה, וחלף זאת מממנים .אבטחת לילה במלואה. .מומלץ כי משרד הפנים ומשרד החינוך, בשיתוף עם משטרת ישראל, יפעלו למיגור .התופעה של תשלום "דמי חסות" בסך מיליוני שקלים, המשולמים בכל שנה בידי רשויות .מקומיות שהן מהחלשות בשלטון המקומי , כדי לשמור על מבני מוסדות חינוך בשעות .הלילה. .מנתוני הלוח ות עולה כי כ - 1,700 תושבים השתתפו בקורסי הכשרה מתוך כ - 3,080 .תושבים שהיו אמורים להשתתף בקורסי ההכשרה (המהווים כ-55% ), כמו כן, סופקו334 . ערכות ומכשירי החייאה מתוך 620 שהיו אמורים להיות מסופקים ליישובים (המהווים .כ-54% ). כך, שמערכת שירותי הצלת החירום במגזר הבדואי עמדה בכמחצית מהיעדים .שהוצבו. . חברתמקורות , תש"ן וחברת החשמל מתמודדות מדי שנה עם אירועי חבלה רבים .במתקניהן בנגב וגניבה מהם. נמצא כי בחלק מיישובי הבדואים בנגב קימת התחברות .פירטית של תושבים מקומיים לתשתיות של חברת החשמל ושל גופים ציבוריים. עוד .נמצא כי במועצות נווה מדבר ואל-קסום אין כלל תשתיות לטיפול בשפכי ם, וכי במרחבי .בסיס מל"י שבצאלים מתבצעת פעילות פלילית הכוללת גניבת ציוד, חדירה לשטחי אש, .הקמת מאות חממות קנאביס ועוד. .פגיעה בתשתיות לאומיות, גרימת נזק והתחברות פירטית למשאבי המדינה מבטאות אף .הן את התרופפות ה"משילות" בנגב. מומלץ כי משרדי הממשלה והחברות הממשלתיות .הרלוונטיות ייערכו למיגור התופעה של פגיעה בתשתיות, תוך שיתוף פעולה הדוק .ביניהם ותוך רתימתה של משטרת ישראל לתיעדוף גבוה יותר של הטיפול בנושא. עוד .מומלץ שצה"ל, משרד הביטחון, משטרת ישראל ורשות ההסדרה יפעלו למניעת .הפעילות הפלילית והקרבה היתרה לבסיסי צה"ל. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2017 עד מרץ 2020 היו 1,628 אירועים פליליים. אירועים .אלו כללו גניבות ציוד, כניסות לשטחי אש צה"ליים, יידוי אבנים בחיילי צה"ל, חיתוך .גדרות הבסיס, פריצות למבני הבסיס ולרכבי חיילים וכן פעילות בחממות קנאביס. כ- .78% מהאירועים היו חדיר ות לשטחי אש של צה"ל, המהווה סכנה לחיילי הבסיס .ולתושבים עצמם. . מנתוני הלוח עולה כי בשנים2016 - 2019 ערכה הרשות327 ,מבצעי אכיפה באזור הנגב .אך רק מבצע אחד מהם נערך בפזורה הבדואית. הימנעותה של רשות המיסים מלהיכנס .לאזורים אלו עלולה לגרום לאובדן מהותי של הכנסות ממיסים ולהפחתת ההרתעה. מומלץ כי כלל הרשויות המקומיות הבדואיות בנגב יפעלו למיגור התופעה ויפעלו לפינוי .הפסולת מהנחלים ומגדות הנחלים לאתרי פסולת מורשים. על משרד הפנים לוודא כי .הרשויות פועלות בנושא זה כנדרש. .עוד מומלץ כי המשרד להגנת הסביבה יגביר את מאמציו, בסיוע משטרת ישראל וגורמי .אכיפה אחרים, לצורך הטיפול בתופעות של השלכת הפסולת ושריפתה, השלכת פגרים .וקבורתם וסתימת ערוצי נחל, אשר מעבר להשפעתן הסביבתיות החמורות, יש בהן אף .לסכן חיי אדם. קיומו של מפקח אחד האחראי מטעם המשרד לטיפול בתופעות אלו .אינה מספיקה ופוגעת ביעילות הפיקוח של המשרד וביכולת ההרתעה שלו כלפי .העבריינים בשטח. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הדוחות שנרשמו לנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית במרחב נגב בעבירות רישיון רכב נפוצות היה בין 73% (נהיגה .ללא רישיון רכב) לבין 81% (רישיון הרכב פקע בין ארבעה חודשים לשנה). שיעור זה .גבוה משמעותית משיעור הדוחות שנרשמו בכל הארץ ובמחוז דרום. .מנתוני הטבלאות עולה כי בשנים 2017 - 2020 חלה עלייה בפעילויות הפליליות שבשטחי .האש, בייחוד בתחום של חממות קנאביס ובעניין הצורך לבצע פינויים משטחי האש. .משרד מבקר המדינה מעיר כי האחריות הבלעדית לגביית ארנונה מוטלת על הרשות .המוניציפלית. .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את היעדר הגביה למרות הצהרות המדינה והרשויות .לבג"ץ. על המועצות האזוריות נווה מדבר ואל-קסום להשלים בהקדם את עריכת סקרי .הנכסים ובמידת הצורך לנקוט באמצעים חלופיים, לשלוח שומות ארנונה לתושבים כחוק .ובהתאם להודעת המדינה לבג"ץ 2018 .ולגבות חיובי ארנונה אלו כחוק .כמו כן, על משרד הפנים לעקוב אחר פעילות המועצות האזוריות ולוודא הוצאת שומות .ארנונה לכלל תושביהן כחוק וקיום הפעילות הנדרשת על ידי הרשויות לגבייתן. מומלץ כי .משרד הפנים יבחן התניית מתן מענקי האיזון לרשויות בעמידה ביעדי גביית ארנונה .ונקיטת צעדים נגד ראשי רשויות שאינם מבצעים את תפקידם לגביית ארנונה. .כן מומלץ כי משרד הפנים, היחידה הארצית לפיקוח על הבני יה, רשות ההסדרה .והמועצות האזוריות אל -קסום ונווה מדבר יפעלו לגבש במשותף מאגר נתונים על .הבעלות והאחזקה של ה נכסים הפרטיים שבתחומי המועצות האזוריות האמורות ועל .גודלם ויפעילו אמצעים להרחבת מאגר הנתונים ולתחזוקתו. שיעור ההחזרה של דברי הדואר הרשום ביישובי הבדואים גבוה בהרבה משיעור ההחזרה .בשאר המדינה. נוסף על כך , קיימת תופעה של פגיעה במרכזי החלוקה של חברת .הדואר, וכן ישנה פגיעה בחלוקת הדואר בשל סכסוכי משפחות. כמו כן, פיקוד העורף .טרם התקין מערכות התרעה המספקות מידע מקדים ב יישובי הפזורה הבדואית על .אודות ירי רקטי. אף מצבה של מערכת שירותי הצלת החירום ביישובי הבדואים בנגב .טעון שיפור. .מומלץ כי חברת הדואר תפעל לבחינת פתרונות מותאמים לתושבים לשיפור רמת שירותי .הדואר בפזורה הבדואית ותגביר את שיתוף הפעולה עם משטרת ישראל והרשויות .המקומיות כדי לצמצם את הפגיעה במתקניה. עוד מומלץ כי פיקוד העורף יפעל להצבתן .של כרוזיות התרעה בפזורה הבדואית , וכי משרד הבריאות יגבש תוכנית רב-שנתית .לצמצום הפערים בתשתיות חירום. .מנתוני הלוח עולה כי עילת הסגירה ב -293 מתוך323 ( תיקי הפוליגמיה91% ) שנוהלו .בפרקליטות מחוז דרום בשנים 2017 - 2018 הייתה "נסיבות העניין אינן מתאימות .להעמדה לדין" או "אינן מצדיקות המשך חקירה פלילית". רק 30 תיקים נסגרו באחת .העילות האלה: "חוסר אשמה", "חוסר ראיות", "התיישנות", "אין עבירה פלילית". מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים2016 - 2019 רשמה משטרת ישראללנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית דוחות בגין עבירות רישיון נהיגה בשיעור הגבוה מ -66% . .מומלץ כי הבט"ל ורשות האוכלוסין ימסדו הליכי בחינה יסודיים ומבוססים לדריש ות .תושבות מצד האוכלוסייה הבדואית ויפעלו להקצאת משאבים, כוחות חקירה וליווי .כנדרש. כן מומלץ למסד הליכי בחינה למול מאגרי מידע נוספים שבידי רשויות המדינה .או הרשויות המקומיות, כגון נתונים על חיבורים חוקיים למים ולחשמל, ובמידת הצורך .להסדיר את הליכי שיתוף הידע הנדרש לצורך קיום הליכי בדיקה מיטביים. .הועלה כי במעברים אלו לא מתבצע כלל מעקב אחר יציאות של תושבים מישראל לאזור .יהודה ושומרון ורישום שלהן, וכי כניסות לישראל נרשמות רק באופן חלקי. באופן זה .קיים קושי לבדוק תושבות של אנשים המבקשים להירשם כתושבי ישראל ולקבל את .ההטבות מכוח רישום זה. .מומלץ כי משרד הפנים ישקול להתוות עקרונות להגדרת רשות סמוכה בבואו .למנות ועדות חקירה גיאוגרפיות וכן ינחה את הוועדות לבחון הסדרים המוגשים .להם על ידי חלק מהרשויות למול רשימת קריטריונים מקצועיים, כמו הדירוג .החברתי-כלכלי, שיעור ההכנסות מארנונה שאינה למגורים, הגידול הדמוגרפי .הצפוי וכיוצא בכך, עובר לקבלת החלטתם בדבר אימוץ הסדרים אלו. .מצב הדברים המתואר לעיל מעלה חשש שישנם תושבים מהאוכלוסייה הבדואית הגרים .בפועל בשטחי יהודה ושומרון ואולם נהנים מהטבות המוענקות להם, ובפרט קצבאות .מהביטוח הלאומי, מתוקף היותם רשומים כמי שמתגוררים בנגב , והדבר מביא לאובדן .של כספי המדינה. .מומלץ כי רשות המעברים היבשתיים תשלים פיתוח מערכת מידע מקוונת לרישום כניסו ת .ויציאות של כלל העובדים במעברים, ובפרט בכל הנוגע למעבר תושבים מהאוכלוסייה .הבדואית, לשם מעקב ובקרה אחר נתוני המעברים של תושבים אלו לשטחי יהודה .ושומרון. עוד מומלץ כי המוסד לביטוח לאומי ורשות האוכלוסין יבצעו בחינה עיתית .וסדורה של נתוני המעבר לשם בחינת מעמדם בהתאם למקום מגוריהם בפועל. מהביקורת עולה כי משרד הפנים לא אכף את הצווים בדבר חלוקת הכנסות .מופחתת (בשיעור 85% ) לרשויות מקומיותשאינן גובות ארנונה למגורים כלל, כמו .המועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר , והן קיבלו בפועל 100% מהתוספת בגין .חלוקת ההכנסות. על פי נתוני הלמ"ס, ממוצע יחס גביית הארנונה למגורים בתשע .הרשויות הבדואיות בנגב בשנת 2016 עמד על כ - 24.4% ,ואילו ביתר 31 הרשויות .בנגב עמד הממוצע על כ - 78.6% (ראו בהמשך). .משרד מבקר המדינה ממליץ לבחון בחלוף השנים, האם הסכמים בין רשויות .מקומיות בעניין חלוקת הכנסות, עדיין משקפים את האינטרס הציבורי לחלוקה .הוגנת של משאבי המדינה, תוך התייחסות גם לרשויות המצויות באזור שאינן .צד להסכמים אלו ותוך בחינת עמידת הסכמים אלו בקריטריונים המקצועיים .שנקבעו ע"י משרד הפנים. .נוסף על כך , על משרד הפנים לאכוף את הצו שקבע כללים בעניין חלוקת .הכנסות לרשויות שאינן עומדות ביעדיהן לגביית ארנונה עצמית ולבחון הקמת .קרן לטובת פיתוח הרשויות הבדואיות שלא עמדו בהתני ה שעניינה שיעור .גביית הארנונה מ מגורים, כפי שהומלץ בדוח רזין ובדוח פתאל. .בבדיקה שערך משרד מבקר המדינה הועלה כי בכל הנוגע ל מגזר הבדואי אין בידי רשות .האוכלוסין הכלים המתאימים והמשאבים הנדרשים כדי לבצע בירור יסודי של כל דרישה .לשיוך מוניציפלי של מי שרשום כ"שבט" או לשינוי מקום מגורים. לדברי נציגת רשות .האוכלוסין, פעמים רבות נעשה שימוש במסמכים ואישורים מזויפים כדי להוכיח מגורים .בישראל, כגון חוזי שכירות פיקטיביים ונתוני צריכת מים וחשמל מזויפים. נציגי רשות .האוכלוסין מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה בנובמבר 2018 כי גם כאשר מזמנים את .בעלי הנכס להעיד, הם לרוב מתחמקים מלהגיע לריאיון, ולפיכך רשות האוכלוסין .נאלצת לבצע בירור טלפוני, אשר אינו מהווה ראיה מספקת בבית המשפט כדי לבטל .תושבות. .מנתוני הלוח עולה כי בתאגידי המים נווה מדבר ומי רהט שיעור פחת המים בשנים 2016 - .2017 עומד בממוצע על כ-17% עד38% , מול ממוצע של כ-7% ביתר תאגידי הדרום. .נתונים אלה מצביעים על חולשתם של שני תאגידי מים אלו. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד לביטחון פנים ולמשטרת ישראל להגביר פעילותו .בתחום אבטחת תשתיות ובכללן תשתיות מים וביוב, באופן בו תופגן נוכחות קבועה .בשטח שעשויה לצמצם במידה ניכרת את כמות החבלות והגניבות, להפחית את עלויות .תחזוקת השבר - תיקוני תשתית וטיפול מיידי - ובהתאם להאיץ את תוכניות הפיתוח. .מענקי המדינה, כמו גם הסבסוד הצולב בתעריפי מקורות, הם מקורות המימון העיקריים .של התאגידים החלשים ובלעדיהם אין להם יכולת קיום עצמאית. המשך מתן מענקים .אלו, ללא הסדרת פעילות התאגידים החלשים מול הצרכנים, ובין היתר, הטיפול בפחת .מים ופחת גבייה, מנציחים את הבעיה ולא מביאים לצמצומה. התמשכותן של תופעות חמורות אלו ומידת האינטנסיביות שלהןמציינות באורח מובהק .פגיעה במשילות של המדינה בחבל הדרומי של הארץ ומביאות לפגיעה ממשית .בתושבים שומרי החוק ואף לאובדן האמון שלהם במוסדות המדינה. .קידומו של המגזר הבדואי בנגב תלוי בתיאום בין כל הגורמים הקשורים: רשות ההסדרה, .משרד השיכון, הסיירת הירוקה, מנהל התכנון, יחידת האכיפה, אגף התקציבים במשרד .האוצר, המטה הייעודי במשרד הכלכלה, רשות מקרקעי ישראל, משטרת ישראל, משרד .הפנים, משרד המשפטים ועוד. .בפברואר 2017 'אישרה הממשלה בהחלטה מס2397 את תוכנית החומש למגזר הבדואי .בהיקף של כ -3 ,מיליארד ש"ח. החלטה זו והתקציב המשמעותי שעליו הוחלט בה .מצטרפת להחלטות ממשלה דומות משנים עברו ולרצון של ממשלת ישראל לשנות את .קריאת הכיוון כלפי המגזר הבדואי בנגב ולהעדיפו מבחינה תקציבית על מנת לשפר את .מצבו באופן ניכר. חשוב שהדבר יבוא בד בבד עם הגברת המשילות של המדינה בנגב .ועם שינוי מהותי של יחס התושבים במגזר זה כלפי המדינה ומוסדותיה. .על מנת שהשקעת התקציבים תהיה אפקטיבית, נדרש לקבוע גוף מתכלל לתיאום .ולהכרעה בין מחלוקות בין הגופים המאסדרים כפי שפורטו בדוח, ולהכין תוכנית .אסטרטגית לצמצום פערי העבר. .לאור תחזיות גידול האוכלוסייה ביישובי הבדואים בשנים הקרובות נדרש שיפור משמעותי .ברמת השירותים הציבוריים. הגידול הדמוגרפי נשען על תחזיות ילודה גבוהות יחסית .לכלל האוכלוסייה וכן על העובדה כי ישובים אלו צפויים לקלוט משפחות המתגוררות .כיום באתרים שאינם מוסדרים. .הבדואים בנגב, המונים היום כרבע מיליון נפש, זכאים למסגרת כלכלית -חברתית .שתאפשר להם להשתלב שילוב של ממש בחברה הישראלית. מיצובם כיום, כקבוצה .הענייה ביותר בישראל, מטיל על ממשלת ישראל את האחריות לפעול להגב רת .המשילות בנגב כדי לאפשר לבדואים להיחלץ ממצבם ולהעניק להם, ובייחוד לדור .הצעיר, שהוא רוב מניינם, את הכלים הדרושים ואת התשתיות הפיזיות כדי להתמודד .בהצלחה עם אתגרי העתיד. . .הפגנת משילותה של המדינה בכל חלקי הארץ הינה מחויבת כחלק מהצורך להבטחת .מתן שירותים תקינים וסדירים לכל תושביה באשר הם. רמת החיים קשורה קשר הדוק .לסביבת החיים של התושב ולישוב בו הוא חי. יכולת השילוב של התושבים בכלכלה .ובחברה תלויה ביכולת של המדינה, והרשות המקומית על כל מוסדותיה, לספק תשתית .ציבורית ושירותים ציבוריים ראויים שיאפשרו זאת. .הפערים בין היישובים הבדואים לשאר היישובים בנגב נותרו ניכרים. זאת על אף התקצוב .הממשלתי מכוח החלטות הממשלה, לאורך השנים, בתכניות חומש בהיקף של מיליארדי .שקלים, זאת נוסף לתקציב השוטף הנתון בידי הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות .הבדואיות בנגב. .דוח זה דן במכלול השירותים והתפקידים המוטלים על רשויות המדינה כחלק .ממחויבותם כלפי תושביה באזור הנגב, ומנגד באכיפת החוק ובמילוי החובות המוטלות .על התושבים. בהיעדר שני אלה נפגעת המשילות באופן ממשי. .יכולתה של הרשות המקומית לספק את התשתיות והשירותים הציבוריים תלויה, בין .היתר, בתקציב העומד לרשותה ובתוך כך גם בהכנסותיה. מכאן, שללא הכנסות הולמות .יהיה קושי לבסס רשויות מקומיות עצמאיות כלכלית שאינן תלויות בעיקר בתקציבי .השלטון המרכזי ושיכולות לספק שירותים ציבוריים. .בדוח זה הועלו ליקויים הנוגעים למערכות שנבדקו: ניהול מוניציפלי, ניהול משק המים .והביוב, המאבק בפוליגמיה, התמודדות עם ניצול לרעה של זכויות, הפעלת הסעות .תלמידים ואבטחת מוסדות חינוך, תשתיות התחבורה, קבלת נתונים מהאוכלוסייה לצורכי .הלמ"ס, גביית מיסים, היבטי איכות הסביבה, רווחה, בריאות ועוד . עוד הועלה כי .במקרים רבים, קיימת פעילות עבריינית במרחב, והמדינה מצידה אינה פועלת דיה באופן .אפקטיבי למימוש מדיניותה וביצוע פעולות כנגד המפרים את החוק. .בסוף שנת 2018 מנתה האוכלוסייה הבדואית בנגב לפי נתוני הלמ"ס כ- 268,000 איש- .כ-20% מכללהאוכלוסייה בו. עם זאת, לפי הנתונים העולים בדוח, שיעור מעורבותה .באירועים הקשורים לפגיעה במשילות גבוה משמעותי. זאת, בין היתר בנוגע לנושאי .תעבורה, איכות סביבה, תשלומי מיסים, פוליגמיה, תשלומי פרוטקשן ופגיעה בתשתיות .אזרחיות וצבאיות. .החסמים והיעדר שיתוף הפעולה ב ין הגופים הרלוונטיים מביאים לפגיעה מתמשכת .במשילות המדינה ובאמון הציבור החי באזור הנגב. בין היתר, אין תיאום ושיתוף פעולה .בין זרועות השלטון, ובכללן המשטרה, בטיפול בתופעות המתרחשות בנגב: נדרש טיוב .העברת מידע בין הרשויות ; יוזמות מקומיות לאכיפת החוק נתקלות בחסמ ים; יכולות .האכיפה מוגבלות; פעולות אכיפה באזורים מסוימים נמנעות, בעיקר בתחומי הפזורה .הבדואית. תופעות אלו וחוסר המענה מהשלטון מביאים לכך שאזרחים נוטים לחדול .מדיווח לרשויות החוק על אירועי עבריינות שהם סובלים מהם, והמשטרה מקבלת תמונת .מצב בלתי מדויקת לגבי אכיפת החוק. סיכום .יצוין כי דוח פלמור כולל המלצה לשקול את תיקונו של סעיף ג.16 להנחיה האמורה .ולקבוע, כי ד י ווחי כזב לרשויות המדינה לצורך קבלת גמלאות וטובות הנאה מהוו ים ."נסיבה לחומרה" ומצדיקים אכיפה, אף אם הנישואין הנוספים נערכו זמן רב בטרם .היוודע הדבר לרשויות (עמ' 100 - 101 ,215 .) מומלץ כי היועץ המשפטי לממשלה ישקול .את תיקון ההנחיה לפי ההמלצה האמורה של ועדת פלמור. .מומלץ כי צה"ל יפעל לחידוד סמכויות המפקדים בשטח הצבאי ויגביר את השמירה .בבסיס נבטים ובבסיס האימונים במל"י צאלים, תוך יצירת שיתוף פעולה הדוק יותר עם .משטרת ישרא ל בנושא . יתרה מכך, על משטרת ישראל להגביר את פעולותיה למיגור .התופעות שתוארו בפרק זה, לחקירת אירועים פליליים ולהעמדת האחראים לדין. .הועלה כי הרשויות המקומיות ביישובי הבדואים אינן מטפלות בפסולת הנובעת משחיטת .בעלי חיים לצר כים פרטיים . השאריות נזרקות במקומות ציבוריים , ועל כן הערימות .מצטברות.

.לשם מיגור התופעה של נהיגה ברכב ללא כיסוי ביטוחי, מומלץ כי משטרת ישראל תבצע .אכיפה יעילה של איסור הנהיגה והשימוש ברכב ללא ביטוח או ללא כיסוי ביטוחי תקף, .הן מול הנהגים והן מול בעלי הרכב או מחזיקי הרכב שהתירו את השימוש ברכב. כמו כן, .מומלץ כי הגורמים האחראיים יבחנו ייזום הסדרה שתאפשר הטלת סנקציה בדרך של .ברירת קנס בסכום גבוה על עבירה של שימוש ברכב ללא ביטוח 151 לצד אכיפה של .עבירות בגין נהיגה ללא רישיון תקף152 . . ,עוד מומלץ כי משטרת ישראל, משרד התחבורה, הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים .פרקליטות המדינה וקרנית יבחנו שיתוף פעולה ביניהם והקמת צוות שירכז נתונים על .עבירות תעבורה ודרכים להעברת מידע, לרבות על תאונות דרכים שבהן לא היה כיסוי .ביטוחי. בהתאם לידע שייאסף יגבשו גופים אלה תוכנית להפחתת תאונות הדרכים, .ובפרט תאונות שבהן אין כיסוי ביטוחי לנהגים.

מפעל הפיס . היבטים בפעולות מפעל הפיס .בביקורת נמצא כי מר עמדי השתתף בהחלטות בדבר אישור של 24 תמיכות בסכום כולל של 1,030,500 ש"ח הקשורות לפעילויות וגופים בירושלים שחלקם מתוקצבים, בין היתר, על ידי עיריית ירושלים, אשר מר עמדי מחזיק כאמור בתיק התרבות והספורט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר עמדי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו לעיר ולגופים בה ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות שהוא חבר בהן, בעת שדנו על תמיכה כספית בגופים שיש לו או לעירייה עניין בסיוע להם, והיה עליו לצאת מישיבות אלה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול. הלכה פסוקה היא כי ניגוד עניינים יכול להיות גם בין שני עניינים ציבוריים של נושא המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה בהשתתפותו של מר עמדי בהחלטות על מתן תמיכות בסכומים גדולים לפעילויות ולגופים הנמצאים בירושלים, אשר גם במסגרת תפקידו בעירייה כמחזיק תיק התרבות והספורט היה לו עניין לקדם אותם, הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים בין שני העניינים הציבוריים שלהם הוא מחויב, שלא על פי חובותיו בעניין זה לפי הפסיקה ולפי נוהלי המועצה. (1) הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטות הוועדה לאמנויות הבמה לתת שתי תמיכות בסכום כולל של 30,000 .ש"ח לפעילויות וגופים הקשורים בעמק יזרעאל הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטת הוועדה לאמנויות הבמה לתת למקהלה תמיכה בסך 15,000 .ש"ח לסיוע במימון הנסיעה של חברי המקהלה לארה"ב מהתכתובת האמורה עולה כי מר ברושי ניצל את תפקידו במועצה לתרבות ואמנות כדי לנסות ולקדם את ענייני המועצה האזורית שבראשה עמד. הניסיון אמנם לא עלה יפה, אך בעשותו כן פעל מר ברושי בניגוד עניינים תוך ניצול מעמדו במועצה לתרבות ואומנות. הביקורת העלתה כי ברשימת המופעים שאישר מר ברושי נכלל גם מופע של תזמורת בנהלל שבעמק יזרעאל. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את העובדה שמר ברושי היה שותף להחלטה לתמוך בסכום ניכר בכנס של איגוד שהוא עומד בראשו. נוכח ממצאי הביקורת נראה כי התמיכה של המועצה בכנס זה הושפעה מכך שמארגני הכנס והעומדים בראשו חברים במועצה ובוועדותיה. לדעת משרד מבקר המדינה הייתה מוטלת על מר ברושי החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מניגוד העניינים הכרוך בהשתתפות בהחלטות הנוגע ות לגופים שבראשם עמד. מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי מר ברושי לא פעל על פי חובותיו בעניין זה והוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד לנוהלי המועצה. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות המועצה עולה לכאורה כי מר ששון השתתף בחמש החלטות של ועדות המועצה על תמיכה בעיריית חולון, בחברות עירוניות הקשורות בה ובתושבי העיר, בסכום כולל של 244,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה תשובתו של מר ששון מדגישה את החשיבות של רישום פרוטוקולים ממצים של ישיבות המועצה וועדותיה תוך ציון נוכחות החברים והשתתפותם בקבלת החלטות, וכן את החשיבות של מסירת מידע לחברי הוועדה על המבקשים ובכלל זה על מקומות מגוריהם. זאת כדי למנוע אפילו מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי שחברים שעניין הנוגע להם נדון בישיבה יצאו ממקום הישיבה ויוודאו כי הדבר נרשם בפרוטוקול. יש לציין לשבח את ההקפדה בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהיו"ר וחברי מועצה לא פעלו על פי המתחייב מהכללים למניעת ניגוד עניינים ומנוהלי המועצה, לא הודיעו מראש על זיקותיהם ולא נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות הנוגעים למבקשי תמיכה שיש להם עניין ישיר או עקיף בהם. יש לראות בחומרה גם את העובדה שמאז הוקמה המועצה לא נקטו חבריה את הצעדים הדרושים לבחינת סוגיית ניגוד העניינים בפעילות המועצה וועדותיה ולקביעת הנחיות ברורות בעניין זה, נוסף על האמור בעניין זה בתקנון ההתאגדות של המפעל, בנוהלי המועצה ובפסיקה. מממצאי הביקורת עולה כי בפועל היו"ר וחלק מחברי המועצה וועדותיה אכן קידמו בכמה מקרים מתן תמיכות לגופים שהיה להם עניין בהם. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר הדירקטוריון לא נהגו בכספי הציבור ברגישות ובאחריות הנדרשות. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להורות למועצה לקיים בדק בית יסודי בעניין פעילותה ולבחון אם יש מקום לעצור לאלתר את אישור התמיכות עד להשלמת הבדיקה האמורה. על המועצה וועדותיה להתקין בהקדם אמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות (בדומה למבחנים .לחלוקת כספי תמיכות שגיבש, למשל, משרד המדע, התרבות והספורט לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ). באמצעות אמות המידה יוכלו עובדי המועצה לבחון אילו בקשות עומדות בתנאי הסף קודם הדיון בוועדות. על בסיס אמות המידה אף תוכל המועצה לקיים הליך בדיקה מובנה ומושכל לאישור או לדחייה, בלא שהוועדות יצטרכו לדון במאות בקשות בשנה אל א רק במקרים חריגים שתגדיר המועצה (כפי שנהוג לגבי ההקצבות השנתיות של המפעל לרשויות המקומיות). בשיטה זו גם ייבחנו כל הבקשות לתמיכה בשקיפות, בהגינות, באחידות וללא משוא פנים. על המועצה וועדותיה לתעד כראוי את דיוניהן בדרך שתשקף את הנימוקים להחלטותיהם ואת נוכחות חברי המועצה בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם. זאת ועוד - יש להתחשב בחובה לתת ייצוג הולם לשני המינים, למגזרים שונים של האוכלוסייה, לכל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים. החסויות מיועדות לקדם מכירות ולשפר את השיווק של הגרלות המפעל, ולכן ערכה השיווקי של החסות המוצעת צריך להיות השיקול המרכזי בהחלטת הוועדה אם לאשר את מתן החסות. הביקורת העלתה כי ועדת הפרסום החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסות לאירועי תרבות בלא שהובהרה בפרוטוקול הישיבה התועלת העסקית שהמפעל יפיק מכך. נמצאו שבע דוגמאות כאלה למתן חסויות לאירועי תרבות, שארבעה מהם התקיימו בעיר אשדוד; הסכום הכולל של אותן חסויות היה כ- 295,000 ש"ח. מאחר שהמועצה היא הגוף במפעל המופקד על מתן תמיכות לגופים כאלה, לא הייתה ועדת הפרסום רשאית לקבל החלטות אלה. .בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא פורטו כאמור הנימוקים לאישור החסויות האמורות, וגם לא נראה כי השיקול המרכזי בהחלטה היה אכן קידום השיווק של הגרלות המפעל. בביקורת נמצאו שמונה מקרים של תרומות המסתכמות ב - 104,000 ש"ח, שנתן המפעל לאירועי תרבות, ששניים מהם התקיימו בעיר אשדוד. 3. הביקורת העלתה כי ההחלטות בעניין החסויות והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. מהאמור לעיל עולה כי למעשה מתבצעות במפעל במקביל, באמצעות יחידות אחרות של המפעל ותקציבים שלא נועדו לכך, פעולות של תמיכה כספית בפעולות תרב ות בלא שנראה כי נבחנו כראוי. באחדים מן המקרים הנזכרים בולטת מעורבותו המשמעותית של היו"ר. לדוגמה, הוועדה הבין-תחומית דחתה במרס 2005 בקשה לתמיכה בפסטיבל "ההתיישבות העברית מצדיעה לירושלים", בסכום של 100,000 ש"ח אך לבקשת היו"ר, אישרה ועדת הפרסום לתת 50,000 ש"ח באמצעות מתן חסות, בלא שדווח לה כי הוועדה הבין- תחומית דחתה את הבקשה ומדוע דחתה אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שכל הקצאה כספית תמומן באמצעות הסעיף התקציבי שנועד לה ותאושר בידי הגוף במפעל המוסמך לטפל בה. אין זה ראוי לממן תמיכות לאותו גוף או אירוע מסעיפי תקציב ותחומי פעילות שונים של המפעל. על ועדת הפרסום וועדת התרומות להימנע מלקבל החלטות לגבי מתן חסות ותרומות לאירועי תרבות בלא תיאום עם המועצה, ויש לקבל החלטה רק לאחר שנבחנו במלואם השיקולים העסקיים והאחרים למתן התמיכה או התרומה. על המפעל להקים מאג ר מידע ממוחשב מרכזי שיאפשר ליחידותיו לבדוק אם בקשות לתמיכה, לחסות או לתרומה שהועברו לטיפולו, הוגשו גם ליחידות אחרות, מה החליטו אותן יחידות ומדוע. כל זאת כדי למנוע אישור של תקציבים לאותו גוף בידי כמה יחידות בלא תיאום, או אישור בקשה בידי יחידה אחת לאחר שנדחתה מסיבות מוצדקות בידי יחידה אחרת. ,יצוין כי החלטה זו התקבלה בניגוד עניינים, שכן גם מר לוי, בהיותו ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה. ולכן גם הוא היה חייב לדווח לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא מנוע מלהשתתף בישיבתה הנוגעת לעמותה ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה; ולהיעדר מאותה ישיבה. 4. הביקורת העלתה כי המדור לפיקוח על הבנייה בעירייה לא ניהל תיק פיקוח עדכני על המבנה כנדרש בחוק התכנון והבנייה85 . מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי. ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד. על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לשוב ולבדוק את התפקידים האמורים של היו"ר על פי העקרונות שנקבעו בדוח מבקר המדינה משנת 2004 בעניין אופן בדיקת מינוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגוף אחר. כ ן עליו (א) הביקורת העלתה כי באפריל 2006, כשדיווח היו"ר לראשונה על חברותו בדירקטוריון של חברה א', הוא לא פעל על פי העקרונות שנקבעו בדוח האמור של משרד מבקר המדינה, אף שעקרונות אלה אומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. כאמור, היו"ר הסתפק בדיווח לדירקטוריון כי התבקש לשמש חבר דירקטוריון בחברה א' וכי הוא נתן את הסכמתו לכך; הוא לא דיווח על קשריה של חברה א' עם חברה ב', ואף לא ציין שאחיו שימש בעבר מנכ"ל חברה ב' בעבר ומשמש בהווה מנכ"ל חברה א'. הוא גם לא פירט בפני הדירקטוריון את מבנה החברה ואת תחומי פעילותה, ואף לא את קשריה של חברה ב' עם גופים ציבוריים, כנדרש. רק באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא כאמור היו"ר לאישור הדירקטוריון בדיעבד, את מועמדותו לדירקטור בחברה א', וציין כי אחיו הוא אחד הבעלים של חברה א' ושותף בחברה ב', שהיא חברת האם של חברה א'. על פי תמליל הישיבה, היו"ר לא פירט את עיסוקיה של חברה ב' באר ץ ולא ציין שהיא מתקשרת עם גופים ציבוריים, אלא מסר לדירקטוריון כי וידא שלמפעל הפיס אין שום קשר עם שתי החברות. בדצמבר 2006 , בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה, הביא היו"ר לאישור (בדיעבד) בפעם השלישית את מועמדותו בתור דירקטור בחברה א', וציין כי לחברה א' "אין שום פעילות בישראל ומכאן לא יכול להיות לה קשר למוסדות חברה [ היא אחד מהבעלים של]'שחברה ב[ עובדה]ה[ .וגופים ציבוריים בישראל אין לה כל רלוונטיות לענייננו". הדירקטוריון אישר בדיעבד את בקשתו של ]'א היו"ר. (ב) גם דירקטוריון המפעל לא פעל על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 , אף שהנהלת המפעל אימצה אותם כהנחיה לביצוע. לאחר שקיבל הדירקטוריון את דיווח היו"ר באפריל 2006 , הוא לא בדק את המידע שמסר היו"ר ולא קבע אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים בין תפקידיו של היו"ר. אין זה מן הנמנע כי לו נעשתה בדיקה מסודרת של החשש לניגוד עניינים, היה הדירקטוריון מוצא כי אין חשש לניגוד עניינים או קובע תנאים למינוי והסדרים למניעת ניגוד עניינים, אולם כאמור הבדיקה לא נעשתה כלל, ובכך יש טעם לפגם. .לדרוש מהיו"ר למסור לו את כל הפרטים הדרושים לבדיקה האמורה, ובכלל זה להודיע לו אם הוא מקבל שכר כלשהו עבור מילוי תפקידים אלה. על המפעל לפעול למימוש העקרונות שנקבעו בעניין בדוח מבקר המדינה האמור ואומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. עוד בשנת 2004 , בדוח מבקר המדינה על מפעל הפיס 77 שעסק במי נוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגופים אחרים, כתב משרד מבקר המדינה כי "כדי להבטיח מינהל תקין וטוהר מידות, מן הראוי לקיים, קודם מינוים של עובדים ובעלי תפקידים בגוף ציבורי (לרבות גוף דו-מהותי) לתפקידים מחוץ לגוף, בדיקה של חשש לניגוד עניינים... מן הראוי לבדוק את החשש לניגוד עניינים כלהלן: על העובד או בעל התפקיד שקיבל את הצעת המינוי (להלן - המועמד) לדווח בכתב לגורמים המוסמכים (כגון המנכ"ל, היו"ר או הדירקטוריון), פרק זמן סביר לפני המינוי, על הצעת המינוי שקיבל, ולפרוס לפניהם מידע מפורט על הגוף שבו הוצע לו המינוי, ו בכלל זה -מבנה הגוף (חברות בנות, חברות אחיות, אשכול החברות שהוא משתייך אליו וכיו"ב), תחומי פעילותו, בעליו, מנהליו, הפרויקטים שהוא משתתף בהם וכן הקשרים הקיימים והפוטנציאליים בין הגוף שהוא עובד בו לבין הגוף שבו הוצע לו המינוי. על הגורמים המוסמכים לבדוק את המיד ע ובמידת הצורך לאסוף מידע משלים. עליהם לדון בעניין ולקבוע, באופן מנומק, אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים. אם יקבע שיש חשש לניגוד עניינים, עליהם להחליט אם החשש מונע את המינוי כליל, או שניתן להתיר את המינוי בתנאים שהמועמד יידרש לעמוד בהם. המועמד לא יסכים ל הצעת המינוי בטרם יקבעו הגורמים המוסמכים את עמדתם". .לניגוד עניינים בין תפקידיו. על היו"ר לבקש מהדירקטוריון אישור מפורש למינויו לתפקידים האמורים, כנדרש בהסכם העבודה שלו, ולא להסתפק בדיווח. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד. מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם. .על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. הביקורת העלתה כי רואה החשבון והמבקר הפנימי של המפעל לא עשו ביקורת על פעולות המועצה מאז היווסדה בשנת 2001 . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת שפורטו לעיל יש חשיבות רבה לכלילת בדיקות של המועצה בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי, ועל רואה החשבון של המפעל לבקר בהקדם את פעילותה החשבונאית של המועצה. . לדעת משרד מבקר המדינה כיוון שהמפעל נועד לשרת את כלל הציבור במדינה, מן הראוי שחברי המועצה ייצגו מגוו ן גדול ככל האפשר של תחומי תרבות ואמנות ושל יישובים, זאת במיוחד נוכח הודעת המועצה שהיא תתמוך בצעירים ובתושבי הפריפריה. לכן יש מקום כי מפעם לפעם תהיה תחלופה בין חברי המועצה וועדותיה, הן אלה שמייצגים אזורים ומגזרים בארץ והן אלה שמייצגים את תחומי האמנות השונים. גם יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפעל יפעל ליישום עקרונות הייצוג ההולם של בני שני המינים ושל המגזרים השונים, שהם מעקרונות היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית בישראל, וייתן ביטוי הולם לנשים ולמגזרים השונים במועצה. הביקורת העלתה כי בפועל מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. הביקורת העלתה כי הפרוטוקולים של המועצה וועדותיה, שנכתבו על ידי מנהלת המועצה או עובדת המועצה, נרשמו בקיצור רב ואינם נו תנים תמונה ממצה של הדיון. בדרך כלל לא צוינו בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. כדי להתמודד עם העומס נעזרו הוועדות לעתים ביועצים מקצועיים חיצוניים, שבדקו את הבקשות עוד לפני הדיון במועצה או בוועדה וכתבו את המלצתם. מבדיקת ההחלטות עולה כי לא תמיד התק בלו המלצות היועצים; הביקורת העלתה כי גם הנימוקים לדחיית המלצות היועצים לא נרשמו בפרוטוקולים, אף שמדובר בהחלטות מהותיות המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח סכומי הכסף הגדולים שהמועצה מקצה והחובה לנהוג בשוויון ובהגינות בכל פעולותיה, עליה להקפיד לרשום פרוטוקולים שיכללו את עיקרי הדברים. עליה גם להקפיד לציין בהם נימוקים מפורטים להחלטות. יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק את החשדות לגופם, ולפיכך אין להסיק מדוח זה דבר באשר לנכונותם. הביקורת התמקדה באופן שבו טיפל המפעל בחשדות אלה. .מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להפסיק לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכים להיות ערים לרגישות הציבורית של השימוש בכספי המפעל ולהימנע מחלוקת מתנות שמומנו מכספיו לגורמים כה רבים ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה - לדון בממצאי הביקורת דלעיל, הן במישור הכללי והן במישור האישי, ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פועלת לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובת המפעל כדי לבטל את הצורך בהגדרת "משרות האמון" ותנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה וכיצד ייבחרו המועמדים למלא אותן. מספר המשרות הבכירות במפעל אינו גדול מכדי שיהיה אפשר להכין רשימה סגורה של משרות שתוגדרנה "משרות אמון" ולהגדיר את תחומי פעילותם ותפקידיהם של הממלאים משרות אלה, על פי אותן אמות מידה שצוינו שבתשובת המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשלב הראשון של בדיקת הפרשה ובוודאי בטרם הוחלט כיצד לסיים את הטיפול בה, היה על המפעל לבדוק את מכלול היבטיה, לרבות השאלה האם מנה ל א' נתן דבר מה למשווק א' בתמורה לטובות הנאה שקיבל ממנו לכאורה, והאם במעשיהם השפיעו באופן כלשהו על המפעל. זאת במיוחד משום שבדוח הבדיקה צוין במידה רבה של ודאות כי הקשרים בין שני אלה לא יכלו "להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים" ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מידע מבוסס ובדוק על מידת ההשפעה של הקשרים בין השניים על המפעל, לא יכלו המנכ"ל והיו"ר לקבל החלטה מושכלת בעניין אופן סיום הפרשה. לנוכח החשד למעשים פליליים והחשש שהיה בהם כדי להשפיע על המפעל, הביא משרד מבקר המדינה א ת הפרשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שבחן את המסמכים בנושא, סבר שיש בהם כדי להצביע על חשד לביצוען של עבירות פליליות מסוג שוחד ועל כן הורה על חקירת משטרה בנושא. בעת סיום הגיבוש של דוח ביקורת זה טרם הסתיימה חקירת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע נהלים מסודרים בעניין בחירת עובדי המפעל המלווים נסיעות לחו"ל, כדי שהשיקולים שלפיהם ייבחרו העובדים יהיו ברורים ולא יהיו נתונים לשיקול דעתו של אדם זה או אחר. דברים אלה אינם מתיישבים עם העובדות. בכל התכניות שהוגשו לוועדה לתכנון ולבנייה יועד כל חלל קומת העמודים לסגירה, וכך אכן נעשה; ועקב כך נחסמה יציאת החירום של המוסד הסיעודי לכיוון קומת העמודים. מהאמור לעיל עולה כי ראש העירייה הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בהקמת מבנה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שייעודו אינו תואם את הייעוד שסוכם עליו בהסכם בין העירייה למפעל; ובתכניתם להקים במוסד מבנה שישרת גם אנשים שאינם נמנים עם דייריו, הם לא נתנו את הדעת על רווחתם של הדיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות לחגים לגורמים רבים כל כך ובעלות כה גבוהה, במשך שנים רבות, ללא אמות מידה ברורות, לא ראוי שתיעשה על ידי גוף .שהכנסותיו באות מן הציבור ומיועדות למטרות ציבוריות. על המפעל לשקול מחדש את נושא חלוקת המתנות ולקבוע כללים נאותים בנושא זה. מתגובת המנכ"ל לטיוטה עולה כי הוא לא חלק על הממצאים לכאורה המצביעים על כך שמשווקים א' וב' גבו במשך שנים סכומי יתר מזכיינים. למרות זאת הוא הורה למבקר הפנים שלא להמשיך את בדיקתו בעניינם, והחליט לסיים את הטיפול בנושא באמצעות הפקת לקחים כלליים מכאן ולהבא בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים להשלים את בדיקתו 59 . העובדה שמבקר הפנים לא בדק את הגבייה של כל משווקי המפעל, אין בה כדי לגרוע מחומרת הממצאים לכאורה שהועלו לגבי שני המשווקים שנבדקו. אם היה בידי המנכ"ל מידע שיש בו כדי לערער על נכונות הממצאים שבטיוטה, היה עליו למסור אותו למבקר הפנים ולבקש ממנו לבדוק את המידע ולעדכן את הטיוטה לפיו, אך הוא לא עשה זאת באותה העת60. זאת ועוד; לא נמצאה חוות דעת משפטית הבוחנת, כ מומלץ בטיוטה, את האפשרויות העומדות לפני המפעל לקבלת מידע לגבי תקינות הגבייה של המשווקים לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לקבל חוות דעת משפטית כזאת בטרם הורה שלא להמשיך בבדיקה. מכל מקום, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים לבדוק לאלתר את העמידה במגבלת ה- 75% לגבי כל המשווקים הנוכחיים שלגביהם לא נבדקה מגבלה זו, מאחר שהמידע על פעילותם נמצא בהישג ידו של המפעל. . גם במקרה זה החליט אפוא המנכ"ל לסיים את הטיפול בפרשה במהרה, בלי לבדוק עד תום את כל החשדות שהועלו בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מוסר מסר שלילי לכל משווקי המפעל. יתר על כן, בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה נוצר מצב בלתי מתקבל על הדעת, שבו המפעל המשיך להעסיק ביודעין, בלי לטפל בנושא, שני משווקים שלפי בדיקה פנימית שלו הפרו לכאורה את ההסכם עמו וגבו כספים ביתר מצדדים שלישיים הקשורים לפעילותו (הזכיינים), ושישה משווקים נוספים שיש חשש שגם הם פעלו כאמור. 3. : הדיווח לדירקטוריון (א) הביקורת העלתה כי גם במקרה זה לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על הממצאים שהועלו בבדיקה וצוינו בטיוטה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם החליט המנכ"ל להפסיק את בדיקת הפרשה, היה עליו לה ודיע ליו"ר ולדירקטוריון על ממצאי מבקר הפנים ולבקש שינחו אותו כיצד לפעול. פרוטוקול ישיבת ועדת הביקורת מספטמבר 2005 נכתב באופן כללי ותמציתי, ולכן לא ניתן לד עת האם חברי הוועדה שנכחו בישיבה ביקשו לקבל את טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים, והאם התקיים דיון בנושא; והאם חברי הוועדה ניסו לברר מה משמעות המשפט במצגת ולפיו "ייתכן" שבעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים - באילו סכומים מדובר, באילו משווקים מדובר והאם הם הוחלפו בתקופת הסכם השיווק החדש; והאם ניסו לברר מה הם "שיקולי הפרקטיות" שבגללם החליט המנכ"ל (שנכח בישיבה) שלא להרחיב את הבדיקה. מכל מקום, מהפרוטוקול עולה כי באותה הישיבה לא התקבלה כל החלטה בנושא ביטוח .קשר בין מקום מגוריהם ומקום עבודתם ועיסוקם של חברי המועצה לבין החלטות המועצה על מתן תמיכות, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מ בקר המדינה, על המועצה לקבוע בהקדם מדיניות ברורה בעניין תמיכותיה, שתביא למימוש חזונה ויעדיה - דהיינו למילוי צורכי "תושבי פריפריה הנמצאים בשולי העשייה התרבותית", ולא רק לעידוד פעילויות במרכז הארץ או ביישובים שממילא קיימת בהם פעילות תרבותית ענפה, הנתמכת גם בי די גופים אחרים, כגון משרד המדע, התרבות והספורט והרשויות המקומיות. את המדיניות עליה לתרגם לכללים ברורים ומחייבים בעניין היקפי התמיכות שתעניק לכל אחד מהיעדים, ואמות מידה לקביעת סכום התמיכה לפעילות בודדת יחידה או לגוף יחיד. כיוון שהמועצה לא קבעה כאמור מדיניות ברורה ומלאה ליישום חזונה, ולא קבעה כללים ואמות מידה מפורטים לקבלת ההחלטות בדבר מתן תמיכות וסכומיהן, נוצרה אפשרות שחברי המועצה וועדותיה יקבלו החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. להלן פירוט הממצאים שהעלתה הביקורת בנושא החשש לני גוד עניינים: מאחר שהמפעל עוסק בכספי ציבור חלות עליו, על עובדיו ועל מנהליו נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן הנורמות האוסרות פעילות בניגוד עניינים או תוך חשש לניגוד עניינים. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדות המשנה שלה עולה כי על אף האמור בנוהלי המועצה ובפסיקה, השתתפו חלק מחברי המועצה וועדותיה בקבלת ההחלטות על מתן תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או משום שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או משום שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי הוועדה והן לא נרשמו בפרוטוקול (ראו להלן את ממצאי הביקורת בנושא). לדעת משרד מבקר המדינה, בעשותם כך פעלו חברי המועצה והוועדות במצב שיש בו ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. מטבע הדברים, החלטה על מתן תמיכה לגוף מסוים במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים, באה על חשבון הקצבה של המועצה לתחו מים, פעילויות ויישובים אחרים שהיה ראוי שיקבלו אותה. הביקורת העלתה כי הנוהל לבקרת מבנים אינו מפרט את הצעדים שיהיה על מנכ"ל המפעל לנקוט בעקבות קבלת דיווח על חריגה בשימוש במבנה, מלבד משלוח מכתב לרשות המקומית. על המפעל לעדכן את הנוהל ולכלול בו הוראות בדבר צעדים אלה. הביקורת העלתה כי עד א וקטובר 2006 לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש במבנים אלה. עוד הועלה כי משנת 1999 לא עשה המפעל סקר שימושים מקיף נוסף והסתפק רק בשתי בדיקות מצומצמות, וכי לדירקטוריון המפעל לא דווח על ממצאי סקר 1999 ., וגם לא על חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר מכן עקב כך לא ידע הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעל המפעל לנקוט כדי למנוע אותן. עוד הועלה כי לדירקטוריון גם לא דווח על הסכמת המפעל לשינוי ייעודם של חלק מהמבנים, והיא ניתנה בלי אישורו. .בדוח הבדיקה נקבע כי גם אם יימצא שטענות מנהל א' נכונות, עצם הקשרים הכספיים בין השניים, בייחוד ללא ידיעת הממונים על מנהל א', אינם עולים בקנה אחד עם כללי האתיקה ועם הנורמות המקובלות. בדוח הודגש כי קשרים כספיים בין משווק לעובד בכיר במפעל "אינם יכולים שלא לפגום באובייקטיביות ושיקול הדעת הנקי הנדרשים מכל עובד במפעל. הנ"ל נכון בעיקר לגבי עובד בעמדה אשר... לפעולותיו עשויה להיות השפעה על תוצאותיו ]'מנהל א [ בכירה כשל ".]'משווק א[ הכספיות של יודגש כי מבקר הפנים והיועץ הביטחוני לא בדקו אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה, כיצד השפיעו הקשרים ביניהם על פעולות מנהל א' במפעל ואם נגרם למפעל נזק בשל קשריהם. אי-ביצוע בדיקה זו צוין באופן ברור בדוח הבדיקה. עם זאת הובהר בדוח, כאמור, כי יש למנהל א' היכולת להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' במפעל, וכי "ניתן לציין אינה יכולה ]שהייתה בין השניים[ ברמת וודאות גבוהה כי מערכת יחסים מעין זו ". ]ביניהם[ להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים בדוח הבדיקה הומלץ לבצע בדיקות נוספות על מנת לשפוך אור על פרטי האירוע ולבדוק את נכונות המידע שמסרו המעורבים בו. מכל מקום, בדוח נקבע כי "חומרת הפרטים והתנהלות המעורבים, כפי שידועים עד כה, מדברת בעד עצמה ואינה יכולה שלא לזכות למענה מצד המפעל". .תלונה במשטרה או להביא למיצוי הבירור והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינה מחויבת לפי החוק, וגם אם כתוצאה מכך עלולים המקרים להתפרסם. סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו. תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. 3. מממצאי הביקורת עולה כי בין היתר מחשש לפרסום שליל י, נהגה הנהלת המפעל בשנים האחרונות, ללא יוצא מן הכלל, לסיים בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם במפעל, בלי לבדוק (אפילו לא בבדיקה פנימית) את החשדות במלואם ובלי לבחון את ההשפעה על המפעל במקרים אלה. בשל אותו החשש גם לא דיווחה ההנהלה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. עוד עולה, כי הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, וכי המסמכים הקשורים בחשדות לא תויקו בתיק של המפעל, חלקם אף הוצאו מחוץ למפעל, ואת חלקם ניסה המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. עקב כך לא ניתן לדעת בוודאות בין היתר אם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות במפעל, נוסף על אלה שהועלו במקרים שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולתו האמורה של המפעל אינה ראויה. המסר המועבר באמצעותה לעובדי המפעל וסוכניו ולציבור הוא של סלחנות והבלגה על חשדות חמורים במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפות מבטיחה את טוהר המידות ואת קיומן של נורמות ציבוריות ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים לעיל כראוי, היה עולה כי אין בהם ממש, ואולם הטיפול בחשדות אלה הופסק בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. 4. ,במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות את היועץ הביטחוני, הקב"ט, מבקר הפנים, חברי ועדת הביקורת, המנכ"ל והיו"ר. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות שתוארו בדוח זה לעיל, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. 5. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספי ציבור, חלה החובה לפעול בהגינות ובשקיפות ולמצות את הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות לעיל על מכלול היבטיהן, לפעול לתיקון הליקויים שיימצאו, לנקוט את כל הצעדים הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין, ובשיתוף הדירקטוריון להפיק את הלקחים הדרושים למניעת הישנות המקרים. על המפעל להכין נהלים שיבטיחו שחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו וסוכניו ייבדקו עד תום ויטופלו כראוי. בין היתר ראוי לקבוע בנהלים אלה כי כל מתשובת המפעל עולה כי למפעל אין נוהל בנושא הליך אישור עבודה פרטית. עוד עולה כי שבעה עובדים במפעל, רובם עובדים בכירים, עוסקים בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האיש ורים שפג תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד. נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי. לא נמצא כי מי מעובדי המפעל שהעובדת שלחה להם בדוא"ל חומר שאינו קשור לפעילות המפעל דיווחו על מעשיה, כמתחייב בנוהל. יתרה מזו, בדיקתו של מנהל אבטחת המידע העלתה כי חלק מעובדים אלה העבירו בעצמם חומר כאמור לעובדת. גם העובדת לא דיווחה להנהלת המשרד על דואר בלתי ראוי. למרות זאת לא הורה המנכ"ל לנקוט צעדים כלשהם נגד העובדים האמורים, אף לא נזי פה ואזהרה שלא יחזרו על מעשיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמפעל הוא גוף שמהותו ומטרותיו ציבוריות, מוטלת עליו חובה מוגברת לעקור מן השורש תופעה של הפצת חומר בלתי הולם על ידי עובדיו. . לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לשקול שוב את החלטתו בנושא ובכלל זה את ההחלטה כי בראש המועצה לחינוך יעמוד יו"ר המפעל, נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה בעניין סדרי עבודתה של המועצה לתרבות ואמנות, השפעתם של חבריה על פעולותיה והחלטותיה והשימוש בכספי המועצה לצורך סיוע לגופים הקשורים בהם במצב של חשש לניגוד עניינים. ע ל האסיפה הכללית ודירקטוריון המפעל לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שצוינו בדוח זה, עוד לפני שהמועצה לחינוך תתחיל לפעול - אם אכן תוקם - כדי למנוע את הישנותם בגוף זה. משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ מהסקירה הלקונית שכאמור מסר המנכ"ל לוועדה בעל פה בנובמבר 2003, הוא לא הציג לוועדה נתונים על הליך הפנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין למפקח-על. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפיקוח על ההגרלות במפעל ולזהותו של מפקח העל נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית ותדמיתית, ונוכח סדרי עבודתה של הוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל 79 , היה על המנכ"ל לפרט לפני הוועדה את הליך בחירתו של מפקח-העל. מהאמור לעיל עולה כי את ההתקשרות של המפעל עם עורך הדין יזם המנכ"ל. הוא שהעביר את הבקשה בנושא לוועדה לבחירת יועצים ומומחים, והוא שהציג את הנושא לוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שהמנכ"ל, . ,שכאמור יזם את ההתקשרות, הוא שהציג את הבקשה לוועדת יועצים ומומחים ששימש היו"ר שלה ואשר היה שותף להחלטתה לאשר את ההתקשרות. מהאמור לעיל עולה שהמועצה פועלת למעשה כגוף אוטונומי המנוהל בידי היו"ר ואינו כפוף לנוהלי המפעל. כמו כן הביקורת העלתה שהדירקטוריון והנהלת המפעל לא קיימו בקרה כלשהי על המועצה, על אף היותה כאמור "אורגן" של המפעל המקצה כספים שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל לבחון מחדש את ההחלטה ואת הנוהל בעניין הסכומים שהמפעל מעניק לעובדיו לכבוד אירועים ושמחות, ולפעול לשינוי ההחלטה האמורה ברוח המלצתו של סמנכ"ל המינהל של המפעל משנת 2000 . אין זה ראוי שהמפעל, המופקד על כספי ציבור והמחויב לפעול על פי נורמות ציבוריות, יממן ממקורותיו הוצאות של עובדיו עבור שי שנתנו לכבוד אירוע אישי של עובד אחר במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של היו"ר והמנכ"ל בעניין אישור הנסיעות לחו"ל אינה עולה בקנה אחד עם חובתם להקפיד לקיים את נוהלי המפעל במלואם ולשמש דוגמה לעובדי המפעל. כמו כן היה על יהם להקפיד להביא לאישור הדירקטוריון את הנסיעות של כל עובדי המפעל לחו"ל, כמתחייב מהנהלים האמורים. נוסף על כך, אין די בדיווח בעל פה של המנכ"ל ליו"ר על נסיעותיו המתוכננות, ועליו להקפיד לתעד את קבלת האישור. .של חברי המועצה במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. ראוי גם לקבוע נוהל שיבטיח רישום של הזיקות של חברי המועצה לרשויות מקומיות ולגופים וגילוי נאות של חברי המועצה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בתחילת עבודתה של המועצה בשנת 2001 היה עליה לבקש חוות דעת משפטית שתבהיר כיצד על חבריה לפעול במצבים של ניגוד עניינים ושל חשש לניגוד עניינים ותפרט את הנחיות המפעל, המועצה והחוק בעניין זה. מאחר שלא ביקשה זאת, היה על מנהל היחידה המשפטית - אשר השתתף החל משנת 2004 בחלק מישיבות המועצה וועדותיה ועל כן ידע כיצד הן מתנהלות - ליזום דיון של הנהלת המפעל בנושא. מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החליט לתמוך בפסטיבל זה כבר בדצמבר 2004 , עוד לפני שהוועדה הבין-תחומית התכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה זה מקרה בולט של מתן תמיכה מכספי המפעל משיקולים א ישיים, תוך ניצול מעמדו של מר כצנלסון כיו"ר המפעל ויו"ר הוועדה שאישרה את התמיכה. ,כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור עליו להקפיד שמתן התרומות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני ובשקיפות מלאה. הוצאותיו של המפעל על מתן תרומות לעמותות, לארגונים ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומו ת לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניות בתחום זה ובתקציבים שראוי להקצות לכך. יו"ר המפעל, המנכ"ל והמזכיר, אשר שימשו כוועדת תרומות, קיבלו את החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלב של חברי דירקטוריון המפעל ומנהליו או שימשו כלי לקידום האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתן התרומות באופן שיווני וגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעל להגיש לו בכל שנה דוח מפורט על כל הבקשות לתרומות שהתקבלו במהלך השנה, על הבקשות שנענו ועל השיקולים להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקב אחר כספי התרומות כדי לוודא שהם שימשו למטרה שלשמה נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות. המפעל כתב כאמור למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים בדוח זה. .ייעודו של המפעל הוא להקציב לרשויות המקומיות כספים, שהוא מגייס מהציבור באמצעות הגרלות, למימון השגת מטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה. בפסק דין גדות ציין בעניין זה בית הדין הארצי לעבודה כי "תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו... כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים במפעל הפיס הם כספי ציב ור. מן הציבור . התקבלו ולתועלת הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פיקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו" 25. הביקורת העלתה כי בעקבות ישיבה זו ודיון שהתקיים אצל מנכ"ל המפעל, כתב מנהל אגף בקרה למנהלת המועצה כי לפי התקנון ותזכיר המפעל כפופה המועצה לנוהלי המפעל; אולם כיוון שמבדק ה-ISO במועצה נדחה בשנה, נדחתה בשנה גם החלת נוהלי המפעל על המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר אמות מידה עלולים מבקשים בעלי קשרים שהגישו המלצות לזכות בהעדפה בלתי ראויה. על הוועדה לקבוע אמות מידה כדי להבטיח שבקשות התרומות ייבחנו בצורה שווה והוגנת, תוך מתן ייצוג הולם לכל המגזרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, תמיכה בזכיינים או בקרובי משפחתם הנעשית מתקציב התרומות המיועדות לכלל הציבור, עלולה להעלות חשש, שבקבלת התרומה ניתנה להם עדיפות על פני כלל הציבור. כמו כן ראוי לקבוע אילו מסמכים על יחידים לצרף לבקשתם לקבלת התרומה, כדי שיהיה אפשר לשקול את בקשותיהם באורח מבוסס. .לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מתן התרומות, על המפעל לקבוע בהקדם אמות מידה וסדר עדיפויות, שהם בסיס הכרחי להקצאת כספי ציבור. קביעת אמות מידה ברורות תצמצם או תמנע העדפה של מגזרים מסוימים, מקורבים וזכיינים ותאפשר ביקורת על החלטות המפעל בדבר מתן תרומות. על המפעל לשקול להפסיק את מתן התרומות עד להסדרת הדרך לנתינתן וקביעת אמות מידה מפורטות וגלויות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". .רוב מקבלי התרומות מקבלים את המחאת התרומה מהמפעל בדואר, ומקצתם באים למפעל ומקבלים את ההמחאות בלשכות היו"ר, המנכ"ל או המזכיר. אולם על פי מכתבי ההודעה, המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לידי חברי הדירקטוריון מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש, כדי שימס רו אותן לגופים המבקשים. יש לציין שחברי דירקטוריון אלה גם פעלו כאמור לקבלת אותן תרומות. מסירת המחאות התרומות באמצעות חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה אינה ראויה. העובדה שחבר הדירקטוריון שפעל למתן התרומה הוא שמסר את ההמחאה עשויה ליצור רושם אצל מקבל התרו מה כי מוסר ההמחאה השפיע על ההחלטה לתת את התרומה, וכי המקבל חייב לו תודה על כך. יש בכך טעם לפגם משום שמדובר בכספי ציבור ובנושא משרה ציבורית ולא ב"טובה אישית". במשרדי המועצה מתקבלים מגופים שקיבלו ממנה תמיכה פריטים רבים שהם תוצרי תמיכת המפעל בהם - כגון: תקליטורים עם יצירות מ וסיקליות וסרטים, ספרים ואלבומים יקרי ערך - ופריטים שממחישים את פעולתם ויצירתם של גופים המבקשים ממנה תמיכה. יצוין כי חלק מאותם פריטים מיועדים באופן אישי לחברי המועצה ועובדיה. נמצא כי המפעל אינו מנהל רשימת מצאי של פריטים אלה, והם אינם מאוחסנים כנדרש אלא נלקחים על ידי מקבליהן או ניתנים למנהלים ועובדים אחרים במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להחיל על המועצה בהקדם את נוהל המתנות שלו, ל אחסן את כל הפריטים האמורים כפי שנקבע בנוהל ולדאוג שמנהל אגף המינהל או בעל תפקיד שימונה לכך ינהל רשימת מצאי מעודכנת שלהם. כאשר תגיע המועצה למסקנה כי פריטים מסוימים אינם דרושים לה עוד לצורך ביצוע עבודתה, עליה לתרום אותם לגופים ראויים באופן מסודר ולתעד זאת כראוי. על המפעל להשלים את נהליו בעניין הטיפול במתנות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישומם המלא. על המפעל להקפיד לשלם את הקנסות במועד, כדי שלא יחויב לשלם חובות שהצטברו בגינם. אם האיחור בתשלום נגרם בגלל העובד, על המפעל לחייבו גם בתשלום החוב שהצטבר. . אין זה ראוי שהמפעל יישא בתשלומים בגין עבירות חניה של עובדיו. על המפעל להקפיד לקיים את נוהליו ולגבות מכל עובדיו הנוהגים ברכב צמוד של המפעל את סכומי הקנס ות בגין עבירות חניה שעברו, גם אם מדובר בנסיעה בתפקיד, מאחר שמחובת העובדים לציית לחוקים הקיימים. .הביקורת העלתה כי על פי דוח הוצאות אישיות שהגישו עובדים בתביעה להחזר הוצאות על אירוח במסעדה, במקרים רבים לא היה אפשר לוודא שהעובדים עמדו בתנאי הנוהל. למרות זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלפני שיאשר המפעל את ההחזרים הכספיים הוא יוודא כי הסכומים הוצאו לצורך מילוי התפקיד וקידום ענייני המפעל, וכי העובדים שדרשו החזר הוצאות פעלו לפי תנאי הנוהל. .משרד מבקר המדינה בדק את האמצעים שנקט המפעל להפסקת החריגה בשימוש שנעשתה ב-13 המבנים שדבר החריגה בשימוש בהם התגלה לו ממרס 2006 . יצוין כי המפעל החל לנקוט אמצעים כאלה רק במהלך הביקורת ובעקבותיה. ארבעה מהמבנים האמורים היו מבנים נטושים או מבנים שתחזוקתם ירודה; ובשאר נעשה שימוש שאינו תואם את השימוש שסוכם עליו בהסכם בין המפעל לרשויות המקומיות. נמצא כי עד אוגוסט 2006 הצליח המפעל להפסיק את החריגה בשימוש רק בשניים מ-13 .המבנים האמורים לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לשעבר להורות על ביצוע בדיקה יסודית של הנושא. לא מן הנמנע כי הבדיקה הייתה מעלה שמנהל ב' נהג כשורה ולא היה לו קשר לחברה. אולם החשד לא נבדק, ובכך יש טעם לפגם. היעדר טיפול בחשד האמור גם העביר מסר שלילי לעובד י המפעל (שלפי תשובת המנכ"ל לשעבר, חלקם ידעו על החשד) ופגם בהרתעה מפני ביצוע פעולות בלתי תקינות. .על המפעל להחליט כיצד לנהוג במנהל ב'. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם הבדיקה של פרשה זו לא מוצתה על ידי המפעל. אם החשדות נכונים (ולמשרד מבקר המדינה לא הוצגו מסמכים שיש בהם לאשש או להפריך חשדות אלה), מדובר בהפרה של חובת הנאמנות של מנהל ב' כלפי המפעל. על כן היה על המפעל למצות את בדיקת הנושא, ובכלל זה לברר אם מנהל ב' ניצל את תפקידו על מנת שהחברה תקבל עבודה מהמפעל, ואם קיבל טובת הנאה בתמורה לכך ובתמורה להשתתפותו לכאורה בביצוע העבודה. לפי הממצאים היה כמו בפרשות האחרות המתוארות לעיל, המסמכים הקשורים בנושא לא תויקו בתיקו האישי של מנהל ב' או בתיק אחר של המפעל, ולא הוכנה תרשומת של שיחת הבירור שלטענת המנכ"ל לשעבר היא קיימה עם מנהל ב', ולטענת מנהל ב' לא התקיימה. ממסמכי המפעל עולה אפוא כי מנהל ב' חרג כמה פעמים מסמכויותיו ומנוהלי המפעל. הנהלות המפעל השונות נהגו בחריגות אלה בסלחנות ולכל היותר באמצעות מתן אזהרות. על פי המתואר לעיל נראה, כי אלמלא המכתבים האנונימיים ואלמלא הביקורת של משרד מבקר המדינה לא הייתה הנהלת המפעל בודקת את נושא הגבייה העודפת מהזכיינים במלואו ומטפלת בו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל למצות את האפשרות לקבל מידע גם מהמשווקים לשעבר על הגבייה שעשו ולפעול על פי המתחייב מהממצאים. מן הראוי שהמפעל ישקול להטיל על המשווקים בהסכם שלו עמם חובה להמציא לו לפי דרישתו נתונים הנוגעים לפעילותם בו, גם תקופה סבירה לאחר שיפסיקו לעבוד עמו. עוד ראוי, כפי שהמליץ מבקר הפנים, כי המפעל ינקוט באופן שוטף פעולות שיבטיחו כי הסכומים שהמשווקים גובים מהזכיינים עבור הביטוח אינם חורגים מהקבוע בהסכם עמם. לדעת משרד מבקר המדינה, מהפרשות הנוגעות למנהל ב' ניתן ללמוד הן על גישת המפעל לבירור חשדות לפעולות בלתי תקינות ועל טיפולו בחריגות מנהליו והן על הבעייתיות הנובעת מטיפול לא רציף, לא שיטתי ולא מתועד כדבעי בפרשות שכאלה. מן הראוי שהמפעל יפעל לתיקון הליקויים בנושא63. לדעת משרד מבקר המ דינה, דרישה של המועצה לקבל חינם כרטיסים למופעים מהגופים מקבלי התמיכות אינה ראויה ועלולה ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטותיה בדבר התמיכה שהיא נותנת לאותם גופים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהוג בעניין קבלת כרטיסים והזמנות לפי אמות המ ידה של גוף העוסק בכספי ציבור, ולא לדרוש עבור עובדיה כרטיסים לאירועים מגופים שהיא תומכת בהם. על המפעל והמועצה להכין בהקדם נוהל ובו כללים מפורטים ומחייבים בעניין זה - בדומה לעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1709 מנובמבר 2005 בעניין "קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים" וכן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 - ולנקוט את כל הצעדים הדרושים למימושם. אם המועצה סבורה כי השתתפות בעל תפקיד מטעמה באירוע מסוים דרושה למילוי תפקידו, יש מקום שישתתף באירוע בתמורה מלאה במימון המפעל לפי כללים שייקבעו. לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום שחבר גוף שתפקידו לייעץ להנהלת המפעל בין היתר בנושאי אתיקה ציבורית יקבל כרטיסים ללא תשלום לאירוע שהמפעל מממצאי משרד מבקר המדינה לגבי תהליך בחירת העיר שבה יתקיים הכנס עולה כי הוא לקה בחסר ובוצע שלא כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שמר כצנלסון, שכא מור שימש עד מינויו לתפקידו במפעל כסגן ראש העירייה, היה שותף להחלטת המועצה לקיים את הכנס באשדוד ולהחלטת ועדת ההנהלה לאשר את מימון הכנס האמור. חומרה נוספת יש בדבר נוכח החריגה הגדולה מהסכום שהוקצה למימון הכנס, בלא שנמצא כי מוסדות המפעל או הנהלת המועצה בחנו את הסיבות לחריגה ואישרו אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על גברת קודליק הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתה לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לה זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונתה לחברת הוועדה - ולתת זיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליה להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים ובייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. הביקורת העלתה כי הנוהל חל רק על עובדי המפעל, ולא על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. עוד העלתה הביקורת כי במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים והגופים מבקשי התמיכה. חלקם נמסרים למפעל ביוזמת אותם גופים, וחלקם - על פי דרישה שכלולה בהודעה של המועצה על אישור התמיכה או בהסכמים שהיא חותמת עם אותם גופים. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין זה. הועלה כי בהסכם שחתם המפעל באפריל 2005 עם מארגני התחרות נקבע כי "הנהלת התחרות תיתן למועצה מספר הזמנות זוגיות לתחרות הגמר וכן מספר נוסף לחברי הדירקטוריון של מפעל הפיס וחברי המועצה לשלב חצי הגמר בתאריכים 11 ו-12 באפריל 2005 , לפי רשימה מוסכמת ". יצוין כי מחירם של הכרטיסים לאירועים יוקרתיים אלה הגיע עד 180 .ש"ח לכרטיס .משתתף במימונו. קבלת טובת הנאה זו עלולה לערער את הסמכ ות המוסרית של המועצה המייעצת לייעץ למפעל בנושאי אתיקה ציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל והמועצה המייעצת לקבוע כללים ברורים באשר לקבלת טובות הנאה מהמפעל או מגופים שהוא קשור עמם. (ב) הועלה כי המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם, לקבל כרטיסים לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. לדוגמה, בהסכם חסות שחתם במאי 2006 עם איגוד הכדורסל התחייב האיגוד להעמיד לרשותו "כרטיסים לאירועים הבולטים שבאחריותו (משחקי הגביע, ונבחרת ישראל)". מממצאי הביקורת עולה כי מנהל היחידה המשפטית, שתפקידו להתריע על מצבים אפשריים של ניגוד עניינים ולמנוע אותם, קיבל בעצמו כרטיסים מגוף מקבל תמיכה, ואף נתן חוות דעת המצדדת בהמשך התופעה השלילית של קבלת כרטיסים והזמנות מגופים נתמכים וגופים שהמפעל קשור עמם בקשרים עסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבחין בין השתתפות באירועים במסגרת התפקיד כדי לבטא חסות, להעניק פרסים וכיוצא בזה, לבין ניצול הענקת התמיכה לקבלת טובת הנאה אישית. . בהנחיה האמורה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים, הוא עמד על כך שהכללים בנושא קבלת מתנות בידי עובד ציבור נועדו להבטיח כי הוא יפ עיל את סמכותו השלטונית בהגינות, ביושר, בענייניות, בשוויון ובסבירות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המפעל גוף העוסק בכספי ציבור, דברים אלה נכונים למנהליו ועובדיו בכלל ולעובדי המועצה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת מתנות מגורמים נתמכים, עלולה לפגוע, ולו למראית עין, בשיקולים למתן הקצבות ותמיכות. זאת ועוד, כספי המפעל והמועצה אינם רכושם הפרטי של חברי הנהלת המפעל, עובדיו וחברי המועצה, ולא ראוי שהם יופלו לטובה בקבלת הזמנות לאירועים ופריטים שונים, בשל מתן תמיכות הממומנות מכספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהמועצה תנהל שתי מערכות הנהלת חשבונות, ועליה לרשום כל הוצאה כבר במהלך השנה בסעיף התקציבי המתאים לה. כך יוכלו מנהלי המפעל והמועצה לקיים בקרה שוטפת ויעילה על הוצאותיה ולהבטיח שאין חריגה מתקציבי סעיפי ההוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להימנע מטיפול בבקשות שהתקבלו לאחר המועד שנקבע בפרסומי המועצה, משום שהדבר פוגע בשוויון שהמועצה חייבת לנהוג בו בטיפולה בבקשות התמיכה ובסדרי מינהל תקין. .1. הביקורת העלתה כי בפרסומי המועצ ה ובקווי הפעולה שלה נקבעו יעדים כלליים בלבד, והמועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד ולא נקבעו אמות מידה להחלטה על גובה התמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה דרך פעולתו של המפעל בכל הנוגע לבחירת המועמד הייתה לקויה מכמה בחינות באופן המעורר חשש שנועדה להביא לבחירת אותו .מועמד: ראשית, מתן האפשרות למועמד להיבחן במכון אחר משום שתוצאות בדיקתו במכון הנבחר לא השביעו את רצון המפעל העניק לו יתרון על שאר המועמדים. שנית, לאחר שהמועמדת השניי ה לתפקיד שנשלחה למבחני המיון הודיעה שאינה מעוניינת בתפקיד, לא שלח המפעל מועמד נוסף למבחנים והותיר את המועמד שנבחר כמועמד יחיד. שלישית, המועמד נבחר לתפקיד אף שעל פי המבחנים הוא לא עמד בכל דרישות התפקיד. בעניין טענת המפעל כי מבחני ההתאמה והמיון במכונים אינם משקפים את כישוריו של הנבחן, משום שהוא מבוגר ואינו מתורגל במבחנים כאלה - יש לציין שעובדות אלה היו ידועות למפעל עוד לפני ששלח את המועמד למבחנים והיה עליו להביאן בחשבון מלכתחילה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי חברי ועדה לבחירת עובדים בכירים יקיימו את הנוהל המחייב אותם לדווח על היכרותם עם מועמדים לתפקידים במפעל ולהימנע מלהשתתף בתהליך בחירתם. 5. הדיווח לדירקטוריון : בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל ביוני 2006 "הועלה כי המנכ ל והיו"ר לא דיווחו על הפרשה ועל אופן טיפולם בה לדירקטוריון המפעל. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על היו"ר והמנכ"ל לדווח לדירקטוריון על טיפולם בפרשה בזמן אמת ולאפשר לו להנחות אותם לגבי הטיפול הראוי בה ובמקרים דומים שעלולים להתרחש. נוכח האמור לעיל לא ברור מדוע היו"ר והמנכ"ל לא הודיעו למשווק א' על הפסקת ההתקשרות עמו כבר במאי 2006 , אלא האריכו את ההתקשרות עמו ואפשרו לו להמשיך ולעבוד עם המפעל עד דצמבר 2006 , ולטענת המנכ"ל הוא גם דחה בשל כך את הדיווח החשוב בעניין זה לדירקטוריון המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששמו של מר עמדי נרשם על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלו לעמותות האמורות קודם שאישרו את מתן התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את מעורבותו של מר יגאל עמדי במתן התרומות לעמותות שאביו ממלא בהן תפקידים ולקידומן. על המפעל לבדוק את הנושא ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך. 3. ,במכתב הבקשה לקבלת התרומה שהעמותות נדרשות לצרף לטופס התרומות עליהן לפרט את מטרותיהן ופועלן ואת האוכלוסייה שהתרומה מיועדת לה. הועלה כי עמותות הפועלות במגזר אוכלוסייה מסוים קיבלו בתקופה האמורה שבע תרומות, עמותות של שני מגזרי אוכלוסייה אחרים קיבלו כל אחת שלוש תרומות, וכל שש הבקשות שהגישו עמותות הפועלות במגזר רביעי נדחו. כשמגזר זה קיבל תרומה היה זה במסגרת תרומה שניתנה לכלל מגזרי האוכלוסייה הנזכרים. לפי ממצאי הביקורת נראה כי חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא של מעורבות חברי הדירקטוריון והוועדה ושל היעדר אמות מידה לחלוקת התרומות. .עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת. (א) הביקורת העלתה כי בכ-30 ( נסיעות 27% ) מ-110 נסיעות של עובדי המפעל וחברי מוסדותיו לחו"ל שהתקיימו בין ינואר 2003 לאפריל 2006 , טסו העובדים במחלקת עסקים - ב-17 ( מהן 56% ) היה מדובר ביו"ר ובמנכ"ל. ביתר הטיסות במחלקת עסקים טסו עובדים שהצטרפו למנכ"ל וליו"ר. בכמה מנסיעות אלה הצטרפו העובדים למנכ"ל או ליו"ר רק בכיוון נסיעה אחד, אולם אושרה להם טיסה במחלקת עסקים בשני הכיוונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שבטבלה עולה כי רוב הנסיעות התקיימו בשנים 2004 -2005 , כלומר בפרק זמן של שנתיים ולא שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את נושא הנסיעות לחו"ל ולקבוע כללים שיבטיחו כי רק הנסיעות החיוניות יתקיימו, וכי רק העובדים ההכרחיים ישתתפו בהן. .הנתונים שבטבלה מעידים שבתקופה שנבדקה הרבו בכירי המפעל האמורים לשהות בחו"ל, ועלויות נסיעותיהם היו גבוהות. העלות הגבוהה מקורה, בין היתר, מעלותן של טיסות במחלקת עסקים (ראו להלן). .במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלת המועצה והיו"ר הם שליחי הציבור, והעדפה בלתי ראויה של תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתר הציבור. על כן על המפעל והמועצה לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שחלוקת התמיכות תיעשה לפי כללים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה. יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובה לתת ייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון של המועצה ובקווי הפעולה שקבעה. יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר, כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים בהקדם את בדיקת ה-ISO ולהחיל על המועצה את נוהלי המפעל. כן עליו להדק את הבקרה על פעילות המועצה, בין היתר באמצעות המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית של המפעל והדירקטוריון יבחנו בהקדם את הממצאים החמורים שהעלתה הביקורת ואת המתחייב מהם. מן הראוי שהאסיפה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר - שמטרתן היא כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל - כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן. מהדוחות שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל עולה כי לדוחות אלה יש חשיבות רבה לצורך שיפור השירות בנסיעות ולצורך החלטה בדבר נחיצות הנסיעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי העובדים יגישו אותם מיד לאחר חזרתם לארץ, כמתחייב מנוהל "נסיעה בתפקיד". 3. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד", היו"ר והמנכ"ל רשאים לצרף את בנות זוגם לנסיעות לקונגרסים על חשבון המפעל (כלומר, המפעל מחזיר להם את הוצאות הטיסה והמלון). יש לציין כי בשלוש השנים האחרונות לא ניצלו המנכ"ל והיו"ר את הזכות הזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעל המפעל חלות נורמות ציבוריות, מן הראוי שיבטל בנהליו את הזכות הזאת. . אחת בשנת 2005 , תמיד בנוכחות חלקית. אחד מחמשת חברי הוועדה לא השתתף בשום ישיבה של הוועדה באותן שנים, וחבר אחר השתתף בישיבה אחת בלבד. רק בשתיים מהישיבות האמורות (בנובמבר 2003 ובספטמבר 2005 ) ניתן ד יווח על ממצאי הביקורת הפנימית. דיווחים אלה נרשמו בפרוטוקול בקצרה, ולכן לא ניתן לדעת אם התקיים דיון לגביהם כפי שראוי שייעשה. ביתר הישיבות לא התעדכנה הוועדה בדבר עבודת מבקר הפנים. רק בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באוגוסט 2006 , סמוך לאחר סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, פורטו דיוני הוועדה במידה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לקבוע מי יהיה הממונה על מבקר הפנים ולהסדיר זאת בנוהל. תהא אשר תהא ההחלטה בעניין זה, ראוי לקבוע שכל דוחות הביקורת הפנימית יוגשו ליו"ר הדירקטוריון, למנכ"ל ולחברי ועדת הביקורת, וכי בתדירות שתיקבע ייפגש מבקר הפנים עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכן אותם על אודות עבודתו. על הדירקטוריון גם לקבל החלטות באשר לעבודת ועדת הביקורת אשר יבטיחו כי הוועדה תדון באופן שוטף בממצאי מבקר הפנים ותציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם, כפי שמחובתה לעשות. בלי להסיר אחריות מהדי רקטורים יצוין כי אם דירקטור נעדר כמה פעמים מישיבות ועדה שהוא חבר בה, על המפעל ויושבי הראש של אותה ועדה מוטלת החובה לברר את סיבת ההעדרות, ולוודא כי הדירקטור ממלא את חובתו ואת אחריותו, ואם דירקטור אינו יכול לכהן מטעם כלשהו בוועדה מסוימת, יש להחליפו מיד. עניין זה חשוב במיוחד בוועדת ביקורת, שנועדה בין השאר להבטיח קיומם של סידרי מינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, התיעוד החסר של ישיבות ועדת ביקורת אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על הוועדה להקפיד כי פרוטוקולי ישיבותיה ישקפו באופן אמין את שהתרחש בהן ויכילו את עיקרי הדברים שנאמרו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. ככל שהעניין הנדון חשוב ורגיש יותר, גדלה מידת הפירוט הנדרשת. על המפעל לקבוע בנהליו כללים ברורים כמפורט לעיל בעניין רישום פרוטוקולי ישיבות ועדת ביקורת. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש שניסיונות המנכ"ל להסתיר מידע ולמנוע ביקורת פסולים ומנוגדים לחוק. יש לראות התנהגות זו בחומרה רבה, במיוחד מאחר שמדובר במקרה שני שבו התנהג המנכ"ל בדרך זו. המבקר הפנימי ציין בטיוטה כי ייתכן שגם שמונת המשווקים האחרים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם (להלן - המשווקים לשעבר), והיו אחראים לאלפי זכיינים נוספים, חייבו את הזכיינים בסכומים גדולים מן המותר, ולכן ייתכן שסכום חיובי היתר הכולל גדול בהרבה מהסכום שצוין בטיוטה. מהדוגמאות שלעיל עולה כי יו"ר המפעל והמועצה קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות בסכום כולל של יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם. בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים, שלא על פי חובותיו בעניין זה ובניגוד להוראות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר כצנלסון הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לגופים אלה ולתת לה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מפעילות בניגוד עניינים ולא להשתתף בישיבות המועצה וועדותיה שדנו בהקצבות לגופים ופעילויות המתקיימות באשדוד. זאת במיוחד נוכח תפקידו כיו"ר המפעל והדוגמה האישית המתחייבת מתפקידו הבכיר. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחזרים שקיבלו עובדי המפעל הבכירים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 על מתנות לכבוד אירועים ושמחות של עמיתיהם לעבודה מסתכמים ב -56 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עוד פות66 בסך%90 מההוצאות, שהמפעל משלם בתור מס (להלן - הוצאות עודפות). בפועל העלות הכוללת נאמדת אפוא בכ-106 .אלף ש"ח .עם מקבלי המתנות לראש השנה, נמנו 61 אנשים שהיו"ר והמנכ"ל קשורים עמם בקשרים אישיים (חברים ומקורבים), לא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות הישירה של המפעל. 35 מהם הם מקורביםשל המנכ"ל, 24 מקורבים של היו"ר ושניים מקורבים של שניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות הממומנות מהקופה הציבורית לחברים ולמקורבים היא שימוש בכספי ציבור לצרכים אישיים ויש לראותה בחומרה רבה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לראות בה וראות התקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ-300 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה להבהיר בחוזריה ובתקשי"ר כי אין לראות בהגדרת סכומה של מתנה "קטנת ערך" בתקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ -300 ,ש"ח ולהדריך עובדי ציבור כיצד לנהוג במתנה שקיבלו ומתי עליהם להביא את הדבר לידיעת ועדת המתנות, שתקבע את שווייה לפי ערך השוק והאם היא סבירה וניתנה לפי הנהוג ותנחה אותו כיצד לנהוג. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פ ועלת לפי הוראות התקשי"ר, ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. 2. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל נתנו מתנות גם ל -14 ,עובדי ציבור בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ביחסי תלות, וכן לכמה שרים ומספר חברי כנסת. שווי השוק של המתנות האמורות, שלפיו יש לבחון את שוויין בהתאם לחוק המתנות, והתקנות שהותקנו על פיו והוראות התקשי"ר, היה בדרך כלל 33047 .ש"ח מבדיקת רישומי המתנות שהוחזרו למפעל עולה כי עד בדיקת הנושא על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , השר לשעבר מר אופיר פינס-פז, חברי הכנסת מר יואל חסון וגברת סופה לנדבר החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במוסדו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי עובדי ציבור אלו נ הגו בהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. כל יתר בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה והגופים הציבוריים שקיבלו את מתנות מהמפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות, כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהוראות התקשי"ר48 . 1. בתשובתו מינואר 2007 טען המפעל כי הוא "חרד... ל טוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו להימנע מפעילויות - ודאי פומביות או הצפויות להתפרסם - שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות ולא יגיע כסף מההגרלות, מפעל הפיס לא יוכל ולהקצות כספים למטרות ציבוריות ש[ לתפקד... חשש זה עומד ]לקידומן הוא הוקם כל העת לנגד עיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת החוק - כיצד להגיב על תופעות פסולות המתגלות בפעילות עובדים, משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה בראש וראשונה מן השיקול מה מחייבת ]המפעל[ טובת (כל ע וד היא במסגרת החוק). וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ובדרך ]המפעל[ ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי שקטה" (ההדגשות במקור). 2. מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמן הציבור, להגיש . בעל תפקיד במפעל שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותםללא דיחוי לידיעתם של המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון. מהדוגמאות שהובאו לעיל עולה כי עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות חוק המתנות, התקנות שהותקנו על פיו והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד ציבור להחזירה לשולחה או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את חלוקת המתנות לבכירים ולנבחרים הנהוגה במפעל, ובייחוד את חלוקתן לבעלי תפקידים שהמפעל תלוי במישרין בהחלטתם לגבי נושאים הקשורים בפעילותו. יש גם לראות בחומרה את העובדה שרובם הגדול של עובדי המדינה שקיבלו מתנות מהמפעל השאירו אותן ברשותם, ולא פעלו בעניין זה כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע ולהביא לאישור הדירקטוריון תקן כוח אדם מפורט, הכולל בין היתר את הנתונים האלה: המבנה הארגוני של המפעל; רשימת התפקידים ותחומי העיסוק שכל תפקיד כולל; תיאור התפקיד; מתח הדרגות שלו; הכפיפות הארגונית של בעל התפקיד; "משרות האמון" במפעל78 . נוסף על כך על המפעל להביא לאישור הדירקטוריון בכל שנה את שיא כוח האדם ולהציג לו נתונים מפורטים על מצבת העובדים בפועל. מן האמור לעיל עולה כי העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל את חוות דעתם בנדון ולקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה שביקשה את ההיתר לבניית בית הכנסת, ואף יזם את קבלת ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה; ובה בעת שימש יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותו של ראש העירייה מר קבלו בדיון של הוועדה לתכנון ולבנייה בעניי ן השימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי הייתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי. ביולי 2003 כתב מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד הסיעודי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כדלקמן: "בתאריך 13.5.2003 אישרתם שינוי במבנה עבור בית הכנסת במרכז הפיס הסיעודי. התוכנית כפי שהובאה לידיעתי חוסמת את אחד מפתחי החירום של הבניין. לדעתי זהו מפגע בטיחותי שלא יאושר על ידי מכבי אש, אבקש תגובתך". הביקורת העלתה כי לא התקבלה מהוועדה כל תשובה למכתב זה. לדעת מ שרד מבקר המדינה, היה על ראש העירייה להימנע מניגוד העניינים ולהודיע לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא חבר הנהלת עמותה שהוועדה אמורה לדון בבקשתה, ועל כן הוא מנוע מלהשתתף בישיבת הוועדה הנוגעת לעמותה, ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2004 ידע המפעל על החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. בסיור של עובדי משרד מבקר המדינה במוסד הסיעודי במרס 2006 התברר כי בקומת העמודים שלו נבנה בית כנסת ששטחו כ-150 מ"ר, וכי בניגוד להבטחות העירייה למפעל לא הוסר השלט המפנה אליו. על פי מידע שנמסר למשרד מבקר המדינה, בית הכנסת משמש בעיקר תושבים שמתגוררים בשכונה סמוכה למוסד, ורק כארבעה מהדיירים במוסד מתפללים בו. בעת הסיור לא היו בידי מנהל המוסד מפתחות בית הכנסת, והתברר שרק תושבי השכונה הסמוכה המשתמשים בו ומנהלים אותו מחזיקים במפתחותיו. כלומר השטח הופקע למעשה מרשותו של המוסד הסיעודי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המפעל להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו על פי ההסכם שנחתם בינו לבי ן העירייה, ובכללם הקפאת המענקים לעירייה וקיזוז של המענק שנתן לה להקמת המוסד הסיעודי מכספים שהיא הייתה אמורה לקבל ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ומגופים נוספים, כדי למנוע את המשך החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי ולהשיב את מצב המבנה לקדמותו; והיה על מנכ"ל המפעל להביא את הנושא לידיעת הדירקטוריון כדי שיורה לנקוט נגד העירייה את כל הצעדים המשפטיים המתחייבים. .מנתוני המפעל עולה כי המפעל שילם בפרק הזמן ינואר 2003 - אפריל 2006 כ- 200,000 .ש"ח עבור מתנות (ישירות ועקיפות) לאירועים של העובדים הביקורת העלתה כי המפעל לא ביקש את אישו ר הממונה על השכר להסכם הפרישה של מנהל א', הכולל כאמור הטבות כספיות חריגות. מהאמור לעיל עולה כי לדעת המפעל, משנתן הממונה על השכר אישור לתנאי שכר או פרישה חריגים לעובדים מסוימים, תקף אישור זה גם לגבי עובדים אחרים, ואין צורך בקבלת אישור נוסף מהממונה לקבוע להם את התנאים המיטיבים. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מטרת הסעיף היא לאפשר לממונה על השכר לבחון כל בקשה לחריגה מהתנאים המקובלים לגופה, בהתחשב בסיבת הפרישה, בסיבה לחריגה ובנסיבות נוספות החשובות להחלטתו. על כן, בכל מקרה שבו מבקש המפעל לקבוע תנאי שכר או פרישה חריגים למי מעובדיו, גם אם התנאים החריגים אושרו בעבר לעובדים אחרים, עליו לבקש אישור מיוחד לכך. הדבר חשוב במיוחד כשמדובר בעובד הפורש פרישה מוקדמת בשל חשד לפלילים, שכן אפשר שנסיבות פרישתו ישפיעו על החלטת הממונה על השכר. מכל מקום, מאחר שמדובר בעניין הנוגע לפרשנות של סעיף 29 , על המפעל היה לקבל את תגובת הממונה ע ל השכר על פרשנותו האמורה בטרם נחתם הסכם הפרישה עם מנהל א'. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להידרש להסכם הפרישה שחתם המפעל עם מנהל א', לבחון את היבטיו השונים ולטפל בעניין. בספטמבר 2006 מסרה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיו"ר הבטיח לעוזרת א' בעל פה כי תוכל לחזור לעבודתה במפעל בכל עת, הסכם העבודה שחתם עמה (כלומר, עם עוזרת ב') היה זמני. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שהדירקטוריון ידע על היקף המשרה של המזכיר ובכך שהמזכיר יקפיד להימנע מניגוד עניינים. אישור הדירקטוריון להיקף המשרה אין בו כדי למלא את ההוראה בתקנון ההתאגדות של המפעל הקובעת כי הדירקטוריון צריך לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראות תקנון ההתאגדות שלו, ולקבוע את ההסדרים הדרושים לשם כך. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, כנדרש בתקנון. רק באוגוסט 2006 , במהלך הביקורת, הובא לאישור הדירקטוריון הסכם העבודה של המזכיר בדיעבד. הביקורת העלתה כי בעת שהמפעל אישר את הסכם הפרישה של עוזרת א', הוא לא דיווח לממונה על השכר על ההבטחה האמורה, אף שלדבר הייתה עשויה להיות השפעה מהותית על החלטתו אם לאשר את התנאים החריגים בהסכם הפרישה של עוזרת א'. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לממונה על השכר כי נוכח נסיבות העניין עליו לבחון את הנושא, ובמידת הצורך לדרוש מעוזרת א' להחזיר את כספי הפיצויים שקיבלה מעבר ל - 100% , מאחר שבעת שאישר את הסכם הפרישה שלה הוא לא ידע את כל הפרטים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור רגישות הנושאים שבהם מטפלים היועץ הביטחוני והקב"ט, מן הראוי לקבוע בנוהלי המפעל כי העתקי כל דוח וחוות דעת שלהם, לרבות דוחות ביניים, יועברו הן למנכ"ל והן ליו"ר ללא קשר לתוכנם ולזהות הגורם שהזמין אותם, ואלה ישקלו האם יש מקום להביאם בפני גורמים נוספים, דוגמת הדירקטוריון. עוד ראוי כי בתדירות שתיקבע ייפגשו הקב"ט והיועץ הביטחוני עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכנו אותם על אודות עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מתיאור התפקיד שהוגש לדירקטוריון נראה כי מדובר בתפקיד מקצועי לכל דבר ועניין. נוסף על כך אין בתיאור התפקיד אלמנטים המלמדים שמשרה זו תוגדר "משרת אמון". המועמדת לתפקיד "הממונה על אחריות חברתית" היא כאמור עוזרת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, סמיכות הזמנים שבין פעולותיו של היו"ר להנהגת התפקיד החדש, ובין המועד שבו עזבה את תפקידה, מעוררת חשש שהיו"ר יצר את התפקיד עבור עוזרת ב' כדי למצ וא לה משרה במפעל - על חשבון הקופה הציבורית. היועץ המשפטי לא התייחס בחוות הדעת לעצם היות התפקיד האמור "משרת אמון", ואף לא נדרש כראוי לשאלה אם יש מקום שבעל התפקיד האמור יוגדר "יועץ", אף שאלה השאלות המרכזיות שהיה עליו לברר בנושא זה. כאמור, אין במפעל פירוט של התפקידים המוגדרים "משרות אמון" וכל המשתמע מכך מבחינת הפעולות שעל המפעל לבצע לאיוש תפקידים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נובעת בעייתיות מהעובדה, שעובדת בכירה הוחזרה לעבודה במפעל תקופה קצרה לאחר שפרשה ממנו, לאחר תקופת העסקה של שנתיים וחצי בלבד, שעבורם שילמו לה פיצויי פרישה חריגים מקופת המפעל הממומנת מכספי הציבור. מן הראוי שהממונה על השכר במשרד האוצר יבחן בהקדם את הנושא, על כל היבטיו, וינקוט את הצעדים הדרושים. .לדעת משרד מבקר המדינה, חובתו של עורך דין לשמור על כללי האתיקה אין בה כדי לפטור את המפעל מחובתו לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים ושהוא מקפיד על עקרון גילוי נאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות פיצול תפקידיו של המזכיר, המפעל מעסיק עוד עובד בתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במשרה שהיקפה 60% ; בפועל יוצא שהמפעל מעסיק שני עובדים שהיקף משרתם הכולל הוא 120%. (1) לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול אם ראוי שאת תפקיד מזכיר המפעל, שהוא תפקיד מרכזי שבוצע בעבר במשרה מלאה, יבצע במש רה חלקית עובד שבשאר הזמן הוא עורך דין עצמאי. על המפעל גם לבחון דרכים כדי לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים. המפעל מתייחס לתפקיד המזכיר כאל "משרת אמון" המצריכה קשר אישי מובהק עם היו"ר, שהיו"ר רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא קיום הליך תחרותי בין המועמדים. הביקורת העלתה כי במפעל אין נוהל המפרט את התפקידים המוגדרים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל מהן "משרות האמון" ומה ההליך שיש לקיים כדי לאייש אותן. כבר בסיור שעשו נציגי המפעל במוסד הסיעודי בפברואר 2004 הייתה התייחסות של נציגי המפעל לפעולות לסגירת קומת העמודים לצורכי התוספת, אולם הדבר לא צוין בפרוטוקול הסיור, והנושא הועלה רק בפגישה עם נציגי העירייה שהתקיימה ארבעה חודשים לאחר מכן. מהפרוטוקולים של הסיור ושל הישיבה עולה כי המפעל לא תבע מהע ירייה לא בעת הסיור ולא בפגישה ביוני 2004 להשיב לקדמותו את המצב בקומת העמודים, אך לעומת זאת עמד על הריסת המחסן הקטן שעקב בניית התוספת בקומת העמודים נבנה בחצר האחורית של המוסד הסיעודי ללא הסכמתו. האמור לעיל מלמד כי משנוכחה העירייה שהמפעל אינו מעיר לה על התחלת העבודות של סגירת קומת העמודים ואינו דורש להפסיקן מיד, היא המשיכה בעבודות אלה, בניגוד להסכם שחתם עמה ותוך פגיעה בביטחונם ובאיכות חייהם של דיירי המוסד הסיעודי. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל הנוגע לעבודתם עם מבקר הפנים, לא יו"ר הדירקטוריון ולא חברי ועדת הביקורת מילאו כהלכה את חובותיהם ותפקידיהם כדלהלן: (א) אף שלפי ההסכם עם המפעל, מבק ר הפנים אמור להיות כפוף ליו"ר הדירקטוריון, היו"ר לא התעדכן באופן שוטף בעבודת מבקר הפנים ועל פי רוב לא דרש לקבל את דוחותיו. (ב) גם ועדת הביקורת לא התעדכנה באופן שוטף בעניין עבודת מבקר הפנים, אף שמתפקידה לעשות כן - מתחילת שנת 2003 ועד אוגוסט 2006 התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2003 , פעמיים בשנת 2004 ופעם הועלה כי דירקטוריון המפעל לא דן בשאלה מי יהיה הממונה על מבקר הפנים. אמנם בהסכם עמו נקבע כי מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון, יגיש את דוחותיו ליו"ר ועדת הביקורת, ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לפי נוהל שתקבע ועדת הביקורת ויעמוד בקשר הדוק עם נושאי המשרה האלה. אולם ועדת הביקורת לא קבעה נוהל בעניין הגשת הדוחות. נוסף על כך, בפועל הכפיף המנכ"ל את מבקר הפנים אליו, בלי שהיו"ר התערב בכך, ומבקר הפנים נמצא בקשר הדוק רק עם המנכ"ל. לפי כללי היסוד של מקצוע הביקורת, יש למסור למבוקר טיוטה של דוח הביקורת לפני גיבושו הסופי, כדי לתת לו את זכות התגובה ולהציג תמונה שלמה ומדויקת של הממצאים. לפיכך, על המפעל לקבוע בנהליו כי מבקר הפנים, היועץ הביטחוני והקב"ט ימסרו את טיוטות דוחותיהם למבוקרים ויתייחסו לתגובותיהם בד וחות, לפני הגשתם למפעל. הדבר חשוב במיוחד כאשר הדוח מטיל ספק ביושרו או באמינותו של המבוקר כפי שקרה בפרשות המפורטות לעיל. מהביקורת עולה, שהמפעל התנגד מפורשות ל בקשת העירייה להקים בית כנסת בקומת העמודים של מבנה המוסד הסיעודי והציע לאשר את הקמתו מחוץ למבנה במימון שאינו שלו. במרס 2006 גרו במוסד הסיעודי14 גברים וכ-75 נשים. מכאן שמספר הנזקקים לבית כנסת מקרב השוהים במוסד אינו גבוה, ולא הייתה כל הצדקה להקים בו בית כנסת גדול . לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה זו חובתו של המפעל לבדוק מפעם לפעם, עוד קודם שנשלחו המכתבים האנונימיים, אם המשווקים עומדים במגבלות שקב ע בעניין הגבייה מהזכיינים, כשם שהוא בודק מפעם לפעם אם כללים אחרים שהוא קבע מיושמים על ידי עובדיו ומשווקיו. זאת במיוחד מאחר שהמידע בנושא היה בידיו ולכל הפחות זמין. 4. בתחילת דצמבר 2004 כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה כי "השינויים שביצעה ... מהווים הפרה ]המפעל[ במבנה, ללא אישורו של]העירייה[ יסודית של ההסכם". הוא ציין כי על פי ההסכם המפעל רשאי להחזיר לעצמו את כל סכום המענק שהקציב לעירייה (אפילו מכספים שמעבירים לעירייה גופים כגון משרד האוצר ומשרד הפנים), וחזר על תביעת המפעל להחזיר את המצב לקדמותו בתוך 14 .ימים. במכתב לא נכללה הודעה על הקפאת מענקי המפעל לעירייה לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשתמש באמצעים שמעמידים לרשותו ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות שבתחומן הוקמו המבנים כדי לגרום לכך שהמבנים שהשקיע בהקמתם סכומי כסף רבים ישמשו על פי ייעודם. מן הראוי שהמפעל יבחן את הצורך בנוכחותם של עובדיו בתור מלווים של מנויים וזכיינים בחופשות בחו"ל. מאחר שהנסיעות לוו כאמור גם במדריך מטעם חברת הנסיעות, אפשר שהמפעל יכול לחסוך את עלויות הנסיעה של המלווים מטעמו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המבנים שבבדיקות שצוינו לעיל נמ צא שנעשתה בהם חריגה בשימוש, על המפעל לקיים בהקדם סקר מקיף, שיטתי וכולל של מבנים שהוקמו במימונו, כדוגמת הסקר שנעשה בשנת 1999 . כמו כן על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לקיים סקרים מקיפים כאמור אחת לפרק זמן מסוים ולקבוע את תדירותם, וגם לקבוע שבפרקי הזמן שבין הסק רים המקיפים ייעשו סקרים מדגמיים על השימוש במבנים שמימן, שיכללו בהדרגה את כל המבנים האלה. תמונה של השימוש במבנים לא תתקבל, אם המפעל ימשיך לקיים סקרים מזדמנים ומצומצמים ויסתמך על מידע שהתקבל באקראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנהליו בבירור שחובה על מנכ"ל המפעל לדווח לדירקטוריון באופן שוטף על חריגות שהתגלו בשימוש במבני המפעל, וכן לציין בנהלים אילו נתונים על המנכ"ל לכלול בדיווחיו אלה, ואילו צעדים עליו לנקוט בעקבות קבלת דיוו ח על חריגה בשימוש במבנה. כמו כן על המפעל לקבוע כי רק הדירקטוריון יהיה מוסמך לאשר שינוי בשימוש במבנים, וכי אישור לכך יינתן על פי אמות מידה שייקבעו מראש. הביקורת העלתה כי בהחלטה על מתן התמיכה השתתף יו"ר המפעל, המשמש גם יו"ר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שהמפעל יחלק מתנות שאינן צנועות או סמליות, וגם אין מקום לחלוקת מתנות שלא על פי אמות מידה. יצוין כי המתנות מן הסוג היקר ביותר (מקרר נייד) לא חולקו רק לדירקטורים אלא גם לאנשים אחרים שלמפעל יש קשרים עמם, כגון יועצים של המפעל ומנהלים בחברות פרטיות. 2. עוד העלתה הביקורת כי יו"ר המפעל והמנכ"ל בלבד חילקו יחד לכ-400 איש מתנות שעלותן הכוללת (למפעל) הגיעה לכ - 150,000 ש"ח, וכי גם סמנכ"לים ומנהלי אגפים במפעל חילקו מתנות לגורמים חיצוניים. על עלות המתנות נוספה גם עלות הפצתן. לפי הנתונים שריכז המפעל לבקשת משרד מבקר המדינה, עלות כל המתנות לראש השנה התשס"ז שהעניק המפעל, לרבות עלות הפצתן, הסתכמה בכ- 400,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, והיו"ר, מר שמעון כצנלסון, לא פעלו על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני ולא העבירו את הפרשה לבדיקת המשטרה. למרות חומרת החשדות שהועלו, ואף שבדיקת הפרשה לא מוצתה, ובין היתר לא נבדק אם נגרם נזק למפעל - החליטו היו"ר והמנכ"ל לסיים את הטיפול באמצעות הוצאת מנהל א' לפנסיה מוקדמת. לא נמצאו אסמכתאות ובהן הסבר להחלטה. יצוין, כי בפגישה במרס 2006 מסר המנכ"ל גם לנציגי משרד מבקר המדינה שלא נגרם למפעל נזק. בביקורת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי בדיקה בנושא אכן נעשתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני ימלאו את תפקידיהם ביעילות המרבית וללא חשש, יש לחזק את מעמדם בנהלים ולמנוע את תלותם בבעלי תפקידים במפעל. לשם כך, בין היתר, ראוי לקבוע שהם יוכלו לקבל מידע במישרין ממבוקרים, לרבות עובדי המפעל ומשווקיו, ולהקפיד על קיומן של הוראות הדין בנושא. בהסכם עם מבקר הפנים לא נאמר דבר במפורש בעניין בדיקות מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להסדיר גם נושא זה בנוהל ולהטיל על מבקר הפנים חובה לדווח גם על ממצאי הבדיקות המיוחדות למנכ"ל, ליו"ר ולחברי ועדת הביקורת, ולא רק למזמין הבדיקה, ללא קשר למהות הבדיקה ולרגישות ממצאיה. ההחלטה אם ממצאים הם רגישים עשויה להיות סובייקטיבית, ולא רצוי שהעברת ממצאי בדיקה מיוחדת לבעלי התפקידים האמורים, שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ויטופלו, תהיה תלויה בהחלטה שכזו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי להסדיר נושאים אלה בנוהלי המפעל ולא להסתפק בהסדרתם החלקית והמוגבלת בהסכמים עם נותני השירותים. זאת, בין היתר, כדי שלהסדרים יהיה מעמד מחייב והם יהיו ידועים לכל עובדי המפעל ומנהליו. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר כי גם לשם מילוי חובתו על פי התקנון, עליו להתעדכן ביוזמתו באופן שוטף בדבר הבדיקות שעושים מבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני, ובמידת הצורך לדווח עליהן לדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, יציאתו של היו"ר לנסיעות בלא לקבל מראש את אישור הדירקטוריון, פוגעת בסדרי המינהל התקין. על המפעל לשקול לשנות את הנוהל באופן שהמחלקה האחראית לטיפול בהזמנת הנסיעות לחו"ל במפעל תתחיל בהליכי הטיפול בנסיעה רק לאחר שהדירקטוריון והמנכ"ל ימציאו לה אישור לנסיעה (לפי סמכות האישור), כמתחייב על פי נוהלי המפעל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, חריגתו של המפעל מהנוהל אינה פוטרת אותו מלקיים את הוראות הנוהל. הפרת הוראות הנוהל עשויה לגרום לאי -הבנות בקרב העובדים בדבר הדרך שעליהם לנהוג בה ולפגיעה בכללי מינהל התקין. .לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופים הקשורים אליו, חברי האסיפה הכללית, חברי המועצה הציבורית המייעצת של המפעל42 ; וכן גורמים חיצוניים- שרים ומספר חברי כנסת, עובדי מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של בעלי תפקידים במפעל. 1. הביקורת העלתה כי אף שחלוקת המתנות לחגים לגורמים חיצוניים קיימת זה שנים רבות, והמפעל מוציא סכומים ניכרים על רכישתן, לא קיימו מוסדות המפעל כל דיון בנושא זה ולא קבעו כללים בעניין זה. משום כך לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות, למי מבעלי התפקידים והעובדים במפעל מותר לחלק מתנות, לפי מה נקבע ערך המתנה הניתנת לכל מקבל, למי מחולקות מתנות, האם נקבע מספר מרבי של מקבלי מתנות, כמה מתנות יכול לחלק כל בעל תפקיד או עובד במפעל ובאיזה שווי, וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקת המתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שבחוק לא נקב עה חובה מפורשת להתלונן במשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, לאור חובת הנאמנות המוטלת על היו"ר והמנכ"ל כלפי הציבור והמפעל, ולנוכח חומרת העניין, שכן מדובר בחשש לשוחד הקשור לעבודה, היה עליהם להעביר את הנושא לחקירת משטרה, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני. רק בדרך זו היה ניתן לאשש או להפריך במידת ודאות גדולה ביותר את החשדות הכבדים שהועלו כלפי מנהל א' ומשווק א', ולקבוע כיצד לנהוג בהם. משלא עשו כן, גם העבירו היו"ר והמנכ"ל מסר שלילי לעובדי המפעל וסוכניו, ולפיו המפעל מעדיף לסיים מהר ככל האפשר פרשיות כגון אלה בלי למצות את הבדיקה והדין עם החשוד ואפילו מעניק לחשוד תנאי פרישה משופרים (ראו להלן), ובלבד שהפרשה לא תתפרסם בציבור. ההסברים השונים שניתנו למשרד מבקר המדינה לגבי ההחלטה שלא להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה והיעדר התיעוד של תהליך קבלת ההחלטות בנושא, מעלים ספקו ת באשר לעובדות הקשורות בטיפול בפרשה וחשש שההחלטה האמורה לא התקבלה בתהליך הולם שבו נשקלו מלוא השיקולים הדרושים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהענקת התרומות למרכז השלטון המקומי יש טעם לפגם משום החשש להעדפה של גוף שארבעה מנציגיו מכהנים במפעל כחברי דירקטוריון. 1. בביקורת נמצא כי על גבי כ- 30% ממכתבי הבקשה לתרומה (להלן - מכתבי הבקשה) שנענו בחיוב בתקופה הנבדקת והמכתבים ששלח המפעל באותה תקופה למבקשים המודיעים על אישור התרומה בצירוף ההמחאה (להלן - מכתב ההודעה), היו רשומים בכתב יד שמות של היו"ר, המנכ"ל, המזכיר או אחד מחברי הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי פרוש הדבר הוא שהיה לה ם עניין באישור הבקשות. מרבית הבקשות שצוין עליהם שמו של אחד מבעלי התפקידים האמורים אושרו. מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. להלן פירוט בעלי התפקידים, מספר הגופים שקיבלו תרומות בהתערבותם וסכום התרומות שקיבלו: הביקורת העלתה, כי אחת מהתרומות שמר עדי אלדר היה מעורב בהן ניתנה מתקציב התרומות, אף שהגוף מקבל התרומה לא הגיש בקשה לתרומה אלא בקשה לתמיכה ממועצת הפיס לתרבות ואמנות 19 ; תרומה נוספת שבה היה מעורב ניתנה למרכז השלטון המקומי בתור "מענק לעידוד המחקר האקדמי בתחום השלטון המקומי - תשס"ה 2004 ", אף שהבקשה הוגשה לקרן מפעל הפיס ע"ש פנחס ספיר - חברת בת של המפעל - ולא לוועדת התרומות של המפעל. הביקורת העלתה כי למפעל אין נהלים המגדירים את אופן בחירתם ותפקידם של נציגי המפעל המלווים את הנסיעות האמורות. בפועל מונתה עוזרת המנכ"ל לאחראית לשיבוצי עובדי המפעל לנסיעות אלה, ולא ברור מה היו השיקולים שלה בבחירת העובדים לליווי החופשות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שאגף הכספים מילא דוח נסיעות לחו"ל לצורכי מס הכנסה על נסיעה שכלל לא התקיימה. על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע רישומים לא נכונים כאלה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל לא היה צריך לשאת בעלויות של שינוי מסלול הנסיעה בשל חופשה פרטית של הדירקטור. היה עליו לחייב את הדירקטור בתשלום בגין השינוי - מה גם שהדירקטור ביקש ביוזמתו לשאת בתשלום זה. על המפעל לקבוע הסדרים שימנעו הישנותם של מיקרים כאלה. בדצמבר 2006 , בעקבות הביקורת, החזיר הדירקטור למפעל כ-900 .ש"ח ממצאי הביקורת דלעיל מעלים ליקויים בתפקודו של המפעל בהיבטי ם הנוגעים לניהול כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהול כוח האדם על היבטיו השונים יעלו בקנה אחד עם נורמות התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם. . בביקורת נמצא כי בהשתתפותו של מר בן זיקרי התקבלו בוועדה לאמנויות הבמה החלטות על תמיכה כספית בסך 105,000 ש"ח בארבעה מיזמים בתחום המוסיקה באשדוד. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להקפיד להשתמש בתקציב התרומות למתן תרומות בלבד. גם אין זה ראוי שוועדת התרומות תביא בכלל שיקוליה את היבט הפרסום שכן הדבר עלול לפגוע במבקשי תרומות שאין להן "ערך פרסומי", ועל המפעל להפריד בין השיקולים למתן תרומות לשיקולים מסחריים. מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט על מתן התרומה לא ניתן ללמוד מדוע החליט המפעל לתת תרומה בסכום חריג זה דווקא לארגון האמור, והאם נבדקה האפשרות לתת סכום זה לארגונים ראויים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון היה לתעד את הנימוקים להעדפת הארגון האמור על פני גופים אחרים. כך ניתן היה לבחון אם בחן חלופות כגון מתן תרומה גדולה לגוף אחד, או מתן תרומות בסכומים קטנים יותר לגופים רבים. למפעל נהלים המקיפים תחומים רבים והם נועדו לקיים מינהל תקין ולהבטיח אחידות בפעולות של יחידו תיו וכן לאפשר בקרה מינהלית נאותה עליהן. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שיחידה של המפעל תפעל שלא לפי נהליו. על המפעל להחיל בהקדם על המועצה את נהליו ולבחון את הצורך להוסיף נהלים ייחודיים לפעילותה. .לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שמנהלת המועצה נחשבת כחברה בישיבות המועצה וועדותיה, בלא שסמכות זו הוגדרה בנהלים. על המפעל והמועצה לקבוע בהקדם בנוהליהם את סמכויותיה של מנהלת המועצה בעניין זה. הביקורת העלתה כי על אף הדברים החמורים שהועלו בפגישה, לא צוין בפרוטוקול במפורש כי המפעל דרש מהעירייה להשיב את המצב לקדמותו. 6. בפברואר 2005 סייר מנכ"ל המפעל במוסד הסיעודי, ובעקבות זאת דרש מהעירייה רק להסדיר את בעיות הבטיחות שנו צרו במבנה המוסד עקב בניית התוספת; ובתחילת אפריל אותה שנה הוא חזר ותבע ממנה להסדיר את העניין בלי לדרוש ממנה להחזיר את המצב לקדמותו. ראש העירייה מר לוי, שכיהן כיו"ר הנהלת העמותה, ידע כי בית הכנסת משמש מתפללים שאינם נמנים עם דיירי המוסד הסיעודי, אף שבהיתר לבנייתו שניתן במאי 2003 הודגש כאמור כי הוא נועד לצורכי המוסד ודייריו. למרות זאת, ואף על פי שהוועדה לתכנון ולבנייה שהוא עומד בראשה ביטלה כאמור את ההיתר, הוא לא עשה דבר כדי להחזיר את המצב לקדמותו כמתחייב מתפקידו זה. לדעת משרד מבקר המדינה, משביטל ראש העירייה ויו"ר הוועדה לתכנון ובנייה, מר לוי, את ההיתר לבניית התוספת, היה עליו לנקוט גם את הפעולות הנדרשות כדי להביא להחזרת מצב מבנה המוסד לקדמותו. הביקורת העלתה כי במשרדיהם של היו"ר ושל המנכ"ל ובאגף זכיות והגרלות לא נמצאו כל דיווחים שמסר עורך הדין במהלך כל תקופת העסקתו על ליקויים כלשהם שנמצאו בתקינות ההגרלות, בנהלים שההגרלות מתקיימות לפיהם, באופן החזקת ציוד ההגרלות, או בהיבטים האחרים של ההגרלות הנוגעים להתאמתן לתכניות ההגרלות, כמפורט בהסכם ההתקשרות עם עורך הדין. מהאמור לעיל עולה כי המפעל כלל לא פיקח על העסקתו של עורך הדין. המפעל לא צירף לתשובתו מסמכים המעידים שתהליך אישור העבודה הנוספת לעובדי המפעל האמורים בוצע במלואו על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 ושהנהלת המפעל אימצה בתור הנחיה לביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשלים את הבד יקות הדרושות בעניין עבודותיהם הפרטיות של עובדי המפעל, לפרסם בהקדם נוהל פנימי בנושא הליך אישור עבודה פרטית ולהביאו לידיעת כל עובדי המפעל, וכן לבצע בדיקות תקופתיות כדי לוודא שההוראות בנושא מיושמות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הפיקוח למפעל מבחינה ציבורית ומבחינה תדמיתית ונוכח גובה השכר שהמפעל משלם למפקח -העל, על המפעל לקיים בקרה צמודה על אופן מילוי התפקיד; בין היתר, על המפעל לנהל מעקב אחר נוכחותו של מפקח-העל או נציגיו בהגרלות למינ יהן. לשם כך אל למפעל להסתמך רק על דיווחי הנוכחות של מפקח-העל, אלא לנהל בעצמו מעקב בעניין זה. כאמור, ההתקשרות עם מפקח -העל נעשתה בהסתמך על המוניטין הציבוריים שלו. ראוי שהמפעל ידרוש ממפקח-העל כי הוא או נציגיו יהיו נוכחים ככל האפשר בהגרלות, וכי יקיים את מה שנק בע בהסכם ההתקשרות עמו, ויהיה נוכח אישית ברוב ההגרלות ורק במקרים היוצאים מן הכלל ייעזר בעובדים ממשרדו. על המפעל לדרוש ולהקפיד לקבל ממפקח -העל דיווח שוטף שכתב על התנהלות ההגרלות שהתקיימו בנוכחותו או בנוכחות נציגים מטעמו. אם אין למפקח -העל הערות בדבר ליקויים בהתנהלות ההגרלות, יש מקום שגם דיווחים כאלה יימסרו בכתב. נוכח העובדה שהמפעל מופקד על כספים ציבוריים ומחויב לנהוג על פי נורמות ציבוריות, עליו לבחון מחדש את הכללים שקבע בעניין החזר הוצאות אירוח ולהגביל את סכום החזר ההוצאות שהיו"ר יהיה זכאי לו, להורות לבעלי התפקידים הזכאים לכך לעשות שימוש זהיר בתקציב הכיבודים והאירוח ולשמש בכך דוגמה ליתר עובדי המפעל. נסיעות במחלקת עסקים מגדילות את הוצאות המפעל על נסיעות לחו"ל 70 . לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל, בהיותו מופקד על כספי ציבור, מחויב לחסוך בכספיו. על דירקטוריון המפעל לשקול אפוא אם יש מקום לקבוע כי עובדי המפעל יטוסו במחלקת תיירים בלבד, גם אם הם מתלווים ליו"ר ולמנכ"ל. מהאמור לעיל עולה כי החלטת הוועדה הבין-תחומית בראשות היו"ר שימשה רק אישור פורמלי להחלטתו על מת ן התמיכה, שבאה לידי ביטוי בהערתו על גבי הבקשה. באוקטובר 2005 כיהן מר כצנלסון כיו"ר ישיבה של ועדת ההנהלה של המועצה. בין היתר אישרה הוועדה באותו דיון תקציב בסך של 250,000 ש"ח למימון הוצאות הכנס. לא נמצאו במועצה או במפעל מסמכים המצביעים על דיון בתוכני הכנס ובסכום שיוקצה להוצאות הקשורות בו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מקצת מקבלי התמיכות נתנו שירותי תרבות לאזורים בפריפריה, הדבר אינו תואם את קווי הפעולה של המועצה, שלפיהם יש לתת "תשומת לב מיוחדת" ליוצרים מהפריפריה. כמו כן מהנתונים עולה שיש תשובות המשווקים למנכ"ל מעלות גם הן את החשש שגם המשווקים לשעבר שלא נבדקו על ידי מבקר הפנים גבו סכומי יתר מהזכיינים. למרות זאת, גם בשלב זה לא בחן המנכ"ל את האפשרות לקבל מהמשווקים לשעבר מידע לגבי הגבייה שעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מבקר הפנים להמציא לוועדת הביקורת את טיוטת הדוח ולדווח לה על ממצאיה באופן מפורט, כשם שדיווח עליהם למנכ"ל, ולציין שמדובר בטיוטה שממצאיה אינם סופיים. דיווח זה התחייב במיוחד נוכח חומרת הממצאים לכאורה ומאחר שהמשווקים שאליהם נגעו הממצאים המשיכו לעבוד עם המפעל. עם זאת, גם הנוסח שבו דיווח מבקר הפנים על ממצאיו היה בו די על מנת שחברי הווע דה שנכחו בישיבה יבינו שקיימת בעייתיות בגביית דמי הביטוח ויבקשו לדעת את פרטי הממצאים שהועלו ובאילו משווקים מדובר, דבר שכאמור לא ברור אם נעשה. מכל מקום, אין חולק שגם הדיווח לוועדה לא הביא להשלמת הבדיקה61 . על המפעל להקפיד לקיים את הנוהל ואת תקנות מס הכנסה בעניין הסכום המוכר לצורך מס, לחסוך בכספיו ולא לאפשר לעובדיו ללון במלונות יקרים, אלא במקרים חריגים ומיוחדים ובלבד שגורם מוסמך במפעל אישר זאת מראש. אולם הביקורת העלתה שלושה מקרים שבהם שני עובדי המפעל לנו או הזמינו לינה71 בבתי מלון בחו"ל , שעלות הלינה בהם הייתה גבוהה מהעלות המאושרת בנוהל ובתקנות מס הכנסה (עלות הלינה המרבית הייתה 393 דולר ללילה), ואף על פי כן אישר המפעל את מלוא החזר ההוצאות לעובדים במקרים שבהם מומשה הנסיעה. להוצאות האמורות יש להוסיף הוצאות עודפות בסך 90% שהמפעל משלם כאמור בתור מס בגין הוצאה שאינה מוכרת. . מן הראוי שהמפעל יאמץ את הכללים שקבע החשב הכללי בעניין צבירת נקודות במועדון "הנוסע המתמיד" בנסיעות של דירקטורים ועובדי המפעל לחו"ל מטעמו, ומהזמנת כרטיסי טיסה לחו"ל בשביל זכיינים ומנויים, ובעניין הזכות לשימוש בהטבות הנובעות מנקודות אלה. אם יתבע המפעל את הנקודות שהוא זכאי להן, הוצאותיו על רכישת כרטיסי טיסה יפחתו, שכן מקצת הכרטיסים יוענקו לו חינם תמורת הנקודות שנצברו. בפגישה שקיים צוות משרד מבקר המדינה עם היו"ר והמנכ"ל ביולי 2006 הם ציינו כי אינם יודעים על דבר השינוי בנוהל הנזכר. לדעת משרד מבקר המדינה, דברים אלה של היו"ר ושל המנכ"ל אינם עולים בקנה אחד עם היותם הגורמים המופקדים על אישור נוהלי המפעל, ועם כך שהמנכ"ל חתום על פרוטוקול הדיון שקיימה ועדת הנהלים של המפעל במרס 2006 ., שהשינויים האמורים אושרו בו 2. : הטיפול בממצאי הבדיקה (א) משרד מבקר המדינה העלה כי לאחר קבלת דוח הביניים לא נקט המפעל צעדים כלשהם כלפי העובדת וחקירת ההדלפה הופסקה. לא נמצאו במפעל מסמכים המבהירים את הסיבה לכך. דוח ביניים מטבעו א ינו בבחינת סוף פסוק, אלא מטרתו לתת תמונת מצב של הממצאים שהועלו עד למועד כתיבתו והמלצות להמשך הטיפול. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם סבר המנכ"ל שממצאי הדוח אינם חד-משמעיים דיים כדי להביא לפיטוריה של העובדת כמומלץ בו, הרי שלאור חומרת החשדות שהועלו לגביה, רגישות תפקידה וחשיבות הנושא הנחקר - הדלפת מידע ממאגר סודי של המפעל - היה עליו לכל הפחות להורות על המשך חקירת ההדלפה (כפי שגם הומלץ בדוח), ורק בסיומה להחליט כיצד לנהוג בעובדת. חרף זאת, בעקבות דוח הביניים התמקד המנכ"ל באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין וזנח את יתר אפשרויות הטיפול, ומשהגיע למסקנה כי על סמך ממצאי דוח הביניים יהיה קושי לפטרה, סיים את הטיפול בחשדות להדלפה. לא מן הנמנע שהמשך חקירת ההדלפה היה מפריך את החשדות כלפי העובדת; אילו הופרך החשד, העובדת אף הייתה יוצאת נשכרת מאחר ששמה היה מטוהר מכל חשד, ואולי גם היה נמצא הסבר אחר להדלפה. מאחר שהבדיקה לא מוצתה, נוצר מצב שבו אחת המשרות הרגישות במפעל מאוישת בעובדת שאמינותה הוטלה בספק. (ב) כאמור, לדברי המנכ"ל, בעקבות דוח הביניים הוחל בפיקוח שוטף על עבודתה של העובדת בידיעתה. הועלה כי המנכ"ל לא עדכן את מנהל האגף שהעובדת כפופה לו בדבר ממצאי דוח הביניים והפיקוח שלטענת המנכ"ל היא נתונה בו. מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי רק בעקבות הביקורת נודע לו על עניינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-שיתופו של מנהל ה אגף בעניינים אלה אינו מתיישב עם טענת המנכ"ל שמתקיים פיקוח שוטף על עבודתה של העובדת. (ג) הביקורת העלתה כי למרות חומרת הנושא, לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על ההדלפה מקובץ הזכיינים. רק בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה, באוגוסט 2006 ,, נודע ליו"ר על הפרשה ועל פי דרישתו דיווח לו המנכ"ל בעל פה על פרטיה ועל דרך טיפולו בה. לאור הערות משרד מבקר המדינה ביקש היו"ר בספטמבר 2006 ממבקר הפנים לבדוק את אופן טיפולו של המפעל בחשד להדלפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מהאמור לעיל עולים סימני שאלה מהותיים בדבר העובדות הקשורות בטיפול המפעל בנושא ובדבר הגרסאות שהובאו לעיל. אם השיחה אכן התקיימה, היה על המנכ"ל לציין את דבר קיומה ואת תוכנה לפני נציגי משרד מבקר המדינה עוד במהלך הביקורת, כשנשאל כיצד טיפל בנושא. מכל מקום, יש לתעד כל שיחת נזיפה ואזהרה עם עובדים במפעל, ואף להחתים את העובדים על תרשומת של שיחה כאמור, ולתייקה בתיק רשמי של המפעל. זאת, בין היתר, על מנת שהנאמר בשיחה יהיה בעל תוקף מחייב ולא תהיה מחלוקת בעניינו. באוגוסט 2005 דנה ועדת ההנהלה בנושא, בראשות מר כצנלסון, והחליטה לאשר את הבקשה. מהאמור לעיל עולה כי לא זו בלבד שהמפעל לא בדק במלואם את החשדות החמורים שהועלו נגד מנהל א' ולא הודיע עליהם למשטרה, אלא שבהסכם פרישתו מהמפעל הוא אף זכה בהטבות כספיות חריגות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה ראוי שהמפעל יעניק למנהל א' הטבות כספיות כאמור. ניסיונות המנכ"ל, מר שאול סוטניק, להסתיר מסמכים ממשרד מבקר המדינה ולמנוע ביקורת בנושא פסולים ואינם עולים בקנה אחד עם הקבוע בחוק. התנהגות זו חמורה במיוחד נוכח מעמדו הבכיר והדוגמה שהוא אמור לתת לעובדי המפעל. בנסיבות אלה על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לתעד בתיקיו הרשמיים את כל המסמכים הנוגעים לעובדיו ולסוכניו, גם מסמכים הנוגעים לנושאים רגישים, ולוודא את ביצועה של חובה זו. יצוין כי כבר בשנת 1998 העלתה בדיקה של רואי חשבון של המפעל כי אחד ממשווקי המפעל דאז גבה סכו מי יתר מהזכיינים באזורו בגין ביטוח כרטיסים ומזומנים. לא נמצאו מסמכים המעידים כיצד טיפלה ההנהלה דאז של המפעל בעניין זה. אולם ממצאי מבקר הפנים על הגבייה בשנים 2000 -2005 מלמדים כי לא ננקטו הפעולות הדרושות על מנת להבטיח כי הדבר לא יישנה. עניינו של הציבור, שכספיו מופקדים בנאמנות בידי המפעל, הוא כי המפעל יקפיד ויוודא שמנהליו ועובדיו ממלאים את תפקידיהם בהגינות וביושר משיקולים ענייניים בלבד, ויטפל בנחרצות בתופעות שליליות של פעולה בניגוד עניינים, שעלולות להגיע עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את מנהליו ועובדיו מלבצע פעולות שליליות, שכן פעילות המפעל תלויה באמון הציבור כי הוא פועל כראוי. התנהגות בלתי הולמת של מנהליו ועובדיו, ואף מראית עין של התנהגות כזאת, עלולה לפגוע בתדמיתו ובאמון הציבור בו ולגרום, בין היתר, לירידה במספר המשתתפים בהגרלותיו ולהקטין את הכנסותיו. ממצאי הביקורת מעלים תמונה חמורה ומדאיגה על דרך פעולתן של המועצה לתרבות ואמנות וועדותיה, שהתנהלו כגוף עצמאי בלא בקרה מספקת של דירקטוריון המפעל. המועצה קבעה מדיניות שמטרתה לייחד את התמיכה בתחומי התרבות והאמנות לצעירים ולתושבי הפריפריה, אך הביקורת העלתה כי עיקר התמיכות ניתנו למבצעי פעולות וגופי תרבות ביישובים מרכזיים וחזקים. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר המפעל, לא נהגו בכספי המועצה, שהם כספי ציבור, ברגישות ובאחריות הנדרשות, והם פעלו לקדם מימון של פעולות תרבות ביישוביהם או לתמיכה בתחומים ובגופים שיש להם עניין אישי בהם. ההשתתפות בהצבעה על תמיכות כספיות מעין אלה אסורה לפי נוהלי המפעל והמועצה ולפי הכללים בעניין מניעת ניגוד עניינים. כספי המפעל לא נועדו לקדם את ענייניהם של מנהליו וחברי המועצה, אלא את ענייניו של כל הציבור לדעת משרד מבקר המדינה, להגשת דוחות נסיעה לחו"ל יש חשיבות רבה - הן בתור אמצעי בקרה, והן לצורך הפקת לקחים בדבר השגת יעדי הנסיעה, והתועלת שהיא מביאה למפעל. על הדירקטוריון והנהלת המפעל להקפיד כי חברי הדירקטוריון ועובדי המפעל בכל הדרגים יקיימו את הנהלים בנושא במלואם, ולהתנות את החזר הוצאות הנסיעה בהגשת דוח נסיעה מיד לאחר חזרתם לארץ. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל אמות מידה לקביעת הזכאות לתרומה וסכומה - ולעדכנן מפעם לפעם - וכן כללים בעניין סדרי עבודתה של הוועדה וחובת ההנמקה של החלטותיה. 1. הועלה כי הוועדה החליטה על מתן התרומות רק בעקבות בקשות שהוגשו למפעל. היא לא קבעה יעדים למתן התרומות ואילו תחומים עיקריים וחשובים ראויים לתרומה. זאת ועוד, האפשרות לקבל תרומות לא הובאה לידיעת הצי בור הרחב ולא פורסמה ברבים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפרסם את האפשרות לקבל ממנו תרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכספי המפעל הם כספי ציבור, על המפעל לקבוע אמות מידה ברורות בעניין הזכאות לתרומה ולקיים את תהליך מתן התרומות באופן שוויוני וגלוי, ולצורך כך עליו להביא את עצם מתן התרומות לידיעת הציבור. 3. החלטותועדת התרומות על מתן התרומה וסכומה אושרו בחתימת שלושת חברי הוועדה על גבי טופס התרומות. הביקורת העלתה כי טופסי התרומות הועברו לחברי הוועדה בנפרד, והם חתמו עליהם בלא שנפגשו עם חברי הוועדה האחרים כדי לדון בבקשות. גם לאחר שהתקבל במפעל נוהל התרומות, שבו נקבע כי "הבקשות ירוכזו בידי מזכיר החברה, והוא יביא אותן לדיון בפני הועדה", לא נפגשו חברי הוועדה לדון ביחד בבקשות. עוד הועלה, כי הנימוקים להחלטות על מתן התרומות לא תועדו. .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שההחלטה על תרומות תתקבל כדבר שבשגרה בסבב חתימות על טופס התרומות. קבלת החלטה בלא דיון ובלא תהליך קבלת החלטות סדור ומובנה, ספק אם היא מתיישבת עם החובות המוטלות על נושאי המשרה אשר שימשו כחברי הוועדה. לצורך קבלת ההחלטות על התרומות, ראוי היה שיקיימו דיון מקיף שיאפשר להם להפיק את מלוא התועלת מהידע ומהניסיון של כל אחד מהם17. על חברי הוועדה להתכנס ולדון יחד בבקשות באופן סדיר ולפעול על פי הנוהל בנושא זה. כללי המינהל התקין מחייבים גם רישום של פרוטוקולים מדויקים. על הפרוטוקול לשקף את שהתרחש בדיון ולהכיל את עיקרי הדברים שנאמרו, ובכלל זה המחלוקות שהתגלעו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע כללים ברורים לרישום הפרוטוקולים של ישיבות ועדת התרומות. 4. הביקורת העלתה כי ועדת התרומות לא נקטה שיטה אחידה לרישום שמות הגופים שביקשו ממנה תרומה, ולעתים נרשם שמו של אותו מבקש באופנים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר עלול לפגוע ביכולתו של המפעל לקיים מעקב אחר מבקשי התרומות ומקבליהן. על המפעל לציין ברישומיו ליד שמה של כל עמותה את מספרה אצל רשם העמותות כדי שיתאפשר זיהוי אחיד ועקבי של העמותות ופרטים נוספים שיאפשרו פיקוח מיטבי. הביקורת העלתה כי המפעל העניק את התרומות בלא שנקבע נוהל בנושא. עם כניסתו של מזכיר המפעל הנוכחי לתפקיד הוא הנהיג לראשונה, בתחילת שנת 2004 , את השימוש בטופס "תרומות (אישור מזכיר, יו"ר ומנכ"ל)" (להלן- טופס התרומות). בטופס זה מפורטים הנתונים ו האישורים שגופים המבקשים תרומה נדרשים להמציא: פרטים על הגוף ומטרותיו, אישור רשות המסים על ניהול פנקסי חשבונות, ואם מדובר בעמותה - גם אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. .1. לכ- 20% מהגופיםשביקשו תרומות אישרה הוועדה בתקופה הנבדקת שתי תרומות, ולגופים מסוימים אישרה שלוש או ארבע תרומות. חלקם אף קיבלו באותה שנה שתי תרומות שסכומן המצטבר גדול מ- 20,000 ש"ח (כאמור, סכום התרומה השכיח בתקופה הנבדקת). יצוין כי חברי הוועדה וחלק מחברי הדירקטוריון היו מעורבים במתן מקצת תרומות אלו. להלן דוגמאות: לעומת זאת, לגופים אחרים שביקשו יותר מתרומה אחת אישרה הוועדה תרומה אחת בלבד, ועמות ות רבות, בהן עמותות המייצגות מגזרים של חסרי יכולת ועמותות אחרות שנזקקו לעזרה בהמשך פעילותן, לא קיבלו אף תרומה אחת. בהיעדר אמות מידה ובהיעדר נימוקים מתועדים למתן התרומות, אי-אפשר לדעת מדוע קיבלו גופים מסוימים כמה תרומות ואחרים לא קיבלו כל תרומה, ומדוע קיבלו גופים מסוימים תרומות שסכומן גדול מהמקובל. מתשובות חברי הדירקטוריון עולה, כי הם ראו כחלק מתפקידם במפעל את הייצוג של גופים מסוימים ופעולה לטובתם. לדעת משרד מבקר המדי נה, מאחר ששמותיהם של הדירקטורים נרשמו על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלהם למבקשי התרומות קודם שאישרו את מתן התרומות. יש לראות בחומרה את מעורבותם של דירקטורים ובכירים במפעל - בגלוי ומאחורי הקלעים - במתן תרומות לגופים מסוימ ים, מעורבות שהקנתה לגופים אלה עדיפות ופגמה בהגינות ובשוויוניות שהמפעל מחויב לפעול בהן. על המפעל לתת דעתו על מצב בלתי תקין זה ולמסד מנגנון שינטרל את הזיקה האישית של בעלי תפקידים במפעל למתן תרומות. יצוין כי כבר בשנת 2003 ציין בית הדין האזורי לעבודה כי "נציג י הרשויות ... מעוניינים להציג הישגים בפני ציבור הבוחרים, תושבי ]במפעל[ המקומיות היישובים בראשם הם עומדים, שהרי זו דרכם לשכנע את הציבור כי הם ראויים לאמונם ולקולם ביום הבחירות. הכהונה בדירקטוריון מפעל הפיס היא אחת הדרכים לעשות כך. בלשון יותר מפורשת - היכולת להשפיע על הקצאת רווחי מפעל הפיס, כך שיגיעו לתחומי הרשות המקומית שלהם. כך יוכלו להראות לתושבי המקום, בוחריהם, כי הם פועלים למענם"21 (ההדגשה אינה במקור). האמור בפסק דין זה אמנם עוסק בהקצאת כספי המפעל לרשויות המקומיות, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, המסר שבו רלוונטי גם לשימוש בלתי תקין בכספי המפעל למתן תרומות לגופים שיש לבעלי תפקידים במפעל עניין אישי בסיוע להם. על המפעל לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי למנוע שימוש לא תקין בתקציב התרומות. 2. הביקורת העלתה כי מבין התרומות האמורות שחבר דירקטוריון המפעל מר יגאל עמדי היה מעורב בהן, שלוש תרומות, בסכום כולל של 56,000 ש"ח, ניתנו לעמותה בירושלים שיושב ראשה הוא אביו. על מכתבי הבקשה נרשם בכתב יד שמו של מר יגאל עמדי. בפברואר 2006 העניק המפעל תרומה נוספת בסך 18,000 ש"ח לעמותה אחרת בירושלים, שאביו של מר יגאל עמדי נמנה עם חברי הוועד שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מטרתה של קבלת אישור הדירקטוריון היא לוודא שהחברות בדירקטוריון האחר לא תפגע בעבודתו של היו"ר במפעל ו לא תגרום בביקורת נמצא כי גברת קודליק השתתפה באישורן של תמיכות בסכום כולל של 45,000 .ש"ח לשלוש פעילויות באשדוד, חלקן בתחום המוסיקה ביוני 2006 טען המנכ"ל לפני נציגי משרד מבקר ה מדינה כי מנהל א' לא היה מעורב בהכנת תכנית התמריצים של המשווקים בשום שנה. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל א' היה המעורב היחיד מטעם המפעל בהכנת טיוטת תכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 . ממכתב יו"ר החברה החיצונית למפעל אף עולה כי לאחר שהחברה הגישה את הטיוטה למנהל א', איפשר המנהל למשווקים לערער על היעדים שנקבעו בטיוטה ועשה בה שינויים, שלא כפי שנהג בשנים קודמות מי שהיה מעורב מטעם המפעל בהכנת טיוטות תכניות התמריצים למשווקים. לא מן הנמנע שבדיקה יסודית של מעורבותו של מנהל א' בתכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 ושל פעולותיו בתחומים אחרים הייתה מעלה כי הוא לא השפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. אולם הביקורת העלתה שהמפעל לא בדק באופן מעמיק אם מנהל א' השפיע בדרך זו או בדרכים אחרות על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו דיווחים על נוכחותו של מפקח -העל או ממלאי מקומו בהגרלות המפעל. רק בעקבות הערות משרד מבקר המדינה ביקש המפעל ממפקח-העל להמציא לו דיווח על מועדי הנוכחות שלו ושל ממלאי מקומו בכל ההגרלות שהתקיימו בתקופת העסקתו במפעל. באוגוסט 2006 מסר מפקח-העל למנהל אגף זכיות והגרלות במפעל רשימת נוכחות שלו ושל נציגיו בהגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא"80 בלבד, בתקופה שבין 2.7.05 ל- 1.8.06 . מהדיווח עולה כי בין 2.7.05 ל- 31.12.05 התקיימו בסך הכול 1,443 "הגרלות "לוטו ו"אקסטרא"; מפקח-העל נכח ב -14 מההגרלות, ונציגיו נכחו ב-41 הגרלות. (בסך הכול נכחו הוא או נציגיו ב-55 הגרלות, שהן 3.81% "בלבד מכל הגרלות ה"לוטו וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה); מתחילת 2006 ועד 1.8.06 נכחו מפקח-העל או נצ יגיו ב-11 מהגרלות ה"לוטו" וב-54 מהגרלות ה"אקסטרא", ובסך הכול ב -65 ( 3.84% ) מ - 1,694 מכל הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה. הביקורת העלתה כי לפני שביקש המפעל מעורך הדין שימסור לו דיווח על נוכחותו או על נוכחותם של נציגיו - בעקבות הביקורת - לא יזם המפעל כל פנייה לעורך הדין מאז דצמבר 2003 על מנת לקבל ממנו דוחות על עבודתו השוטפת בתור מפקח-העל; גם כשפנה המפעל בעקבות הביקורת אל עורך הדין בבקשה שימסור לו דיווח על נוכחותו בהגרלות, מסר לו עורך הדין דיווח חלקי בלבד, שכלל מידע רק על הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שהתקיימו מיולי 2005 .בלבד כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל ידע יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אך לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי למנוע זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם; ראשי .קשור בפעילותו ושאינו הולם. הדבר מחזק את המסקנה שעלתה מבדיקת הפרשה שבה היו מעורבים מנהל א' ומשווק א', כי הנהלת המפעל מעדיפה לסיים את הטיפול בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות מהר ככל האפשר, גם אם לא מוצתה בדיקתם. עד מועד סיום הביקורת לא מסרו היועמ"ש החיצונית והמנכ"ל למשרד מבקר המדינה מה נאמר בפגישות המוזכרות במכתב היועמ"ש החיצונית מאפריל 2006 (למרות חשיבותן הפגישות לא תועדו) ולא הסבירו מדוע החליטו לסיים את הפרשה באמצעות הוצאת חוזר רענון בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי המפעל אינם מפיגים את החשש שתפקיד ה"ממונה על אחריות חברתית" נועד בעצם לשמש "סידור עבודה" לעוזרת ב'. מאחר שמדובר בתפקיד חדש במפעל, היה על היו"ר להנחות את היועץ המשפטי להשלים את חוות דעתו ולהידרש במישרין לשאלה מה הוא ההליך הראוי לבחירת מועמד לתפקיד זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר למסור לדירקטוריון מלכתחילה את כל הפרטים הדרושים להחלטתו בעניין התפקיד ובעניין המועמדת לתפקיד. נוכח הגדרות התפקיד, לא היה הדירקטוריון צריך לאשר את המינוי בתור "משרת אמון", אלא לדרוש בדיקה שבה ייקבע אם לשם איוש התפקיד דרוש הליך של מכרז או של קבלת הצעות. על הדירקטוריון לבחון את הנושא מחדש, גם נוכח הספקות בעניין מחויבותו בדבר אופן מימוש העקרונות שקבע ארגון WLA , ובכלל זה לבחון אם אכן דרוש למנות לשם כך עובד מיוחד או שמא עובד שהמפעל כבר מעסיקו יכול למלאו לצד תפקידיו האחרים. 5. השלמת הבדיקות בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה: (א) בפגישה שהתקיימה בתחילת אוגוסט 2006 בהשתתפות נציגי משרד מבקר המדינה, היו"ר, המנכ"ל ונציג מבקר הפנים (להלן - הפגישה) הועלה כי עד אותו מועד לא הודיע המנכ"ל ליו"ר שבבדיקת מבקר הפנים נמצא שלכאורה מרבית המשווקים הנוכחיים גבו סכומים עודפים מהזכיינים, וכי היו"ר לא דרש מהמנכ"ל לעדכן אותו על תוצאות הבדיקה האמורה, אף שעברו כשמונה חודשים מאז ביקש ממנו הבהרות בנושא. בפגישה הועלה גם כי המנכ"ל לא דיווח ליו"ר על הבדיקה שעשה מבקר הפנים בנושא בשנת 2005 , ובה נמצא שמשווקים א' וב' גבו לכאורה מהזכיינים סכומים עודפים, וכי גם לאחר התערבות היו"ר בנושא, לא הורה המנכ"ל למבקר הפני ם להשלים בדיקה זו. (א) משרד מבקר המדינה העלה את הממצאים האלה: היו"ר והדירקטורים לא העבירו לדירקטוריון דוחות נסיעה; רק מקצת העובדים שהצטרפו לנסיעות היו"ר לחו"ל (6 מתוך13 נסיעות) הגישו דוחות נסיעה למנכ"ל; המנכ"ל לא העביר כלל דוחות נסיעה ליו"ר, חלק מהסמנכ"לים ומקצת העובדים לא הגישו דוחות נסיעה לחו"ל, שלא כנדרש; חלק מדוחות הנסיעה הוגשו בדיעבד, רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא או בעקבות הביקורת. . מתשובות המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית עולה כי כמו בפרשת ההדלפה גם הטיפול בפרשה הנדונה התמקד באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המעשים המיוחסים לעובדת - שימוש במשאבי המפעל לשם הפצת חומר שאינו קשור לעבודה ואינו הולם ואפשר שהפצתו היא עבירה פלילית - היה על המנכ"ל לנקוט פעולה שתביא למיצוי הדין עם העובדת ככל שניתן ותמנע ממנה לחזור על המעשה. שיחת נזיפה ואזהרה, שעצם קיומה שנוי במחלוקת, אינה מהווה טיפול יעיל וראוי בפרשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר בן זיקרי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לו זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונה לחבר מועצה - ולתת לזיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליו להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים, בייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. ,המפעל מקצה סכומי כסף גדולים למימון הקמת מבנים המיועדים למטרות שקבע וחשוב מאוד שהמבנים ישמשו רק למטרות אלה. על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימוש בהם, ושהם יתוחזקו כראוי. הביקורת העלתה שהמפעל אינו עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינו עושה סקרים שוטפים ומקיפים; בנהליו אין הנחיות מפורטות בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימוש במבנים; הנהלתו אינה מדווחת לדירקטוריון שלו על חריגות כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעת על הצורך לקבל דיווחים על החריגות ועל הצעדים שראוי שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן. על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו. על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן. על דירקטוריון המפעל לדון בהקדם באופן טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים ליישום ההחלטות שיקבל בנושא. מפעל הפיס הוא גוף שמטרותיו ומהותו ציבוריים הם והכנסותיו מכספי ציבור. עליו לנהוג בחסכנות לצמצם את הוצאותיו על מנת שיהיו ברשותו יותר כספים להשקעה למען מטרות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהות של המפעל על נסיעות של מנהליו ועובדיו לחו"ל, ונוכח הממצאים שהועלו בבדיקה, על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את הנושא ולנקוט את כל הצעדים הדרושים, ובהם קביעת כללים כדי שיבוצעו רק הנסיעות החיוניות וישתתפו בהן רק עובדי המפעל הדרושים. .בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון העלתה כי הנסיעות של עובדים לחו"ל לא הובאו כלל לא ישור הדירקטוריון, כמתחייב מהנוהל, וכי רק מנכ"ל המפעל החליט אם לאשרן. עוד נמצא כי בין יוני 200368 לאפריל 2006 הובאו לאישור הדירקטוריון רק שש מ-13 הנסיעות של יו"ר הדירקטוריון, מר שמעון כצנלסון, שהתקיימו באותה תקופה, וכי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, לא הביא את נסיעותיו לאישור יו"ר הדירקטוריון, שלא כנדרש על פי הנוהל. 1. הועלה שוועדת הפרסום אישרה התקשרויות עם עמותות וגופים לפרסום או למתן חסות, ובה בעת דחתה בקשות של גופים אחרים להתקשרויות כאלה במחירים דומים, שנועדו להביא לפרסום לאוכלוסיות דומות בגודלן או גדולות יותר. יצוין כי חלק ממקבלי החסויות קיבלו גם תרומות מהמפעל. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא ניתן לדעת מה היו השיקולים לאישור בקשה להתקשרות לצורכי פרסום או חסות או לדחיית הבקשה להתקשרות, שכן הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה אינם כוללים נימוקים להחלטות אלה. עולה חשש כי התקשרויות אלה היו תרומות במסווה של פעילות פרסומית. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה דחתה, בלא שהדבר הוסבר בפרוטוקול, גם מבקשים המתאימים לכאורה לעקרונות שפירטו המפעל וסמנכ"ל השיווק בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה. אולם מאחר שלא נקבעו אמות מידה לבחירת הגופים מקבלי החסות, והוועדה פועלת לפי שיקול דעתה הבלבדי, קיימת אפשרות שהחלטותיה יתקבלו שלא רק משיקולים מקצועיים ענייניים. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שהחלטות הוועדה אמורות להתקבל באופן מקצועי, כפי שציין המפעל בתשובתו, אין מקום שבעלי תפקידים בכירים במפעל יתערבו בהחלטות הוועדה. יצוין כי הסברי המפעל שהובאו לעיל לא צוינו בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום. עוד יצוין כי כבר במרס 2005 המליץ המבקר הפנימי של המפעל "לתעד .את שיקולי הוועדה לפחות באשר לרכישות שהחליטה לאשר. התיעוד אמור לכלול התייחסות לשיקולים המרכזיים (כמותיים ואיכותיים) באופן שניתן יהיה להתחקות בדיעבד ולבחון את סבירות ההחלטה שנתקבלה". עד מועד סיום הביקורת בנושא, אוגוסט 2006 , לא יושמו המלצות המבקר הפנימי. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הפרסום לכלול בפרוטוקולים שלה, בין היתר, את עיקרי הדברים שהועלו בדיון, את ההחלטות שהתקבלו ואת נימוקיהן. 3. הועלה שוועדת הפרסום החליטה לממן פרסומים בגופים שונים בגלל בקשות של היו"ר או המנכ"ל . הדבר מחזק את החשש שבהיעדר אמות מידה לבחירת הגופים שיקבלו חסות או ייתנו שירותי פרסום ישמש תקציב הפרסום למתן תרומה. להלן דוגמאות: לפי הפרוטוקולים של הוועדה, בשנים 2004 ו- 2005 היא החליטה להתקשר בארבעה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב - 232,250 "ש"ח, לפי בקשת יו ר הדירקטוריון. כמו כן החליטה להתקשר בחמישה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב- 60,888 .ש"ח, לפי "בקשתו" או "המלצתו" של המנכ"ל לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהיו"ר והמנכ"ל פנו לוועדה במישרין בבקשות להפנות כספים מתקציב הפרסום לגופים שונים מעוררת חשש שאכן מדובר למעשה בתרומות שהשיקולים לנתינתן לא היו שיקולי פרסום. 1. הביקורת העלתה שהמפעל השתמש בתקציב התרומות למימון פעילויות פרסום. על פי מכתבי ההודעה עולה ששלוש המחאות בסכום כולל של כ- 37,000 ש"ח מתקציב התרומות הועברו ישירות לחברות פרסום. עשר תרומות אחרות בסכום כולל של 88,600 ש"ח מתקציב התרומות יועדו, לפי ההודעות על אישורי התרומות, למתן חסות או לפרסום המפעל.

לדעת משרד מבקר המדינה, העברת ההמחאות למקבלי התרומות על ידי חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה איננה בגדר "אקט יחצ"ני מובהק" כפי שטען המפעל בתשובתו; העברת ההמחאה בדרך זו עלולה ליצור את הרושם שהתרומה ניתנה בזכות מוסר ההמחאה, ולפיכך היא פסולה. על המפעל לחדול אפוא מדרך פעולה זו.

נושאים מערכתיים . היבטי משילות בנגב - תפקוד רשויות מקומיות ותאגידי מים במגזר הבדואי .בביקורת התברר כי לא הוסדר רישומם של תושבים רבים המתגוררים מאז ומתמיד .בתחומי המועצות האזוריות ונרשמו ברשויות המקומיות הבדואיות בעבר . זאת הואיל .ורשויות אלו הוקמו שנים רבות לפני הקמת המועצות האזוריות , ובעת רישומם לא נדרשו .אותם תושבים לסמן על גבי מפות היכן הם מתגוררים בפועל. .מומלץ כי משרד הפנים ורשות האוכלוסין יפעלו להסדרת השיוך של כל בני בית-אב .מהפזורה הבדואית ולרישומם במרשם האוכלוסין כתושבים ברשות המקומית ש בה הם .מתגוררים בפועל וממנה הם מקבלים שירותים. נוסף על כך , מומלץ כי הרשויות, אשר .להן יש אינטרס לשקף נתוני אמת של אוכלוסיית מקבלי השירותים שהן מספקות, יבצעו .מהלך כולל של טיוב הנתונים לשם הסדרת סוגיית התושבים הרשומים ברשות מקומית .אחרת או ברישום שבטי, א ו שאינם רשומים כלל כתושבי אחת מהרשויות המקומית. בד .בבד, על משרדי הממשלה להשלים את עדכון נוסחאות המענק (בתחומים כמו מענקי .איזון, מענקי חינוך, רווחה) על פי השיוך של אוכלוסיית הפזורה לרשויות המקומיות .הרלוונטיות, לאחר שיעודכן במרשם האוכלוסין, כמוצע לעיל . .בביקורת עלה כי בחלק ניכר מהרשויות הבדואיות בנגב הבנייה למגורים היא ארעית .ובתים אלו, שאינם בהכרח ראויים למגורים, אינם נבנים על סמך היתרי בנייה ולא .משולמים בגינם היטלי פיתוח. לדוגמה, בארבעת היישובים של המועצה האזורית נווה .מדבר לא מוגדר ולו מבנה אחד כבניין מגורים. .מומלץ כי כלל הרשויות להשלים חקיקת חוקי עזר בתחומן, ובפרט בעניין הטלת היטלי .פיתוח. כמו כן, מומלץ כי משרד הפנים יעקוב אחר פעילות המועצות האזוריות וכלל .הרשויות הבדואיות ו יוודא השלמת חקיקת חוקי עזר על ידן, הוצאת החיובים על ידי .הרשויות לתושבים בהתאם, ביצוע הפעילות הנדרשת לגביית ההיטלים והשלמת עבודות .הפיתוח כנגד היטלים אלו. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי קובץ התלמידים שרשות האוכלוסין מעבירה .למשרד החינוך לצורך קביעת תקציב ההסעות מכיל מידע שגוי לגבי כתובותיהם של .התלמידים. כך לדוגמה, ישנם בקובץ תלמידים שרשומים כמי שמתגוררים ביישוב מסוים .בנגב, אף שבפועל אינם גרים שם 88 . כמו כן, חלק מהתלמידים רשומים על פי שם .השבט 89, ולא על פי המיקום הגיאוגרפי. יוער בהקשר זה כי כתובותיהם הרשומות של כ - .3,000 מתוך 16,412 התלמידים המוסעים בחינוך הרגיל במועצת נווה מדבר הם מחוץ .לנגב. יצוין כי הדוח שהוגש למשרד הפנים ביוני 2018 אמד את מספר התושבים בנווה .מדבר ב - 26,500 איש. בתרשים 9 להלן מוצגים נתונים על מספר התלמידים המוסעים .במועצת נווה מדבר ואלו שאינם רשומים כתושבים בנגב. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2015 - 2019 אירעו 18 ,אירועי פריצה14 אירועי שודותשעה .ניסיונות שוד. אירועים אלו התמקדו ביישובי המגזר הבדואי באזור באר שבע. .בשנת 2020 הוכן במשרד החקלאות דוח לניתוח מימוש יעדי תוכנית החומש 2397 .("תכנון מול ביצוע"). הדוח ריכז את נתוני הביצוע של התוכנית לשנים 2017 - 2018 לפי .הגופים הממשלתיים שתוקצבו בתוכנית. .על פי נתוני רשות המיסים, ב-70% מהתיקים הפליליים שנפתחים נגד עברייני מס באזור .הנגב בגין עבירות מס מהותיות, כגון שימוש בחשבוניות פיקטיביות והפצתן, החשוד .משתייך לאוכלוסייה הלא -יהודית . .על רשות המ יסים ל המשיך ולטפל בתופע ת חשבוניות פיקטיביות בקרב האוכלוסייה .הלא -יהודית באזור הנגב כדי לצמצמה ככל האפשר. .מנתוני התרשים עולה כי נכון ליוני 2020, המחלקה המשפטית בתחנת מע"ם באר שבע .מטפלת ב -254 ( תיקיםששיעורם כ- 29.5%) מ-862 .תיקי התובע הפתוחים מכלל הארץ .בתיקים הפתוחים הקשורים ליחידת הגבייה עולה חלקה של תחנת מע"ם באר שבע .ל-32% , שיעור המדגיש את קשיי גביית המס באזור הדרום. הקושי היחסי בגביית מס .באזור זה והטיפול בתיקים הפתוחים מביאים לידי הימשכות של הליכי הגבייה והאכיפה, .מצב המקטין את יכולת ההרתעה של הרשות ופוגעת באפקטיביות הענישה. .מומלץ כי רשות המ יסים תפעל לצמצ ום מספר התיקים הפתוחים ב משרד מע"ם באר .שבע, ובהתאם תפחית את משך זמן הטיפול בתיקים של חייבי מע"ם באזור הנגב , שכן .ענישה מהירה כתגובה על מעשהו של עבריין מס מקדמת את יכולת ההרתעה .ומאפשרת להקצות משאבים לגביית חובות מס אחרים. .לדברי סמנכ"לית גמלאות בבט"ל , בדרך כלל הבט"ל אינו דורש מידע המצוי בחזקת .רשות המיסים לצורך בדיקה אם האזרח אכן זכאי לקבל קצבאות המשולמות לו, וזאת .על בסיס ההנחה כי אינו עובד, או משתכר הכנסות נמוכות. .מומלץ כי המוסד לביטוח לאומי ורשות המיסים יבחנו דרכים לשפר את שיתוף הפעולה .ביניהם כדי לקדם את יעדיהם, בפרט בכל הנוגע לאוכלוסייה הלא -יהודית בנגב, שמצד .אחד כאמור חלקה בגמלאות הביטוח הלאומי גבוה ביחס לכלל האוכלוסייה, ומצד שני .האכיפה כלפיה ברשות המיסים טעונה שיפור. .על פי נתוני רשות המיסים ל - 7.6.20, 218 מתוך 388 התיקים הפליליים ( 56%) שנפתחו .לעברייני מס (דג"ע) באזור הנגב משתייכים לאוכלוסייה הלא -יהודית. יצוין כי שיעור .העוסקים ה פעילים באזור הנגב הוא 22,416 עוסקים, ומתוכם 3,504 משתייכים .לאוכלוסייה הלא -יהודית (כ -20% ). כלומר, שיעור עבירותהמע"ם של האוכלוסייה הלא - .יהודית גדול פי שלושה מחלקם היחסי בכלל אוכלוסיית העוסקים בנגב. .מאפיינים אלו של עסקים בלתי חוקיים במגזר הבדואי בדרום וכן מועסקים שאינם .מדווחים, גם בי ישובים המוכרים, ואף תובעים לעיתים קצבה מהבט"ל, יש בהם כדי .להצביע על קיום "כלכלה שחורה" בהיקף משמעותי187. .עוד הועלה כי מרבית האחראים למסגדים בפזורה סירבו להתקין את הכרוזיות .המדוברות, והכלי המרכזי לקבלת ההתרעות בפזורה הוא באמצעות היישומ ונים של .פיקוד העורף לטלפונים הניידים. .מהביקורת עולה כי נכון למועד הביקורת, מאי 2020 , לא הותקנו מערכות התרע ה .באמצעות צופרים המספקות מידע מקדים ביישובי הפזורה הבדואית על ירי רקטי. זאת .בשל העובדה שלהתקנת ן נדרש שילוב של חיבור מסודר לתשתיות חשמל וכן מבני .ציבור ראויים ויציבים, החסרים ביישובים אלו. .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות מנהלי בתי הספר החותמים על דוחות .שאינם משקפים את המציאות בכל הנוגע לסייעות בבתי ספר. על המועצה האזורית א ל- .קסום לחדד את הנחיותיה ל כלל עובדיה ולמנהלי בתי הספר בדבר החתימה על דוחות .הנוכחות ולקיים אימות ו בקרה שוטפת וסדורה בנוגע לכלל דוחות הנוכחות הנחתמים .במועצה. מומלץ שמשרד החינוך ומשרד הפנים יקיימו מערך ביקורות שוטפות על דיווחי .המועצה. .הועלה כי ראש המועצה הקודם לא כינס את מליאת המועצה לדיון בדוח 97 , וממילא לא .השיב למבקר הפנימי. .לאור החלטות הממשלה לאורך השנים50 , שבהן ה ו קצו תקציבים משמעותיים לשיפור .המצב בקרב האוכלוסייה הבדואית בדרום, מומלץ כי כלל משרדי הממשלה .והגופים הנוגעים בדבר יארגנו זרימת מידע מסודרת ואחודה יותר ביניהם, בכפוף .להסדרים החוקיים הנדרשים. עוד מומלץ כי משרד הכלכלה ימליץ לפני הממשלה .על הגורם שיקים את מאגר המידע בנושא, י אפשר לכלל הגופים לעשות במידע .שימוש על פי צורכיהם ובהתאם לכללים שייקבעו ו יפעל לכינוס פורום של הגופים .הממשלתיים העוסקים בטיפול באוכלוסייה הבדואית בצורה עיתית וסדורה לשם .טיוב העברת המידע ושיפור השירותים הניתנים לאוכלוסייה. מומלץ כי רשות ההסדרה והמועצה האזורית אל -קסום יפעלו לקליטה וליישוב של כל .התושבים המתגוררים מחוץ לקו הכחול. על רשות ההסדרה להמשיך ולפעול לכך .שיוענק ליווי של גורמי אבטחה בכל עבודת תשתית בה יש חשש לאיום על עובדי .הביצוע. .משרד מבקר המדינה מציין כי במצב המתואר לעיל, היישוב תראבין אינו משמש מודל .לחיקוי בקידום הליכי משילות אל מול כלל הפזורה. כדי לקדם את מימוש חזון היישוב, .מומלץ כי כל הגורמים הרלוונטיים, ובהם ההנהגה המקומית והמשטרה, יקימו "שולחן .עגול" לצורך קיום הידברות באופן קבוע ופתרון מחלוקות, ויגבשו תוכנית למלחמה .בוונדליזם. .רשות ההסדרה גיבשה הצעה להשלמת הסדרת התיישבות הבדואים בנגב עד 2030 . .הצעה זו הוגשה לשר הכלכלה ב-2020 , אך טרם אושרה תוכנית אב מתוקצבת ליישובים .הבדואיים בנגב מעבר לתוכנית החומש (שתסתיים בשנת 2022 ), המשקללת מגמות של .גידול אוכלוסייה, הסדרת הפזורה, הקמה ושדרוג של תשתיות, בחינת הצורך בהעברת .סמכויות הפיתוח לרשויות המקומיות ועוד. .בפרק זה הוצג הצורך בגוף מתכלל להתוויית המדיניות הממשלתית הכוללת ו לפיקוח על .יישומה, ובכלל זה מימוש תוכניות החומש הרלוונטיות, בחינת החסמים להעלאת הדירוג .החברתי-כלכלי של הישובים הבדואי ים וחלוקת ההכנסות בין רשויות מקומיות, אשר .יאפשרו להן להתקיים ממקורות עצמיים ולספק שירות הולם ומלא לכלל התושבים .ברשויות. .הועלה כי גם בספטמבר 2020 , ,מועד סיום הביקורתמרביתם המכרעת של כפרי הפזורה .אינם מחוברים לתשתיות החשמל, המים והביוב, וכמעט שאין בהם שירותים ציבוריים. .מנתוני הלוח עולה כי במרבית יישובי המועצות האזוריות אל -קסום ונווה מדבר כמעט .שלא הוסדרו תשתיות ציבוריות של מים, ביוב, חשמל, כבישים, תקשורת, תאורת רחוב .ומדרכות. כך לדוגמה: תשתיות ציבוריות של מים וביוב הוסדרו רק בתראבין ; לא הוסדרו .תשתיות ציבוריות של חשמל וכבישים בשום יישוב מיישובי המועצות; תשתיות ציבוריות .של תקשורת, תאורת רחוב ומדרכות הוסדרו באופן חלקי בשני יישובים. .מומלץ כי משרד הפנים יבחן את דרכי משלוח חיובי הארנונה בכלל הרשויות לשם בקרה .ולצורך גיבוש כללים והנחיות בנושא. עוד מומלץ כי משרד הפנים יבחן הסדרה של .משלוח תלושי הארנונה בדוא "ל בפרט למסדירים את התשלום בהוראת קבע או בכרטיס .אשראי. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה המקומית ערערה בנגב על מימון משלוחים לאלפי .בתי מגורים ובתי מסחר חלף שליחתם בדואר. על המועצה לבחור ועדת שמות, להשלים .את פרויקט מיפוי ושיום הרחובות ולבחון משלוח יעיל של חיובי הארנונה התקופתיים .לבתי התושבים. .משרד מבקר המדינה ממליץ לשר המשפטים להשלים הטיפול בהחלטת הנציב ולקבל .החלטה בעניין כינוס הוועדה. .הועלה כי חברת החשמל מתמודדת במתקניה בנגב עם אירועי גניבה רבים, בעיקר של .שנאים ממתכת. .מנתוני הלוח עולה שבין ינואר 2018 לספטמבר2019 תועדו13 אירועי גניבה בנגב .הצפוני, בעיקר של שנאים, כבלי נחושת וציוד המהווים, ככל הנראה, מטרה לסוחרי .מתכת בעיקר. .בביקורת שנערכה בחלק מיישובי הבדואים בנגב הועלה כי קיימת התחברות פירטית של .תושבים מקומיים לתשתיות חשמל של חברת החשמל או של גופים ציבוריים, וכי תופעה .זו נפוצה יחסית ביישובים אלה. בין פניה והשלכותיה של ה תופעה גניבה של חשמל; .תקלות ברשת החשמל, המשפיעות על כלל האוכלוסייה; שריפת נתיכים של חברת .החשמל ונזק לציוד; סיכון חיי אדם מפני ש ההתחברויות אינן בטיחותיות. .על פי נתוני משטרת ישראל, בשנת 2018 היו 562 דיווחים על סכנה תעבורתית במרחב .נגב בשל גמלים המשוטטים בדרכים. .בין השנים 2008 - 2018 נהרגו 17 בני אדם בתאונות דרכים שבהן היו מעורבים בעלי .חיים, חלקם הגדול בתאונות עם גמלים, ו-399 בני אדם נפצעו, בהם יותר מ-70 באורח .קשה. .כך ל דוגמה, בעקבות סכסוך דמים מ-2013 בין משפחות המתגוררות באחד היישובים .בדרום הייתה פגיעה מתמשכת, של כחמש שנים לפחות, בהעברת דברי דואר לאחת .המשפחות וכן פגיעה בקבלת שירותי דואר בסניף שמפעיל אחד מבני המשפחה השנייה. .מומלץ כי חברת הדואר תפעל מול משטרת ישראל לגיבוש פתרון לבעיות הייחודיות של .אוכלוסיית הבדואים . הדבר יבטיח כי התושבים יוכלו לממש את זכותם לקבל שירות חיוני .מגורמים ציבוריים ופרטיים הנסמכים על חברת הדואר. .נמצא כי בפרויקט בתי הספר עלו ליקויים בהליכי הביצוע של הפרויקט, ובפרט ליקויי .בטיחות, וכן בביצוע ה תשלומים. יצוין כי בעקבות תלונות מצד תושבים שונים בנוגע .לפרויקט, נדרשה המועצה לעניין וטיפלה מול הקבלן לביצוע השלמות שונות בפרויקט .האמור. .מומלץ כי המועצה, משכ"ל ומשרד החינוך, הגוף שמימן את הפרויקט, יערכו בדיקה .יסודית של ניהול הפרויקט ובהתאם לבדיקתם יבחנו את הצורך בנקיטת צעדים .כמתבקש. .הממצאים לגבי עבודת קבלן זה בשני פרויקטים - בנאות חובב ובאל-קסום - מעידים על .חולשת הבקרות במקרים האמורים - הן ברשויות המקומיות עצמן והן במשכ"ל. מומלץ כי .המועצה האזורית תגבש נוהל לביצוע פרויקטים וככלל תוודא כי בכל פרויקט מתנהל .תיק הכולל את התהליך מתחילתו ועד סיומו. מומלץ שמשכ"ל תחדד את בקרותיה, .בפרט בכל הנוגע לביצוע עבודות על ידי קבלנים שעלו לגביהם תלונות במהלך ביצוע .העבודות. .עוד מומלץ כי הממונה על המחוז במשרד הפנים יבחן את פעילות המועצה, ינחה אותה .להכין תוכנית לארגון מחדש בכל התחומים שהועלו לעיל ויעקוב אחר מימושה. .נמצא כי לא הוקם צוות פעולה מיוחד שיגבש תוכנית למיגור תופעת הפסולת הפירטית .ושריפות הפסולת בפזורה, כפי שביקש מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה ביוני 2017 . . במאי2020 מסרו נציגי המשרד להגנת הסביבה למשרד מבקר המדינה כי בשנה .האחרונה מסייעת יחידת השריפות שברשות הטבע והגנים למשרד להגנת הסביבה בכל .הקשור לטיפול בתופעה המתוארת, אולם טרם חל שינוי מהותי בהיקף התופעה, ועדיין .ישנו קושי משמעותי באכיפת הנושא. במסמך סיכום סיור של צוות מבקר המדינה בשטחי הפזורה ב- 10.9.20 , שהוציא מנהל .הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, נכתב כי "פסולת ביתית מגיעה ממרכז הארץ .ונשפכת במעל 20 אתרי פסולת פיראטיים בכל הנגב, ולמשרד הגנת הסביבה אין מספיק .פקחים לנושא. בנוסף, יש תופעה נרחבת של שפיכת פסולת בניין בכל הנגב ובעיקר .בצמוד ליישובי הבדואים". .על כלל הרשויות המקומיות הבדואיות ברחבי הנגב לפעול לפינוי הפסולת משטחן .לאתרי פינוי פסולת מוסדרים, ו על משרד הפנים לפקח על פעילות הרשויות בנושא. על .המשרד להגנת הסביבה בסיוע משטרת ישראל לפעול לסגירת כלל אתרי הפסולת .הפירטיים ברחבי הנגב, ולפעול לאכיפה בנושא שפיכת הפסולת באתרים בלתי מורשים .ושריפתה. מומלץ כי השר להגנת הסביבה יפעל למימוש סמכותו כחוק להוציא צווי ניקיון .לרשויות המקומיות ולבעלי הקרקע, לרבות באזורים שאינם בתחום הרשויות . עוד מומלץ .כי המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים יגבשו תוכנית כוללת לניקיון מרחבי הנגב .מפסולת. מומלץ לבחון מקורות מימון מקרן הניקיון לטובת פרויקט לאומי זה. .הועלה כי ביקורות רשות המים בתאגידי המים והביוב התייחסו להיבטים מסוימים בתחום .השירות, כגון בדיקת קיומו של מערך למעקב אחר הפרת אמות המידה ותשלום פיצויים .לצרכנים בעת הצו רך, תפקוד מרכזי השירות ומשך זמן ההמתנ ה. מאידך, הרשות לא .ערכה ביקורות על התנהלות התאגידים בכלל היבטי פעילותם - תחזוקה שוטפת, .תחזוקת שבר, ביצוע תוכנית ההשקעות וכיוצא בכך. .תופעות החבלה, גניבות המים ואי-תשלום חשבונות מים, הבא ות לידי ביטוי במדדי .תפעול כמו פחת מים ופחת גבייה, מעלות את "העלויות הנורמטיביות" המוכרות לתאגיד .ומפחיתות בהתאם את "מחיר מקורות" לתאגיד. נוסף על כך, ההתמודדות של התאגיד .עם התופעות האמורות לעיל כרו כה לעיתים בעלויות ניכרות, הגבוהות מתוחלת גביית .הכספים בעקבות פעולות האכיפה. .כך נוצרת תלות גוברת של התאגיד בסבסוד תעריפי מקורות ובמימון המדינה. מומלץ כי .רשות המים תבחן דרכים להתייעלות התאגידים ודרכים לעידוד תאגידים "חלשים" לטיוב .מדדי פעילותם. .נתוני התאגיד מעלים כי כשמונה שנים לאחר הקמתו, שיעור פחת המים (דלף וגניבת .מים) הוא משמעותי ביותר. בשנים 2016, 2017 היה הפחתבשיעור של 38.9% ו- 36.7% , ..בהתאמה בלוח 15 להלן מוצגים נתוני פחת המים ביישובי תאגיד המים נווה מדבר לשנת .2016 . .מנתוני הלוחות עולה כי בכל יישובי התאגיד והפזורה בשנת 2017 קיים שיעור פחת מים .גבוה מא וד ושיעור גבייה נמוך מא וד מצרכני המים. כך לדוגמה: (א) פחת המים : .תושבי הפזורה הפנימית והחיצונית בשבעת היישובים השייכים לתאגיד המים נווה מדבר .צרכו כ - 990,000 קוב מים, אך שילמו בפועל רק עבור 561,000 קוב מים - נתונים .המשקפים גניבת מים או דלף של כ -57% ; )(ב פחת הג בייה : תאגיד המים נווה .מדבר הוציא חיובי גבייה בגין צריכת מים בסכום כולל של 7.4 מיליון ש"ח, אך הצרכנים .שילמו רק כ-2.3 מיליון ש"ח- נתונים המשקפים פחת גבייה של כ-68% , ולמעשה את .סירוב הצרכנים לשלם בעבור מים. נתונים אלו חמורים במיוחד נוכח העובדה שבעיית .צריכת המ ים בפזורה קיימת זה עשרות שנים , והקמת התאגיד לפני כעשור נועדה בין .השאר למצוא פתרונות תפעול למדידה, לחיוב ו לגבייה של צריכת המים בפזורה. על תאגיד המים נווה מדבר ליזום תוכנית להגברת הגבייה והאכיפה בכל יישובי התאגיד, .שתכלול מיפוי של סרבני תשלום ושימוש בכל אמצעי האכיפה העומדים לרשות .התאגיד, ובכללם עיקול נכסים. .בביקורת עלה כי לא נמצא הסבר לפער שבין התשלום בפועל ששילמה המועצה .האזורית נווה מדבר לחברה הזוכה במכרז ובין הצעת המחיר שהציעה החברה: גובה .התשלום היה יותר מפי שניים מהצעת המחיר. משרד מבקר המדינה מעיר למועצות האזוריות כי הן משלמות מיליוני שקלים בשנה .(כמפורט לעיל), עבור "שמירת רכוש" בשעות הלילה, אף ש כלל לא ברורה ההצדקה .לכך . הדבר אף אינו עולה בקנה אחד עם נוהלי משרד החינוך, שלפיהם שעות האבטחה .יהיו בשעות הלימודים. מומלץ כי ה חברה למשק וכלכלה תבחן את פעילותה בעניין .הוצאת המכרז לשמירה על מוסדות חינוך במועצות אלו שלא בהתאם לנוהלי משרד .החינוך לביצוע השמירה בשעות הלימודים. .הועלה כי ביישובים הבדואיים בנגב ישנם "רחובות פרטיים" או "רחובות לא ציבוריים" , .שנסללו בניגוד לתוכנית המתאר המקומית (תוצר היסטורי של בניה בלתי חוקית באזורים .שלא עברו הליכי תכנון ופרצלציה). כך גם לא תמיד ישנה התאמה בין נתוני המגרשים .ברשויות הבדואיות (על פי התכנון והפרצלציה) לבין המציאות בשטח. על כלל הרשויות המקומיות הבדואיות להשלים את הליכי שיום הרחובות ומספור .הבתים, ובכלל זה למנות ועדות שמות ולוודא את התכנסותן וכן את גיבושן של המלצות .בעניין זה, למועצות הרשויות המקומיות. .מומלץ כי כל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם ועדות התכנון המקומיות, ועדת התכנון .המחוזית, רשות ההסדרה ומשרד הפנים, יפעלו להסדרת הפערים בכל יישוב בין מספר .הרחובות בתוכנית המתאר ומיקומם לבין מיפוי כל סוגי הרחובות שנסללו בפועל, באופן .שבסופו של התהליך תיווצר זהות מלאה בנתוני הרחובות בכל הרשויות השלטוניות .הרלוונטיות, ובכללן מפ"י ורשות האוכלוסין. כמו כן, מומלץ כי משרד הפנים והצוות .הבין-משרדי שהוקם מכ וח החלטת הממשלה 1519 ממרץ2014 יעקבו אחר פעילות .הרשויות המקומיות הבדואיות להשלמת פרויקט המיפוי בכל הנוגע לרחובות שמופו על .ידי מפ"י ויוודא את השלמתו. .מנתוני הלוח עולה כי משטרת ישראל רשמה בשנים 2016 - 2019 כ- 744,000 דוחות בגין .עבירות מסכנות חיים, ומהן כ- 418,000 (44% ) ניתנו לנהגים מהאוכלוסייה הלא-יהודית. .נוסף על כך, היא רשמה כ- 790,000 דוחות בגין עבירות בריונות בכביש, ומהן כ- 456,600 .(42% ) לנהגיםמה אוכלוסייה הלא -יהודית. .בחודש ינואר 2019 ביצעה רשות המיסים ביקורת מדגמית במשרדי הרשויות המקומיות .האמורות. הביקורת העלתה כי הרשויות המקומיות לקי יה וכסייפה והמועצה האזורית אל- .קסום אינן מיישמות את ההנחיות שפורטו במסגרת הכנס וההנחיות הכתובות , אינן .בודקות שכל התנאים למתן ההטבה מתקיימים, ולמעשה מנפיקות אישורי תושב .למבקשים שכלל אינם מתגוררים בתחומיהן. יצוין כי הטבת המס המקסימלית לתושב ."יישוב מזכה" היא 42,120 ש"ח בשנה 194. הפערים שעדיין קיימים במתן ההתרע ות בפזורה הבדואית מביאים לסיכון חיים ממשי .בעת מצב חירום. מומלץ כי פיקוד העורף יפעל למצוא פתרונות לבעיה , ובכלל זאת .דרכים לרתימת האחראים למסגדים לנושא הצבת הכרוזיות, וכן יבחן הצבה של כרוזיות .במבני הציבור שבכלל היישובים (גני ילדים ובתי ספר) ובמבני הרשויות המקומיות. כן .מומלץ כי במידת הצורך יעלה פיקוד העורף את הבעיה לפני משרד הפנים ורשות .ההסדרה כדי שיסייעו לו לפעול בנושא זה בקרב הרשויות המקומיות הבדואיות. .משרד מבקר המדינה מציין כי הקרבה היתרה של אוכלוסייה אזרחית לגדרות בסיס חיל .האוויר בנבטים ולשטחי האימונים של צה"ל בנגב מעוררת בעיות שונות שפורטו, ויש בה .גם כדי לסכן באופן ממשי את חיילי צה"ל מחד ואת התושבים מאידך. .בתכתובת פנימית במשרד החקלאות, האמון על הסדרת התיישבות הבדואים בנגב, .נכתב כי "למעשה למשרד החינוך אין מידע של איפה גר כל תלמיד ואיך זה משתלב עם .תכנון ההסעות. מכאן שהם משלמים לשתי המועצות האזוריות מבלי שיש להם כלי .לבצע בעזרתו בקרה". .יעילות הגבייה ואכיפתה עשויות להרתיע נישומים מפני העלמת הכנסות ועל ידי כך .לצמצם את ממדי הכלכלה השחורה. ככל שגדל הסיכוי להיתפס בידי שלטונות המס, .העלמת המס נעשית כדאית פחות. מומלץ כי רשות המיסים תמצא את הדרכים .המתאימות לקבל מידע על אודות הפעילות הכלכלית המתקיימת באוכלוסיות הנדונות .ותגביר את אכיפת גביית המיסים גם באמצעות שימוש בזרועות החוק האחרות, וזאת כדי .להרתיע מפני אי-ציות להוראות החוק. .מהביקורת עולה כי במועצות האזוריות אל -קסום ונווה מדבר לא מתבצעת אבטחת .מוסדות חינוך בשעות הבוקר, אלא מתבצעת "שמירת רכוש" בשעות הערב על ידי .חברות שמירה (ראו להלן בהמשך). .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי באופן קבוע הלמ"ס אינה כוללת בסקרים אלו .את תושבי הפזורה הבדואית. בשנים 2012 - 2015 נתקלה הלמ"ס בקשיים בביצועם של .סקרים אלו בקרב תושבי היישובים המוכרים. קשיים אלה באו לידי ביטוי במחסור .בסוקרים שיכולים היו להגיע לדרום הארץ, בבעיית אמינות בחלק לא מבוטל מן .התשובות שניתנו וכן בעובדה שסוקרים משבטים מסוימים אינם יכולים להיכנס לשבטים .מסוימים אחרים. המצב המתואר השתפר מהותית בסקרי הוצאות משקי הבית שבוצעו .בשנים 2016 - 2017 .ואולם, בשנת 2018 חזרה הבעיה, וזו באה לידי ביטוי, בין השאר, .באחוזי פקידה נמוכים ביישובים המוכרים (כאמור, בפזורה אין פקידה בכלל): בשנת .2018 עמד אחוז הפקידה על 68.3% (לעומת74% ,)בכלל האוכלוסייהובשנת 2019 על .41.5% (לעומת64% בכלל האוכלוסייה). .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור דוחות התנועה במרחב נגב שנרשמו .לנהגים מה אוכלוסייה הלא -יהודית היה בין 51% ל-60% בעבירות מסכנות חיים, בין59% .ל-64% בעבירות בריונות בכביש ובין47% ל-68% מהדוחות בעבירות אחרות. יש לציין כי .לפי נתוני המשטרה, חלקם של הנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית עומד על כ -10% מסך .הנהגים במרחב נגב. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעורי הדוחות שנרשמו לנהגים מהאוכלוסייה .הלא -יהודית בכל הארץ, במחוז דרום ובמרחב נגב עמדו על 69% ,72% ו-86% ,בהתאמה .שיעורים המדגימים רמת עבריינות גבוהה ומשילות נמוכה בק רב האוכלוסייה הלא - .יהודית, בפרט במרחב נגב, בכל הנוגע למילוי הוראות החוק בנוגע לעבירות רישיון. .משרד מבקר המדינה מציין כי הדבר מחדד הצורך בליווי אבטחתי ופעילות אכיפתית .מצד גורמי אכיפת החוק ומשטרת ישראל, גם לשם הסדרת פעילות תאגידי המים. .היקפי החובות המסופקים של התאגיד לתום שנת 2017 , העומדים עלסך של 53 מיליון .ש"ח, ושיעורם הוא בהיקף של כ-70% מחובות הלקוחות, כמו גם הנתון שחובות אלו .עולים על הגירעון המצטבר של התאגיד (המסתכם בכ -44 מיליון ש"ח למועד הנ"ל) , .מעידים על היעדר פעולות גבייה אפקטיביות בתאגיד. .היקפי החובות המסופקים של התאגיד לתום שנת 2017 , העומדים על סך של11 מיליון .ש"ח, ושיעורם הוא בהיקף של כ -56% מחובות הלקוחות, כמו גם הנתון שחובות אלו .מכסים את מרביתו של הגירעון המצטבר של התאגיד (המסתכם בכ -12 מיליון ש"ח .לסוף 2017 ), מעידים על היעדר פעולות גבייהאפקטיביות בתאגיד. .הנה כי כן, כשש שנים לאחר הקמת התאגיד נווה מדבר וכשבע שנים לאחר הקמת .התאגיד מי רהט, ועל אף שתאגידים אלו נהנים מסבסוד תעריף רכישת המים וממענקי .מדינה מיום הקמתם, נתוני הגבייה שלהם מעידים ש אינם מבצעים גבייה כנדרש, וכפועל .יוצא לא הופחתה תלותם במימון מאוצר המדינה. אף לא ברור מהי התוחלת למצב שבו .יתקיימו בעתיד כגוף עצמאי. .מהביקורת עלה כי הוועדה הגיאוגרפית דרום לא התבססה בהחלטותיה לגבי .קביעת ההכנסות מאזור התעשייה רמת חובב על קריטריון הסמיכות הפיזית .ולא נתנה משקל לחסרונות הבריאותיים הנובעים מכך. .מומלץ כי משרד הפנים ישקול להביא בחשבון במסגרת הקריטריונים לחלוקת .ההכנסות מאזורים מניבי הכנסות, בין היתר, את מידת החשיפה של כל יישוב .סמוך ל מפגעים הסביבתיים שנגרמים בשל מפעלים ומתקנים מזהמים. נוסף .על כך , יש לתת את הדעת על המ צב שנוצר ולפיו ביטול מעמד עיר עולים .והקמת מנגנוני השיפוי גרעו באורח ניכר מן התקבולים לרשויות הבדואיות, .ללא מנגנון שיפוי מקביל. כמו כן , מן הראוי כי הוועדה הגיאוגרפית דרום, .שהיא ועדת קבע, תדון אחת לתקופה שתיקבע , במכלול ההסדרים לחלוקת .הכנסות בין הרשויות ותבחן את הצורך לעדכנם. .בביקורת הועלה כי במפקד האחרון, בשנת 2008 , נתקלו נציגי הלמ"ס בקשיים שונים מול .האוכלוסייה הבדואית בנגב, ובכללה התושבים המתגוררים ביישובים המוכרים. כך, .פעמים רבות היה שיתוף פעולה חלקי בלבד - השאלונים לא מולאו באופן מלא ומפורט, .ולא נכללו בתשובות פרטי כל בני המ שפחה. כמו כן, היו יישובים שבהם נקבע .שהסוקרים יערכו את המפקד לא בבתי התושבים ויקבלו את תעודות הזהות של כלל .התושבים כפי שהן, בלא שיוכלו לזהות את התושבים בעין ולערוך בקרה על הזיהוי. .עוד הועלה בביקורת כי הלמ"ס מתקשה לשייך את התושבים לאזורים השונים, שכן .השיוך במרשם האוכלוסין 46 הוא לפי שבט ולא לפי מקום. יתרה מכך, מאחר שחלק .מתושבי הפזורה יושבים סמוך ביותר לי ישובים מוכרים, הרי שלסוקרי הלמ"ס קשה לזהות .את הגבולות המדויקים של הקו הכחול 47 ולקבוע אם התושבים שנבדקו שייכים לעיר .המוכרת או לפזורה הסמוכה אליה. .בשנת 2020 ערכה הלמ"ס חזרה כללית במסגרת פעולות ההכנה למפקד, אולם זאת .ללא האוכלוסייה הבדואית, שכן תוכנן לפקוד אותם בשטח, והדבר לא היה אפשרי .בתקופה זו. עם זאת, מתוכננת השלמת החזרה הכללית במחצית 2021 , ובמסגרתה ייבדק .תהליך הפקידה של הבדואים לקראת המפקד שיחל בסופה של שנה זו. כאמור, דוח הוועדה לחלוקת הכנסות אמד את סך המתגוררים בשתי המועצות האזוריות .אל-קסום ונווה מדבר בכ- 51,000 ( איש 24,600 באל-קסום ו - 26,500 בנווה מדבר). מנתוני .הלוח עולה כי נתוני רשות האוכלוסין מפברואר 2020 לגבי מספר התושבים הרשומים .במועצות האזוריות נווה מדבר ואל -קסום נמוכים משמעותית מנתוני הוועדה לחלוקת .הכנסות מ המועצה המקומית תעשייתית רמת חובב. כך, במועצת נווה מדבר רשומים .8,287 תושבים, לעומת 26,500 תושבים לפי נתוני הוועדה, ובמועצת אל-קסום רשומים .12,723 תושבים, לעומת 24,600 .תושבים על פי נתוני הוועדה .משרד מבקר המדינה מציין כי בהיעדר נתונים מלאים המשקפים את מספר התושבים .הגרים פיזית בתחומי השיפוט של כל אחד מהיישובים, ההחלטות בכל מה שקשור .לתקצוב רשויות, לתכנון התשתיות ביישוב וכיוצא באלו לא יהיו מבוססות דיין וככל .שייושמו יביאו לפגיעה בכל התחומים הרלוונטיים - חינוך, רווחה, בריאות, תחבורה .ותקשורת. .מומלץ כי משרד הפנים, רשות האוכלוסין, הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות .הרלוונטיות, משרד החינוך, משרד הרווחה, הלמ"ס וגופים ממלכתיים אחרים יכוננו מנגנון .להסדרת הרישום אצל כל גוף של התושבים הבדואים ש מקבלים ממנו שירותים בכל .יישוב , על פי יעדי הגופים השונים, באופן שכל גוף ינהל רישום של התושבים שמקבלים .ממנו שירותים. זאת כדי להקצות בצורה מיטבית את התקציבים בין הרשויות השונות וכדי .לטייב את השירותים הניתנים לאוכלוסייה הבדואית בנגב. .עוד מומלץ כי משרד הפנים ורשות האוכלוסין יבחנו את המשך רישום מעמד ה"שבט" .למול רישום לפי מקום מגוריו של התושב כמקובל לגבי כלל תושבי ישראל . זאת כדי .לטייב את הנתונים הנוגעים למספר התושבים הגרים בתחומי השיפוט של כל אחד .מהיישובים הבדואיים. .מנתוני הלוח עולה כי ביישובי הבדואים בנגב רשומים במרשם התושבים 4,519 בדואים .בסיווג "תושבי קבע" ולא כאזרחי המדינה. .מומלץ כי רשות האוכלוסין תבחן את רישומם של "תושבי הקבע". .עלה כי מספר בעלי זכות הבחירה במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר בבחירות .המוניציפליות שנערכו באוקטובר 2018 עמד על 10,156 איש35 ,ואילו בבחירות שנערכו .בשנים 6201 - 7201 היו רשומים רק 5,520 איש36 . מדובר בגידול של 84% במספר בעלי .זכות הבחירה בפרק זמן של פחות משנתיים. הגידול האמור נובע בעיקר מרישום חלק .מתושבי הפזורה כתושבי המועצות האזוריות. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמועצות האזוריות כי המשך המצב המתואר .יכול לעלות עד כדי סיכון חיי התלמידים המוסעים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי .בטיחותם של התלמידים המוסעים היא בעדיפות העליונה. הקושי האינהרנטי הטמון .בתפעולו של מערך ההסעות המורכב והנרחב וכן הליקויים המצויים בו עשויים לשמש .אחד הגורמים לשיעורי הנשירה הגבוהים ולנתוני הנוכחות הנמוכה של התלמידים .באוכלוסייה זו. כאמור, החלטת הממשלה 3708 העמידה את נושא מניעת הנשירה ושיפור .ההישגים הלימודיים בקרב התלמידים באוכלוסייה זו במקום גבוה בסדר העדיפויות. .מומלץ כי משרד החינוך והמועצות האזוריות יפעלו לשיפור מערך ההסעות שלהם ודרכי .הפיקוח והבקרה על קבלני ההסעות כדי לוודא כי כלל רכבי ההסעה המסיעים תלמידים .בתחומן הם במצב תחזוקתי תקין ובטיחותי וכי גיל הרכב הוא בהתאם להנחיית משרד .החינוך. זאת כדי לסייע לעמידה ביעדי הממשלה כפי שנקבעו . .עוד מומלץ כי המועצות האזוריות, בשיתוף רשות ההסדרה, ימפו עד כמה שניתן את כלל .הנקודות שבהן קשיי מעבר, כגון מעבר על ערוצי נחלים בתוואי הסעות התלמידים לבתי .הספר, ויפעלו לגיבוש תכנית להסדרה פיזית של מעברים אלו , להגברת בטיחותם או .להסדרת מסלולי הסעה חלופיים לימי גשם. .מנתוני הלוח עולה כי משטרת ישראל רשמה בכל הארץ בשנים 2016 - 2019 כ- 60,000 .דוחות המוגדרים כעבירות רישיון נהיגה. כ - 41,700 דוחות (כ -69% ) נרשמו לנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .תופעת הנהיגה ללא רישיון בחברה הערבית רחבה, חמורה ומסכנת את כלל משתמשי .הדרך האחרים. בשנתיים שהסתיימו בתאריך 14.6.18 נהרגו בישראל 20 נהגים שנהגו .ללא רישיון נהיגה - 15 מהם מהחברה הערבית. במחצית הראשונה של 2018 בלבד .נהרגו שישה נהגים מהחברה הערבית שנהגו ללא רישיון נהיגה138 . .מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים 2016 - 2019 שיעור דוחות התנועה שנרשמו .לנהגים לא -יהודים במרחב נגב בגין עבירות תנועה מסכנות חיים ועבירות בריונות בכביש .היה גבוה משמעותית משיעור דוחות התנועה הללו שנרשמו לנהגים מה אוכלוסייה הלא - .יהודית במחוז דרום. כך גם לא יכולים היו גזבר המועצה, הקב"ט והחשב המלווה של ה לאמת את הנאותות .ואף את עצם הקיום של "שמירת הלילה" טרם אישור חשבוניות חברות השמירה על סך .מאות אלפי ש"ח לחודש. . ,משרד מבקר המדינה מעיר למועצה האזורית נווה מדבר, למשרד להגנת הסביבה .למשרד לביטחון פנים, למשטרת ישראל, למשרד הפנים ולמשרד החינוך כי התמשכותו .של המצב הקיים לאורך זמן כה רב ושלל הליקויים הקשים בתחום איכות הסביבה, כפי .שתוארו לעיל, מביא לחשיפתה של האוכלוסייה המתגוררת ביישובים אלו למפגעים .תברואתיים ובריאותיים חמורים ולהחמרה בתנאי המגורים והמחיה שלהם. מצב זה אף .מצביע על היעדר המשילות של משרדים אלה במימוש מטרותיהם במרחב הנגב. על .המשרדים הרלוונטיים לפעול לתיקון המצב הקשה. .מומלץ כי המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים יגבשו תוכנית כוללת לניקיון מרחבי .הנגב ממפגעי איכות הסביבה הרבים המצויים בו. .מומלץ כי משרדי החינוך והגנת הסביבה, בשיתוף המועצה האזורית נווה מדבר, יפעל ו .להעתקת התלמידים לבתי ספר אחרים המצויים מחוץ לטווח הסיכון. עוד מומלץ כי רשות .ההסדרה תתעדף העתקת התיישבות בלתי מוסדרת בסביבות נאות חובב. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי החינוך והגנת הסביבה על השתהותם בפתרון .הבעיה שיש בה כדי לסכן באופן ממשי אלפי תלמידים בנגב, הגם שהיישום כרוך .בהתמודדות עם התנגדויות ההורים כאמור. .הועלה כי נכון לחודש פברואר 2020 טרם הוקמו תחנות המשטרה בחורה, בכסייפה .ובלקייה, על פי תוכנית השר לביטחון הפנים לחיזוק מערך המשטרה. בערערה בנגב .הוקמה תחנת משטרה, ובשגב-שלום פועלת תחנת משטרה קטנה . מנתוני הלוח עולה כי בתקופה שבין ינואר 2015 למרץ2020 נגנזו או הועברו להליך .סגירה 177 (67% )תיקי סחיטת דמי חסות במרחב נגב, ו -87 ( תיקים33% ) הועברו .להמשך טיפול בפרקליטות מחוז דרום. .מבדיקות שטח שערך משרד מבקר המדינה עלה שנתוני המשטרה לגבי היקף תופעת .סחיטת דמי החסות בנגב אינם משקפים את היקף התופעה במלואה, אלא רק את היקף .הדיווח למשטרה על תופעה זו. זאת הואיל ואירועים אלו אינם מדווחים מסיבות שונות, .ובכללן רתיעה של משלמי דמי חסות מלדווח על איומים וסחיטות מחשש שעצם הדיווח .למשטרה יפגע בב יטחון האישי של המדווח ובני משפחתו; חוסר אמון של הציבור .ביעילות הטיפול במשטרה; היעדר חובת דיווח מצד גורם קשור (כמו חברות ביטוח בשל .גניבות רכבים) וכיוצא באלו. .נמצא כי נכון למועד סיום הביקורת, יול י 2020 , התלמידים במרכז החינוכי הגדול עדיין .נמצאים בטווח הסיכון מנאות חובב וטרם הועברו ללימודים בבית ספר אחר, כפי ש כתב .השר להגנת הסביבה. .מומלץ כי הפרקליטות והמשטרה יבחנו דרכים למיגור תופעת דמי החסות, בפרט נוכח .היקף התופעה מחד וההיקף של 264 תיקי סחיטת דמי חסות שנפתחו בין השנים 2015 - .2020 , שמתוכם כ-33% .בלבד הועברו לפרקליטותכמו כן, מומלץ לתעדף את עבודת .המטה להכנת הצעת החוק המוזכרת בתשובות המשרד לביטחון פנים ומשטרת ישראל .ולקבוע לוחות זמנים להשלמתה. .עוד מומלץ כי המשטרה ת גבש דרכי פעולה ובהתאם תערוך מבצעים יזומים לעיתים .מזומנות במוקדי הפעילות של הסוחטים - אתרי בנייה, אזורי תעשייה, מוסדות ציבור .וכיוצא באלו. כמו כן, על המשטרה לתת את הדעת על עצם הדבר שתנאי יסוד למיגור .התופעה הוא אמון בטיפול המשטרה בנושא ובתוחלת של הגשת תלונות למשטרה .בנושא זה. .מנתונים שהועברו למשרד מבקר המדינה על ידי משרד החינוך עולה כי בין השנים 2015 .- 2018 בוצעו שתי ביקורות שטח. בביקורת שבוצעה ב- 4.5.17 לבדיקת המרחקים .והעלויות המבוקשות להסעה בבקשה שהגישה המועצה המקומית אל-קסום נמצאו .פערים הנעים בין כ- 100% לכ- 500% בין המרחק הרשום בבקשה לבין המרחק שנמדד .בפועל . כך לדוגמה, עבור הסעה מהיישוב סבבחה לגן המיוחד סעווה נמדד בפועל .מרחק של שלושה ק"מ, ואילו המרחק שצוין בבקשה להסעה עמד על 17 ק"מ. גם עבור .ההסעה מפזורת כסייפה 91 לגן מעוכבי התפתחות כסייפה נמדד בפועל מרחק של 15 . ק"מ, אף כי המרחק שצוין בבקשה להסעה עמד על29 .ק"מ .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמועצות האזוריות כי נוכח היקפי הסכומים .המושקעים מתקציב משרד החינוך וההיקף הגבוה של אי-ההתאמות בדיווחים מהשטח, .מומלץ שמשרד החינוך יבצע ביקורות בשטח עצמו בצורה מקיפה יותר ובתדירות רבה .יותר וישקול דרכים ואמצעים לבקרה שוטפת, לרבות בקרות ממוחשבות, כגון הצבת .מכשירי בקרה בכלי הרכב המסיעים וציוד התלמידים בכרטיס חכם אותו יתקפו .התלמידים עם עלייתם להסעה ובעת רדתם, בתיאום עם גורמים רלוונטיים במועצות .האזוריות. יש לציין כי כאשר תושב ביישובים שבתחום המועצות האזוריות טוען לשינוי כתובת או .לאי-מגוריו בכתובת מסוימת, לא ניתן לאמת פרטנית את שינוי הכתובת באמצעות בדיקת .תשלומי ארנונה, הואיל ולא מופקות בה ן שומות ארנונה לתושבים ולא נערכה בדיקה .מדגמית פיזית לאימות המגורים בתחומי הקו הכחול של יישובי המועצות. .בפברואר 2018 הוקם צוות בין -משרדי לבחינת מענקי האיזון של משרד הפנים בגין .התושבים הרשומים במרשם האוכלוסין כתושבים המשתייכים לשבטים הבדואי ים בנגב .(להלן - הצוות הבין -משרדי). הועלה כי משרד הפנים טרם התאים את נוסחת מענק .האיזון למצבן הייחודי של הרשויות המקומיות הבדואיות בנגב. .מומלץ כי משרד החינוך יפעל בשיתוף רשות האוכלוסין כדי לטייב את נתוני התלמידים .המוסעים על ידו, ובכך יגדיל בצורה משמעותית את אמינות ודיוק הנתונים המופיעים .בקובץ ההסעות. הדבר מקבל משנה תוקף נוכח העובדה שמימון ההסעות במועצות .האזוריות אל -קסום ונווה מדבר ממומן ב - 100% מתקציב משרד החינוך, וכי למידת .אמינות נתוני הכתובות של התלמידים ישנה השפעה ניכרת על ניצולו של תקציב זה. .ככל שמרחק ההסעות המדווח גבוה יותר מהמרחק בפועל, התקציב וכן התשלומים .המשולמים על ידי המועצות האזוריות לקבלני ההסעות מתרחבים מעבר להיקף הראוי .במידה רבה יותר, פער שיכול להביא להגדלה מעבר לנדרש של התשלומים והתקציב .בסכום של מיליונים רבים. .בהקשר זה יצוין כי גם במסמך סיכום סיור של צוות משרד מבקר המדינה ב- 10.9.20 , . שהוציא מנהל רשות ההסדרה, נכתב כי "עניין השבטיות לא פוסח גם על מערך .ההסעות בבתי הספר, גם בו מועסקים קרובי משפחה בעלות שנתית של 200 מל"ש .לשתי המועצות האזוריות. הסעות רבות לא מתבצעות ונדרשת בקרה צמודה". עוד מומלץ כי משרד החינוך י בחן מנגנון התחשבנות למול הרשויות שיעודד התייעלות .ובקרה, וכן יבחן את התניית התשלום בקיום בקרות, תוך התחשבות בתוצאות הב קרות; .או יבדוק יצירה של מנגנון קנסות מותנה. .גם בביקורת הנוכחית הועלה כי הדרכים שבהן עוברים רכבי ההסעות ביישובי הפזורה .הבדואית הינן בלתי סלולות ומאוד משובשות, וכי בעונת החורף השיטפונות גורפים .קטעים מהדרך וגדלה הסכנה לתלמידים המוסעים. לדברי מנהל מחלקת החינוך .במועצה, הדבר מביא הורים רבים לא לשלוח את ילדיהם ללימודים בעת שמתרחשים .אירועי גשם משמעותיים. הועלה כי חברות ההסעה שנבחרו להסיע את התלמידים משתמשות באוטובוסים ישנים, .בני יותר מעשור, הנחותים מבחינה בטיחותית. מהמתואר לעיל עולה כי דוחות הנוכחות שהועברו למחלקת החינוך המיוחד לא תאמו .את ההעסקה בפועל. .הועלה כי הפורום שיזמה חברת הדואר עם נציגי המשרדים והגופים הרלוונטיים .התקיים פעם אחת לפני שש שנים. .מומלץ כי רשות ההסדרה, משרד הפנים, משרד התחבורה, ר שות המים, משרד .התקשורת, משרד האוצר והמועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר וכל גורם ממשלתי .אחר הנוגע בדבר יגבשו תוכנית רב -שנתית להשלמת כלל התשתיות בכלל ה יישובים, .בציון לוחות זמנים לביצוע והמקורות התקציביים הנדרשים . .מנתוני הלוח ניתן לראות כי המחיר הממוצע בשני תאגידים חלשים, המדורגים בדירוג 2 . על ידי רשות המים כאמור לעיל (מי רהט ונווה מדבר), נע בין מחיר ממוצע של0.56 ש"ח .לכ-2.2 ש"ח לקוב, ואילו המחיר הממוצע ביתרת חמשת תאגידי הדרום (המדורגים4 עד .5 על ידי רשות המים) נע בין כ- 2.144 ש"ח לקוב לכ-4.26 ש"ח לקוב. פער מחירי רכש .המים, המשקף סבסוד עמוק של התאגידים החלשים, קיים מאז הקמת התאגידים לפני .כעשור. על אף זאת, לא היה בו כדי לשמש את התאגידים לביסוס מודל עסקי בר - .קיימה, שיאפשר בטווח הנראה לעין הפחתה של סבסוד זה לצד התמודדות מקיפה עם .נתוני התפעול הבעייתיים שלהם, כפי שיוצג בהמשך. .מאפיינים נוספים המעידים על חוסנם או חולשתם של התאגידים הם כמות פחת המים .ושיעורי הגבייה של חובות שוטפים (להלן - פחת גבייה). .נמצא כי הגם שהיועץ המשפטי לממשלה הנחה להגביר את האכיפה בתחום הפוליגמיה .והועברו למשטרה מאות דיווחים על עבירות פוליגמיה מ בית הדין השרעי, ממשרד .הפנים, מהפרקליטות האזרחית ומרשות הא וכלוסין וההגירה, בפועל, נכון לפברואר .2020, ב-18 תיקים הוגשו כתבי אישום ואילו345 תיקים נסגרו בתקופה2017 - מרץ2020 . .דהיינו, בכ-5% .מהתיקים בלבד הוגשו כתבי אישום .מומלץ כי היועץ המשפטי לממשלה יבחן את יישום הנחייתו בקרב מערכות אכיפת החוק .בעניין תופעת הפוליגמיה, וכי משרד המשפטים ומשטרת ישראל יקיימו הליכי הפקת .לקחים מכלל תיקי החקירה שנסגרו בשנים 2017 - 2018 ויכינו תוכנית פעולה. בכלל .זאת, יבחנו את הצורך בהקצאת משאבים מת אימים לאכיפת האיסור בחוק על ריבוי .נישואין ולצמצום תופעה זו, המעוגנת ברבדים עמוקים חברתיים, תרבותיים ודתיים בקרב .האוכלוסייה הבדואית בנגב. עוד מומלץ כי משרד המשפטים יבחן את יישום כלל .המלצות ועדת פלמור בעניין מיגור תופעת הפוליגמיה באופן סדור ועיתי, ויוודא עמידת .כלל הגורמים השונים בהמלצות השונות. בדוח פלמור צוין כי "ממצאי מחקר הלמ"ס מעלים כי ביחס ליותר מ -75% מהגברים שיש .להם ילדים מיותר מאישה אחת ( 4,691 מתוך 6,200 גברים פוליגמיים ), הילדים נולדו .משתי נשים בלבד. ביחס לכ - 18.2% הילדים נולדו משלוש נשים ( 1,128 מתוך 6,200 .גברים פוליגמיים), וביחס לכ-5.8% הילדים נולדו מארבע נשים ויותר(360 מתוך 6,200 .גברים פוליגמיים ) ... במחקר הלמ"ס נמצא כי רק לכשליש מהגברים הפוליגמיים יש .פחות מ-10 ילדים". נתון זה מעלה כי מספר הנשים הפוליגמיות בישראל עומד על יותר .מ- 14,000 .נשים המועצה האזורית נווה מדבר ציינה בתשובתה מינואר2021 כי "נכון להיום אין כל פתרון .למערכת הביוב פרט לבורות ספיגה". .הועלה כי נכון לפברואר 2020 , רשות המים טרם קבעה כיצד יחולקו העלויות הכרוכות .בהרחבת מט"ש באר שבע בין שני תאגידי המים מי שבע ונווה מדבר לגבי איסוף הביוב .מוואדי אל-נעים, המיועד לאסוף שפכים מתאגיד נווה מדבר למט"ש מי שבע, וממילא .הרחבה זו טרם קודמה בפועל. תנאי מקדים להרחבת המט"ש הוא איכות השפכים. מומלץ כי רשות המים ת יתן את הדעת על היעדר משאבים מספיקים של תאגידים .חלשים להשקעה בפרויקטים חשובים במשק המים ותפעל למצוא פתרון להשקעות .בפרויקטים הללו. כן מומלץ כי ה משרד להגנת הסביבה והרשויות המקומיות ו המועצות .האזוריות שאחראיות לאזורים אלו יטפלו בהסדרת הפתרונות הנדרשים לטיפול בשפכים .ולהשלכות תופעת דליפת השפכים. .תוכניות החומש שהונהגו נועדו לסגור את פערי העבר תוך מתן פתרון ליישום חלקי של .החלטות הממשלה הקודמות. מומלץ כי לפני גיבוש תוכנית חומש נוספת ישקלו משרדי .הממשלה הנוגעים בדבר בכלל, ומשרד הכלכלה בפרט, חלופה לפיה יוגדרו באופן .קבוע, בבסיס התקציב, צ ורכי האוכלוסי יה הבדואית בכל התחומים, תוך מעקב ופיקוח .אחר יישום ההחלטות ומועילּות הפעילות מכוחן לפיתוח האוכלוסייה הבדואית. .מנתוני הלוח עולה כי בנוגע לכלל אוכלוסיית הבדואים בנגב המונה כ - 242,000 ,איש .ישנם פערים גדולים בין נתוני רישום המגורים של הבדואים שבידי רשות ההסדרה לבין .הנתונים המצויים ברשות האוכלוסין. כך לדוגמה, על פי נתוני רשות האוכלוסין, מספר .הבדואים המתגוררים בשבע הרשויות המקומיות גדול ב - 46,000 ממספר הבדואים .הרשומים ברשות ההסדרה. לעומת זאת, נתוני רשות ההסדרה מעלים פער של כ - 23,000 .בדואים במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר ועוד פער של כ - 23,000 בדואים בפזורה .שמחוץ לשטחי הקו הכחול של היישובים לעומת מספרם הרשום ברשות האוכלוסין. .מומלץ כי משרד הבריאות יגבש תוכנית רב-שנתית להשלמת צמצום הפערים בפריסתן .של תשתיות חירום, הצלה והכשרה בנגב בכלל וביישובי הבדואים בפרט. זאת תוך כדי .תיאום עם מד"א ועם הרשויות המקומיות הרלוונטיות. מנתוני הלוח עולה כי בשנים2016 - 2019 שיעור הנהגים מהאוכלוסייה הלא-יהודית שלא .היה להם ביטוח תקף בעת התאונה היה 61% . עוד עולה כי מרבית הנהגים שהיו .מעורבים בתאונות אלו לא הוציאו רישיון נהיגה כלל, ושיעור הנהגים מהאוכלוסייה הלא - .יהודית שהיו מעורבים בתאונות אלו היה 67% - גבוה באופן ניכר משיעורם באוכלוסייה .או משיעורם בקרב הנהגים. .מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים 2016 עד2019 שיעור הנהגים מהאוכלוסייה .הלא -יהודית שהיו מעורבים בתאונות במרחב נגב, וגם נהגו ב רכב ללא ביטוח תקף, היה .גבוה משיעור זה במחוז דרום של המשטרה. .מנתוני הלוח עולים הנתונים הבאים לגבי שיעור התאונות שבהן לנהג המעורב בתאונה .(מהאוכלוסייה הלא -יהודית) לא היה כיסוי ביטוחי בשנים 2016 - 2019 : במחוז דרום - .41% בממוצע (בין 28% בשנת2017 לבין46% בשנת2019 ); במרחב נגב - כ-61% .בממוצע (בין 50% בשנת2017 לבין92% בשנת2018.) .נתוני הנוכחות של עובד מחלקת החינוך במועצה האזורית אל-קסום ודוח המבקר הפנימי .בנושא דיווחי נוכחות עובדים מעלים חשש לנורמה פסולה של דיווחים כוזבים. .מנתוני הלוח עולה כי העבירה הנפוצה בשנים 2016 - 2019 מבין עבירותהביטוח הייתה .נהיגה ברכב ללא ביטוח, ושיעור הנהגים מקרב האוכלוסייה הלא -יהודית שקיבלו דוחות .תנועה אלו היה 68% . .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 היו 1,238 ,תאונות קטלניות 7,198 תאונות .קשות ו - 41,892 תאונות קלות, ושיעור מעורבותם של נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית .בתאונות אלו היה 47% ,34% ו-34% בהתאמה, שיעור הגבוה מחלקם באוכלוסייה .ומחלקם בקרב הנהגים. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 עלה שיעור מעורבותם של נהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית בתאונות קשות - מ-32% בשנת2016 לכ-36% בשנת2019 . . בשנת2019 הגיע שיעור המעורבות של נהגים אלו בתאונותקטלניות לכ -52% . .מנתוני התרשים עולה כי מעורבותם של נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית בנגב בתאונות .קטלניות, קשות וקלות גבוה משמעותית משיעורם במרחב נגב (10% ) ובכלל האוכלוסייה .(21% ). כך, במרחב נגב היו מעורבים נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית ב -62% .מהתאונות הקטלניות וב-45% מהתאונות הקשות בשנים2016 - 2019 . .בביקורת עלה כי בי ישובים הארעיים וביישובי הקבע שבהם מתגוררת האוכלוסייה .הבדואית מושלכת פסולת ברשות הרבים , בניגוד לחוק שמירת הניקיון, ומתבצעות .שריפות בלתי מוסדרות של פסולת, הגורמות לזיהום אוויר ניכר שהתושבים נחשפים .אליו. עוד עלה מהביקורת כי הרשויות המקומיות ביישובים הארעיים שבהם מתגוררת .האוכלוסייה הבדואית אינן אוספות ומטפלות בפסולת כראוי. גם ב יישובי הקבע המצב .איננו משביע רצון הן בשל היעדרם של אתרי מיחזור לפסולת והן מבחינת תדירות איסוף .הפסולת והטיפול בה. .עוד הועלה כי המשרד להגנת הסביבה אינו מצליח למנוע את התופעה של השלכת .פסולת בשטחים הגליליים116 שברחבי הנגב. .משרד מבקר המדינה מציין כי האמצעים החלופיים לסקרי הנכסים כלל לא הועלו .כחלופת ביצוע על ידי משרד הפנים במהלך הדיונים בעתירה האמורה לעיל. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הדוחות שנרשמו לנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית במרחב נגב היה גבוה משיעור הדוחות שנרשמו לנהגים אלו .בכל הארץ ובמחוז דרום. כך, 57% מהדוחות בגין עבירות מסכנות חיים ו-62% מהדוחות .בעבירות בריונות בכביש נרשמו לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .הועלה כי ככלל, ברשויות המקומיות ה בדואיות בנגב קיימת בעיה מתמשכת של היעדר .מיפוי ושיום לרחובות. רוב הרחובות ביישובים אלו הם חסרי שמות רשמיים, והבתים בהם .ללא שלטים הנושאים את מספר הבית. .הועלה כי מבין שבע הרשויות המקומיות שנכללו בפרויקט המיפוי, רק המועצה המקומית .שגב-שלום קיבלה בדצמבר 2017 הרשאהתקציבית מה משרד לפיתוח הפריפריה לביצוע .תהליך השילוט (על סך 640,248 ש"ח). בחודש נובמבר 2018 נמסר ממשרד זה כי ."בימים אלה נחתם הסכם עם קבלן מבצע לביצוע עבודות שילוט ור ימזור ביישוב ". .כן הועלה כי הזמנת המיפוי בוצעה אל מול שבעת היישובים המוכרים הוותיקים שפורטו .לעיל, ואולם לא כל לה את 11 היישובים המוכרים האחרים: ארבעה בתחום המועצה .האזורית נווה מדבר (אבו קרינאת, אבו תלול, ביר הדאג' וקסר -א -סר) ושבעה בתחום .המועצה האזורית אל -קסום (אום בטין, א -סייד, דריג'את, כוחלה, סעווה, מכחול .ותראבין). זאת בעיקר בשל מיעוט הכבישים הסלולים ביישובים אלו . הועלה כי רק .בשניים מתוך 11 יישובים אלו ישנם שמות לרחובות: א-דריג'את ( 24 ( רחובות) ותראבין18 . .)רחובותבלוח 21 להלןמוצגים נתונים על מיפוי הרחובות, כפי שהתקבלו ממפ"י .באוקטובר 2018 ולאחרעדכון ממאי 2020, :לגבי כל אחד משבעת היישובים הוותיקים מנתוני הלוח עולה כי בשלוש מתוך שבע הרשויות הוותיקות הליך מיפוי הרחובות נמצא .בראשיתו וטרם התקבל לגביו אישור הרשות המקומית . זאת אף שחל פו כשלוש שנים .מאז פניית מפ"י לשלוש רשויות מקומיות אלה. בשש מתוך שבע הרשויות אושר המיפוי .של 384 (43% ) רחובות מתוך886 .הרחובות שביישובים .מנתוני הלוח עולה כי בשש מתוך שבע הרשויות קיים פער בין מספר הרחובות על פי .רשות האוכלוסין לבין מספר הרחובות לפי נתוני מפ"י. הפער נע בין שלוש ל -113 . .רחובות .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 ניתנו2.33 ,מיליון דוחות תנועה בכל הארץ .מהם כמיליון דוחות ( 43% ) לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית, הרבה מעבר לחלקם .היחסי באוכלוסייה. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 רשמה משטרת ישראל כ- 280,000 דוחות בגין .עבירות תנועה במחוז דרום. כ-28% מהם בגין עבירות מסכנות חיים וכ-36% מהם בגין .עבירות בריונות בכביש. .הועלה כי ביישוב ערערה בנגב הוקמה ועדת שמות בדצמבר 2017 , אך לא נמצאו .אסמכתאות על כינוס הוועדה ולו פעם אחת. .מומלץ כי רשות המיסים תחדד מול הרשויות הבדואיות בנגב את הנחיותיה למתן אישורי .תושבות לצורך מס ותבצע הצלבה מול נתוני מרשם האוכלוסין בכל הנוגע לאישורים .המתקבלים מהרשויות. יצוין כי ההצלבה הנדרשת מרשות המיסים לצורכי מתן ההטבה .מחדדת גם היא את הצורך בבחינת השלמת הרישום של כלל תושבי הרשויות בנגב .בהתאם למקום מגוריהם. .מומלץ שחברת הדואר ת פעל לטיוב השירות בסניפים הממוקמים ביישובי הבדואים, כולל .באמצעות הצבת כספומטים ייעודיים לתשלום קצבאות או תוך בחינת חלופות אחרות .לתשלום קצבאות . הדבר מקבל משנה תוקף נוכח העובדה ששיעור הנזקקים לקבלת .קצבאות בקרב תושבי האוכלוסייה הבדואית גבוה משמעותית לעומת שאר האוכלוסייה . .פעולה זו יש בה גם כדי לווסת את העומסים בסניפים בצורה טובה יותר. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה שהסניפים ביישובי הבדואים בנגב אינם ערוכים .מבחינה פיזית ולוגיסטית לטפל בהיקף הרב של הנזקקים לשירותיהם, ובייחוד בימי .חלוקת קצבאות הביטוח הלאומי לסוגיהן, כגון גמלת הבטחת הכנסה וקצבת ילדים. .בחלק מהמקומות פתרון זה היה יעיל והביקוש לכך היה רב, ובכלל זה הביקוש להשכרת .תאי דואר בתשלום. לדוגמה, ביישוב רהט יש ביקוש רב לתאי דואר בתשלום, ויש צורך .להקים עוד מרכזי חלוקה. .מומלץ כי ח ברת הדואר תבחן הקמת מרכזי דואר נוספים ביישובים שבהם יש לכך .ביקוש. .יצוין כי בכמה יישובים של הפזורה הבדואית שיטת מרכזי חלוקת דואר לא הצליחה עקב .חבלות של תושבים, אשר פירקו את תאי הדואר. כמו כן, בשנים האחרונות אירעו פעולות .עבריינות, פריצה וחבלה רבים בסניפי דואר שונים בנגב, כפי שיפורט להלן. .אי-מסירת דואר רשום משפיעה לא רק על הנמענים, אלא גם על בעלי החוב שלהם . .כיום הדבר פוגע בעיקר במדינה, ברשויותיה ובבעלי החוב שנבצר מהם לגבות את חובם. .בכך נוצרת מעין הגנה על החייבים המסרבים לקבל את הדואר הרשום מפני נקיטת צעדי .אכיפה בשל אי-תשלום מיסים, אגרות וחובות. .מומלץ כי חברת הדואר תפעל לבחינת פתרונות לאי-מסירת דברי הדואר הרשום בפזורה .הבדואית, ובין היתר תגיש תלונות במשטרה כשקיים חשש לפגיעה בבעלי תפקידים .מטעמה. על החברה לבחון להחיל את הפתרון של משלוח דבר דואר באמצעות שליח .מיוחד, שהשיתה בזמנו עם הנהלת בתי המשפט, על דברי דואר רשום שהיא מחלקת .עבור גופי אכיפה אחרים. כמו כן, על המשטרה לבחון את התופעה ואת הדרכים .למיגורה. עוד מומלץ כי המוסד לביטוח לאומי יבחן דרכים להגברת השימוש באזור אישי .באתר המוסד בקרב הפזורה הבדואית ואת האפשרות למשלוח הודעות על ידו ב אמצעות .מסרונים בהתאם לנהליו. .מהנתונים עולה כי בשנים 2016 - 2019 רשמה משטרת ישראל במרחב נגב כ- 130,000 .דוחות תנועה בגין עבירות מסכנות חיים, בריונות בכביש ועבירות אחרות. כ - 78,000 .דוחות בגין עבירות תנועה (ששיעורן כ-60% ) נרשמו לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .מנתוני הלוח עולה כי אזור פלוגות-אשל הוא אזור המועד לניסיונות גניבת דלק. . נוכח פגיעה כה משמעותית ומתמשכת בתשתיות החיוניות בנגב של חברות ממשלתיות .מרכזיות במשק (חברת החשמל, מקורות וחברת תשתיות נפט), מומלץ כי משרדי .הממשלה והחברות הרלוונטיות ייערכו למיגור התופעה תוך שיתוף פעולה הדוק ביניהם. .על רשויות אכיפת החוק ומשטרת ישראל הפועלות בנגב לפעול לתיעדוף גבוה של .הטיפול בפגיעה בתשתיות, בחיבורים בלתי חוקיים של התושבים למים ובפרט לחשמל .ובתופעה שגורמים פרטיים בלתי מורשים אחרים מתחברים לרשת החשמל בניגוד לחוק. .מנתוני המשרד להגנת הסביבה עולה כי במועצות האזוריות נווה מדבר ואל-קסום אין .כלל תשתיות לטיפול בשפכים. פינוי השפכים של כ- 70,000 בתים מתבצע כיום בצורה .מיושנת, באמצעות בורות ספיגה, תוך סיכון לזיהום מי התהום ולמחלות. קיימת סכנה .לחיי אדם בישובים הבדואים וכי נזקי המפגע הסביבתי שמקורו באותם יישובים צפויים .להגיע גם לבאר שבע. .מנתוני הלוח עולה כי 18,912 ( עוסקיםכ-84% )ב-149 יישוביםמשתייכים לאוכלוסיי ה .היהודית, ו- 3,504 (20%) ב-36 ישוביםמשתייכים לאוכלוסייה הלא -יהודית. .מומלץ כי הביטוח הלאומי יערוך באופן שוטף השוואה בין קבציו לבחינת נשים אשר מצד .אחד זוכות לקבל הבטחת הכנסה בגין גירושיהן ומן הצד האחר ילדו ילדים נוספים לבני .הזוג שלהן לאחר מועד גירושיהן ומקבלות בגינם גמלת ילדים. זאת כדי לוודא שהן עדיין .עומדות בזכות לקבלת הגמלאות האלה. .מומלץ כי הביטוח הלאומי ומשרד האוצר יגבשו תוכנית חקירות סדורה עם יעדים שנתיים .להתמודדות עם כלל התופעות שצוינו, הן בהמשך להחלטת הממשלה והמלצות ועדת .פלמור והן בהתאם למתבקש מצ ורכי השטח. בפעול ות אלו יהיה כדי להגביר הן את .האכיפה והן את ההרתעה כלפי מי שמקבל כספים במרמה מהביטוח הלאומי וכלפי אלה .שאינם מדווחים כחוק. הצעד של הכשרת שישה חוקרים ייעודיים הוא מהלך חיובי בכיוון .זה. .מניתוח שערכה רשות המיסים עולה כי כ -50% ממספר בעלי החוב במשרדמע"ם באר .שבע משתייכים לאוכלוסייה הלא -יהודית, ואילו חלקם היחסי באוכלוסיית העוסקים בנגב .מגיע לכדי 20% . .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 נהגים מהאוכלוסייה הלא-יהודית שגילם 0 - 12 .היו מעורבים ב -75% מהתאונות בקבוצת גיל זו; בני 13 - 16 ממגזר זה היו מעורבים .ב-34% מהתאונות באותה קבוצה; ובני 17 - 18 ממגזר זה- ב-41% מהתאונות באותה .קבוצה - שיעורים הגבוהים במי דה ניכרת מחלקם היחסי באוכלוסייה. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 עד2019 ערך משרד פקיד שומה באר שבע 7,982 .ביקורות ניהול פנקסים, ו -256 ( מהם 3.2% ) נערכו בסמוך ליישובים הבדואיים. שיעור .הביקורות במגזר הלא -יהודי אומנם עלה מ - 0.6% ב-2016 ל- 6.3% ב-2019 , אך הוא עדיין .קטן מאוד ביחס לחלקם באוכלוסיית העוסקים בנגב, שעומד על 20%. . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המיסים על היעדר ביקורות ניהול פנקסי חשבונות .ביישובי האוכלוסייה הלא -יהודית בנגב ועל אי -כניסתם של עובדי רשות המיסים לאזורים .שבהם נדרש ות גבייה ואכיפה. הימנעות מכניסה לאזורים אלו מצמצמת את כושר .ההרתעה של רשות המיסים ומגבירה את התופעות של העלמת מס והון שחור, הגורמות .נזק כבד לכלכלת ישראל. מומלץ ש רשות המ יסים תבצע ביקורות ניהול ספרים דרך .שגרה בכל אזורי הנגב, לרבות בפזורה הבדואית , ותתאם לצורך כך לי ווי והגנה .משטרתית ככל שנדרש. ככל שנוכחות עובדי ניהול ספרים תהיה גבוהה יותר בשטח, גם .באזורים אלו, הגבייה תועמק ותגבר ההרתעה בקרב מעלימי מס. .מנהלי יחידות במשרדי מס הכנסה ומע"ם בבאר שבע מסרו לנציגי משרד מבקר .המדינה, שלא אחת מופעלת נגדם אלימות בעת ביצוע פעילויות אכיפה והרתעה לצורך .גביית מיסים ואף בעת פעילויות שגרתיות, כגון ביקורות ניהול ספרים וביקורת במקום .העסק 183 . הדבר מוביל לכך שעובדי הרשות חוששים להיכנס לאזורים מסוימים באזור .הנגב, וזאת בשל האפשרות להתנגדות אלימה של החייבים או קרוביהם. .עוד הועלה כי מתוך כלל ביקורות ניהול פנקסי חשבונות שנערכו באזור הנגב, כמעט .שלא נערכות ביקורות ביישובי האוכלוסייה הלא -יהודית . .היעדר שילוט של רחובות ואי-מיפוי בתים ביישובים באזור הנגב פוגעים ביכולתה של .הרשות לאתר נישומים ביישובים אלו. כפועל יוצא מכך, עולים קשיים למסור מכתבים .לנישומים המתגוררים בהם, ובמיוחד ביישובי הפזורה הבדואית. במשך שנים עמד שיעור .החזרת דבר דואר רשום ביישובי ה אוכלוסייה הלא -יהודית בנגב על כ-70%181 (שיעור .גבוה בהרבה משיעור ההחזרה בכל מקום אחר במדינת ישראל). משנת 2019 חל שיפור .קל בנושא זה, אך שיעור הדואר החוזר עדיין גבוה, ועומד על כ-48%, מצב ה מקשה על .הליכי האכיפה וגביית המיסים. .לדברי מנהל מחלקת החקירות בסניף הבט"ל בבאר שבע בספטמבר 2018, בשל היעדר .משאבים מתאימים וקשיים נוספים, הבט"ל אינו מצליח לבצע חקירות ובדיקות נאותות, .שהיה בכוחן להוכיח כי מרבית הנשים המדווחות כחד-הוריות עדיין מקיימות חיי משפחה, .בצורה כזאת או אחרת, עם הגבר שגירש אותן. אם כך, היעדר אכיפה מספקת מ אפשר .לנצל את הפוליגמיה כדי לקבל קצבאות שלא כדין. על פי נתוני הבט"ל לאוקטובר 2020 , . יש854 נשים בדואיות בדרום במצב זה, שהן כ- 9.5% מכלל הנשים ( 8,946 ) בכל הארץ .שמעמדן דומה. .מומלץ כי משרד המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה יחדדו את הנחיותיהם בנושא .הפוליגמיה, בהמשך להנחיית נשיא בית הדין השרעי מאפריל 2017 , לפסיקת בית .המשפט בעניין אבו סקיק, להחלטת נציב תלונות הציבור על שופטים. בנוסף, מומלץ כי .כלל המשרדים הרלוונטיים יערכו מסע הסברה בקרב האוכלוסייה הבדואית לצמצום .התופעה בתיאום עם משרד המשפטים. .משרד מבקר המדינה מעיר כי עצם העובדה שמאות תיקי חקירה נפתחו ורק לאחר .פתיחת החקירות התברר מועד הנישואין, מעידה על המידע המועט המצוי בידי הרשויות .על המועדים והנסיבות של הנישואין בחברה הבדואית בנגב. כך ירד לטמיון הרוב .המוחלט של מאמצי האכיפה בתחום בשלוש השנים שחלפו מאז פרסום הנחיית היועץ .המשפטי. על משרד המשפטים ומשטרת ישראל להפיק את הלקחים הנדרשים, באופן .שפתיחת תיקי חקירה תתבסס על תשתית עובדתית ומודיעינית תומכת. .משרד מבקר המדינה פנה אל משרד המשפטים וביקש לקבל נתונים על מספר .האישורים לנישואים פוליגמיים שנתנו שני הקאדים הנזכרים, וכן ביקש לברר אם היועץ .המשפטי לממשלה בחן את המלצת הנציב לנקוט צעדים נגדם. מתשובת משרד .המשפטים מאפריל 2019 עולה כי שני הקאדים נתנו 40 אישורים לנישואים פוליגמיים (16 .על ידי האחד ו-24 על ידי השני) בין יולי 2017 לינואר 2018 ,כחצי שנה עד שנה לאחר .פרסום ההנחיות של היועמ"ש ושל נשיא בית הדין השרעי לערעורים האמורות לעיל, ולא .העבירו את המידע למשטרה כנדרש. .תוכנית החומש הגלומה בהחלטת הממשלה 2397 הקצתה כ-577 מיליון ש"ח להעצמת .הרשויות המקומיות (מתוך סך תקציב ב תוכנית של כ -3.1 .)מיליארד ש"ח מומלץ כי .הגופים הרלוונטיים ייצרו מנגנוני בקרה ופיקוח אפקטיביים על הפעילות השוטפת של .הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות, כדי שכספי תוכניות החומש ותקציבי הפעילות .השוטפת לא יופנו למעשה לתשלו ם דמי חסות במסגרת שמירת לילה, על חשבון שמירה .במוסדות החינוך במהלך שעות הלימודים ופעילויות חינוך . .ממצאי הפרק מעלים תופעות של מפגעים בריאותיים שמקורם בהשלכה בלתי מוסדרת .של פסולת ביתית, פסולת בניין ופגרים סמוך לבתי התושבים הבדואים. כן קיימת סכנה .לבריאותם של תלמידי בתי הספר הסמוכים לאזור התעשייה הכימית ב נאות חובב .ולאתרי ההטמנה של פסולת כימית בתחומה. עוד מעלה הפרק ממצאים חמורים על .סכנה לחיי כלל התושבים בשל מעורב ות רבה יותר של האוכלוסייה הלא -יהודית .בעבירות תנועה קטלניות וקשות ובשל שכיחות רבה יותר של נהיגת רכבים ללא רישיון , .ובייחוד נהיגת ילדים. עוד הועלה כי קיימת תופעה של כלכלה שחורה, שבה התושבים .הלא -יהודים אינם משלמים מס כדין והמדינה אינה גובה מהם את המס שבו הם חי יבים. .כמו כן , רווחת תופעת החשבוניות הפיקטיביות , שבה נגרם הפסד כספי ממשי לאוצר .המדינה. .תופעות רווחות של נהיגת ילדים ואי -תשלום מיסים מציינות אף הן באורח מובהק את .התרופפות המשילות בנגב. ככלל, מומלץ כי המדינה תאגם את גורמי האכיפה כדי למגר .את התופעות שהועלו בפרק זה, ותפעל במערכת ה חינוך ובציבור הרחב ל הגברת .המודעות של התושבים לשמירת הוראות החוק, הנוגעות גם לשמירה על חייהם. מן .הראוי כי כלל רשויות אכיפת החוק יגבירו את נוכחותן בנגב. .מנתוני הלוח עולה כי מתוך 4,411 פניות של הציבור קיבל המשל"ט 3,637 פניות שהגדיר .כבריונות בכביש (82%) ו-562 ( פניות בנוגע לגמלים משוטטים בכביש13% .) .הממצאים שתוארו לעיל ותופעת תחנות הדלק הפירטיות, שתוארה בהרחבה בדוח מבקר .המדינה האמור לעיל, מחייבים את כל רשויות האכיפה להיע רך לגיבוש תוכנית פעולה .סדורה לטיפול בתופעה. תחנות אלו, הפועלות בלב אזורי מגורים, ללא פיקוח בטיחותי .וללא תקינת כיבוי אש, יוצרות סיכון לשלום הציבור. .מומלץ שמשרד האנרגיה יקים מאגר נתונים שישמש את כל גופי הפיקוח ויכיל מידע .אחוד, עדכני ושלם על תחנות התדלוק הפירטיות, וכך ייעל את הפיקוח עליהן. נוסף על .כך, על משטרת ישראל לכלול במבצעי האכיפה את כלל הגורמים הרלוונטיים, לרבות .מינהל הדלק ורשות המיסים, ולפעול כלפי מפעילי התחנות והמסייעים להם, ובכלל זאת .בדרך של הטלת עיצומים על הגורמים המספקים דלק וממיסים לתחנות הפירטיות. זאת .כדי למצות את כלל אפשרויות האכיפה בגין הפרות חוק , ובכללן העלמות מיסים ישירים .ועקיפים; זיהום הסביבה; פגיעה בבריאות הציבור; הפרת דיני תכנון ובנייה ועוד. .משרד מבקר המדינה מציין כי תשובת המ ינהל מחדדת את הצורך בשיתוף פעולה .מודיעיני מצד כל הגורמים הרלוונטיים כדי לאתר את חברות הדלק המוכרות דלק ביודעין .לתחנות דלק לא -מורשות (ולעיתים אף מוכרות להן ממיסים במצג שווא של דלק תקני .לתדלוק רכבים), וכדי לפעול נגד חברות אלה. .משרד מבקר המדינה מ ציין כי הואיל ולא מתבצעת בתחומי המועצות אבטחה בשעות .הלימודים על פי נוהלי משרד החינוך, ממילא גם לא נבדקים על ידי משטרת ישראל מדי .שנה קיומם ותקינותם של אמצעי הביטחון בכל אחד ממוסדות החינוך. .מומלץ כי משרד החינוך ומשטרת ישראל ישלימו את בחינת הקצאת תקני האבטחה .למוסדות החינוך שבתחומי ה מועצות ובהמשך, בהתאם לתוצאות הבחינה, ינחו את .המועצות האזוריות בעניין ביצוע נוהלי האבטחה של מוסדות החינוך ו ישלימו את .הבדיקות לקיומם ולתקינותם של אמצעי הביטחון בכל אחד מ המוסדות . .עוד נמצא בעניין שירותי האבטחה במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר, כי משכ"ל .לא ערכה בדיקות כא מור על ידה. על המועצות האזוריות אל -קסום ונו וה מדבר ועל .משכ"ל לבצע בקרה ובדיקות סדירות מדי חודש במסגרת הליכי אישור החשבוניות על .שירותי השמירה, וזאת במקביל לבחינת נחיצות השירותים האלה כאמור. .התמונה ממחישה את קרבתם של בתי הספר ביישוב ואדי אל נעם, הנמצאים במרחק .של כ-3.5 קילומטר מאזור התעשייה הכימית בנאות חובב. יש לציין, כי בתי התושבים .הבדואים בפזורה, הנמצאים סמוך לכביש 40 , הוקמו קרוב לאזור התעשייה. .הביקורת העלתה כי יש קשיים בחלוקת הדואר ביישובי קבע קטנים וכן בחלוקת הדואר .לתושבים שאינם מתגוררים ביישובי הקבע אלא במאהלים הקטנים. להלן יתוארו כמה .בעיות בחלוקת הדואר כפי שעלו בביקורת זו: .מבדיקת צוות הביקורת ב-2020 עולה כי ברוב מוסדות החינוך עדיין יש פרצות בגדרות. .נמצא כי בתוכניות העבודה של אגף התנועה מחוז דרום לשנים 2017 - 2018 אין .התייחסות לתופעת שיטוט הגמלים ולא נקבעו יעדי אכיפה. עוד נמצא כי גם בתוכניות .העבודה של משטרת ישראל ב תחנת העיירות ובתחנת רהט נגב לשנים אלו אין .התייחסות לתופעה זו ולא נקבעו יעדי אכיפה. .הועלה כי המועצות האזוריות לא הקימו מנגנון בקרה למעקב ולפיקוח על השמירה, בין .היתר, באמצעות דרכי האבטחה שפורטו בחוזים שנחתמו עם קבלני השמירה , ובהן .טלוויזיות במעגל סגור, מצלמות אבטחה, דיווח נוכחות ממוחשב וכיוצא באלו. בהיעדר .בקרה ופיקוח, אין ודאות כי התשלום התקבל בגין שמירה בפועל במוסדות החינוך. .הועלה כי משרד החינוך ומשטרת ישראל לא הקצו תקני אבטחה בשעות הבוקר .למוסדות חינוך במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר. .מניתוח נתוני 2016 ו-2017 עולה כי סך ההכנסות השנתיות של הרשויות הבדואיות .מארנונה למגורים עומדות על כ-25 מיליוןש"ח בלבד - כ-2% מההכנסות בתקציב הרגיל .המצרפי. זאת לעומת הכנסות מארנונה למגורים של כ-1.12 מיליארדש"ח בשאר .הרשויות בדרום הארץ - כ-14% מההכנסות בתקציב המצרפי. על מועצת אל-קסום לאכוף את הוראות החוק וההנחיות ולדרוש מכל עובדיה את מילוי .טופס הגילוי הנאות. כמו כן, עליה להשלים מיפוי של כלל קרובי המשפחה המועסקים .ברשות, ולהעביר במידת הצורך את המקרים המתאימים לקבלת אישור מו ועדת השירות .להעסקת קרובי משפחה. . הליקויים המוצגיםבפרק זה ממחישים את הצורך בגיבוש תוכנית רב-שנתית להשלמת .כלל התשתיות הציבוריות בי י שובים בנגב; לבחינת דרכים להתייעלות תאגידי המים ; .ולייזום תוכנית להגברת האכיפה והגבייה על ידם , כך שי תאפשר קיומם העצמאי ללא .צורך בסיוע ממשלתי מתמיד. .הפרק דן עוד בפירוט בליקויי תפעול מהותיים בסעיף ההוצאות הגדול ביותר ברשויות .המקומיות הבדואיות בנגב , "הסעות תלמידים". בעניין זה מומלץ בין השאר על טיוב נתוני .התלמידים המוסעים למוסדות חינוך ועל ביצוע בקרה עצמאית ושוטפת על ידי משרד .החינוך. .עוד דן הפרק בפעילותה של מועצת אל -קסום, המתנהלת בדרך לא -סדורה במספר .תחומי פעילות. בעניין זה מומלץ כי הממונה על המחוז במשרד הפנים יבחן את פעילות .המועצה וינחה אותה להכין תוכנית של התארגנות מחדש בכל התחומים שהועלו לעיל .ויעקוב אחר מימושה. .הועלה כי חברת מקורות מתמודדת מדי שנה עם עשרות רבות של אירועי חבלה וגניבה .במתקניה בנגב, והטיפול באירועים אלו גורם נזק כספי לקופת החברה. אירועים כאלו .פוגעים בתשתי ות לאומי ות ומעכבים ביצוע פרויקטים לחיבור תקין של האוכלוסייה .לתשתיות המים. .על כלל הרשויות המקומיות בנגב - ובכללן רהט, לקייה, תל שבע ושגב-שלום - ליזום .שיתוף פעולה והעברת מידע למשטרה על פעילות תחנות דלק פירטיות בתחומן, שעצם .פעילותן היא בניגוד לחוק והן מקור לסכנות אקולוגיות ובריאותיות לתושבי רשויות אלו. .כמו כן, מומלץ שמשטרת ישראל תפנה לרשויות המקומיות הרלוונטיות שבשטחן פועלות .תדיר תחנות דלק פירטיות וזאת כדי ליצור שיתופי פעולה, הן במישור המודיעיני והן .באכיפת החוק, נגד תחנות אלו. .על משרד הפנים בשיתוף עם משרד האנרגיה, המשרד להגנת הסביבה, רשות מקרקעי .ישראל ומשטרת ישראל, לבחון את הצורך בהסדרת הגורם אשר ילווה את מבצעי .הא כיפה בתחום תחנות הדלק הפיראטיות, ואת דרכי האחסון וההשמדה של הדלק .המוחרם. בנוסף, על המשטרה לפעול, לצד אכיפה בתחומי היישובים, לאיסוף מודיעיני .על תחנות דלק פירטיות גם בשטחי הפזורה ולפעול לסגירתן של כלל תחנות דלק אלה. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 אירעו307 תאונות שבהן היו מעורבים נהגים .שגילם עד 16 (כולל) ו- 2,950 תאונות שבהן היו מעורבים נהגים בני17 ו-18 . .בשנת 2020 פרסם מבקר המדינה דוח בנושא "הטיפול בתחנות תדלוק פירטיות ובתחנות .תדלוק פנימיות - ביקורת מעקב 123", ובו צוין בין היתר כי אף שבדוח הקוד ם צוין כי .למשרד האנרגיה אין תוכנית עבודה הכוללת יעדים ברורים לפעולות אכיפה יזומות נגד .ספקי דלק של תחנות פירטיות ולסגירת תחנות אלה, עדיין לא הוקם מאגר נתונים שנחוץ .להצגת תמונת מצב מעודכנת ואחודה, שיסייע לגופי הפיקוח ו למקבלי ההחלטות .האחרים לגבש ת וכניות פעולה לשם המאבק נגד תחנות תדלוק פירטי ות. כמו כן, .המשרד אינו בודק את איכות הדלק בתחנות פנימיות שמוכרות דלק לציבור. המשרד גם .טרם קבע נוהל להטלת עיצומים כספיים על מי שמוכר או מספק דלק לתחנות תדלוק .פירטיות, וכן טרם קבע נוהל לגביית הכספים בגין עיצומים שהוטלו. .עוד התברר כי בשנים 2014 - 2018 הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות לא יזמו .אכיפה נגד תחנות הדלק הפירטיות שבתחומן, וכי המידע שהתקבל במשטרת ישראל .לגבי תחנות הדלק הפירטיות מקורו בגורמים פרטיים , ולא הגיע מגורמים ממשלתיים .הקשורים לתחום. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 כ-50% מהנהגים המעורבים בתאונות .דרכים במרחב נגב שגילם 13 - 18 היו נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית. לעומת זאת, .מעורבותם של הנהגים משכבת גיל ואוכלוסייה זו בתאונות דרכים במחוז דרום כולו .הייתה בשיעור של 25% בקבוצת הגיל17 - 18 ושל כ-8% בקבוצת הגיל13 - 16. מנתוני התרשים עולה כי שיעור הדוחות שנרשמו במרחב נגב לנהגים מה אוכלוסייה הלא - .יהודית גבוה משיעור הדוחות שנרשמו לנהגים מה אוכלוסייה הלא-יהודית בכל הארץ .ובמחוז דרום, בכל אחת מהעבירות שנבחנו, ועומד על בין 81% ל-90%. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הדוחות שנרשמו לנהגים מהאוכלוסייה .הלא -יהודית במרחב נגב בעבירות שעניינן רישיון רכב עמד על כ -77% . שיעור זה גבוה .משמעותית משיעור הדוחות שנרשמו לנהגים אלו בכל הארץ ( 42% ( ) ובמחוז דרום47% .) .משרד מבקר המדינה מעיר למועצת אל-קסום כי על יה להסדיר את הליקויים שהצביע .עליהם המבקר הפנימי. כמו כן, עליה לברר מי הגורם בעל הגישה למערכת הממוחשבת .של דיווחי הנוכחות ששינה בדיעבד את נתוני הנוכחות ואם בעל תפקיד הנחה אותו לבצע .שינויים אלו. במידת הצורך, על המועצה לפעול לקיזוזי שכר שניתן עבור דיווחי נוכחות .פיקטיביים. .בינואר 2019 שלח מנהל מחלקת משאבי אנוש במועצה מכתב אל מנהל מחלקת הרווחה .במועצה בנוגע להפרת ההנחיה במחלקה זו. הועלה כי האח של המנהל מועסק כנהג .עובד המועצה ממאי 2009, ומנהל המחלקה מכהן בתפקיד זה מאוגוסט 2017 . בשנים 2014 - 2018 אירעוכ-240 אירועי גניבת יחידות קריאה מרחוק 108 באזורהנגב .המרכזי ו הנגב ה צפוני. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הליך המחקר המלווה לשם בחינת הישגי תוכנית .החומש לשנים 2012 - 2016, וממליץ לבצע בקרה ומחקר על אודות ההישגים והחסמים .של תוכנית החומש לשנים 2017 - 2021 לשם גיבוש תוכנית החומש הבאה. .מומלץ כי תוכנית החומש תגובש בדרך שתעמוד על החסמים המרכזיים ותקבע יעדים .להעלאת הדירוג החברתי-כלכלי של הישובים הבדואיים בנגב ולנתונים חברתיים - .כלכליים אובייקטיביים אחרים של א וכלוסיית הבדואים בנגב. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2017 - 2019 עמדו שיעורי העמדת ההתחייבויות לביצוע .התקציב בשלושה גופים - רשות ההסדרה, המשרד להגנת הסביבה ומשרד התחבורה - .על פחות מרבע. לעומתם, שירות התעסוקה והמועצה להשכלה גבוהה העמידו .התחייבויות (תקציב המשרד ותקציב תוספתי) לביצוע כל המשימות בתחומי פעילותם .שעליהן התחייבו בתכניות החומש. .מנתוני הלוח עולה כי בשלוש מתוך חמש שנות תוכנית החומש (60% )מתקופת התוכנית .בוצעו התקשרויות למימון פרויקטים בהיקף של 1.675 מיליארד ש"ח (כ-53% מסך של .3.177 מיליארד ש"ח). משרד התחבורה, המשרד להגנת הסביבה והרשות להסדרה, .האמונה על קידום יישובי הבדואים, העמידו התחייבויות תקציביו ת לכ -23% בלבד .מהנדרש בתוכנית הרב -שנתית. כמו כן, תשעה משרדי ממשלה ורשות ההסדרה לא .דיווחו למשרד החקלאות על מדדי התוצאה ב -19 ( תחומי פעילויות 61%) מתוקצבים .בתחומן. נהיגת ילדים מעמידה בסיכון את כל משתמשי הדרך וכמובן את הילדים עצמם, ויש .להתייחס לתופעה בחומרה רבה ולבחון את הכללתה בתוכנית העבודה במרחב נגב של .המשטרה. מומלץ כי משטרת ישראל, משרד התחבורה, משרד החינוך ושאר הגורמים .הנוגעים בדבר יפעלו למגר את התופעה באמצעות אכיפה קפדנית ושיטתית, לרבות .הטלת עיצומים מינהליים לפי הפקודה (פסילת רישיון הנהיגה בידי קצין משטרה ואיסור .על השימוש ברכב) על אדם שמאפשר לקטין -שאינו יכול לקבל רישיון נהיגה - לנהוג .ברכב שבבעלותו או בשליטתו. כמו כן, יש מקום לבצע פעילות הסברה בבתי הספר על .הסכנות הכרוכות בנהיגה של ילדים. הועלה כי במרחב נגב של המשטרה נעקרים ונגנבים גדרות ומעקות בטיחות כדי לפתוח .מעברים לכבישים, גם לצורך תנועת גמלים 162 . מעבר לנזק הכספי שנגרם לחברה או .לקבלנים, מדובר בסיכון חיים ממשי. .מבקר המדינה מעיר כי לנוכח ריבוי הדיווחים על סכנות תעבורתיות כתוצאה מגמלים .המשוטטים בדרכים והסכנה הטמונה בכך, מומלץ כי משרד החקלאות יישם ויאכוף את .תקנות מחלות בעלי חיים (סימון גמלים) בצורה יזומה. נוסף על כך, מומלץ כי משטרת .ישראל תטפל בתופעה באופן שיטתי וסדור בהת אם לפקודת התעבורה , לתקנות .התעבורה ולחוק העונשין, דבר שיביא להגברת ההרתעה אצל בעלי הגמלים . זאת בדרך .של תפיסת הגמל בידי גורם מוסמך והשמתו במתקן מוגן , הטלת עלויות התפיסה .והטיפול על הבעלים או המחזיק של הגמל ואף העמדתם לדין. .משילות המדינה בתחום התעבורה בדרכים היא יסוד חשוב בשמירת בטיחותם וחייהם .של משתמשי הדרך. שילוב של הרתעה מספקת, שתגביר את הציות לחוקי התנועה, .העלאת המודעות למצב הבטיחות בדרכים, פעולות חינוך בגנים ובבתי הספר לבטיחות .בדרכים ופיתוח תשתיות תעבורה ראויות במרחב הנג ב יתרמו לירידה במספר תאונות .הדרכים ובעבירות התנועה. .על משטרת ישראל על כלל יחידותיה לקבוע יעדים במסגרת תוכניות העבודה שלה .ולהגביר את פעולותיה לאכיפת החוק נגד עברייני התנועה ל סוגיהם. כמו כן, על משרד .החינוך בשיתוף הרלב"ד, משרד התחבורה והמשטרה לבצע פעולות הסב רה בנושא .בקרב האוכלוסייה הלא -יהודית. על משרד החקלאות ומשטרת ישראל לקבוע יעדים .שנתיים ולהמשיך לפעול למיגור תופעת הגמלים המשוטטים בדרכים במרחב הנגב .ומסכנים חיי אדם. .כלל האוכלוסייה, לרבות האוכלוסייה הלא -יהודית, תפיק תועלת מפעילות אכיפה .נמרצת של המשטרה לביעור התופעות הקשות של עבריינות התנועה, בדגש על עבירות .מסכנות חיים ועבירות בריונות בכביש, הפוגעות קשות במרקם החיים ובביטחון האישי .של התושבים. שיתוף פעולה בין האוכלוסייה הלא -יהודית ומנהיגיה לבין המשטרה ושאר .גופי המדינה הכרחי לקידום פעולות מניעה ואכיפה כלפי תופעות עבריינות אלה. .היעדר אכיפת מס פוגע בשוויוניות ובאמון הציבור בשלטון. עלה כי ישנם אזורים במדינת .ישראל שבהם גורמי האכיפה הכלכליים אינם פועלים כראוי נגד תופעות פשיעה .הפוגעות בכלכלת המדינה, מאחר שלא ניתן להיכנס לאותם אזורים ללא אבטחת .משטרת ישראל. משרד מבקר המדינה בדק את טיפולה של רשות המיסי ם בהליכי .אכיפה, גביית חובות והעלמת הכנסות. הועלו ליקויים שונים בהליכי האכיפה ובטיפול .בעבירות מס ובחשבוניות פיקטיביות. בין היתר נמצא כי מספר העוסקים הפעילים באזור .הנגב 198 הוא 22,416 ( נפש 3.7%,) ולעומת זאת , מספר העוסקים שיש להם חובות .בהרשאה עומד על 6,600 , שהם 6.6% מכלל העוסקים בעלי החובות בהרשאה בכלל .הארץ. .נמצא כי מעת הקמת המועצות האזוריות נווה מדבר ואל-קסום בשנת 2012 הן לא הוציאו .שומות ארנונה לתושביהן כחוק, וממילא לא גבו חיובים אלו. .מומלץ כי משרד הפנים יפרסם באתר משרד הפנים באופן שנתי את התפלגות .סכומי חלוקת ההכנסות לפי רשויות ויבחן מעת לעת את הצורך בבחינה .מחדש של חלוקת ההכנסות באזור מסוים - באופן כולל ול א עבור מספר .מוגבל של נכסים מניבי ארנונה. מנתוני הלוח עולה כי נכון לשנת 2019 כמעט ואין עדיין פגיעה במחוז דרום .כתוצאה מביטול מעמד עיר עולים, שכן כספי השיפוי בלוויית ההכנסות מהקרן .לצמצום פערים ברמה המחוזית , גבוהים יותר מהפסד ההכנסות מביטול מעמד .עיר עולים. כמו כן, בגין ביטול מעמד עיר עולים פחת סך חלוקת ההכנסות .בכ-60% - מ-22 מיליון ש"ח בשנת2017 ל-9 מיליון ש"ח ב-2019. .מנתוני התרשים עולה כי 85% מהמלצות הוועדה עדיין לא אושרו, ורק15% .מהן לקראת פרסום ברשומות. .כך לדוגמה, לגבי חלוקת ההכנסות מבסיס צה"ל נבטים עולה כי הוועדה .הגיאוגרפית של אזור הדרום הגישה בחודש יולי 2018 את המלצותיה. נכון .לאוקטובר 2020 , שר הפנים חתם על החלטה לחלוקת ההכנסות, ואילו שר .האוצר טרם אישר את החלטת שר הפנים. לכן צווי החלוקה לא נחתמו עדיין .על ידי שר הפנים. היעדר נתונים סטטיסטיים אמינים על האוכלוסייה הבדואית בדרום מקשה על גופי .הממשלה השונים לטפל בסוגיות השונות המאפיינות אוכלוסייה זו ואף לתקצבה כיאות. .מומלץ כי הלמ"ס ייערך בשיתוף הגורמים הרלוונטיים, כגון רשות ההסדרה, לביצוע .המפקד הקרוב בקרב האוכלוסייה הבדואית בדרום בצורה מיטבית ומלאה, תוך הפקת .הלקחים הנדרשים מהמפקד הקודם והקצאת התקציב וכח האדם המתאים לכך. כמו כן, .מומלץ לפעול להעלאת אחוז הפקידה של משקי הבית בסקרי הוצאות משקי הבית .השנתיים ולבצע הפקידה גם בפזורה, וזאת לשם הצגת תמונה מלאה ומהימנה. .הועלה כי אין בסיס נתונים אחוד ואמין המקובל על כלל משרדי הממשלה הנוגעים .בדבר. מצב זה מהווה פתח לדיווחים שונים בהתאם לצורך49 ,ויכול אף להביא לעלויות .נוספות, אשר יושתו על תקציב המדינה. .מנתוני התרשים עולה כי שיעור ההחזרה של דברי הדואר הרשום 207 ביישובי הבדואי ם .בנגב הוא כ- 48.4% - שיעור הגבוה בהרבה משיעור ההחזרה בכל מקום אחר במדינת .ישראל, העומד על כ-24% בממוצע . .מומלץ כי חברת הדואר תגביר את שיתוף הפעולה עם המשטרה ועם הרשויות המקומיות .שבהן מתגוררת הפזורה הבדואית ותשקול להציב את מרכזי החלוקה בצמידות למ וסדות .הרשות המקומית. .על הרשויות המקומיות הבדואיות לפעול להקצאת תקציבית נדרשת לשם מימון חלקם .בתקינה המשטרתית ( 36% .) כחלף למימון השמירה בשעות הלילה בדרך זו תבוצע .השמירה במוסדות החינוך כמקובל בשעות היום. מנתוני הלוח ניתן לראות כי הטבת המס הפוטנציאלית שלה זכאים תושבי הרשויות .המקומיות האמורות עומדת על 27 מיליוןש"ח בשנה 197. מומלץ כי משרד הפנים יוודא תקצוב הרשויות לשמירה כמקובל בשעות היום במוסדות .החינוך. .כדי להבטיח את ביטחונם של כלל הנוסעים והולכי הרגל ב דרום הארץ , מומלץ כי משרד .התחבורה ומשטרת ישראל ישלבו כוחות במיגור דרך הנהיגה העבריינית הרווחת אצל חלק .מנהגי האוכלוסייה הלא -יהודי ת , היוצרת סיכון לכלל התושבים והנוסעים במרחב זה . .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שילמה קרנית סך של 448.8 מיליוני ש"ח .לנפגעי תאונות דרכים בכל הארץ. בשנים אלו גבתה קרנית סך של כ-64 ,מיליון ש"ח .ששיעורם כ-14% .מהסכומים ששילמה בשנים אלו .מומלץ כי משרד הפנים ורשות המים יגבשו תוכנית רב-שנתית להקמה או לשיקום של .תשתיות המים והביוב שבתחומי המועצות, וזאת כדי לאפשר, בעתיד הנראה לעין, את .שילובן של מועצות אלו בתאגיד מים אזורי קיים. כמו כן, על רשות המים להכין תוכנית .רב-שנתית שתבחן, באופן רציף, את יכולתם של התאגידים, ובהם אלו החלשים, .להיערך, מעבר לסגירת פערי העבר, גם אל מול אתגרי העתיד, ובכללם הצפי לגידול .מואץ בעלויות התפעול, הן בשל הגידול הדמוגרפי המהיר, הצפוי על פי התחזיות, והן .בשל הגידול הצפוי של עלויות טיהור השפכים עם המעבר משימוש בבורות ספיגה .לתשתיות ביוב חדשות, אשר מהן יוזרם הביוב למט"שים. כמו כן, על רשות המים לפעול .מול התאגידים נווה מדבר ומי רהט ולהניע אותם להציג תוכנית פעולה להקטנת פחת .המים ולפעול להעמקת הגבייה עד למיזוגם בתאגידים אזוריים כאמור. ראוי להעיר כי חלק מתקציב הרשות המקומית הוא מתן הנחות ופטורים מארנונה, אולם .זה אינו רכיב תזרימי, כלומר , אינו נגבה בפועל. לכן חלקו של כל אחד מהרכיבים .האחרים גדול יותר. לדוגמה, בשנת 2016 עמדחלקה של המדינה במימון הרשויות .הבדואיות בנטרול רכיב ההנחות מארנונה על 91% (986 מיליוןש"ח מתוך 1,082 מיליון .ש"ח). רכיב מנוטרל זה עומד בממוצע על 39% .בשאר הרשויות בדרום עוד מומלץ כי כלל הגופים הרלוונטיים ובכללם משרד האוצר, משרד הפנים, הרשויות .הבדואיות בנגב, תאגידי המים, רשות המים ורשות ההסדרה יבחנו עם המשרד לביטחון .פנים ומשטרת ישראל גיבוש מודל מימוני , לפי הצורך, לתקצוב הנדרש ל הקמת היחידה .והפעלתה. בביקורת עלה כי הרשויות המקומיות אינן פועלות בנושא ו המשרד להגנת הסביבה, .משרד הפנים ומשטרת ישראל אינם מטפלים, כל גוף במסגר ת סמכויותיו ובאמצעי .האכיפה העומדים לרשותו, בתופעה של סתימות ערוצי נחלים בפסולת בכלל ובפסולת .בניין בפרט , שנפוצה ביותר באזורים הסמוכים ליישובי הבדואים בנגב ו בפזורה. .לתופעה של השלכת פגרים במרחב הציבורי ואי -קבורתם ישנה השלכה תברואתית .וסניטרית משמעותית , שעלולה לפגוע בבריאותם של התושבים. מומלץ כי לנוכח .הישנותם של מקרים אלה והסכנה הסניטרית והבריאותית שבגינם, על המשרד להגנת .הסביבה והרשויות המקומיות הנוגעות בדבר לוודא שהוראות החוק בעניין זה ייאכפו .בקפדנות. .נמצא כי בתוכניות העבודה של משטרת ישראל ב תחנת העיירות ובתחנת רהט נגב .לשנים 2017 ו-2018 לא הייתה התייחסות לתופעת נהיגת ילדים במרחב נגב, ולא נקבעו .יעדים ודרכי אכיפה. .מנתוני התרשים עולה כי משנת 2016 ועד2020 )(באופן חלקינתפסו 399 ( ילדיםבני 0 - .16 ) במרחב נגב הנוהגים ברכב, בלי שהוציאו רישיון נהיגה מעולם. 244 מהם (כ-61% ) .הם מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .הועלה כי במרחב נגב של המשטרה קיימת תופעה של נהיגת ילדים קטנים, ותופעה זו .נמצאת במגמת עלייה במשך השנים. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית .שקיבלו דוחות תנועה בגין עבירות ביטוח במרחב נגב היה 88% , גבוה משיעור זה במחוז .דרום (73% ) ( ובכל הארץ68%.) .ההתמודדות של בסיס חיל האוויר בנבטים עם התופעות המפורטות לעיל, ובכלל זאת .הסכנות הביטחוניות והבטיחותיות הטמונות בהן והעלויות הכספיות של ה התמודדות, .נמשכת זה זמן רב. כך, במסמך שנשלח עוד בינואר 2008 לוועדת גולדברג צוין במפורש .כי לבסיס נבטים ישנה בעיה עם התיישבות הבדואים בקרבתו. .מומלץ שצה"ל, משרד הביטחון, משטרת ישראל והרשות להסדרת התיישבות הבדואים .בנגב יפעלו להסדרת הנושא ול תיקון המצב. על גופים אלו להגדיר במפורש את תחומי .האחריות של כל אחד מהם וזאת על מנת למנוע אי טיפול בתופעות המתוארות. .מהתמונות עולה כי בין השנים 1997 - 2019 התפתחה ההתיישבות הבדואית הלא - .מוסדרת (הפזורה) באזור ביר-הדאג', כאשר, בשנת 1997 כמעט ולא הייתה פזורה, ובשנת .2019 התפתחה בנייה לא מוסדרת מצומת משאבי שדה, לאורך כביש 222 , וגלשה אף .לתוך שטחי האש של בסיס צאלים. .בשנים האחרונות קיימת תופעה של בנייה בלתי חוקית של תושבים, שמזוהים ברובם .כתושבי הכפר ביר הדאג', סמוך לבסיס צה"ל מל"י בצאלים ול שטחי האש של הבסיס. .כמו כן , קיימת תופעה של רעיית עדרים בשטחי האש של הבסיס , המסכנת את רועי .הצאן ובעלי החיים. .נוסף על כך, במרחבי הבסיס מבוצעת פעילות פלילית, הכוללת גניבת ציוד למטרות .שונות, בין היתר לצורך מכירתו לארגוני פשע (תחמושת, חומרי חבלה), לסיוע להברחות .(אמצעי ראיית לילה ומכשירי קשר) ולצורך הפקת רווחים כלכליים (ברזל, נחושת, סולר). .עוד עלה כי בשנים האחרונות הוקמו בשטחי האש של הבסיס מאות חממות קנא ביס. .מדי שבוע מושמדים בשטחי האש חממות המתגלות בעת אימונים בשטח בסיוע היחידה .הארצית לפיקוח בשטחים הפתוחים (הסיירת הירוקה ) ברשות הטבע והגנים. .על רשות המים לבחון את תוחלת קיומם העצמאי של תאגידי המים מי רהט ונווה מדבר .לטווח הארוך, ולבחון את המסגרת התאגידית המיטבית לשיפור מדדי הביצוע הנוגעים .לאספקת שירותי מים וביוב בי ישובים ובאזורים הרלוונטיים . כמו כן, על הוו עדות .המקומיות לתכנון ולבניה הרלוונטיות להתנות הוצאת היתרי בניה בתשלום דמי הקמה .לתאגידי המים לשם מימון הקמת התשתיות כחוק. .בביקורת עלה כי זה שנים מתמודדת חברת תש"ן עם אירועים של פגיעות בקווי הדלק .של החברה בדרום וניסיונות לגנוב דלק מקווי הצנרת התת -קרקעיים. מעבר לפגיעה .הכלכלית בחברה, קיימת גם פגיעה ברציפות האספקה למתקנים חיוניים וכן פגיעה .בסביבה כתוצאה מדליפת דלק לקרקע. .התמונות ממחישות כי ישנה התיישבות בדואית לא -חוקית רחבה סביב בסיס נבטים, וכי .חלקם של המבנים נושק לגדר ההיקפית המקיפה את בסיס נבטים. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי נכון לדצמבר 2018 קיים מרכז חינוכי גדול .בתחום המועצה האזורית נווה מדבר , שבו לומדים כ - 3,000 תלמידים בשני בתי ספר .יסודיים, אל-עזאזמה א' ואל -עזאזמה ב' , וב-13 גני ילדים, הממוקמים בקרבה יתרה של .2.5 ק"מלנאות חובב. מרבית התלמידים בהם מגיעים מהיישוב ואדי אל נעם, שטרם .הוסדר. .על ראש המועצה האזורית אל -קסום לכנס כנדרש את המועצה ולקיים דיונים בדוחות .הביקורת הפנימיים בהתאם לחוק. מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים2016 - 2019 היה שיעור הדוחות שרשמה .משטרת ישראל לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית בגין עבירות ביטוח גבוה מ -66% , . וממוצע שיעור הדוחות שנרשמו להם בגין עבירות אלו היה68% . .ממסמך פנימי של הרשות 16 עולהכי אין בידי רשות ההסדרה נתונים כמבוקש בנושא .קידום פרויקטים תשתיתיים, אף שקיימות תופעות כגון הפרע ות לביצוע עבודות ציבוריות .ועריכת יותר ממכרז אחד עבור אותה עבודה בשל כישלון המכרז הראשון. במסמך צוין .בין היתר כי יש "קושי בפיתוח שכונות ביישובי הקבע, איומים על קבלני משנה שמבקשים .להתמודד על ביצוע עבודות הפיתוח, איומים על מבקשים לרכוש מגרשים וצורך בליווי . צמוד של העבודות". ]משטרתי[ מהתמונות עולה כי חלק מההתיישבות הלא-מוסדרת בנגב, ממוקמת על תוואי מתוכנן .של תשתיות לאומית, דבר העלול לפגוע בבריאות התושבים ולע כב את הליכי הפיתוח .התשתיתי בנגב. .מהביקורת עולה כי רשות ההסדרה גיבשה הצעה להשלמת הסדרת התיישבות הבדואים .בנגב עד 2030 . הצעה זו הוגשה לשר הכלכלה ב -2020 , אך טרם אושרה תוכנית אב .מתוקצבת ליישובים הבדואי ים בנגב מעבר לתוכנית החומש ( שתסתיים בשנת 2022 ,) .המשקללת מגמות של גידול אוכלוסייה, הסדרת הפזורה, הקמ ה ושדרוג של תשתיות, .בחינת הצורך להעביר את סמכויות הפיתוח לרשויות המקומיות וכיוצא באלו. .הועלה כי בשנים 2015 - 2018 התקיימו שישה מפגשים. המפגשים נשאו אופי של עדכון .הדדי בפעולות כל משרד ומשרד. .מהמתואר לעיל עולה כי לא קיים אורגן ממשלתי המתווה את המדיניות הממשלתית .הכוללת והמפקח על יישומה במטרה לצמצם את הפערים בין האוכלוסייה הבדואית .בנגב לבין כלל האוכלוסייה. תפקידו של אורגן מסוג זה הוא לגבש אסטרטגיה לטווח .הארוך, לאשר את תוכניות הפעולה השוטפות, למצוא את דרכי המימון ולקבוע את סדרי .העדיפויות ביניהן . לשון אחר, אורגן כזה יוכל לגבש תוכנית אב ארוכת טווח ומתוקצבת, .שתכלול מנגנון מעקב ובקרה אחר יישומה. מהתמונה עולה כי ישנם צבירים רבים של התיישבות בדואית לא מוסדרת לאורך התוואי .המתוכנן לסלילה של כביש 6 בין צומת שוקת לבין כביש40 , אשר עד להסדרת יישובם .מחדש של תושבי אלו, יתעכב הפיתוח של כביש 6 . .מומלץ כי המשרדים הממשלתיים, ובראשם משרד ראש הממשלה, האחרא יים לטיפול .באוכלוסייה הלא -יהודית בנגב יקבעו גורם מתכלל, אשר יהיה אחראי גם לתוכנית .האסטרטגית , שתכלול את כל התחומים הרלוונטיים לטיפול באוכלוסייה הלא -יהודית, .ויעקבו אחר יישומה. .מנתוני הלוח עולה כי הדירוג החברתי-כלכלי של היישובים הבדואי ים בנגב נמוך ביחס .לשאר היישובים בנגב, וכי לא חל שינוי מהותי בדירוג היישובים הבדואיים לאורך השנים .על אף ההשקעה הממשלתית מכוח החלטות ממשלה. מומלץ כי משרד הכלכלה יעקוב אחר קבלת כלל הדיווחים הנדרשים מכלל המשרדים .המשתתפים בתוכנית החומש על בסיס שנתי ואחר מיצוי כלל התקציבים על בסיס .שוטף, תוך בחינת חסמים למימושם והצגת פתרונות לחסמים אלו. עוד מומלץ כי משרד .הכלכלה ייזום דיון עיתי בממשלה בדבר מימוש תכנית החומש. אובדן ההכנסות השנתיות למדינה ממיסים כתוצאה ממהילת הבנזין בתחנות דלק .פירטיות מוערך בכ-400 מיליון ש"ח 185 ( ללא אובדן המס בעקבות העלמות מס בתחנות .דלק אלה). על פי נתוני רשות המיסים מאוקטובר 2020, בשנים2016 - 2019 פקיד שומה .באר שבע לא ער ך שומות לבעלי תחנות דלק פירטיות. באותה תקופה טופל במשרד .מע"ם באר שבע, בשיתופה של משטרת ישראל, אדם אחד בלבד שמכר דלק בחצר .ביתו. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המיסים כי אינה יכולה להתעלם מפעילות של .העלמת מס, שהיא פעילות עבריינית, למרות הקשיים הכרוכים באכיפה. מומלץ כי רשות .המיסים תגבש תוכנית גבייה שנתית עם יעדים לכלל יישובי הבדואים בנגב, שבה תשלב .את הגרים בפזורה, ובהתאם תקצה משאבי אכיפה כנדרש. הגברת הנוכחות הפיזית של .יחידות רשות המיסים ביישובי הבדואים ובפזורה הבדואית תביא לחיזוק יכולת ההרתעה .של הרשות וצפויה להעלות את רמת הציות והדיווח בקרב הנישומים והעוסקים. .נוסף על כך, על כל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם המשרד להגנת הסביבה, המשטרה .ומינהל הדלק , לשתף פעולה עם ר שות המ יסים בכל המבצעים שהם עורכים לאיתור .תחנות דלק פירטיות באזור הנגב . על רשות המ יסים לפעול לגביית המס ואף לשקול .הגשת כתבי אישום בגין עבירות מס אלו. .מנתוני הלוח עולה כי שבע ה רשויות נותנות שירותים מוניציפליים לכ- 130,000 תושבים .הרשומים במשרד הפנים ולכ- 53,000 תושבי פזורה שאינם מוגדרים כתושביה. כלל לא .ברור אם זיקתם של מקבלי השירותים מהפזורה ניתנת לייחוס לרשות מקומית אחת, או .שהם מקבלים שירותים מכמה רשויות במקביל. .מהלוח ניתן לראות כי מדובר במספר אירועים רב, ממוצע של כ-105 ,אירועים מדי שנה .המסתכמים ל - 1,150 אירועים, הגם שבשנים 2016 - 2018 חלה ירידה ניכרת בכמות .האירועים. .מנתוני הלוח עולה כי היקף הפגיעה בתשתיות החברה בגין 17 האירועים האמורים .הסתכמה בכ-1.5 מיליוני ש"ח במשך השנים 2008 - 2017 . .משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת משטרת ישראל מחדדת את העיוות של רשויות .הנמנעות ממימון של אבטחת יום בשל אי-יכולת לממן 36% מעלותה, וחלף זאת מממנים .אבטחת לילה במלואה. .מומלץ כי משרד הפנים ומשרד החינוך, בשיתוף עם משטרת ישראל, יפעלו למיגור .התופעה של תשלום "דמי חסות" בסך מיליוני שקלים, המשולמים בכל שנה בידי רשויות .מקומיות שהן מהחלשות בשלטון המקומי , כדי לשמור על מבני מוסדות חינוך בשעות .הלילה. .מנתוני הלוח ות עולה כי כ - 1,700 תושבים השתתפו בקורסי הכשרה מתוך כ - 3,080 .תושבים שהיו אמורים להשתתף בקורסי ההכשרה (המהווים כ-55% ), כמו כן, סופקו334 . ערכות ומכשירי החייאה מתוך 620 שהיו אמורים להיות מסופקים ליישובים (המהווים .כ-54% ). כך, שמערכת שירותי הצלת החירום במגזר הבדואי עמדה בכמחצית מהיעדים .שהוצבו. . חברתמקורות , תש"ן וחברת החשמל מתמודדות מדי שנה עם אירועי חבלה רבים .במתקניהן בנגב וגניבה מהם. נמצא כי בחלק מיישובי הבדואים בנגב קימת התחברות .פירטית של תושבים מקומיים לתשתיות של חברת החשמל ושל גופים ציבוריים. עוד .נמצא כי במועצות נווה מדבר ואל-קסום אין כלל תשתיות לטיפול בשפכי ם, וכי במרחבי .בסיס מל"י שבצאלים מתבצעת פעילות פלילית הכוללת גניבת ציוד, חדירה לשטחי אש, .הקמת מאות חממות קנאביס ועוד. .פגיעה בתשתיות לאומיות, גרימת נזק והתחברות פירטית למשאבי המדינה מבטאות אף .הן את התרופפות ה"משילות" בנגב. מומלץ כי משרדי הממשלה והחברות הממשלתיות .הרלוונטיות ייערכו למיגור התופעה של פגיעה בתשתיות, תוך שיתוף פעולה הדוק .ביניהם ותוך רתימתה של משטרת ישראל לתיעדוף גבוה יותר של הטיפול בנושא. עוד .מומלץ שצה"ל, משרד הביטחון, משטרת ישראל ורשות ההסדרה יפעלו למניעת .הפעילות הפלילית והקרבה היתרה לבסיסי צה"ל. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2017 עד מרץ 2020 היו 1,628 אירועים פליליים. אירועים .אלו כללו גניבות ציוד, כניסות לשטחי אש צה"ליים, יידוי אבנים בחיילי צה"ל, חיתוך .גדרות הבסיס, פריצות למבני הבסיס ולרכבי חיילים וכן פעילות בחממות קנאביס. כ- .78% מהאירועים היו חדיר ות לשטחי אש של צה"ל, המהווה סכנה לחיילי הבסיס .ולתושבים עצמם. . מנתוני הלוח עולה כי בשנים2016 - 2019 ערכה הרשות327 ,מבצעי אכיפה באזור הנגב .אך רק מבצע אחד מהם נערך בפזורה הבדואית. הימנעותה של רשות המיסים מלהיכנס .לאזורים אלו עלולה לגרום לאובדן מהותי של הכנסות ממיסים ולהפחתת ההרתעה. מומלץ כי כלל הרשויות המקומיות הבדואיות בנגב יפעלו למיגור התופעה ויפעלו לפינוי .הפסולת מהנחלים ומגדות הנחלים לאתרי פסולת מורשים. על משרד הפנים לוודא כי .הרשויות פועלות בנושא זה כנדרש. .עוד מומלץ כי המשרד להגנת הסביבה יגביר את מאמציו, בסיוע משטרת ישראל וגורמי .אכיפה אחרים, לצורך הטיפול בתופעות של השלכת הפסולת ושריפתה, השלכת פגרים .וקבורתם וסתימת ערוצי נחל, אשר מעבר להשפעתן הסביבתיות החמורות, יש בהן אף .לסכן חיי אדם. קיומו של מפקח אחד האחראי מטעם המשרד לטיפול בתופעות אלו .אינה מספיקה ופוגעת ביעילות הפיקוח של המשרד וביכולת ההרתעה שלו כלפי .העבריינים בשטח. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הדוחות שנרשמו לנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית במרחב נגב בעבירות רישיון רכב נפוצות היה בין 73% (נהיגה .ללא רישיון רכב) לבין 81% (רישיון הרכב פקע בין ארבעה חודשים לשנה). שיעור זה .גבוה משמעותית משיעור הדוחות שנרשמו בכל הארץ ובמחוז דרום. .מנתוני הטבלאות עולה כי בשנים 2017 - 2020 חלה עלייה בפעילויות הפליליות שבשטחי .האש, בייחוד בתחום של חממות קנאביס ובעניין הצורך לבצע פינויים משטחי האש. .משרד מבקר המדינה מעיר כי האחריות הבלעדית לגביית ארנונה מוטלת על הרשות .המוניציפלית. .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את היעדר הגביה למרות הצהרות המדינה והרשויות .לבג"ץ. על המועצות האזוריות נווה מדבר ואל-קסום להשלים בהקדם את עריכת סקרי .הנכסים ובמידת הצורך לנקוט באמצעים חלופיים, לשלוח שומות ארנונה לתושבים כחוק .ובהתאם להודעת המדינה לבג"ץ 2018 .ולגבות חיובי ארנונה אלו כחוק .כמו כן, על משרד הפנים לעקוב אחר פעילות המועצות האזוריות ולוודא הוצאת שומות .ארנונה לכלל תושביהן כחוק וקיום הפעילות הנדרשת על ידי הרשויות לגבייתן. מומלץ כי .משרד הפנים יבחן התניית מתן מענקי האיזון לרשויות בעמידה ביעדי גביית ארנונה .ונקיטת צעדים נגד ראשי רשויות שאינם מבצעים את תפקידם לגביית ארנונה. .כן מומלץ כי משרד הפנים, היחידה הארצית לפיקוח על הבני יה, רשות ההסדרה .והמועצות האזוריות אל -קסום ונווה מדבר יפעלו לגבש במשותף מאגר נתונים על .הבעלות והאחזקה של ה נכסים הפרטיים שבתחומי המועצות האזוריות האמורות ועל .גודלם ויפעילו אמצעים להרחבת מאגר הנתונים ולתחזוקתו. שיעור ההחזרה של דברי הדואר הרשום ביישובי הבדואים גבוה בהרבה משיעור ההחזרה .בשאר המדינה. נוסף על כך , קיימת תופעה של פגיעה במרכזי החלוקה של חברת .הדואר, וכן ישנה פגיעה בחלוקת הדואר בשל סכסוכי משפחות. כמו כן, פיקוד העורף .טרם התקין מערכות התרעה המספקות מידע מקדים ב יישובי הפזורה הבדואית על .אודות ירי רקטי. אף מצבה של מערכת שירותי הצלת החירום ביישובי הבדואים בנגב .טעון שיפור. .מומלץ כי חברת הדואר תפעל לבחינת פתרונות מותאמים לתושבים לשיפור רמת שירותי .הדואר בפזורה הבדואית ותגביר את שיתוף הפעולה עם משטרת ישראל והרשויות .המקומיות כדי לצמצם את הפגיעה במתקניה. עוד מומלץ כי פיקוד העורף יפעל להצבתן .של כרוזיות התרעה בפזורה הבדואית , וכי משרד הבריאות יגבש תוכנית רב-שנתית .לצמצום הפערים בתשתיות חירום. .מנתוני הלוח עולה כי עילת הסגירה ב -293 מתוך323 ( תיקי הפוליגמיה91% ) שנוהלו .בפרקליטות מחוז דרום בשנים 2017 - 2018 הייתה "נסיבות העניין אינן מתאימות .להעמדה לדין" או "אינן מצדיקות המשך חקירה פלילית". רק 30 תיקים נסגרו באחת .העילות האלה: "חוסר אשמה", "חוסר ראיות", "התיישנות", "אין עבירה פלילית". מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים2016 - 2019 רשמה משטרת ישראללנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית דוחות בגין עבירות רישיון נהיגה בשיעור הגבוה מ -66% . .מומלץ כי הבט"ל ורשות האוכלוסין ימסדו הליכי בחינה יסודיים ומבוססים לדריש ות .תושבות מצד האוכלוסייה הבדואית ויפעלו להקצאת משאבים, כוחות חקירה וליווי .כנדרש. כן מומלץ למסד הליכי בחינה למול מאגרי מידע נוספים שבידי רשויות המדינה .או הרשויות המקומיות, כגון נתונים על חיבורים חוקיים למים ולחשמל, ובמידת הצורך .להסדיר את הליכי שיתוף הידע הנדרש לצורך קיום הליכי בדיקה מיטביים. .הועלה כי במעברים אלו לא מתבצע כלל מעקב אחר יציאות של תושבים מישראל לאזור .יהודה ושומרון ורישום שלהן, וכי כניסות לישראל נרשמות רק באופן חלקי. באופן זה .קיים קושי לבדוק תושבות של אנשים המבקשים להירשם כתושבי ישראל ולקבל את .ההטבות מכוח רישום זה. .מומלץ כי משרד הפנים ישקול להתוות עקרונות להגדרת רשות סמוכה בבואו .למנות ועדות חקירה גיאוגרפיות וכן ינחה את הוועדות לבחון הסדרים המוגשים .להם על ידי חלק מהרשויות למול רשימת קריטריונים מקצועיים, כמו הדירוג .החברתי-כלכלי, שיעור ההכנסות מארנונה שאינה למגורים, הגידול הדמוגרפי .הצפוי וכיוצא בכך, עובר לקבלת החלטתם בדבר אימוץ הסדרים אלו. .מצב הדברים המתואר לעיל מעלה חשש שישנם תושבים מהאוכלוסייה הבדואית הגרים .בפועל בשטחי יהודה ושומרון ואולם נהנים מהטבות המוענקות להם, ובפרט קצבאות .מהביטוח הלאומי, מתוקף היותם רשומים כמי שמתגוררים בנגב , והדבר מביא לאובדן .של כספי המדינה. .מומלץ כי רשות המעברים היבשתיים תשלים פיתוח מערכת מידע מקוונת לרישום כניסו ת .ויציאות של כלל העובדים במעברים, ובפרט בכל הנוגע למעבר תושבים מהאוכלוסייה .הבדואית, לשם מעקב ובקרה אחר נתוני המעברים של תושבים אלו לשטחי יהודה .ושומרון. עוד מומלץ כי המוסד לביטוח לאומי ורשות האוכלוסין יבצעו בחינה עיתית .וסדורה של נתוני המעבר לשם בחינת מעמדם בהתאם למקום מגוריהם בפועל. מהביקורת עולה כי משרד הפנים לא אכף את הצווים בדבר חלוקת הכנסות .מופחתת (בשיעור 85% ) לרשויות מקומיותשאינן גובות ארנונה למגורים כלל, כמו .המועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר , והן קיבלו בפועל 100% מהתוספת בגין .חלוקת ההכנסות. על פי נתוני הלמ"ס, ממוצע יחס גביית הארנונה למגורים בתשע .הרשויות הבדואיות בנגב בשנת 2016 עמד על כ - 24.4% ,ואילו ביתר 31 הרשויות .בנגב עמד הממוצע על כ - 78.6% (ראו בהמשך). .משרד מבקר המדינה ממליץ לבחון בחלוף השנים, האם הסכמים בין רשויות .מקומיות בעניין חלוקת הכנסות, עדיין משקפים את האינטרס הציבורי לחלוקה .הוגנת של משאבי המדינה, תוך התייחסות גם לרשויות המצויות באזור שאינן .צד להסכמים אלו ותוך בחינת עמידת הסכמים אלו בקריטריונים המקצועיים .שנקבעו ע"י משרד הפנים. .נוסף על כך , על משרד הפנים לאכוף את הצו שקבע כללים בעניין חלוקת .הכנסות לרשויות שאינן עומדות ביעדיהן לגביית ארנונה עצמית ולבחון הקמת .קרן לטובת פיתוח הרשויות הבדואיות שלא עמדו בהתני ה שעניינה שיעור .גביית הארנונה מ מגורים, כפי שהומלץ בדוח רזין ובדוח פתאל. .בבדיקה שערך משרד מבקר המדינה הועלה כי בכל הנוגע ל מגזר הבדואי אין בידי רשות .האוכלוסין הכלים המתאימים והמשאבים הנדרשים כדי לבצע בירור יסודי של כל דרישה .לשיוך מוניציפלי של מי שרשום כ"שבט" או לשינוי מקום מגורים. לדברי נציגת רשות .האוכלוסין, פעמים רבות נעשה שימוש במסמכים ואישורים מזויפים כדי להוכיח מגורים .בישראל, כגון חוזי שכירות פיקטיביים ונתוני צריכת מים וחשמל מזויפים. נציגי רשות .האוכלוסין מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה בנובמבר 2018 כי גם כאשר מזמנים את .בעלי הנכס להעיד, הם לרוב מתחמקים מלהגיע לריאיון, ולפיכך רשות האוכלוסין .נאלצת לבצע בירור טלפוני, אשר אינו מהווה ראיה מספקת בבית המשפט כדי לבטל .תושבות. .מנתוני הלוח עולה כי בתאגידי המים נווה מדבר ומי רהט שיעור פחת המים בשנים 2016 - .2017 עומד בממוצע על כ-17% עד38% , מול ממוצע של כ-7% ביתר תאגידי הדרום. .נתונים אלה מצביעים על חולשתם של שני תאגידי מים אלו. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד לביטחון פנים ולמשטרת ישראל להגביר פעילותו .בתחום אבטחת תשתיות ובכללן תשתיות מים וביוב, באופן בו תופגן נוכחות קבועה .בשטח שעשויה לצמצם במידה ניכרת את כמות החבלות והגניבות, להפחית את עלויות .תחזוקת השבר - תיקוני תשתית וטיפול מיידי - ובהתאם להאיץ את תוכניות הפיתוח. .מענקי המדינה, כמו גם הסבסוד הצולב בתעריפי מקורות, הם מקורות המימון העיקריים .של התאגידים החלשים ובלעדיהם אין להם יכולת קיום עצמאית. המשך מתן מענקים .אלו, ללא הסדרת פעילות התאגידים החלשים מול הצרכנים, ובין היתר, הטיפול בפחת .מים ופחת גבייה, מנציחים את הבעיה ולא מביאים לצמצומה. התמשכותן של תופעות חמורות אלו ומידת האינטנסיביות שלהןמציינות באורח מובהק .פגיעה במשילות של המדינה בחבל הדרומי של הארץ ומביאות לפגיעה ממשית .בתושבים שומרי החוק ואף לאובדן האמון שלהם במוסדות המדינה. .קידומו של המגזר הבדואי בנגב תלוי בתיאום בין כל הגורמים הקשורים: רשות ההסדרה, .משרד השיכון, הסיירת הירוקה, מנהל התכנון, יחידת האכיפה, אגף התקציבים במשרד .האוצר, המטה הייעודי במשרד הכלכלה, רשות מקרקעי ישראל, משטרת ישראל, משרד .הפנים, משרד המשפטים ועוד. .בפברואר 2017 'אישרה הממשלה בהחלטה מס2397 את תוכנית החומש למגזר הבדואי .בהיקף של כ -3 ,מיליארד ש"ח. החלטה זו והתקציב המשמעותי שעליו הוחלט בה .מצטרפת להחלטות ממשלה דומות משנים עברו ולרצון של ממשלת ישראל לשנות את .קריאת הכיוון כלפי המגזר הבדואי בנגב ולהעדיפו מבחינה תקציבית על מנת לשפר את .מצבו באופן ניכר. חשוב שהדבר יבוא בד בבד עם הגברת המשילות של המדינה בנגב .ועם שינוי מהותי של יחס התושבים במגזר זה כלפי המדינה ומוסדותיה. .על מנת שהשקעת התקציבים תהיה אפקטיבית, נדרש לקבוע גוף מתכלל לתיאום .ולהכרעה בין מחלוקות בין הגופים המאסדרים כפי שפורטו בדוח, ולהכין תוכנית .אסטרטגית לצמצום פערי העבר. .לאור תחזיות גידול האוכלוסייה ביישובי הבדואים בשנים הקרובות נדרש שיפור משמעותי .ברמת השירותים הציבוריים. הגידול הדמוגרפי נשען על תחזיות ילודה גבוהות יחסית .לכלל האוכלוסייה וכן על העובדה כי ישובים אלו צפויים לקלוט משפחות המתגוררות .כיום באתרים שאינם מוסדרים. .הבדואים בנגב, המונים היום כרבע מיליון נפש, זכאים למסגרת כלכלית -חברתית .שתאפשר להם להשתלב שילוב של ממש בחברה הישראלית. מיצובם כיום, כקבוצה .הענייה ביותר בישראל, מטיל על ממשלת ישראל את האחריות לפעול להגב רת .המשילות בנגב כדי לאפשר לבדואים להיחלץ ממצבם ולהעניק להם, ובייחוד לדור .הצעיר, שהוא רוב מניינם, את הכלים הדרושים ואת התשתיות הפיזיות כדי להתמודד .בהצלחה עם אתגרי העתיד. . .הפגנת משילותה של המדינה בכל חלקי הארץ הינה מחויבת כחלק מהצורך להבטחת .מתן שירותים תקינים וסדירים לכל תושביה באשר הם. רמת החיים קשורה קשר הדוק .לסביבת החיים של התושב ולישוב בו הוא חי. יכולת השילוב של התושבים בכלכלה .ובחברה תלויה ביכולת של המדינה, והרשות המקומית על כל מוסדותיה, לספק תשתית .ציבורית ושירותים ציבוריים ראויים שיאפשרו זאת. .הפערים בין היישובים הבדואים לשאר היישובים בנגב נותרו ניכרים. זאת על אף התקצוב .הממשלתי מכוח החלטות הממשלה, לאורך השנים, בתכניות חומש בהיקף של מיליארדי .שקלים, זאת נוסף לתקציב השוטף הנתון בידי הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות .הבדואיות בנגב. .דוח זה דן במכלול השירותים והתפקידים המוטלים על רשויות המדינה כחלק .ממחויבותם כלפי תושביה באזור הנגב, ומנגד באכיפת החוק ובמילוי החובות המוטלות .על התושבים. בהיעדר שני אלה נפגעת המשילות באופן ממשי. .יכולתה של הרשות המקומית לספק את התשתיות והשירותים הציבוריים תלויה, בין .היתר, בתקציב העומד לרשותה ובתוך כך גם בהכנסותיה. מכאן, שללא הכנסות הולמות .יהיה קושי לבסס רשויות מקומיות עצמאיות כלכלית שאינן תלויות בעיקר בתקציבי .השלטון המרכזי ושיכולות לספק שירותים ציבוריים. .בדוח זה הועלו ליקויים הנוגעים למערכות שנבדקו: ניהול מוניציפלי, ניהול משק המים .והביוב, המאבק בפוליגמיה, התמודדות עם ניצול לרעה של זכויות, הפעלת הסעות .תלמידים ואבטחת מוסדות חינוך, תשתיות התחבורה, קבלת נתונים מהאוכלוסייה לצורכי .הלמ"ס, גביית מיסים, היבטי איכות הסביבה, רווחה, בריאות ועוד . עוד הועלה כי .במקרים רבים, קיימת פעילות עבריינית במרחב, והמדינה מצידה אינה פועלת דיה באופן .אפקטיבי למימוש מדיניותה וביצוע פעולות כנגד המפרים את החוק. .בסוף שנת 2018 מנתה האוכלוסייה הבדואית בנגב לפי נתוני הלמ"ס כ- 268,000 איש- .כ-20% מכללהאוכלוסייה בו. עם זאת, לפי הנתונים העולים בדוח, שיעור מעורבותה .באירועים הקשורים לפגיעה במשילות גבוה משמעותי. זאת, בין היתר בנוגע לנושאי .תעבורה, איכות סביבה, תשלומי מיסים, פוליגמיה, תשלומי פרוטקשן ופגיעה בתשתיות .אזרחיות וצבאיות. .החסמים והיעדר שיתוף הפעולה ב ין הגופים הרלוונטיים מביאים לפגיעה מתמשכת .במשילות המדינה ובאמון הציבור החי באזור הנגב. בין היתר, אין תיאום ושיתוף פעולה .בין זרועות השלטון, ובכללן המשטרה, בטיפול בתופעות המתרחשות בנגב: נדרש טיוב .העברת מידע בין הרשויות ; יוזמות מקומיות לאכיפת החוק נתקלות בחסמ ים; יכולות .האכיפה מוגבלות; פעולות אכיפה באזורים מסוימים נמנעות, בעיקר בתחומי הפזורה .הבדואית. תופעות אלו וחוסר המענה מהשלטון מביאים לכך שאזרחים נוטים לחדול .מדיווח לרשויות החוק על אירועי עבריינות שהם סובלים מהם, והמשטרה מקבלת תמונת .מצב בלתי מדויקת לגבי אכיפת החוק. סיכום .יצוין כי דוח פלמור כולל המלצה לשקול את תיקונו של סעיף ג.16 להנחיה האמורה .ולקבוע, כי ד י ווחי כזב לרשויות המדינה לצורך קבלת גמלאות וטובות הנאה מהוו ים ."נסיבה לחומרה" ומצדיקים אכיפה, אף אם הנישואין הנוספים נערכו זמן רב בטרם .היוודע הדבר לרשויות (עמ' 100 - 101 ,215 .) מומלץ כי היועץ המשפטי לממשלה ישקול .את תיקון ההנחיה לפי ההמלצה האמורה של ועדת פלמור. .מומלץ כי צה"ל יפעל לחידוד סמכויות המפקדים בשטח הצבאי ויגביר את השמירה .בבסיס נבטים ובבסיס האימונים במל"י צאלים, תוך יצירת שיתוף פעולה הדוק יותר עם .משטרת ישרא ל בנושא . יתרה מכך, על משטרת ישראל להגביר את פעולותיה למיגור .התופעות שתוארו בפרק זה, לחקירת אירועים פליליים ולהעמדת האחראים לדין. .הועלה כי הרשויות המקומיות ביישובי הבדואים אינן מטפלות בפסולת הנובעת משחיטת .בעלי חיים לצר כים פרטיים . השאריות נזרקות במקומות ציבוריים , ועל כן הערימות .מצטברות. .לשם מיגור התופעה של נהיגה ברכב ללא כיסוי ביטוחי, מומלץ כי משטרת ישראל תבצע .אכיפה יעילה של איסור הנהיגה והשימוש ברכב ללא ביטוח או ללא כיסוי ביטוחי תקף, .הן מול הנהגים והן מול בעלי הרכב או מחזיקי הרכב שהתירו את השימוש ברכב. כמו כן, .מומלץ כי הגורמים האחראיים יבחנו ייזום הסדרה שתאפשר הטלת סנקציה בדרך של .ברירת קנס בסכום גבוה על עבירה של שימוש ברכב ללא ביטוח 151 לצד אכיפה של .עבירות בגין נהיגה ללא רישיון תקף152 . . ,עוד מומלץ כי משטרת ישראל, משרד התחבורה, הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים .פרקליטות המדינה וקרנית יבחנו שיתוף פעולה ביניהם והקמת צוות שירכז נתונים על .עבירות תעבורה ודרכים להעברת מידע, לרבות על תאונות דרכים שבהן לא היה כיסוי .ביטוחי. בהתאם לידע שייאסף יגבשו גופים אלה תוכנית להפחתת תאונות הדרכים, .ובפרט תאונות שבהן אין כיסוי ביטוחי לנהגים.

.מנתוני לוח 1 עולה כי רשות ההסדרה תכננה להוציא 353 מיליון ש"ח להסדרת .ההתיישבות הבדואית, 100 ( מיליון ש"ח 28% ) עבור הסכמים לפי נוי ההתיישבות .ולהסדרתה, 50 ( מיליון ש"ח14% ,) לתכנון סטטוטורי ולמגרשים200 ( מיליון ש"ח54% ) .לפיתוח של מגרשים. הרשות ניצלה כ-98% מהתקציב שתכננה להוציא בשנת2019 . עם .זאת, בחלק מתחומי הפעילות היא ביצעה רק חלק מתוכניותיה.

מפעל הפיס . היבטים בפעולות מפעל הפיס .בביקורת נמצא כי מר עמדי השתתף בהחלטות בדבר אישור של 24 תמיכות בסכום כולל של 1,030,500 ש"ח הקשורות לפעילויות וגופים בירושלים שחלקם מתוקצבים, בין היתר, על ידי עיריית ירושלים, אשר מר עמדי מחזיק כאמור בתיק התרבות והספורט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר עמדי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו לעיר ולגופים בה ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות שהוא חבר בהן, בעת שדנו על תמיכה כספית בגופים שיש לו או לעירייה עניין בסיוע להם, והיה עליו לצאת מישיבות אלה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול. הלכה פסוקה היא כי ניגוד עניינים יכול להיות גם בין שני עניינים ציבוריים של נושא המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה בהשתתפותו של מר עמדי בהחלטות על מתן תמיכות בסכומים גדולים לפעילויות ולגופים הנמצאים בירושלים, אשר גם במסגרת תפקידו בעירייה כמחזיק תיק התרבות והספורט היה לו עניין לקדם אותם, הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים בין שני העניינים הציבוריים שלהם הוא מחויב, שלא על פי חובותיו בעניין זה לפי הפסיקה ולפי נוהלי המועצה. (1) הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטות הוועדה לאמנויות הבמה לתת שתי תמיכות בסכום כולל של 30,000 .ש"ח לפעילויות וגופים הקשורים בעמק יזרעאל הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטת הוועדה לאמנויות הבמה לתת למקהלה תמיכה בסך 15,000 .ש"ח לסיוע במימון הנסיעה של חברי המקהלה לארה"ב מהתכתובת האמורה עולה כי מר ברושי ניצל את תפקידו במועצה לתרבות ואמנות כדי לנסות ולקדם את ענייני המועצה האזורית שבראשה עמד. הניסיון אמנם לא עלה יפה, אך בעשותו כן פעל מר ברושי בניגוד עניינים תוך ניצול מעמדו במועצה לתרבות ואומנות. הביקורת העלתה כי ברשימת המופעים שאישר מר ברושי נכלל גם מופע של תזמורת בנהלל שבעמק יזרעאל. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את העובדה שמר ברושי היה שותף להחלטה לתמוך בסכום ניכר בכנס של איגוד שהוא עומד בראשו. נוכח ממצאי הביקורת נראה כי התמיכה של המועצה בכנס זה הושפעה מכך שמארגני הכנס והעומדים בראשו חברים במועצה ובוועדותיה. לדעת משרד מבקר המדינה הייתה מוטלת על מר ברושי החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מניגוד העניינים הכרוך בהשתתפות בהחלטות הנוגע ות לגופים שבראשם עמד. מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי מר ברושי לא פעל על פי חובותיו בעניין זה והוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד לנוהלי המועצה. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות המועצה עולה לכאורה כי מר ששון השתתף בחמש החלטות של ועדות המועצה על תמיכה בעיריית חולון, בחברות עירוניות הקשורות בה ובתושבי העיר, בסכום כולל של 244,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה תשובתו של מר ששון מדגישה את החשיבות של רישום פרוטוקולים ממצים של ישיבות המועצה וועדותיה תוך ציון נוכחות החברים והשתתפותם בקבלת החלטות, וכן את החשיבות של מסירת מידע לחברי הוועדה על המבקשים ובכלל זה על מקומות מגוריהם. זאת כדי למנוע אפילו מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי שחברים שעניין הנוגע להם נדון בישיבה יצאו ממקום הישיבה ויוודאו כי הדבר נרשם בפרוטוקול. יש לציין לשבח את ההקפדה בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהיו"ר וחברי מועצה לא פעלו על פי המתחייב מהכללים למניעת ניגוד עניינים ומנוהלי המועצה, לא הודיעו מראש על זיקותיהם ולא נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות הנוגעים למבקשי תמיכה שיש להם עניין ישיר או עקיף בהם. יש לראות בחומרה גם את העובדה שמאז הוקמה המועצה לא נקטו חבריה את הצעדים הדרושים לבחינת סוגיית ניגוד העניינים בפעילות המועצה וועדותיה ולקביעת הנחיות ברורות בעניין זה, נוסף על האמור בעניין זה בתקנון ההתאגדות של המפעל, בנוהלי המועצה ובפסיקה. מממצאי הביקורת עולה כי בפועל היו"ר וחלק מחברי המועצה וועדותיה אכן קידמו בכמה מקרים מתן תמיכות לגופים שהיה להם עניין בהם. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר הדירקטוריון לא נהגו בכספי הציבור ברגישות ובאחריות הנדרשות. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להורות למועצה לקיים בדק בית יסודי בעניין פעילותה ולבחון אם יש מקום לעצור לאלתר את אישור התמיכות עד להשלמת הבדיקה האמורה. על המועצה וועדותיה להתקין בהקדם אמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות (בדומה למבחנים .לחלוקת כספי תמיכות שגיבש, למשל, משרד המדע, התרבות והספורט לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ). באמצעות אמות המידה יוכלו עובדי המועצה לבחון אילו בקשות עומדות בתנאי הסף קודם הדיון בוועדות. על בסיס אמות המידה אף תוכל המועצה לקיים הליך בדיקה מובנה ומושכל לאישור או לדחייה, בלא שהוועדות יצטרכו לדון במאות בקשות בשנה אל א רק במקרים חריגים שתגדיר המועצה (כפי שנהוג לגבי ההקצבות השנתיות של המפעל לרשויות המקומיות). בשיטה זו גם ייבחנו כל הבקשות לתמיכה בשקיפות, בהגינות, באחידות וללא משוא פנים. על המועצה וועדותיה לתעד כראוי את דיוניהן בדרך שתשקף את הנימוקים להחלטותיהם ואת נוכחות חברי המועצה בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם. זאת ועוד - יש להתחשב בחובה לתת ייצוג הולם לשני המינים, למגזרים שונים של האוכלוסייה, לכל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים. החסויות מיועדות לקדם מכירות ולשפר את השיווק של הגרלות המפעל, ולכן ערכה השיווקי של החסות המוצעת צריך להיות השיקול המרכזי בהחלטת הוועדה אם לאשר את מתן החסות. הביקורת העלתה כי ועדת הפרסום החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסות לאירועי תרבות בלא שהובהרה בפרוטוקול הישיבה התועלת העסקית שהמפעל יפיק מכך. נמצאו שבע דוגמאות כאלה למתן חסויות לאירועי תרבות, שארבעה מהם התקיימו בעיר אשדוד; הסכום הכולל של אותן חסויות היה כ- 295,000 ש"ח. מאחר שהמועצה היא הגוף במפעל המופקד על מתן תמיכות לגופים כאלה, לא הייתה ועדת הפרסום רשאית לקבל החלטות אלה. .בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא פורטו כאמור הנימוקים לאישור החסויות האמורות, וגם לא נראה כי השיקול המרכזי בהחלטה היה אכן קידום השיווק של הגרלות המפעל. בביקורת נמצאו שמונה מקרים של תרומות המסתכמות ב - 104,000 ש"ח, שנתן המפעל לאירועי תרבות, ששניים מהם התקיימו בעיר אשדוד. 3. הביקורת העלתה כי ההחלטות בעניין החסויות והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. מהאמור לעיל עולה כי למעשה מתבצעות במפעל במקביל, באמצעות יחידות אחרות של המפעל ותקציבים שלא נועדו לכך, פעולות של תמיכה כספית בפעולות תרב ות בלא שנראה כי נבחנו כראוי. באחדים מן המקרים הנזכרים בולטת מעורבותו המשמעותית של היו"ר. לדוגמה, הוועדה הבין-תחומית דחתה במרס 2005 בקשה לתמיכה בפסטיבל "ההתיישבות העברית מצדיעה לירושלים", בסכום של 100,000 ש"ח אך לבקשת היו"ר, אישרה ועדת הפרסום לתת 50,000 ש"ח באמצעות מתן חסות, בלא שדווח לה כי הוועדה הבין- תחומית דחתה את הבקשה ומדוע דחתה אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שכל הקצאה כספית תמומן באמצעות הסעיף התקציבי שנועד לה ותאושר בידי הגוף במפעל המוסמך לטפל בה. אין זה ראוי לממן תמיכות לאותו גוף או אירוע מסעיפי תקציב ותחומי פעילות שונים של המפעל. על ועדת הפרסום וועדת התרומות להימנע מלקבל החלטות לגבי מתן חסות ותרומות לאירועי תרבות בלא תיאום עם המועצה, ויש לקבל החלטה רק לאחר שנבחנו במלואם השיקולים העסקיים והאחרים למתן התמיכה או התרומה. על המפעל להקים מאג ר מידע ממוחשב מרכזי שיאפשר ליחידותיו לבדוק אם בקשות לתמיכה, לחסות או לתרומה שהועברו לטיפולו, הוגשו גם ליחידות אחרות, מה החליטו אותן יחידות ומדוע. כל זאת כדי למנוע אישור של תקציבים לאותו גוף בידי כמה יחידות בלא תיאום, או אישור בקשה בידי יחידה אחת לאחר שנדחתה מסיבות מוצדקות בידי יחידה אחרת. ,יצוין כי החלטה זו התקבלה בניגוד עניינים, שכן גם מר לוי, בהיותו ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה. ולכן גם הוא היה חייב לדווח לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא מנוע מלהשתתף בישיבתה הנוגעת לעמותה ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה; ולהיעדר מאותה ישיבה. 4. הביקורת העלתה כי המדור לפיקוח על הבנייה בעירייה לא ניהל תיק פיקוח עדכני על המבנה כנדרש בחוק התכנון והבנייה85 . מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי. ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד. על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לשוב ולבדוק את התפקידים האמורים של היו"ר על פי העקרונות שנקבעו בדוח מבקר המדינה משנת 2004 בעניין אופן בדיקת מינוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגוף אחר. כ ן עליו (א) הביקורת העלתה כי באפריל 2006, כשדיווח היו"ר לראשונה על חברותו בדירקטוריון של חברה א', הוא לא פעל על פי העקרונות שנקבעו בדוח האמור של משרד מבקר המדינה, אף שעקרונות אלה אומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. כאמור, היו"ר הסתפק בדיווח לדירקטוריון כי התבקש לשמש חבר דירקטוריון בחברה א' וכי הוא נתן את הסכמתו לכך; הוא לא דיווח על קשריה של חברה א' עם חברה ב', ואף לא ציין שאחיו שימש בעבר מנכ"ל חברה ב' בעבר ומשמש בהווה מנכ"ל חברה א'. הוא גם לא פירט בפני הדירקטוריון את מבנה החברה ואת תחומי פעילותה, ואף לא את קשריה של חברה ב' עם גופים ציבוריים, כנדרש. רק באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא כאמור היו"ר לאישור הדירקטוריון בדיעבד, את מועמדותו לדירקטור בחברה א', וציין כי אחיו הוא אחד הבעלים של חברה א' ושותף בחברה ב', שהיא חברת האם של חברה א'. על פי תמליל הישיבה, היו"ר לא פירט את עיסוקיה של חברה ב' באר ץ ולא ציין שהיא מתקשרת עם גופים ציבוריים, אלא מסר לדירקטוריון כי וידא שלמפעל הפיס אין שום קשר עם שתי החברות. בדצמבר 2006 , בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה, הביא היו"ר לאישור (בדיעבד) בפעם השלישית את מועמדותו בתור דירקטור בחברה א', וציין כי לחברה א' "אין שום פעילות בישראל ומכאן לא יכול להיות לה קשר למוסדות חברה [ היא אחד מהבעלים של]'שחברה ב[ עובדה]ה[ .וגופים ציבוריים בישראל אין לה כל רלוונטיות לענייננו". הדירקטוריון אישר בדיעבד את בקשתו של ]'א היו"ר. (ב) גם דירקטוריון המפעל לא פעל על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 , אף שהנהלת המפעל אימצה אותם כהנחיה לביצוע. לאחר שקיבל הדירקטוריון את דיווח היו"ר באפריל 2006 , הוא לא בדק את המידע שמסר היו"ר ולא קבע אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים בין תפקידיו של היו"ר. אין זה מן הנמנע כי לו נעשתה בדיקה מסודרת של החשש לניגוד עניינים, היה הדירקטוריון מוצא כי אין חשש לניגוד עניינים או קובע תנאים למינוי והסדרים למניעת ניגוד עניינים, אולם כאמור הבדיקה לא נעשתה כלל, ובכך יש טעם לפגם. .לדרוש מהיו"ר למסור לו את כל הפרטים הדרושים לבדיקה האמורה, ובכלל זה להודיע לו אם הוא מקבל שכר כלשהו עבור מילוי תפקידים אלה. על המפעל לפעול למימוש העקרונות שנקבעו בעניין בדוח מבקר המדינה האמור ואומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. עוד בשנת 2004 , בדוח מבקר המדינה על מפעל הפיס 77 שעסק במי נוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגופים אחרים, כתב משרד מבקר המדינה כי "כדי להבטיח מינהל תקין וטוהר מידות, מן הראוי לקיים, קודם מינוים של עובדים ובעלי תפקידים בגוף ציבורי (לרבות גוף דו-מהותי) לתפקידים מחוץ לגוף, בדיקה של חשש לניגוד עניינים... מן הראוי לבדוק את החשש לניגוד עניינים כלהלן: על העובד או בעל התפקיד שקיבל את הצעת המינוי (להלן - המועמד) לדווח בכתב לגורמים המוסמכים (כגון המנכ"ל, היו"ר או הדירקטוריון), פרק זמן סביר לפני המינוי, על הצעת המינוי שקיבל, ולפרוס לפניהם מידע מפורט על הגוף שבו הוצע לו המינוי, ו בכלל זה -מבנה הגוף (חברות בנות, חברות אחיות, אשכול החברות שהוא משתייך אליו וכיו"ב), תחומי פעילותו, בעליו, מנהליו, הפרויקטים שהוא משתתף בהם וכן הקשרים הקיימים והפוטנציאליים בין הגוף שהוא עובד בו לבין הגוף שבו הוצע לו המינוי. על הגורמים המוסמכים לבדוק את המיד ע ובמידת הצורך לאסוף מידע משלים. עליהם לדון בעניין ולקבוע, באופן מנומק, אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים. אם יקבע שיש חשש לניגוד עניינים, עליהם להחליט אם החשש מונע את המינוי כליל, או שניתן להתיר את המינוי בתנאים שהמועמד יידרש לעמוד בהם. המועמד לא יסכים ל הצעת המינוי בטרם יקבעו הגורמים המוסמכים את עמדתם". .לניגוד עניינים בין תפקידיו. על היו"ר לבקש מהדירקטוריון אישור מפורש למינויו לתפקידים האמורים, כנדרש בהסכם העבודה שלו, ולא להסתפק בדיווח. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד. מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם. .על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. הביקורת העלתה כי רואה החשבון והמבקר הפנימי של המפעל לא עשו ביקורת על פעולות המועצה מאז היווסדה בשנת 2001 . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת שפורטו לעיל יש חשיבות רבה לכלילת בדיקות של המועצה בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי, ועל רואה החשבון של המפעל לבקר בהקדם את פעילותה החשבונאית של המועצה. . לדעת משרד מבקר המדינה כיוון שהמפעל נועד לשרת את כלל הציבור במדינה, מן הראוי שחברי המועצה ייצגו מגוו ן גדול ככל האפשר של תחומי תרבות ואמנות ושל יישובים, זאת במיוחד נוכח הודעת המועצה שהיא תתמוך בצעירים ובתושבי הפריפריה. לכן יש מקום כי מפעם לפעם תהיה תחלופה בין חברי המועצה וועדותיה, הן אלה שמייצגים אזורים ומגזרים בארץ והן אלה שמייצגים את תחומי האמנות השונים. גם יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפעל יפעל ליישום עקרונות הייצוג ההולם של בני שני המינים ושל המגזרים השונים, שהם מעקרונות היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית בישראל, וייתן ביטוי הולם לנשים ולמגזרים השונים במועצה. הביקורת העלתה כי בפועל מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. הביקורת העלתה כי הפרוטוקולים של המועצה וועדותיה, שנכתבו על ידי מנהלת המועצה או עובדת המועצה, נרשמו בקיצור רב ואינם נו תנים תמונה ממצה של הדיון. בדרך כלל לא צוינו בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. כדי להתמודד עם העומס נעזרו הוועדות לעתים ביועצים מקצועיים חיצוניים, שבדקו את הבקשות עוד לפני הדיון במועצה או בוועדה וכתבו את המלצתם. מבדיקת ההחלטות עולה כי לא תמיד התק בלו המלצות היועצים; הביקורת העלתה כי גם הנימוקים לדחיית המלצות היועצים לא נרשמו בפרוטוקולים, אף שמדובר בהחלטות מהותיות המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח סכומי הכסף הגדולים שהמועצה מקצה והחובה לנהוג בשוויון ובהגינות בכל פעולותיה, עליה להקפיד לרשום פרוטוקולים שיכללו את עיקרי הדברים. עליה גם להקפיד לציין בהם נימוקים מפורטים להחלטות. יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק את החשדות לגופם, ולפיכך אין להסיק מדוח זה דבר באשר לנכונותם. הביקורת התמקדה באופן שבו טיפל המפעל בחשדות אלה. .מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להפסיק לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכים להיות ערים לרגישות הציבורית של השימוש בכספי המפעל ולהימנע מחלוקת מתנות שמומנו מכספיו לגורמים כה רבים ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה - לדון בממצאי הביקורת דלעיל, הן במישור הכללי והן במישור האישי, ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פועלת לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובת המפעל כדי לבטל את הצורך בהגדרת "משרות האמון" ותנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה וכיצד ייבחרו המועמדים למלא אותן. מספר המשרות הבכירות במפעל אינו גדול מכדי שיהיה אפשר להכין רשימה סגורה של משרות שתוגדרנה "משרות אמון" ולהגדיר את תחומי פעילותם ותפקידיהם של הממלאים משרות אלה, על פי אותן אמות מידה שצוינו שבתשובת המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשלב הראשון של בדיקת הפרשה ובוודאי בטרם הוחלט כיצד לסיים את הטיפול בה, היה על המפעל לבדוק את מכלול היבטיה, לרבות השאלה האם מנה ל א' נתן דבר מה למשווק א' בתמורה לטובות הנאה שקיבל ממנו לכאורה, והאם במעשיהם השפיעו באופן כלשהו על המפעל. זאת במיוחד משום שבדוח הבדיקה צוין במידה רבה של ודאות כי הקשרים בין שני אלה לא יכלו "להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים" ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מידע מבוסס ובדוק על מידת ההשפעה של הקשרים בין השניים על המפעל, לא יכלו המנכ"ל והיו"ר לקבל החלטה מושכלת בעניין אופן סיום הפרשה. לנוכח החשד למעשים פליליים והחשש שהיה בהם כדי להשפיע על המפעל, הביא משרד מבקר המדינה א ת הפרשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שבחן את המסמכים בנושא, סבר שיש בהם כדי להצביע על חשד לביצוען של עבירות פליליות מסוג שוחד ועל כן הורה על חקירת משטרה בנושא. בעת סיום הגיבוש של דוח ביקורת זה טרם הסתיימה חקירת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע נהלים מסודרים בעניין בחירת עובדי המפעל המלווים נסיעות לחו"ל, כדי שהשיקולים שלפיהם ייבחרו העובדים יהיו ברורים ולא יהיו נתונים לשיקול דעתו של אדם זה או אחר. דברים אלה אינם מתיישבים עם העובדות. בכל התכניות שהוגשו לוועדה לתכנון ולבנייה יועד כל חלל קומת העמודים לסגירה, וכך אכן נעשה; ועקב כך נחסמה יציאת החירום של המוסד הסיעודי לכיוון קומת העמודים. מהאמור לעיל עולה כי ראש העירייה הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בהקמת מבנה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שייעודו אינו תואם את הייעוד שסוכם עליו בהסכם בין העירייה למפעל; ובתכניתם להקים במוסד מבנה שישרת גם אנשים שאינם נמנים עם דייריו, הם לא נתנו את הדעת על רווחתם של הדיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות לחגים לגורמים רבים כל כך ובעלות כה גבוהה, במשך שנים רבות, ללא אמות מידה ברורות, לא ראוי שתיעשה על ידי גוף .שהכנסותיו באות מן הציבור ומיועדות למטרות ציבוריות. על המפעל לשקול מחדש את נושא חלוקת המתנות ולקבוע כללים נאותים בנושא זה. מתגובת המנכ"ל לטיוטה עולה כי הוא לא חלק על הממצאים לכאורה המצביעים על כך שמשווקים א' וב' גבו במשך שנים סכומי יתר מזכיינים. למרות זאת הוא הורה למבקר הפנים שלא להמשיך את בדיקתו בעניינם, והחליט לסיים את הטיפול בנושא באמצעות הפקת לקחים כלליים מכאן ולהבא בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים להשלים את בדיקתו 59 . העובדה שמבקר הפנים לא בדק את הגבייה של כל משווקי המפעל, אין בה כדי לגרוע מחומרת הממצאים לכאורה שהועלו לגבי שני המשווקים שנבדקו. אם היה בידי המנכ"ל מידע שיש בו כדי לערער על נכונות הממצאים שבטיוטה, היה עליו למסור אותו למבקר הפנים ולבקש ממנו לבדוק את המידע ולעדכן את הטיוטה לפיו, אך הוא לא עשה זאת באותה העת60. זאת ועוד; לא נמצאה חוות דעת משפטית הבוחנת, כ מומלץ בטיוטה, את האפשרויות העומדות לפני המפעל לקבלת מידע לגבי תקינות הגבייה של המשווקים לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לקבל חוות דעת משפטית כזאת בטרם הורה שלא להמשיך בבדיקה. מכל מקום, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים לבדוק לאלתר את העמידה במגבלת ה- 75% לגבי כל המשווקים הנוכחיים שלגביהם לא נבדקה מגבלה זו, מאחר שהמידע על פעילותם נמצא בהישג ידו של המפעל. . גם במקרה זה החליט אפוא המנכ"ל לסיים את הטיפול בפרשה במהרה, בלי לבדוק עד תום את כל החשדות שהועלו בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מוסר מסר שלילי לכל משווקי המפעל. יתר על כן, בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה נוצר מצב בלתי מתקבל על הדעת, שבו המפעל המשיך להעסיק ביודעין, בלי לטפל בנושא, שני משווקים שלפי בדיקה פנימית שלו הפרו לכאורה את ההסכם עמו וגבו כספים ביתר מצדדים שלישיים הקשורים לפעילותו (הזכיינים), ושישה משווקים נוספים שיש חשש שגם הם פעלו כאמור. 3. : הדיווח לדירקטוריון (א) הביקורת העלתה כי גם במקרה זה לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על הממצאים שהועלו בבדיקה וצוינו בטיוטה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם החליט המנכ"ל להפסיק את בדיקת הפרשה, היה עליו לה ודיע ליו"ר ולדירקטוריון על ממצאי מבקר הפנים ולבקש שינחו אותו כיצד לפעול. פרוטוקול ישיבת ועדת הביקורת מספטמבר 2005 נכתב באופן כללי ותמציתי, ולכן לא ניתן לד עת האם חברי הוועדה שנכחו בישיבה ביקשו לקבל את טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים, והאם התקיים דיון בנושא; והאם חברי הוועדה ניסו לברר מה משמעות המשפט במצגת ולפיו "ייתכן" שבעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים - באילו סכומים מדובר, באילו משווקים מדובר והאם הם הוחלפו בתקופת הסכם השיווק החדש; והאם ניסו לברר מה הם "שיקולי הפרקטיות" שבגללם החליט המנכ"ל (שנכח בישיבה) שלא להרחיב את הבדיקה. מכל מקום, מהפרוטוקול עולה כי באותה הישיבה לא התקבלה כל החלטה בנושא ביטוח .קשר בין מקום מגוריהם ומקום עבודתם ועיסוקם של חברי המועצה לבין החלטות המועצה על מתן תמיכות, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מ בקר המדינה, על המועצה לקבוע בהקדם מדיניות ברורה בעניין תמיכותיה, שתביא למימוש חזונה ויעדיה - דהיינו למילוי צורכי "תושבי פריפריה הנמצאים בשולי העשייה התרבותית", ולא רק לעידוד פעילויות במרכז הארץ או ביישובים שממילא קיימת בהם פעילות תרבותית ענפה, הנתמכת גם בי די גופים אחרים, כגון משרד המדע, התרבות והספורט והרשויות המקומיות. את המדיניות עליה לתרגם לכללים ברורים ומחייבים בעניין היקפי התמיכות שתעניק לכל אחד מהיעדים, ואמות מידה לקביעת סכום התמיכה לפעילות בודדת יחידה או לגוף יחיד. כיוון שהמועצה לא קבעה כאמור מדיניות ברורה ומלאה ליישום חזונה, ולא קבעה כללים ואמות מידה מפורטים לקבלת ההחלטות בדבר מתן תמיכות וסכומיהן, נוצרה אפשרות שחברי המועצה וועדותיה יקבלו החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. להלן פירוט הממצאים שהעלתה הביקורת בנושא החשש לני גוד עניינים: מאחר שהמפעל עוסק בכספי ציבור חלות עליו, על עובדיו ועל מנהליו נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן הנורמות האוסרות פעילות בניגוד עניינים או תוך חשש לניגוד עניינים. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדות המשנה שלה עולה כי על אף האמור בנוהלי המועצה ובפסיקה, השתתפו חלק מחברי המועצה וועדותיה בקבלת ההחלטות על מתן תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או משום שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או משום שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי הוועדה והן לא נרשמו בפרוטוקול (ראו להלן את ממצאי הביקורת בנושא). לדעת משרד מבקר המדינה, בעשותם כך פעלו חברי המועצה והוועדות במצב שיש בו ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. מטבע הדברים, החלטה על מתן תמיכה לגוף מסוים במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים, באה על חשבון הקצבה של המועצה לתחו מים, פעילויות ויישובים אחרים שהיה ראוי שיקבלו אותה. הביקורת העלתה כי הנוהל לבקרת מבנים אינו מפרט את הצעדים שיהיה על מנכ"ל המפעל לנקוט בעקבות קבלת דיווח על חריגה בשימוש במבנה, מלבד משלוח מכתב לרשות המקומית. על המפעל לעדכן את הנוהל ולכלול בו הוראות בדבר צעדים אלה. הביקורת העלתה כי עד א וקטובר 2006 לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש במבנים אלה. עוד הועלה כי משנת 1999 לא עשה המפעל סקר שימושים מקיף נוסף והסתפק רק בשתי בדיקות מצומצמות, וכי לדירקטוריון המפעל לא דווח על ממצאי סקר 1999 ., וגם לא על חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר מכן עקב כך לא ידע הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעל המפעל לנקוט כדי למנוע אותן. עוד הועלה כי לדירקטוריון גם לא דווח על הסכמת המפעל לשינוי ייעודם של חלק מהמבנים, והיא ניתנה בלי אישורו. .בדוח הבדיקה נקבע כי גם אם יימצא שטענות מנהל א' נכונות, עצם הקשרים הכספיים בין השניים, בייחוד ללא ידיעת הממונים על מנהל א', אינם עולים בקנה אחד עם כללי האתיקה ועם הנורמות המקובלות. בדוח הודגש כי קשרים כספיים בין משווק לעובד בכיר במפעל "אינם יכולים שלא לפגום באובייקטיביות ושיקול הדעת הנקי הנדרשים מכל עובד במפעל. הנ"ל נכון בעיקר לגבי עובד בעמדה אשר... לפעולותיו עשויה להיות השפעה על תוצאותיו ]'מנהל א [ בכירה כשל ".]'משווק א[ הכספיות של יודגש כי מבקר הפנים והיועץ הביטחוני לא בדקו אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה, כיצד השפיעו הקשרים ביניהם על פעולות מנהל א' במפעל ואם נגרם למפעל נזק בשל קשריהם. אי-ביצוע בדיקה זו צוין באופן ברור בדוח הבדיקה. עם זאת הובהר בדוח, כאמור, כי יש למנהל א' היכולת להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' במפעל, וכי "ניתן לציין אינה יכולה ]שהייתה בין השניים[ ברמת וודאות גבוהה כי מערכת יחסים מעין זו ". ]ביניהם[ להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים בדוח הבדיקה הומלץ לבצע בדיקות נוספות על מנת לשפוך אור על פרטי האירוע ולבדוק את נכונות המידע שמסרו המעורבים בו. מכל מקום, בדוח נקבע כי "חומרת הפרטים והתנהלות המעורבים, כפי שידועים עד כה, מדברת בעד עצמה ואינה יכולה שלא לזכות למענה מצד המפעל". .תלונה במשטרה או להביא למיצוי הבירור והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינה מחויבת לפי החוק, וגם אם כתוצאה מכך עלולים המקרים להתפרסם. סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו. תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. 3. מממצאי הביקורת עולה כי בין היתר מחשש לפרסום שליל י, נהגה הנהלת המפעל בשנים האחרונות, ללא יוצא מן הכלל, לסיים בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם במפעל, בלי לבדוק (אפילו לא בבדיקה פנימית) את החשדות במלואם ובלי לבחון את ההשפעה על המפעל במקרים אלה. בשל אותו החשש גם לא דיווחה ההנהלה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. עוד עולה, כי הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, וכי המסמכים הקשורים בחשדות לא תויקו בתיק של המפעל, חלקם אף הוצאו מחוץ למפעל, ואת חלקם ניסה המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. עקב כך לא ניתן לדעת בוודאות בין היתר אם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות במפעל, נוסף על אלה שהועלו במקרים שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולתו האמורה של המפעל אינה ראויה. המסר המועבר באמצעותה לעובדי המפעל וסוכניו ולציבור הוא של סלחנות והבלגה על חשדות חמורים במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפות מבטיחה את טוהר המידות ואת קיומן של נורמות ציבוריות ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים לעיל כראוי, היה עולה כי אין בהם ממש, ואולם הטיפול בחשדות אלה הופסק בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. 4. ,במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות את היועץ הביטחוני, הקב"ט, מבקר הפנים, חברי ועדת הביקורת, המנכ"ל והיו"ר. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות שתוארו בדוח זה לעיל, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. 5. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספי ציבור, חלה החובה לפעול בהגינות ובשקיפות ולמצות את הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות לעיל על מכלול היבטיהן, לפעול לתיקון הליקויים שיימצאו, לנקוט את כל הצעדים הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין, ובשיתוף הדירקטוריון להפיק את הלקחים הדרושים למניעת הישנות המקרים. על המפעל להכין נהלים שיבטיחו שחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו וסוכניו ייבדקו עד תום ויטופלו כראוי. בין היתר ראוי לקבוע בנהלים אלה כי כל מתשובת המפעל עולה כי למפעל אין נוהל בנושא הליך אישור עבודה פרטית. עוד עולה כי שבעה עובדים במפעל, רובם עובדים בכירים, עוסקים בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האיש ורים שפג תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד. נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי. לא נמצא כי מי מעובדי המפעל שהעובדת שלחה להם בדוא"ל חומר שאינו קשור לפעילות המפעל דיווחו על מעשיה, כמתחייב בנוהל. יתרה מזו, בדיקתו של מנהל אבטחת המידע העלתה כי חלק מעובדים אלה העבירו בעצמם חומר כאמור לעובדת. גם העובדת לא דיווחה להנהלת המשרד על דואר בלתי ראוי. למרות זאת לא הורה המנכ"ל לנקוט צעדים כלשהם נגד העובדים האמורים, אף לא נזי פה ואזהרה שלא יחזרו על מעשיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמפעל הוא גוף שמהותו ומטרותיו ציבוריות, מוטלת עליו חובה מוגברת לעקור מן השורש תופעה של הפצת חומר בלתי הולם על ידי עובדיו. . לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לשקול שוב את החלטתו בנושא ובכלל זה את ההחלטה כי בראש המועצה לחינוך יעמוד יו"ר המפעל, נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה בעניין סדרי עבודתה של המועצה לתרבות ואמנות, השפעתם של חבריה על פעולותיה והחלטותיה והשימוש בכספי המועצה לצורך סיוע לגופים הקשורים בהם במצב של חשש לניגוד עניינים. ע ל האסיפה הכללית ודירקטוריון המפעל לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שצוינו בדוח זה, עוד לפני שהמועצה לחינוך תתחיל לפעול - אם אכן תוקם - כדי למנוע את הישנותם בגוף זה. משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ מהסקירה הלקונית שכאמור מסר המנכ"ל לוועדה בעל פה בנובמבר 2003, הוא לא הציג לוועדה נתונים על הליך הפנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין למפקח-על. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפיקוח על ההגרלות במפעל ולזהותו של מפקח העל נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית ותדמיתית, ונוכח סדרי עבודתה של הוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל 79 , היה על המנכ"ל לפרט לפני הוועדה את הליך בחירתו של מפקח-העל. מהאמור לעיל עולה כי את ההתקשרות של המפעל עם עורך הדין יזם המנכ"ל. הוא שהעביר את הבקשה בנושא לוועדה לבחירת יועצים ומומחים, והוא שהציג את הנושא לוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שהמנכ"ל, . ,שכאמור יזם את ההתקשרות, הוא שהציג את הבקשה לוועדת יועצים ומומחים ששימש היו"ר שלה ואשר היה שותף להחלטתה לאשר את ההתקשרות. מהאמור לעיל עולה שהמועצה פועלת למעשה כגוף אוטונומי המנוהל בידי היו"ר ואינו כפוף לנוהלי המפעל. כמו כן הביקורת העלתה שהדירקטוריון והנהלת המפעל לא קיימו בקרה כלשהי על המועצה, על אף היותה כאמור "אורגן" של המפעל המקצה כספים שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל לבחון מחדש את ההחלטה ואת הנוהל בעניין הסכומים שהמפעל מעניק לעובדיו לכבוד אירועים ושמחות, ולפעול לשינוי ההחלטה האמורה ברוח המלצתו של סמנכ"ל המינהל של המפעל משנת 2000 . אין זה ראוי שהמפעל, המופקד על כספי ציבור והמחויב לפעול על פי נורמות ציבוריות, יממן ממקורותיו הוצאות של עובדיו עבור שי שנתנו לכבוד אירוע אישי של עובד אחר במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של היו"ר והמנכ"ל בעניין אישור הנסיעות לחו"ל אינה עולה בקנה אחד עם חובתם להקפיד לקיים את נוהלי המפעל במלואם ולשמש דוגמה לעובדי המפעל. כמו כן היה על יהם להקפיד להביא לאישור הדירקטוריון את הנסיעות של כל עובדי המפעל לחו"ל, כמתחייב מהנהלים האמורים. נוסף על כך, אין די בדיווח בעל פה של המנכ"ל ליו"ר על נסיעותיו המתוכננות, ועליו להקפיד לתעד את קבלת האישור. .של חברי המועצה במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. ראוי גם לקבוע נוהל שיבטיח רישום של הזיקות של חברי המועצה לרשויות מקומיות ולגופים וגילוי נאות של חברי המועצה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בתחילת עבודתה של המועצה בשנת 2001 היה עליה לבקש חוות דעת משפטית שתבהיר כיצד על חבריה לפעול במצבים של ניגוד עניינים ושל חשש לניגוד עניינים ותפרט את הנחיות המפעל, המועצה והחוק בעניין זה. מאחר שלא ביקשה זאת, היה על מנהל היחידה המשפטית - אשר השתתף החל משנת 2004 בחלק מישיבות המועצה וועדותיה ועל כן ידע כיצד הן מתנהלות - ליזום דיון של הנהלת המפעל בנושא. מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החליט לתמוך בפסטיבל זה כבר בדצמבר 2004 , עוד לפני שהוועדה הבין-תחומית התכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה זה מקרה בולט של מתן תמיכה מכספי המפעל משיקולים א ישיים, תוך ניצול מעמדו של מר כצנלסון כיו"ר המפעל ויו"ר הוועדה שאישרה את התמיכה. ,כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור עליו להקפיד שמתן התרומות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני ובשקיפות מלאה. הוצאותיו של המפעל על מתן תרומות לעמותות, לארגונים ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומו ת לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניות בתחום זה ובתקציבים שראוי להקצות לכך. יו"ר המפעל, המנכ"ל והמזכיר, אשר שימשו כוועדת תרומות, קיבלו את החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלב של חברי דירקטוריון המפעל ומנהליו או שימשו כלי לקידום האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתן התרומות באופן שיווני וגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעל להגיש לו בכל שנה דוח מפורט על כל הבקשות לתרומות שהתקבלו במהלך השנה, על הבקשות שנענו ועל השיקולים להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקב אחר כספי התרומות כדי לוודא שהם שימשו למטרה שלשמה נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות. המפעל כתב כאמור למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים בדוח זה. .ייעודו של המפעל הוא להקציב לרשויות המקומיות כספים, שהוא מגייס מהציבור באמצעות הגרלות, למימון השגת מטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה. בפסק דין גדות ציין בעניין זה בית הדין הארצי לעבודה כי "תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו... כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים במפעל הפיס הם כספי ציב ור. מן הציבור . התקבלו ולתועלת הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פיקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו" 25. הביקורת העלתה כי בעקבות ישיבה זו ודיון שהתקיים אצל מנכ"ל המפעל, כתב מנהל אגף בקרה למנהלת המועצה כי לפי התקנון ותזכיר המפעל כפופה המועצה לנוהלי המפעל; אולם כיוון שמבדק ה-ISO במועצה נדחה בשנה, נדחתה בשנה גם החלת נוהלי המפעל על המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר אמות מידה עלולים מבקשים בעלי קשרים שהגישו המלצות לזכות בהעדפה בלתי ראויה. על הוועדה לקבוע אמות מידה כדי להבטיח שבקשות התרומות ייבחנו בצורה שווה והוגנת, תוך מתן ייצוג הולם לכל המגזרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, תמיכה בזכיינים או בקרובי משפחתם הנעשית מתקציב התרומות המיועדות לכלל הציבור, עלולה להעלות חשש, שבקבלת התרומה ניתנה להם עדיפות על פני כלל הציבור. כמו כן ראוי לקבוע אילו מסמכים על יחידים לצרף לבקשתם לקבלת התרומה, כדי שיהיה אפשר לשקול את בקשותיהם באורח מבוסס. .לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מתן התרומות, על המפעל לקבוע בהקדם אמות מידה וסדר עדיפויות, שהם בסיס הכרחי להקצאת כספי ציבור. קביעת אמות מידה ברורות תצמצם או תמנע העדפה של מגזרים מסוימים, מקורבים וזכיינים ותאפשר ביקורת על החלטות המפעל בדבר מתן תרומות. על המפעל לשקול להפסיק את מתן התרומות עד להסדרת הדרך לנתינתן וקביעת אמות מידה מפורטות וגלויות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". .רוב מקבלי התרומות מקבלים את המחאת התרומה מהמפעל בדואר, ומקצתם באים למפעל ומקבלים את ההמחאות בלשכות היו"ר, המנכ"ל או המזכיר. אולם על פי מכתבי ההודעה, המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לידי חברי הדירקטוריון מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש, כדי שימס רו אותן לגופים המבקשים. יש לציין שחברי דירקטוריון אלה גם פעלו כאמור לקבלת אותן תרומות. מסירת המחאות התרומות באמצעות חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה אינה ראויה. העובדה שחבר הדירקטוריון שפעל למתן התרומה הוא שמסר את ההמחאה עשויה ליצור רושם אצל מקבל התרו מה כי מוסר ההמחאה השפיע על ההחלטה לתת את התרומה, וכי המקבל חייב לו תודה על כך. יש בכך טעם לפגם משום שמדובר בכספי ציבור ובנושא משרה ציבורית ולא ב"טובה אישית". במשרדי המועצה מתקבלים מגופים שקיבלו ממנה תמיכה פריטים רבים שהם תוצרי תמיכת המפעל בהם - כגון: תקליטורים עם יצירות מ וסיקליות וסרטים, ספרים ואלבומים יקרי ערך - ופריטים שממחישים את פעולתם ויצירתם של גופים המבקשים ממנה תמיכה. יצוין כי חלק מאותם פריטים מיועדים באופן אישי לחברי המועצה ועובדיה. נמצא כי המפעל אינו מנהל רשימת מצאי של פריטים אלה, והם אינם מאוחסנים כנדרש אלא נלקחים על ידי מקבליהן או ניתנים למנהלים ועובדים אחרים במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להחיל על המועצה בהקדם את נוהל המתנות שלו, ל אחסן את כל הפריטים האמורים כפי שנקבע בנוהל ולדאוג שמנהל אגף המינהל או בעל תפקיד שימונה לכך ינהל רשימת מצאי מעודכנת שלהם. כאשר תגיע המועצה למסקנה כי פריטים מסוימים אינם דרושים לה עוד לצורך ביצוע עבודתה, עליה לתרום אותם לגופים ראויים באופן מסודר ולתעד זאת כראוי. על המפעל להשלים את נהליו בעניין הטיפול במתנות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישומם המלא. על המפעל להקפיד לשלם את הקנסות במועד, כדי שלא יחויב לשלם חובות שהצטברו בגינם. אם האיחור בתשלום נגרם בגלל העובד, על המפעל לחייבו גם בתשלום החוב שהצטבר. . אין זה ראוי שהמפעל יישא בתשלומים בגין עבירות חניה של עובדיו. על המפעל להקפיד לקיים את נוהליו ולגבות מכל עובדיו הנוהגים ברכב צמוד של המפעל את סכומי הקנס ות בגין עבירות חניה שעברו, גם אם מדובר בנסיעה בתפקיד, מאחר שמחובת העובדים לציית לחוקים הקיימים. .הביקורת העלתה כי על פי דוח הוצאות אישיות שהגישו עובדים בתביעה להחזר הוצאות על אירוח במסעדה, במקרים רבים לא היה אפשר לוודא שהעובדים עמדו בתנאי הנוהל. למרות זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלפני שיאשר המפעל את ההחזרים הכספיים הוא יוודא כי הסכומים הוצאו לצורך מילוי התפקיד וקידום ענייני המפעל, וכי העובדים שדרשו החזר הוצאות פעלו לפי תנאי הנוהל. .משרד מבקר המדינה בדק את האמצעים שנקט המפעל להפסקת החריגה בשימוש שנעשתה ב-13 המבנים שדבר החריגה בשימוש בהם התגלה לו ממרס 2006 . יצוין כי המפעל החל לנקוט אמצעים כאלה רק במהלך הביקורת ובעקבותיה. ארבעה מהמבנים האמורים היו מבנים נטושים או מבנים שתחזוקתם ירודה; ובשאר נעשה שימוש שאינו תואם את השימוש שסוכם עליו בהסכם בין המפעל לרשויות המקומיות. נמצא כי עד אוגוסט 2006 הצליח המפעל להפסיק את החריגה בשימוש רק בשניים מ-13 .המבנים האמורים לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לשעבר להורות על ביצוע בדיקה יסודית של הנושא. לא מן הנמנע כי הבדיקה הייתה מעלה שמנהל ב' נהג כשורה ולא היה לו קשר לחברה. אולם החשד לא נבדק, ובכך יש טעם לפגם. היעדר טיפול בחשד האמור גם העביר מסר שלילי לעובד י המפעל (שלפי תשובת המנכ"ל לשעבר, חלקם ידעו על החשד) ופגם בהרתעה מפני ביצוע פעולות בלתי תקינות. .על המפעל להחליט כיצד לנהוג במנהל ב'. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם הבדיקה של פרשה זו לא מוצתה על ידי המפעל. אם החשדות נכונים (ולמשרד מבקר המדינה לא הוצגו מסמכים שיש בהם לאשש או להפריך חשדות אלה), מדובר בהפרה של חובת הנאמנות של מנהל ב' כלפי המפעל. על כן היה על המפעל למצות את בדיקת הנושא, ובכלל זה לברר אם מנהל ב' ניצל את תפקידו על מנת שהחברה תקבל עבודה מהמפעל, ואם קיבל טובת הנאה בתמורה לכך ובתמורה להשתתפותו לכאורה בביצוע העבודה. לפי הממצאים היה כמו בפרשות האחרות המתוארות לעיל, המסמכים הקשורים בנושא לא תויקו בתיקו האישי של מנהל ב' או בתיק אחר של המפעל, ולא הוכנה תרשומת של שיחת הבירור שלטענת המנכ"ל לשעבר היא קיימה עם מנהל ב', ולטענת מנהל ב' לא התקיימה. ממסמכי המפעל עולה אפוא כי מנהל ב' חרג כמה פעמים מסמכויותיו ומנוהלי המפעל. הנהלות המפעל השונות נהגו בחריגות אלה בסלחנות ולכל היותר באמצעות מתן אזהרות. על פי המתואר לעיל נראה, כי אלמלא המכתבים האנונימיים ואלמלא הביקורת של משרד מבקר המדינה לא הייתה הנהלת המפעל בודקת את נושא הגבייה העודפת מהזכיינים במלואו ומטפלת בו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל למצות את האפשרות לקבל מידע גם מהמשווקים לשעבר על הגבייה שעשו ולפעול על פי המתחייב מהממצאים. מן הראוי שהמפעל ישקול להטיל על המשווקים בהסכם שלו עמם חובה להמציא לו לפי דרישתו נתונים הנוגעים לפעילותם בו, גם תקופה סבירה לאחר שיפסיקו לעבוד עמו. עוד ראוי, כפי שהמליץ מבקר הפנים, כי המפעל ינקוט באופן שוטף פעולות שיבטיחו כי הסכומים שהמשווקים גובים מהזכיינים עבור הביטוח אינם חורגים מהקבוע בהסכם עמם. לדעת משרד מבקר המדינה, מהפרשות הנוגעות למנהל ב' ניתן ללמוד הן על גישת המפעל לבירור חשדות לפעולות בלתי תקינות ועל טיפולו בחריגות מנהליו והן על הבעייתיות הנובעת מטיפול לא רציף, לא שיטתי ולא מתועד כדבעי בפרשות שכאלה. מן הראוי שהמפעל יפעל לתיקון הליקויים בנושא63. לדעת משרד מבקר המ דינה, דרישה של המועצה לקבל חינם כרטיסים למופעים מהגופים מקבלי התמיכות אינה ראויה ועלולה ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטותיה בדבר התמיכה שהיא נותנת לאותם גופים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהוג בעניין קבלת כרטיסים והזמנות לפי אמות המ ידה של גוף העוסק בכספי ציבור, ולא לדרוש עבור עובדיה כרטיסים לאירועים מגופים שהיא תומכת בהם. על המפעל והמועצה להכין בהקדם נוהל ובו כללים מפורטים ומחייבים בעניין זה - בדומה לעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1709 מנובמבר 2005 בעניין "קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים" וכן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 - ולנקוט את כל הצעדים הדרושים למימושם. אם המועצה סבורה כי השתתפות בעל תפקיד מטעמה באירוע מסוים דרושה למילוי תפקידו, יש מקום שישתתף באירוע בתמורה מלאה במימון המפעל לפי כללים שייקבעו. לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום שחבר גוף שתפקידו לייעץ להנהלת המפעל בין היתר בנושאי אתיקה ציבורית יקבל כרטיסים ללא תשלום לאירוע שהמפעל מממצאי משרד מבקר המדינה לגבי תהליך בחירת העיר שבה יתקיים הכנס עולה כי הוא לקה בחסר ובוצע שלא כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שמר כצנלסון, שכא מור שימש עד מינויו לתפקידו במפעל כסגן ראש העירייה, היה שותף להחלטת המועצה לקיים את הכנס באשדוד ולהחלטת ועדת ההנהלה לאשר את מימון הכנס האמור. חומרה נוספת יש בדבר נוכח החריגה הגדולה מהסכום שהוקצה למימון הכנס, בלא שנמצא כי מוסדות המפעל או הנהלת המועצה בחנו את הסיבות לחריגה ואישרו אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על גברת קודליק הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתה לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לה זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונתה לחברת הוועדה - ולתת זיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליה להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים ובייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. הביקורת העלתה כי הנוהל חל רק על עובדי המפעל, ולא על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. עוד העלתה הביקורת כי במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים והגופים מבקשי התמיכה. חלקם נמסרים למפעל ביוזמת אותם גופים, וחלקם - על פי דרישה שכלולה בהודעה של המועצה על אישור התמיכה או בהסכמים שהיא חותמת עם אותם גופים. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין זה. הועלה כי בהסכם שחתם המפעל באפריל 2005 עם מארגני התחרות נקבע כי "הנהלת התחרות תיתן למועצה מספר הזמנות זוגיות לתחרות הגמר וכן מספר נוסף לחברי הדירקטוריון של מפעל הפיס וחברי המועצה לשלב חצי הגמר בתאריכים 11 ו-12 באפריל 2005 , לפי רשימה מוסכמת ". יצוין כי מחירם של הכרטיסים לאירועים יוקרתיים אלה הגיע עד 180 .ש"ח לכרטיס .משתתף במימונו. קבלת טובת הנאה זו עלולה לערער את הסמכ ות המוסרית של המועצה המייעצת לייעץ למפעל בנושאי אתיקה ציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל והמועצה המייעצת לקבוע כללים ברורים באשר לקבלת טובות הנאה מהמפעל או מגופים שהוא קשור עמם. (ב) הועלה כי המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם, לקבל כרטיסים לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. לדוגמה, בהסכם חסות שחתם במאי 2006 עם איגוד הכדורסל התחייב האיגוד להעמיד לרשותו "כרטיסים לאירועים הבולטים שבאחריותו (משחקי הגביע, ונבחרת ישראל)". מממצאי הביקורת עולה כי מנהל היחידה המשפטית, שתפקידו להתריע על מצבים אפשריים של ניגוד עניינים ולמנוע אותם, קיבל בעצמו כרטיסים מגוף מקבל תמיכה, ואף נתן חוות דעת המצדדת בהמשך התופעה השלילית של קבלת כרטיסים והזמנות מגופים נתמכים וגופים שהמפעל קשור עמם בקשרים עסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבחין בין השתתפות באירועים במסגרת התפקיד כדי לבטא חסות, להעניק פרסים וכיוצא בזה, לבין ניצול הענקת התמיכה לקבלת טובת הנאה אישית. . בהנחיה האמורה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים, הוא עמד על כך שהכללים בנושא קבלת מתנות בידי עובד ציבור נועדו להבטיח כי הוא יפ עיל את סמכותו השלטונית בהגינות, ביושר, בענייניות, בשוויון ובסבירות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המפעל גוף העוסק בכספי ציבור, דברים אלה נכונים למנהליו ועובדיו בכלל ולעובדי המועצה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת מתנות מגורמים נתמכים, עלולה לפגוע, ולו למראית עין, בשיקולים למתן הקצבות ותמיכות. זאת ועוד, כספי המפעל והמועצה אינם רכושם הפרטי של חברי הנהלת המפעל, עובדיו וחברי המועצה, ולא ראוי שהם יופלו לטובה בקבלת הזמנות לאירועים ופריטים שונים, בשל מתן תמיכות הממומנות מכספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהמועצה תנהל שתי מערכות הנהלת חשבונות, ועליה לרשום כל הוצאה כבר במהלך השנה בסעיף התקציבי המתאים לה. כך יוכלו מנהלי המפעל והמועצה לקיים בקרה שוטפת ויעילה על הוצאותיה ולהבטיח שאין חריגה מתקציבי סעיפי ההוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להימנע מטיפול בבקשות שהתקבלו לאחר המועד שנקבע בפרסומי המועצה, משום שהדבר פוגע בשוויון שהמועצה חייבת לנהוג בו בטיפולה בבקשות התמיכה ובסדרי מינהל תקין. .1. הביקורת העלתה כי בפרסומי המועצ ה ובקווי הפעולה שלה נקבעו יעדים כלליים בלבד, והמועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד ולא נקבעו אמות מידה להחלטה על גובה התמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה דרך פעולתו של המפעל בכל הנוגע לבחירת המועמד הייתה לקויה מכמה בחינות באופן המעורר חשש שנועדה להביא לבחירת אותו .מועמד: ראשית, מתן האפשרות למועמד להיבחן במכון אחר משום שתוצאות בדיקתו במכון הנבחר לא השביעו את רצון המפעל העניק לו יתרון על שאר המועמדים. שנית, לאחר שהמועמדת השניי ה לתפקיד שנשלחה למבחני המיון הודיעה שאינה מעוניינת בתפקיד, לא שלח המפעל מועמד נוסף למבחנים והותיר את המועמד שנבחר כמועמד יחיד. שלישית, המועמד נבחר לתפקיד אף שעל פי המבחנים הוא לא עמד בכל דרישות התפקיד. בעניין טענת המפעל כי מבחני ההתאמה והמיון במכונים אינם משקפים את כישוריו של הנבחן, משום שהוא מבוגר ואינו מתורגל במבחנים כאלה - יש לציין שעובדות אלה היו ידועות למפעל עוד לפני ששלח את המועמד למבחנים והיה עליו להביאן בחשבון מלכתחילה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי חברי ועדה לבחירת עובדים בכירים יקיימו את הנוהל המחייב אותם לדווח על היכרותם עם מועמדים לתפקידים במפעל ולהימנע מלהשתתף בתהליך בחירתם. 5. הדיווח לדירקטוריון : בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל ביוני 2006 "הועלה כי המנכ ל והיו"ר לא דיווחו על הפרשה ועל אופן טיפולם בה לדירקטוריון המפעל. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על היו"ר והמנכ"ל לדווח לדירקטוריון על טיפולם בפרשה בזמן אמת ולאפשר לו להנחות אותם לגבי הטיפול הראוי בה ובמקרים דומים שעלולים להתרחש. נוכח האמור לעיל לא ברור מדוע היו"ר והמנכ"ל לא הודיעו למשווק א' על הפסקת ההתקשרות עמו כבר במאי 2006 , אלא האריכו את ההתקשרות עמו ואפשרו לו להמשיך ולעבוד עם המפעל עד דצמבר 2006 , ולטענת המנכ"ל הוא גם דחה בשל כך את הדיווח החשוב בעניין זה לדירקטוריון המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששמו של מר עמדי נרשם על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלו לעמותות האמורות קודם שאישרו את מתן התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את מעורבותו של מר יגאל עמדי במתן התרומות לעמותות שאביו ממלא בהן תפקידים ולקידומן. על המפעל לבדוק את הנושא ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך. 3. ,במכתב הבקשה לקבלת התרומה שהעמותות נדרשות לצרף לטופס התרומות עליהן לפרט את מטרותיהן ופועלן ואת האוכלוסייה שהתרומה מיועדת לה. הועלה כי עמותות הפועלות במגזר אוכלוסייה מסוים קיבלו בתקופה האמורה שבע תרומות, עמותות של שני מגזרי אוכלוסייה אחרים קיבלו כל אחת שלוש תרומות, וכל שש הבקשות שהגישו עמותות הפועלות במגזר רביעי נדחו. כשמגזר זה קיבל תרומה היה זה במסגרת תרומה שניתנה לכלל מגזרי האוכלוסייה הנזכרים. לפי ממצאי הביקורת נראה כי חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא של מעורבות חברי הדירקטוריון והוועדה ושל היעדר אמות מידה לחלוקת התרומות. .עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת. (א) הביקורת העלתה כי בכ-30 ( נסיעות 27% ) מ-110 נסיעות של עובדי המפעל וחברי מוסדותיו לחו"ל שהתקיימו בין ינואר 2003 לאפריל 2006 , טסו העובדים במחלקת עסקים - ב-17 ( מהן 56% ) היה מדובר ביו"ר ובמנכ"ל. ביתר הטיסות במחלקת עסקים טסו עובדים שהצטרפו למנכ"ל וליו"ר. בכמה מנסיעות אלה הצטרפו העובדים למנכ"ל או ליו"ר רק בכיוון נסיעה אחד, אולם אושרה להם טיסה במחלקת עסקים בשני הכיוונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שבטבלה עולה כי רוב הנסיעות התקיימו בשנים 2004 -2005 , כלומר בפרק זמן של שנתיים ולא שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את נושא הנסיעות לחו"ל ולקבוע כללים שיבטיחו כי רק הנסיעות החיוניות יתקיימו, וכי רק העובדים ההכרחיים ישתתפו בהן. .הנתונים שבטבלה מעידים שבתקופה שנבדקה הרבו בכירי המפעל האמורים לשהות בחו"ל, ועלויות נסיעותיהם היו גבוהות. העלות הגבוהה מקורה, בין היתר, מעלותן של טיסות במחלקת עסקים (ראו להלן). .במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלת המועצה והיו"ר הם שליחי הציבור, והעדפה בלתי ראויה של תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתר הציבור. על כן על המפעל והמועצה לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שחלוקת התמיכות תיעשה לפי כללים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה. יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובה לתת ייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון של המועצה ובקווי הפעולה שקבעה. יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר, כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים בהקדם את בדיקת ה-ISO ולהחיל על המועצה את נוהלי המפעל. כן עליו להדק את הבקרה על פעילות המועצה, בין היתר באמצעות המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית של המפעל והדירקטוריון יבחנו בהקדם את הממצאים החמורים שהעלתה הביקורת ואת המתחייב מהם. מן הראוי שהאסיפה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר - שמטרתן היא כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל - כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן. מהדוחות שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל עולה כי לדוחות אלה יש חשיבות רבה לצורך שיפור השירות בנסיעות ולצורך החלטה בדבר נחיצות הנסיעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי העובדים יגישו אותם מיד לאחר חזרתם לארץ, כמתחייב מנוהל "נסיעה בתפקיד". 3. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד", היו"ר והמנכ"ל רשאים לצרף את בנות זוגם לנסיעות לקונגרסים על חשבון המפעל (כלומר, המפעל מחזיר להם את הוצאות הטיסה והמלון). יש לציין כי בשלוש השנים האחרונות לא ניצלו המנכ"ל והיו"ר את הזכות הזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעל המפעל חלות נורמות ציבוריות, מן הראוי שיבטל בנהליו את הזכות הזאת. . אחת בשנת 2005 , תמיד בנוכחות חלקית. אחד מחמשת חברי הוועדה לא השתתף בשום ישיבה של הוועדה באותן שנים, וחבר אחר השתתף בישיבה אחת בלבד. רק בשתיים מהישיבות האמורות (בנובמבר 2003 ובספטמבר 2005 ) ניתן ד יווח על ממצאי הביקורת הפנימית. דיווחים אלה נרשמו בפרוטוקול בקצרה, ולכן לא ניתן לדעת אם התקיים דיון לגביהם כפי שראוי שייעשה. ביתר הישיבות לא התעדכנה הוועדה בדבר עבודת מבקר הפנים. רק בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באוגוסט 2006 , סמוך לאחר סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, פורטו דיוני הוועדה במידה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לקבוע מי יהיה הממונה על מבקר הפנים ולהסדיר זאת בנוהל. תהא אשר תהא ההחלטה בעניין זה, ראוי לקבוע שכל דוחות הביקורת הפנימית יוגשו ליו"ר הדירקטוריון, למנכ"ל ולחברי ועדת הביקורת, וכי בתדירות שתיקבע ייפגש מבקר הפנים עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכן אותם על אודות עבודתו. על הדירקטוריון גם לקבל החלטות באשר לעבודת ועדת הביקורת אשר יבטיחו כי הוועדה תדון באופן שוטף בממצאי מבקר הפנים ותציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם, כפי שמחובתה לעשות. בלי להסיר אחריות מהדי רקטורים יצוין כי אם דירקטור נעדר כמה פעמים מישיבות ועדה שהוא חבר בה, על המפעל ויושבי הראש של אותה ועדה מוטלת החובה לברר את סיבת ההעדרות, ולוודא כי הדירקטור ממלא את חובתו ואת אחריותו, ואם דירקטור אינו יכול לכהן מטעם כלשהו בוועדה מסוימת, יש להחליפו מיד. עניין זה חשוב במיוחד בוועדת ביקורת, שנועדה בין השאר להבטיח קיומם של סידרי מינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, התיעוד החסר של ישיבות ועדת ביקורת אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על הוועדה להקפיד כי פרוטוקולי ישיבותיה ישקפו באופן אמין את שהתרחש בהן ויכילו את עיקרי הדברים שנאמרו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. ככל שהעניין הנדון חשוב ורגיש יותר, גדלה מידת הפירוט הנדרשת. על המפעל לקבוע בנהליו כללים ברורים כמפורט לעיל בעניין רישום פרוטוקולי ישיבות ועדת ביקורת. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש שניסיונות המנכ"ל להסתיר מידע ולמנוע ביקורת פסולים ומנוגדים לחוק. יש לראות התנהגות זו בחומרה רבה, במיוחד מאחר שמדובר במקרה שני שבו התנהג המנכ"ל בדרך זו. המבקר הפנימי ציין בטיוטה כי ייתכן שגם שמונת המשווקים האחרים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם (להלן - המשווקים לשעבר), והיו אחראים לאלפי זכיינים נוספים, חייבו את הזכיינים בסכומים גדולים מן המותר, ולכן ייתכן שסכום חיובי היתר הכולל גדול בהרבה מהסכום שצוין בטיוטה. מהדוגמאות שלעיל עולה כי יו"ר המפעל והמועצה קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות בסכום כולל של יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם. בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים, שלא על פי חובותיו בעניין זה ובניגוד להוראות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר כצנלסון הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לגופים אלה ולתת לה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מפעילות בניגוד עניינים ולא להשתתף בישיבות המועצה וועדותיה שדנו בהקצבות לגופים ופעילויות המתקיימות באשדוד. זאת במיוחד נוכח תפקידו כיו"ר המפעל והדוגמה האישית המתחייבת מתפקידו הבכיר. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחזרים שקיבלו עובדי המפעל הבכירים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 על מתנות לכבוד אירועים ושמחות של עמיתיהם לעבודה מסתכמים ב -56 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עוד פות66 בסך%90 מההוצאות, שהמפעל משלם בתור מס (להלן - הוצאות עודפות). בפועל העלות הכוללת נאמדת אפוא בכ-106 .אלף ש"ח .עם מקבלי המתנות לראש השנה, נמנו 61 אנשים שהיו"ר והמנכ"ל קשורים עמם בקשרים אישיים (חברים ומקורבים), לא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות הישירה של המפעל. 35 מהם הם מקורביםשל המנכ"ל, 24 מקורבים של היו"ר ושניים מקורבים של שניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות הממומנות מהקופה הציבורית לחברים ולמקורבים היא שימוש בכספי ציבור לצרכים אישיים ויש לראותה בחומרה רבה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לראות בה וראות התקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ-300 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה להבהיר בחוזריה ובתקשי"ר כי אין לראות בהגדרת סכומה של מתנה "קטנת ערך" בתקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ -300 ,ש"ח ולהדריך עובדי ציבור כיצד לנהוג במתנה שקיבלו ומתי עליהם להביא את הדבר לידיעת ועדת המתנות, שתקבע את שווייה לפי ערך השוק והאם היא סבירה וניתנה לפי הנהוג ותנחה אותו כיצד לנהוג. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פ ועלת לפי הוראות התקשי"ר, ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. 2. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל נתנו מתנות גם ל -14 ,עובדי ציבור בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ביחסי תלות, וכן לכמה שרים ומספר חברי כנסת. שווי השוק של המתנות האמורות, שלפיו יש לבחון את שוויין בהתאם לחוק המתנות, והתקנות שהותקנו על פיו והוראות התקשי"ר, היה בדרך כלל 33047 .ש"ח מבדיקת רישומי המתנות שהוחזרו למפעל עולה כי עד בדיקת הנושא על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , השר לשעבר מר אופיר פינס-פז, חברי הכנסת מר יואל חסון וגברת סופה לנדבר החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במוסדו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי עובדי ציבור אלו נ הגו בהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. כל יתר בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה והגופים הציבוריים שקיבלו את מתנות מהמפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות, כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהוראות התקשי"ר48 . 1. בתשובתו מינואר 2007 טען המפעל כי הוא "חרד... ל טוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו להימנע מפעילויות - ודאי פומביות או הצפויות להתפרסם - שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות ולא יגיע כסף מההגרלות, מפעל הפיס לא יוכל ולהקצות כספים למטרות ציבוריות ש[ לתפקד... חשש זה עומד ]לקידומן הוא הוקם כל העת לנגד עיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת החוק - כיצד להגיב על תופעות פסולות המתגלות בפעילות עובדים, משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה בראש וראשונה מן השיקול מה מחייבת ]המפעל[ טובת (כל ע וד היא במסגרת החוק). וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ובדרך ]המפעל[ ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי שקטה" (ההדגשות במקור). 2. מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמן הציבור, להגיש . בעל תפקיד במפעל שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותםללא דיחוי לידיעתם של המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון. מהדוגמאות שהובאו לעיל עולה כי עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות חוק המתנות, התקנות שהותקנו על פיו והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד ציבור להחזירה לשולחה או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את חלוקת המתנות לבכירים ולנבחרים הנהוגה במפעל, ובייחוד את חלוקתן לבעלי תפקידים שהמפעל תלוי במישרין בהחלטתם לגבי נושאים הקשורים בפעילותו. יש גם לראות בחומרה את העובדה שרובם הגדול של עובדי המדינה שקיבלו מתנות מהמפעל השאירו אותן ברשותם, ולא פעלו בעניין זה כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע ולהביא לאישור הדירקטוריון תקן כוח אדם מפורט, הכולל בין היתר את הנתונים האלה: המבנה הארגוני של המפעל; רשימת התפקידים ותחומי העיסוק שכל תפקיד כולל; תיאור התפקיד; מתח הדרגות שלו; הכפיפות הארגונית של בעל התפקיד; "משרות האמון" במפעל78 . נוסף על כך על המפעל להביא לאישור הדירקטוריון בכל שנה את שיא כוח האדם ולהציג לו נתונים מפורטים על מצבת העובדים בפועל. מן האמור לעיל עולה כי העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל את חוות דעתם בנדון ולקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה שביקשה את ההיתר לבניית בית הכנסת, ואף יזם את קבלת ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה; ובה בעת שימש יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותו של ראש העירייה מר קבלו בדיון של הוועדה לתכנון ולבנייה בעניי ן השימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי הייתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי. ביולי 2003 כתב מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד הסיעודי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כדלקמן: "בתאריך 13.5.2003 אישרתם שינוי במבנה עבור בית הכנסת במרכז הפיס הסיעודי. התוכנית כפי שהובאה לידיעתי חוסמת את אחד מפתחי החירום של הבניין. לדעתי זהו מפגע בטיחותי שלא יאושר על ידי מכבי אש, אבקש תגובתך". הביקורת העלתה כי לא התקבלה מהוועדה כל תשובה למכתב זה. לדעת מ שרד מבקר המדינה, היה על ראש העירייה להימנע מניגוד העניינים ולהודיע לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא חבר הנהלת עמותה שהוועדה אמורה לדון בבקשתה, ועל כן הוא מנוע מלהשתתף בישיבת הוועדה הנוגעת לעמותה, ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2004 ידע המפעל על החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. בסיור של עובדי משרד מבקר המדינה במוסד הסיעודי במרס 2006 התברר כי בקומת העמודים שלו נבנה בית כנסת ששטחו כ-150 מ"ר, וכי בניגוד להבטחות העירייה למפעל לא הוסר השלט המפנה אליו. על פי מידע שנמסר למשרד מבקר המדינה, בית הכנסת משמש בעיקר תושבים שמתגוררים בשכונה סמוכה למוסד, ורק כארבעה מהדיירים במוסד מתפללים בו. בעת הסיור לא היו בידי מנהל המוסד מפתחות בית הכנסת, והתברר שרק תושבי השכונה הסמוכה המשתמשים בו ומנהלים אותו מחזיקים במפתחותיו. כלומר השטח הופקע למעשה מרשותו של המוסד הסיעודי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המפעל להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו על פי ההסכם שנחתם בינו לבי ן העירייה, ובכללם הקפאת המענקים לעירייה וקיזוז של המענק שנתן לה להקמת המוסד הסיעודי מכספים שהיא הייתה אמורה לקבל ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ומגופים נוספים, כדי למנוע את המשך החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי ולהשיב את מצב המבנה לקדמותו; והיה על מנכ"ל המפעל להביא את הנושא לידיעת הדירקטוריון כדי שיורה לנקוט נגד העירייה את כל הצעדים המשפטיים המתחייבים. .מנתוני המפעל עולה כי המפעל שילם בפרק הזמן ינואר 2003 - אפריל 2006 כ- 200,000 .ש"ח עבור מתנות (ישירות ועקיפות) לאירועים של העובדים הביקורת העלתה כי המפעל לא ביקש את אישו ר הממונה על השכר להסכם הפרישה של מנהל א', הכולל כאמור הטבות כספיות חריגות. מהאמור לעיל עולה כי לדעת המפעל, משנתן הממונה על השכר אישור לתנאי שכר או פרישה חריגים לעובדים מסוימים, תקף אישור זה גם לגבי עובדים אחרים, ואין צורך בקבלת אישור נוסף מהממונה לקבוע להם את התנאים המיטיבים. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מטרת הסעיף היא לאפשר לממונה על השכר לבחון כל בקשה לחריגה מהתנאים המקובלים לגופה, בהתחשב בסיבת הפרישה, בסיבה לחריגה ובנסיבות נוספות החשובות להחלטתו. על כן, בכל מקרה שבו מבקש המפעל לקבוע תנאי שכר או פרישה חריגים למי מעובדיו, גם אם התנאים החריגים אושרו בעבר לעובדים אחרים, עליו לבקש אישור מיוחד לכך. הדבר חשוב במיוחד כשמדובר בעובד הפורש פרישה מוקדמת בשל חשד לפלילים, שכן אפשר שנסיבות פרישתו ישפיעו על החלטת הממונה על השכר. מכל מקום, מאחר שמדובר בעניין הנוגע לפרשנות של סעיף 29 , על המפעל היה לקבל את תגובת הממונה ע ל השכר על פרשנותו האמורה בטרם נחתם הסכם הפרישה עם מנהל א'. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להידרש להסכם הפרישה שחתם המפעל עם מנהל א', לבחון את היבטיו השונים ולטפל בעניין. בספטמבר 2006 מסרה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיו"ר הבטיח לעוזרת א' בעל פה כי תוכל לחזור לעבודתה במפעל בכל עת, הסכם העבודה שחתם עמה (כלומר, עם עוזרת ב') היה זמני. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שהדירקטוריון ידע על היקף המשרה של המזכיר ובכך שהמזכיר יקפיד להימנע מניגוד עניינים. אישור הדירקטוריון להיקף המשרה אין בו כדי למלא את ההוראה בתקנון ההתאגדות של המפעל הקובעת כי הדירקטוריון צריך לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראות תקנון ההתאגדות שלו, ולקבוע את ההסדרים הדרושים לשם כך. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, כנדרש בתקנון. רק באוגוסט 2006 , במהלך הביקורת, הובא לאישור הדירקטוריון הסכם העבודה של המזכיר בדיעבד. הביקורת העלתה כי בעת שהמפעל אישר את הסכם הפרישה של עוזרת א', הוא לא דיווח לממונה על השכר על ההבטחה האמורה, אף שלדבר הייתה עשויה להיות השפעה מהותית על החלטתו אם לאשר את התנאים החריגים בהסכם הפרישה של עוזרת א'. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לממונה על השכר כי נוכח נסיבות העניין עליו לבחון את הנושא, ובמידת הצורך לדרוש מעוזרת א' להחזיר את כספי הפיצויים שקיבלה מעבר ל - 100% , מאחר שבעת שאישר את הסכם הפרישה שלה הוא לא ידע את כל הפרטים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור רגישות הנושאים שבהם מטפלים היועץ הביטחוני והקב"ט, מן הראוי לקבוע בנוהלי המפעל כי העתקי כל דוח וחוות דעת שלהם, לרבות דוחות ביניים, יועברו הן למנכ"ל והן ליו"ר ללא קשר לתוכנם ולזהות הגורם שהזמין אותם, ואלה ישקלו האם יש מקום להביאם בפני גורמים נוספים, דוגמת הדירקטוריון. עוד ראוי כי בתדירות שתיקבע ייפגשו הקב"ט והיועץ הביטחוני עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכנו אותם על אודות עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מתיאור התפקיד שהוגש לדירקטוריון נראה כי מדובר בתפקיד מקצועי לכל דבר ועניין. נוסף על כך אין בתיאור התפקיד אלמנטים המלמדים שמשרה זו תוגדר "משרת אמון". המועמדת לתפקיד "הממונה על אחריות חברתית" היא כאמור עוזרת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, סמיכות הזמנים שבין פעולותיו של היו"ר להנהגת התפקיד החדש, ובין המועד שבו עזבה את תפקידה, מעוררת חשש שהיו"ר יצר את התפקיד עבור עוזרת ב' כדי למצ וא לה משרה במפעל - על חשבון הקופה הציבורית. היועץ המשפטי לא התייחס בחוות הדעת לעצם היות התפקיד האמור "משרת אמון", ואף לא נדרש כראוי לשאלה אם יש מקום שבעל התפקיד האמור יוגדר "יועץ", אף שאלה השאלות המרכזיות שהיה עליו לברר בנושא זה. כאמור, אין במפעל פירוט של התפקידים המוגדרים "משרות אמון" וכל המשתמע מכך מבחינת הפעולות שעל המפעל לבצע לאיוש תפקידים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נובעת בעייתיות מהעובדה, שעובדת בכירה הוחזרה לעבודה במפעל תקופה קצרה לאחר שפרשה ממנו, לאחר תקופת העסקה של שנתיים וחצי בלבד, שעבורם שילמו לה פיצויי פרישה חריגים מקופת המפעל הממומנת מכספי הציבור. מן הראוי שהממונה על השכר במשרד האוצר יבחן בהקדם את הנושא, על כל היבטיו, וינקוט את הצעדים הדרושים. .לדעת משרד מבקר המדינה, חובתו של עורך דין לשמור על כללי האתיקה אין בה כדי לפטור את המפעל מחובתו לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים ושהוא מקפיד על עקרון גילוי נאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות פיצול תפקידיו של המזכיר, המפעל מעסיק עוד עובד בתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במשרה שהיקפה 60% ; בפועל יוצא שהמפעל מעסיק שני עובדים שהיקף משרתם הכולל הוא 120%. (1) לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול אם ראוי שאת תפקיד מזכיר המפעל, שהוא תפקיד מרכזי שבוצע בעבר במשרה מלאה, יבצע במש רה חלקית עובד שבשאר הזמן הוא עורך דין עצמאי. על המפעל גם לבחון דרכים כדי לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים. המפעל מתייחס לתפקיד המזכיר כאל "משרת אמון" המצריכה קשר אישי מובהק עם היו"ר, שהיו"ר רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא קיום הליך תחרותי בין המועמדים. הביקורת העלתה כי במפעל אין נוהל המפרט את התפקידים המוגדרים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל מהן "משרות האמון" ומה ההליך שיש לקיים כדי לאייש אותן. כבר בסיור שעשו נציגי המפעל במוסד הסיעודי בפברואר 2004 הייתה התייחסות של נציגי המפעל לפעולות לסגירת קומת העמודים לצורכי התוספת, אולם הדבר לא צוין בפרוטוקול הסיור, והנושא הועלה רק בפגישה עם נציגי העירייה שהתקיימה ארבעה חודשים לאחר מכן. מהפרוטוקולים של הסיור ושל הישיבה עולה כי המפעל לא תבע מהע ירייה לא בעת הסיור ולא בפגישה ביוני 2004 להשיב לקדמותו את המצב בקומת העמודים, אך לעומת זאת עמד על הריסת המחסן הקטן שעקב בניית התוספת בקומת העמודים נבנה בחצר האחורית של המוסד הסיעודי ללא הסכמתו. האמור לעיל מלמד כי משנוכחה העירייה שהמפעל אינו מעיר לה על התחלת העבודות של סגירת קומת העמודים ואינו דורש להפסיקן מיד, היא המשיכה בעבודות אלה, בניגוד להסכם שחתם עמה ותוך פגיעה בביטחונם ובאיכות חייהם של דיירי המוסד הסיעודי. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל הנוגע לעבודתם עם מבקר הפנים, לא יו"ר הדירקטוריון ולא חברי ועדת הביקורת מילאו כהלכה את חובותיהם ותפקידיהם כדלהלן: (א) אף שלפי ההסכם עם המפעל, מבק ר הפנים אמור להיות כפוף ליו"ר הדירקטוריון, היו"ר לא התעדכן באופן שוטף בעבודת מבקר הפנים ועל פי רוב לא דרש לקבל את דוחותיו. (ב) גם ועדת הביקורת לא התעדכנה באופן שוטף בעניין עבודת מבקר הפנים, אף שמתפקידה לעשות כן - מתחילת שנת 2003 ועד אוגוסט 2006 התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2003 , פעמיים בשנת 2004 ופעם הועלה כי דירקטוריון המפעל לא דן בשאלה מי יהיה הממונה על מבקר הפנים. אמנם בהסכם עמו נקבע כי מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון, יגיש את דוחותיו ליו"ר ועדת הביקורת, ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לפי נוהל שתקבע ועדת הביקורת ויעמוד בקשר הדוק עם נושאי המשרה האלה. אולם ועדת הביקורת לא קבעה נוהל בעניין הגשת הדוחות. נוסף על כך, בפועל הכפיף המנכ"ל את מבקר הפנים אליו, בלי שהיו"ר התערב בכך, ומבקר הפנים נמצא בקשר הדוק רק עם המנכ"ל. לפי כללי היסוד של מקצוע הביקורת, יש למסור למבוקר טיוטה של דוח הביקורת לפני גיבושו הסופי, כדי לתת לו את זכות התגובה ולהציג תמונה שלמה ומדויקת של הממצאים. לפיכך, על המפעל לקבוע בנהליו כי מבקר הפנים, היועץ הביטחוני והקב"ט ימסרו את טיוטות דוחותיהם למבוקרים ויתייחסו לתגובותיהם בד וחות, לפני הגשתם למפעל. הדבר חשוב במיוחד כאשר הדוח מטיל ספק ביושרו או באמינותו של המבוקר כפי שקרה בפרשות המפורטות לעיל. מהביקורת עולה, שהמפעל התנגד מפורשות ל בקשת העירייה להקים בית כנסת בקומת העמודים של מבנה המוסד הסיעודי והציע לאשר את הקמתו מחוץ למבנה במימון שאינו שלו. במרס 2006 גרו במוסד הסיעודי14 גברים וכ-75 נשים. מכאן שמספר הנזקקים לבית כנסת מקרב השוהים במוסד אינו גבוה, ולא הייתה כל הצדקה להקים בו בית כנסת גדול . לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה זו חובתו של המפעל לבדוק מפעם לפעם, עוד קודם שנשלחו המכתבים האנונימיים, אם המשווקים עומדים במגבלות שקב ע בעניין הגבייה מהזכיינים, כשם שהוא בודק מפעם לפעם אם כללים אחרים שהוא קבע מיושמים על ידי עובדיו ומשווקיו. זאת במיוחד מאחר שהמידע בנושא היה בידיו ולכל הפחות זמין. 4. בתחילת דצמבר 2004 כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה כי "השינויים שביצעה ... מהווים הפרה ]המפעל[ במבנה, ללא אישורו של]העירייה[ יסודית של ההסכם". הוא ציין כי על פי ההסכם המפעל רשאי להחזיר לעצמו את כל סכום המענק שהקציב לעירייה (אפילו מכספים שמעבירים לעירייה גופים כגון משרד האוצר ומשרד הפנים), וחזר על תביעת המפעל להחזיר את המצב לקדמותו בתוך 14 .ימים. במכתב לא נכללה הודעה על הקפאת מענקי המפעל לעירייה לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשתמש באמצעים שמעמידים לרשותו ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות שבתחומן הוקמו המבנים כדי לגרום לכך שהמבנים שהשקיע בהקמתם סכומי כסף רבים ישמשו על פי ייעודם. מן הראוי שהמפעל יבחן את הצורך בנוכחותם של עובדיו בתור מלווים של מנויים וזכיינים בחופשות בחו"ל. מאחר שהנסיעות לוו כאמור גם במדריך מטעם חברת הנסיעות, אפשר שהמפעל יכול לחסוך את עלויות הנסיעה של המלווים מטעמו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המבנים שבבדיקות שצוינו לעיל נמ צא שנעשתה בהם חריגה בשימוש, על המפעל לקיים בהקדם סקר מקיף, שיטתי וכולל של מבנים שהוקמו במימונו, כדוגמת הסקר שנעשה בשנת 1999 . כמו כן על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לקיים סקרים מקיפים כאמור אחת לפרק זמן מסוים ולקבוע את תדירותם, וגם לקבוע שבפרקי הזמן שבין הסק רים המקיפים ייעשו סקרים מדגמיים על השימוש במבנים שמימן, שיכללו בהדרגה את כל המבנים האלה. תמונה של השימוש במבנים לא תתקבל, אם המפעל ימשיך לקיים סקרים מזדמנים ומצומצמים ויסתמך על מידע שהתקבל באקראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנהליו בבירור שחובה על מנכ"ל המפעל לדווח לדירקטוריון באופן שוטף על חריגות שהתגלו בשימוש במבני המפעל, וכן לציין בנהלים אילו נתונים על המנכ"ל לכלול בדיווחיו אלה, ואילו צעדים עליו לנקוט בעקבות קבלת דיוו ח על חריגה בשימוש במבנה. כמו כן על המפעל לקבוע כי רק הדירקטוריון יהיה מוסמך לאשר שינוי בשימוש במבנים, וכי אישור לכך יינתן על פי אמות מידה שייקבעו מראש. הביקורת העלתה כי בהחלטה על מתן התמיכה השתתף יו"ר המפעל, המשמש גם יו"ר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שהמפעל יחלק מתנות שאינן צנועות או סמליות, וגם אין מקום לחלוקת מתנות שלא על פי אמות מידה. יצוין כי המתנות מן הסוג היקר ביותר (מקרר נייד) לא חולקו רק לדירקטורים אלא גם לאנשים אחרים שלמפעל יש קשרים עמם, כגון יועצים של המפעל ומנהלים בחברות פרטיות. 2. עוד העלתה הביקורת כי יו"ר המפעל והמנכ"ל בלבד חילקו יחד לכ-400 איש מתנות שעלותן הכוללת (למפעל) הגיעה לכ - 150,000 ש"ח, וכי גם סמנכ"לים ומנהלי אגפים במפעל חילקו מתנות לגורמים חיצוניים. על עלות המתנות נוספה גם עלות הפצתן. לפי הנתונים שריכז המפעל לבקשת משרד מבקר המדינה, עלות כל המתנות לראש השנה התשס"ז שהעניק המפעל, לרבות עלות הפצתן, הסתכמה בכ- 400,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, והיו"ר, מר שמעון כצנלסון, לא פעלו על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני ולא העבירו את הפרשה לבדיקת המשטרה. למרות חומרת החשדות שהועלו, ואף שבדיקת הפרשה לא מוצתה, ובין היתר לא נבדק אם נגרם נזק למפעל - החליטו היו"ר והמנכ"ל לסיים את הטיפול באמצעות הוצאת מנהל א' לפנסיה מוקדמת. לא נמצאו אסמכתאות ובהן הסבר להחלטה. יצוין, כי בפגישה במרס 2006 מסר המנכ"ל גם לנציגי משרד מבקר המדינה שלא נגרם למפעל נזק. בביקורת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי בדיקה בנושא אכן נעשתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני ימלאו את תפקידיהם ביעילות המרבית וללא חשש, יש לחזק את מעמדם בנהלים ולמנוע את תלותם בבעלי תפקידים במפעל. לשם כך, בין היתר, ראוי לקבוע שהם יוכלו לקבל מידע במישרין ממבוקרים, לרבות עובדי המפעל ומשווקיו, ולהקפיד על קיומן של הוראות הדין בנושא. בהסכם עם מבקר הפנים לא נאמר דבר במפורש בעניין בדיקות מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להסדיר גם נושא זה בנוהל ולהטיל על מבקר הפנים חובה לדווח גם על ממצאי הבדיקות המיוחדות למנכ"ל, ליו"ר ולחברי ועדת הביקורת, ולא רק למזמין הבדיקה, ללא קשר למהות הבדיקה ולרגישות ממצאיה. ההחלטה אם ממצאים הם רגישים עשויה להיות סובייקטיבית, ולא רצוי שהעברת ממצאי בדיקה מיוחדת לבעלי התפקידים האמורים, שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ויטופלו, תהיה תלויה בהחלטה שכזו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי להסדיר נושאים אלה בנוהלי המפעל ולא להסתפק בהסדרתם החלקית והמוגבלת בהסכמים עם נותני השירותים. זאת, בין היתר, כדי שלהסדרים יהיה מעמד מחייב והם יהיו ידועים לכל עובדי המפעל ומנהליו. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר כי גם לשם מילוי חובתו על פי התקנון, עליו להתעדכן ביוזמתו באופן שוטף בדבר הבדיקות שעושים מבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני, ובמידת הצורך לדווח עליהן לדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, יציאתו של היו"ר לנסיעות בלא לקבל מראש את אישור הדירקטוריון, פוגעת בסדרי המינהל התקין. על המפעל לשקול לשנות את הנוהל באופן שהמחלקה האחראית לטיפול בהזמנת הנסיעות לחו"ל במפעל תתחיל בהליכי הטיפול בנסיעה רק לאחר שהדירקטוריון והמנכ"ל ימציאו לה אישור לנסיעה (לפי סמכות האישור), כמתחייב על פי נוהלי המפעל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, חריגתו של המפעל מהנוהל אינה פוטרת אותו מלקיים את הוראות הנוהל. הפרת הוראות הנוהל עשויה לגרום לאי -הבנות בקרב העובדים בדבר הדרך שעליהם לנהוג בה ולפגיעה בכללי מינהל התקין. .לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופים הקשורים אליו, חברי האסיפה הכללית, חברי המועצה הציבורית המייעצת של המפעל42 ; וכן גורמים חיצוניים- שרים ומספר חברי כנסת, עובדי מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של בעלי תפקידים במפעל. 1. הביקורת העלתה כי אף שחלוקת המתנות לחגים לגורמים חיצוניים קיימת זה שנים רבות, והמפעל מוציא סכומים ניכרים על רכישתן, לא קיימו מוסדות המפעל כל דיון בנושא זה ולא קבעו כללים בעניין זה. משום כך לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות, למי מבעלי התפקידים והעובדים במפעל מותר לחלק מתנות, לפי מה נקבע ערך המתנה הניתנת לכל מקבל, למי מחולקות מתנות, האם נקבע מספר מרבי של מקבלי מתנות, כמה מתנות יכול לחלק כל בעל תפקיד או עובד במפעל ובאיזה שווי, וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקת המתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שבחוק לא נקב עה חובה מפורשת להתלונן במשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, לאור חובת הנאמנות המוטלת על היו"ר והמנכ"ל כלפי הציבור והמפעל, ולנוכח חומרת העניין, שכן מדובר בחשש לשוחד הקשור לעבודה, היה עליהם להעביר את הנושא לחקירת משטרה, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני. רק בדרך זו היה ניתן לאשש או להפריך במידת ודאות גדולה ביותר את החשדות הכבדים שהועלו כלפי מנהל א' ומשווק א', ולקבוע כיצד לנהוג בהם. משלא עשו כן, גם העבירו היו"ר והמנכ"ל מסר שלילי לעובדי המפעל וסוכניו, ולפיו המפעל מעדיף לסיים מהר ככל האפשר פרשיות כגון אלה בלי למצות את הבדיקה והדין עם החשוד ואפילו מעניק לחשוד תנאי פרישה משופרים (ראו להלן), ובלבד שהפרשה לא תתפרסם בציבור. ההסברים השונים שניתנו למשרד מבקר המדינה לגבי ההחלטה שלא להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה והיעדר התיעוד של תהליך קבלת ההחלטות בנושא, מעלים ספקו ת באשר לעובדות הקשורות בטיפול בפרשה וחשש שההחלטה האמורה לא התקבלה בתהליך הולם שבו נשקלו מלוא השיקולים הדרושים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהענקת התרומות למרכז השלטון המקומי יש טעם לפגם משום החשש להעדפה של גוף שארבעה מנציגיו מכהנים במפעל כחברי דירקטוריון. 1. בביקורת נמצא כי על גבי כ- 30% ממכתבי הבקשה לתרומה (להלן - מכתבי הבקשה) שנענו בחיוב בתקופה הנבדקת והמכתבים ששלח המפעל באותה תקופה למבקשים המודיעים על אישור התרומה בצירוף ההמחאה (להלן - מכתב ההודעה), היו רשומים בכתב יד שמות של היו"ר, המנכ"ל, המזכיר או אחד מחברי הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי פרוש הדבר הוא שהיה לה ם עניין באישור הבקשות. מרבית הבקשות שצוין עליהם שמו של אחד מבעלי התפקידים האמורים אושרו. מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. להלן פירוט בעלי התפקידים, מספר הגופים שקיבלו תרומות בהתערבותם וסכום התרומות שקיבלו: הביקורת העלתה, כי אחת מהתרומות שמר עדי אלדר היה מעורב בהן ניתנה מתקציב התרומות, אף שהגוף מקבל התרומה לא הגיש בקשה לתרומה אלא בקשה לתמיכה ממועצת הפיס לתרבות ואמנות 19 ; תרומה נוספת שבה היה מעורב ניתנה למרכז השלטון המקומי בתור "מענק לעידוד המחקר האקדמי בתחום השלטון המקומי - תשס"ה 2004 ", אף שהבקשה הוגשה לקרן מפעל הפיס ע"ש פנחס ספיר - חברת בת של המפעל - ולא לוועדת התרומות של המפעל. הביקורת העלתה כי למפעל אין נהלים המגדירים את אופן בחירתם ותפקידם של נציגי המפעל המלווים את הנסיעות האמורות. בפועל מונתה עוזרת המנכ"ל לאחראית לשיבוצי עובדי המפעל לנסיעות אלה, ולא ברור מה היו השיקולים שלה בבחירת העובדים לליווי החופשות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שאגף הכספים מילא דוח נסיעות לחו"ל לצורכי מס הכנסה על נסיעה שכלל לא התקיימה. על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע רישומים לא נכונים כאלה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל לא היה צריך לשאת בעלויות של שינוי מסלול הנסיעה בשל חופשה פרטית של הדירקטור. היה עליו לחייב את הדירקטור בתשלום בגין השינוי - מה גם שהדירקטור ביקש ביוזמתו לשאת בתשלום זה. על המפעל לקבוע הסדרים שימנעו הישנותם של מיקרים כאלה. בדצמבר 2006 , בעקבות הביקורת, החזיר הדירקטור למפעל כ-900 .ש"ח ממצאי הביקורת דלעיל מעלים ליקויים בתפקודו של המפעל בהיבטי ם הנוגעים לניהול כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהול כוח האדם על היבטיו השונים יעלו בקנה אחד עם נורמות התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם. . בביקורת נמצא כי בהשתתפותו של מר בן זיקרי התקבלו בוועדה לאמנויות הבמה החלטות על תמיכה כספית בסך 105,000 ש"ח בארבעה מיזמים בתחום המוסיקה באשדוד. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להקפיד להשתמש בתקציב התרומות למתן תרומות בלבד. גם אין זה ראוי שוועדת התרומות תביא בכלל שיקוליה את היבט הפרסום שכן הדבר עלול לפגוע במבקשי תרומות שאין להן "ערך פרסומי", ועל המפעל להפריד בין השיקולים למתן תרומות לשיקולים מסחריים. מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט על מתן התרומה לא ניתן ללמוד מדוע החליט המפעל לתת תרומה בסכום חריג זה דווקא לארגון האמור, והאם נבדקה האפשרות לתת סכום זה לארגונים ראויים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון היה לתעד את הנימוקים להעדפת הארגון האמור על פני גופים אחרים. כך ניתן היה לבחון אם בחן חלופות כגון מתן תרומה גדולה לגוף אחד, או מתן תרומות בסכומים קטנים יותר לגופים רבים. למפעל נהלים המקיפים תחומים רבים והם נועדו לקיים מינהל תקין ולהבטיח אחידות בפעולות של יחידו תיו וכן לאפשר בקרה מינהלית נאותה עליהן. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שיחידה של המפעל תפעל שלא לפי נהליו. על המפעל להחיל בהקדם על המועצה את נהליו ולבחון את הצורך להוסיף נהלים ייחודיים לפעילותה. .לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שמנהלת המועצה נחשבת כחברה בישיבות המועצה וועדותיה, בלא שסמכות זו הוגדרה בנהלים. על המפעל והמועצה לקבוע בהקדם בנוהליהם את סמכויותיה של מנהלת המועצה בעניין זה. הביקורת העלתה כי על אף הדברים החמורים שהועלו בפגישה, לא צוין בפרוטוקול במפורש כי המפעל דרש מהעירייה להשיב את המצב לקדמותו. 6. בפברואר 2005 סייר מנכ"ל המפעל במוסד הסיעודי, ובעקבות זאת דרש מהעירייה רק להסדיר את בעיות הבטיחות שנו צרו במבנה המוסד עקב בניית התוספת; ובתחילת אפריל אותה שנה הוא חזר ותבע ממנה להסדיר את העניין בלי לדרוש ממנה להחזיר את המצב לקדמותו. ראש העירייה מר לוי, שכיהן כיו"ר הנהלת העמותה, ידע כי בית הכנסת משמש מתפללים שאינם נמנים עם דיירי המוסד הסיעודי, אף שבהיתר לבנייתו שניתן במאי 2003 הודגש כאמור כי הוא נועד לצורכי המוסד ודייריו. למרות זאת, ואף על פי שהוועדה לתכנון ולבנייה שהוא עומד בראשה ביטלה כאמור את ההיתר, הוא לא עשה דבר כדי להחזיר את המצב לקדמותו כמתחייב מתפקידו זה. לדעת משרד מבקר המדינה, משביטל ראש העירייה ויו"ר הוועדה לתכנון ובנייה, מר לוי, את ההיתר לבניית התוספת, היה עליו לנקוט גם את הפעולות הנדרשות כדי להביא להחזרת מצב מבנה המוסד לקדמותו. הביקורת העלתה כי במשרדיהם של היו"ר ושל המנכ"ל ובאגף זכיות והגרלות לא נמצאו כל דיווחים שמסר עורך הדין במהלך כל תקופת העסקתו על ליקויים כלשהם שנמצאו בתקינות ההגרלות, בנהלים שההגרלות מתקיימות לפיהם, באופן החזקת ציוד ההגרלות, או בהיבטים האחרים של ההגרלות הנוגעים להתאמתן לתכניות ההגרלות, כמפורט בהסכם ההתקשרות עם עורך הדין. מהאמור לעיל עולה כי המפעל כלל לא פיקח על העסקתו של עורך הדין. המפעל לא צירף לתשובתו מסמכים המעידים שתהליך אישור העבודה הנוספת לעובדי המפעל האמורים בוצע במלואו על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 ושהנהלת המפעל אימצה בתור הנחיה לביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשלים את הבד יקות הדרושות בעניין עבודותיהם הפרטיות של עובדי המפעל, לפרסם בהקדם נוהל פנימי בנושא הליך אישור עבודה פרטית ולהביאו לידיעת כל עובדי המפעל, וכן לבצע בדיקות תקופתיות כדי לוודא שההוראות בנושא מיושמות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הפיקוח למפעל מבחינה ציבורית ומבחינה תדמיתית ונוכח גובה השכר שהמפעל משלם למפקח -העל, על המפעל לקיים בקרה צמודה על אופן מילוי התפקיד; בין היתר, על המפעל לנהל מעקב אחר נוכחותו של מפקח-העל או נציגיו בהגרלות למינ יהן. לשם כך אל למפעל להסתמך רק על דיווחי הנוכחות של מפקח-העל, אלא לנהל בעצמו מעקב בעניין זה. כאמור, ההתקשרות עם מפקח -העל נעשתה בהסתמך על המוניטין הציבוריים שלו. ראוי שהמפעל ידרוש ממפקח-העל כי הוא או נציגיו יהיו נוכחים ככל האפשר בהגרלות, וכי יקיים את מה שנק בע בהסכם ההתקשרות עמו, ויהיה נוכח אישית ברוב ההגרלות ורק במקרים היוצאים מן הכלל ייעזר בעובדים ממשרדו. על המפעל לדרוש ולהקפיד לקבל ממפקח -העל דיווח שוטף שכתב על התנהלות ההגרלות שהתקיימו בנוכחותו או בנוכחות נציגים מטעמו. אם אין למפקח -העל הערות בדבר ליקויים בהתנהלות ההגרלות, יש מקום שגם דיווחים כאלה יימסרו בכתב. נוכח העובדה שהמפעל מופקד על כספים ציבוריים ומחויב לנהוג על פי נורמות ציבוריות, עליו לבחון מחדש את הכללים שקבע בעניין החזר הוצאות אירוח ולהגביל את סכום החזר ההוצאות שהיו"ר יהיה זכאי לו, להורות לבעלי התפקידים הזכאים לכך לעשות שימוש זהיר בתקציב הכיבודים והאירוח ולשמש בכך דוגמה ליתר עובדי המפעל. נסיעות במחלקת עסקים מגדילות את הוצאות המפעל על נסיעות לחו"ל 70 . לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל, בהיותו מופקד על כספי ציבור, מחויב לחסוך בכספיו. על דירקטוריון המפעל לשקול אפוא אם יש מקום לקבוע כי עובדי המפעל יטוסו במחלקת תיירים בלבד, גם אם הם מתלווים ליו"ר ולמנכ"ל. מהאמור לעיל עולה כי החלטת הוועדה הבין-תחומית בראשות היו"ר שימשה רק אישור פורמלי להחלטתו על מת ן התמיכה, שבאה לידי ביטוי בהערתו על גבי הבקשה. באוקטובר 2005 כיהן מר כצנלסון כיו"ר ישיבה של ועדת ההנהלה של המועצה. בין היתר אישרה הוועדה באותו דיון תקציב בסך של 250,000 ש"ח למימון הוצאות הכנס. לא נמצאו במועצה או במפעל מסמכים המצביעים על דיון בתוכני הכנס ובסכום שיוקצה להוצאות הקשורות בו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מקצת מקבלי התמיכות נתנו שירותי תרבות לאזורים בפריפריה, הדבר אינו תואם את קווי הפעולה של המועצה, שלפיהם יש לתת "תשומת לב מיוחדת" ליוצרים מהפריפריה. כמו כן מהנתונים עולה שיש תשובות המשווקים למנכ"ל מעלות גם הן את החשש שגם המשווקים לשעבר שלא נבדקו על ידי מבקר הפנים גבו סכומי יתר מהזכיינים. למרות זאת, גם בשלב זה לא בחן המנכ"ל את האפשרות לקבל מהמשווקים לשעבר מידע לגבי הגבייה שעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מבקר הפנים להמציא לוועדת הביקורת את טיוטת הדוח ולדווח לה על ממצאיה באופן מפורט, כשם שדיווח עליהם למנכ"ל, ולציין שמדובר בטיוטה שממצאיה אינם סופיים. דיווח זה התחייב במיוחד נוכח חומרת הממצאים לכאורה ומאחר שהמשווקים שאליהם נגעו הממצאים המשיכו לעבוד עם המפעל. עם זאת, גם הנוסח שבו דיווח מבקר הפנים על ממצאיו היה בו די על מנת שחברי הווע דה שנכחו בישיבה יבינו שקיימת בעייתיות בגביית דמי הביטוח ויבקשו לדעת את פרטי הממצאים שהועלו ובאילו משווקים מדובר, דבר שכאמור לא ברור אם נעשה. מכל מקום, אין חולק שגם הדיווח לוועדה לא הביא להשלמת הבדיקה61 . על המפעל להקפיד לקיים את הנוהל ואת תקנות מס הכנסה בעניין הסכום המוכר לצורך מס, לחסוך בכספיו ולא לאפשר לעובדיו ללון במלונות יקרים, אלא במקרים חריגים ומיוחדים ובלבד שגורם מוסמך במפעל אישר זאת מראש. אולם הביקורת העלתה שלושה מקרים שבהם שני עובדי המפעל לנו או הזמינו לינה71 בבתי מלון בחו"ל , שעלות הלינה בהם הייתה גבוהה מהעלות המאושרת בנוהל ובתקנות מס הכנסה (עלות הלינה המרבית הייתה 393 דולר ללילה), ואף על פי כן אישר המפעל את מלוא החזר ההוצאות לעובדים במקרים שבהם מומשה הנסיעה. להוצאות האמורות יש להוסיף הוצאות עודפות בסך 90% שהמפעל משלם כאמור בתור מס בגין הוצאה שאינה מוכרת. . מן הראוי שהמפעל יאמץ את הכללים שקבע החשב הכללי בעניין צבירת נקודות במועדון "הנוסע המתמיד" בנסיעות של דירקטורים ועובדי המפעל לחו"ל מטעמו, ומהזמנת כרטיסי טיסה לחו"ל בשביל זכיינים ומנויים, ובעניין הזכות לשימוש בהטבות הנובעות מנקודות אלה. אם יתבע המפעל את הנקודות שהוא זכאי להן, הוצאותיו על רכישת כרטיסי טיסה יפחתו, שכן מקצת הכרטיסים יוענקו לו חינם תמורת הנקודות שנצברו. בפגישה שקיים צוות משרד מבקר המדינה עם היו"ר והמנכ"ל ביולי 2006 הם ציינו כי אינם יודעים על דבר השינוי בנוהל הנזכר. לדעת משרד מבקר המדינה, דברים אלה של היו"ר ושל המנכ"ל אינם עולים בקנה אחד עם היותם הגורמים המופקדים על אישור נוהלי המפעל, ועם כך שהמנכ"ל חתום על פרוטוקול הדיון שקיימה ועדת הנהלים של המפעל במרס 2006 ., שהשינויים האמורים אושרו בו 2. : הטיפול בממצאי הבדיקה (א) משרד מבקר המדינה העלה כי לאחר קבלת דוח הביניים לא נקט המפעל צעדים כלשהם כלפי העובדת וחקירת ההדלפה הופסקה. לא נמצאו במפעל מסמכים המבהירים את הסיבה לכך. דוח ביניים מטבעו א ינו בבחינת סוף פסוק, אלא מטרתו לתת תמונת מצב של הממצאים שהועלו עד למועד כתיבתו והמלצות להמשך הטיפול. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם סבר המנכ"ל שממצאי הדוח אינם חד-משמעיים דיים כדי להביא לפיטוריה של העובדת כמומלץ בו, הרי שלאור חומרת החשדות שהועלו לגביה, רגישות תפקידה וחשיבות הנושא הנחקר - הדלפת מידע ממאגר סודי של המפעל - היה עליו לכל הפחות להורות על המשך חקירת ההדלפה (כפי שגם הומלץ בדוח), ורק בסיומה להחליט כיצד לנהוג בעובדת. חרף זאת, בעקבות דוח הביניים התמקד המנכ"ל באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין וזנח את יתר אפשרויות הטיפול, ומשהגיע למסקנה כי על סמך ממצאי דוח הביניים יהיה קושי לפטרה, סיים את הטיפול בחשדות להדלפה. לא מן הנמנע שהמשך חקירת ההדלפה היה מפריך את החשדות כלפי העובדת; אילו הופרך החשד, העובדת אף הייתה יוצאת נשכרת מאחר ששמה היה מטוהר מכל חשד, ואולי גם היה נמצא הסבר אחר להדלפה. מאחר שהבדיקה לא מוצתה, נוצר מצב שבו אחת המשרות הרגישות במפעל מאוישת בעובדת שאמינותה הוטלה בספק. (ב) כאמור, לדברי המנכ"ל, בעקבות דוח הביניים הוחל בפיקוח שוטף על עבודתה של העובדת בידיעתה. הועלה כי המנכ"ל לא עדכן את מנהל האגף שהעובדת כפופה לו בדבר ממצאי דוח הביניים והפיקוח שלטענת המנכ"ל היא נתונה בו. מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי רק בעקבות הביקורת נודע לו על עניינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-שיתופו של מנהל ה אגף בעניינים אלה אינו מתיישב עם טענת המנכ"ל שמתקיים פיקוח שוטף על עבודתה של העובדת. (ג) הביקורת העלתה כי למרות חומרת הנושא, לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על ההדלפה מקובץ הזכיינים. רק בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה, באוגוסט 2006 ,, נודע ליו"ר על הפרשה ועל פי דרישתו דיווח לו המנכ"ל בעל פה על פרטיה ועל דרך טיפולו בה. לאור הערות משרד מבקר המדינה ביקש היו"ר בספטמבר 2006 ממבקר הפנים לבדוק את אופן טיפולו של המפעל בחשד להדלפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מהאמור לעיל עולים סימני שאלה מהותיים בדבר העובדות הקשורות בטיפול המפעל בנושא ובדבר הגרסאות שהובאו לעיל. אם השיחה אכן התקיימה, היה על המנכ"ל לציין את דבר קיומה ואת תוכנה לפני נציגי משרד מבקר המדינה עוד במהלך הביקורת, כשנשאל כיצד טיפל בנושא. מכל מקום, יש לתעד כל שיחת נזיפה ואזהרה עם עובדים במפעל, ואף להחתים את העובדים על תרשומת של שיחה כאמור, ולתייקה בתיק רשמי של המפעל. זאת, בין היתר, על מנת שהנאמר בשיחה יהיה בעל תוקף מחייב ולא תהיה מחלוקת בעניינו. באוגוסט 2005 דנה ועדת ההנהלה בנושא, בראשות מר כצנלסון, והחליטה לאשר את הבקשה. מהאמור לעיל עולה כי לא זו בלבד שהמפעל לא בדק במלואם את החשדות החמורים שהועלו נגד מנהל א' ולא הודיע עליהם למשטרה, אלא שבהסכם פרישתו מהמפעל הוא אף זכה בהטבות כספיות חריגות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה ראוי שהמפעל יעניק למנהל א' הטבות כספיות כאמור. ניסיונות המנכ"ל, מר שאול סוטניק, להסתיר מסמכים ממשרד מבקר המדינה ולמנוע ביקורת בנושא פסולים ואינם עולים בקנה אחד עם הקבוע בחוק. התנהגות זו חמורה במיוחד נוכח מעמדו הבכיר והדוגמה שהוא אמור לתת לעובדי המפעל. בנסיבות אלה על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לתעד בתיקיו הרשמיים את כל המסמכים הנוגעים לעובדיו ולסוכניו, גם מסמכים הנוגעים לנושאים רגישים, ולוודא את ביצועה של חובה זו. יצוין כי כבר בשנת 1998 העלתה בדיקה של רואי חשבון של המפעל כי אחד ממשווקי המפעל דאז גבה סכו מי יתר מהזכיינים באזורו בגין ביטוח כרטיסים ומזומנים. לא נמצאו מסמכים המעידים כיצד טיפלה ההנהלה דאז של המפעל בעניין זה. אולם ממצאי מבקר הפנים על הגבייה בשנים 2000 -2005 מלמדים כי לא ננקטו הפעולות הדרושות על מנת להבטיח כי הדבר לא יישנה. עניינו של הציבור, שכספיו מופקדים בנאמנות בידי המפעל, הוא כי המפעל יקפיד ויוודא שמנהליו ועובדיו ממלאים את תפקידיהם בהגינות וביושר משיקולים ענייניים בלבד, ויטפל בנחרצות בתופעות שליליות של פעולה בניגוד עניינים, שעלולות להגיע עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את מנהליו ועובדיו מלבצע פעולות שליליות, שכן פעילות המפעל תלויה באמון הציבור כי הוא פועל כראוי. התנהגות בלתי הולמת של מנהליו ועובדיו, ואף מראית עין של התנהגות כזאת, עלולה לפגוע בתדמיתו ובאמון הציבור בו ולגרום, בין היתר, לירידה במספר המשתתפים בהגרלותיו ולהקטין את הכנסותיו. ממצאי הביקורת מעלים תמונה חמורה ומדאיגה על דרך פעולתן של המועצה לתרבות ואמנות וועדותיה, שהתנהלו כגוף עצמאי בלא בקרה מספקת של דירקטוריון המפעל. המועצה קבעה מדיניות שמטרתה לייחד את התמיכה בתחומי התרבות והאמנות לצעירים ולתושבי הפריפריה, אך הביקורת העלתה כי עיקר התמיכות ניתנו למבצעי פעולות וגופי תרבות ביישובים מרכזיים וחזקים. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר המפעל, לא נהגו בכספי המועצה, שהם כספי ציבור, ברגישות ובאחריות הנדרשות, והם פעלו לקדם מימון של פעולות תרבות ביישוביהם או לתמיכה בתחומים ובגופים שיש להם עניין אישי בהם. ההשתתפות בהצבעה על תמיכות כספיות מעין אלה אסורה לפי נוהלי המפעל והמועצה ולפי הכללים בעניין מניעת ניגוד עניינים. כספי המפעל לא נועדו לקדם את ענייניהם של מנהליו וחברי המועצה, אלא את ענייניו של כל הציבור לדעת משרד מבקר המדינה, להגשת דוחות נסיעה לחו"ל יש חשיבות רבה - הן בתור אמצעי בקרה, והן לצורך הפקת לקחים בדבר השגת יעדי הנסיעה, והתועלת שהיא מביאה למפעל. על הדירקטוריון והנהלת המפעל להקפיד כי חברי הדירקטוריון ועובדי המפעל בכל הדרגים יקיימו את הנהלים בנושא במלואם, ולהתנות את החזר הוצאות הנסיעה בהגשת דוח נסיעה מיד לאחר חזרתם לארץ. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל אמות מידה לקביעת הזכאות לתרומה וסכומה - ולעדכנן מפעם לפעם - וכן כללים בעניין סדרי עבודתה של הוועדה וחובת ההנמקה של החלטותיה. 1. הועלה כי הוועדה החליטה על מתן התרומות רק בעקבות בקשות שהוגשו למפעל. היא לא קבעה יעדים למתן התרומות ואילו תחומים עיקריים וחשובים ראויים לתרומה. זאת ועוד, האפשרות לקבל תרומות לא הובאה לידיעת הצי בור הרחב ולא פורסמה ברבים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפרסם את האפשרות לקבל ממנו תרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכספי המפעל הם כספי ציבור, על המפעל לקבוע אמות מידה ברורות בעניין הזכאות לתרומה ולקיים את תהליך מתן התרומות באופן שוויוני וגלוי, ולצורך כך עליו להביא את עצם מתן התרומות לידיעת הציבור. 3. החלטותועדת התרומות על מתן התרומה וסכומה אושרו בחתימת שלושת חברי הוועדה על גבי טופס התרומות. הביקורת העלתה כי טופסי התרומות הועברו לחברי הוועדה בנפרד, והם חתמו עליהם בלא שנפגשו עם חברי הוועדה האחרים כדי לדון בבקשות. גם לאחר שהתקבל במפעל נוהל התרומות, שבו נקבע כי "הבקשות ירוכזו בידי מזכיר החברה, והוא יביא אותן לדיון בפני הועדה", לא נפגשו חברי הוועדה לדון ביחד בבקשות. עוד הועלה, כי הנימוקים להחלטות על מתן התרומות לא תועדו. .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שההחלטה על תרומות תתקבל כדבר שבשגרה בסבב חתימות על טופס התרומות. קבלת החלטה בלא דיון ובלא תהליך קבלת החלטות סדור ומובנה, ספק אם היא מתיישבת עם החובות המוטלות על נושאי המשרה אשר שימשו כחברי הוועדה. לצורך קבלת ההחלטות על התרומות, ראוי היה שיקיימו דיון מקיף שיאפשר להם להפיק את מלוא התועלת מהידע ומהניסיון של כל אחד מהם17. על חברי הוועדה להתכנס ולדון יחד בבקשות באופן סדיר ולפעול על פי הנוהל בנושא זה. כללי המינהל התקין מחייבים גם רישום של פרוטוקולים מדויקים. על הפרוטוקול לשקף את שהתרחש בדיון ולהכיל את עיקרי הדברים שנאמרו, ובכלל זה המחלוקות שהתגלעו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע כללים ברורים לרישום הפרוטוקולים של ישיבות ועדת התרומות. 4. הביקורת העלתה כי ועדת התרומות לא נקטה שיטה אחידה לרישום שמות הגופים שביקשו ממנה תרומה, ולעתים נרשם שמו של אותו מבקש באופנים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר עלול לפגוע ביכולתו של המפעל לקיים מעקב אחר מבקשי התרומות ומקבליהן. על המפעל לציין ברישומיו ליד שמה של כל עמותה את מספרה אצל רשם העמותות כדי שיתאפשר זיהוי אחיד ועקבי של העמותות ופרטים נוספים שיאפשרו פיקוח מיטבי. הביקורת העלתה כי המפעל העניק את התרומות בלא שנקבע נוהל בנושא. עם כניסתו של מזכיר המפעל הנוכחי לתפקיד הוא הנהיג לראשונה, בתחילת שנת 2004 , את השימוש בטופס "תרומות (אישור מזכיר, יו"ר ומנכ"ל)" (להלן- טופס התרומות). בטופס זה מפורטים הנתונים ו האישורים שגופים המבקשים תרומה נדרשים להמציא: פרטים על הגוף ומטרותיו, אישור רשות המסים על ניהול פנקסי חשבונות, ואם מדובר בעמותה - גם אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. .1. לכ- 20% מהגופיםשביקשו תרומות אישרה הוועדה בתקופה הנבדקת שתי תרומות, ולגופים מסוימים אישרה שלוש או ארבע תרומות. חלקם אף קיבלו באותה שנה שתי תרומות שסכומן המצטבר גדול מ- 20,000 ש"ח (כאמור, סכום התרומה השכיח בתקופה הנבדקת). יצוין כי חברי הוועדה וחלק מחברי הדירקטוריון היו מעורבים במתן מקצת תרומות אלו. להלן דוגמאות: לעומת זאת, לגופים אחרים שביקשו יותר מתרומה אחת אישרה הוועדה תרומה אחת בלבד, ועמות ות רבות, בהן עמותות המייצגות מגזרים של חסרי יכולת ועמותות אחרות שנזקקו לעזרה בהמשך פעילותן, לא קיבלו אף תרומה אחת. בהיעדר אמות מידה ובהיעדר נימוקים מתועדים למתן התרומות, אי-אפשר לדעת מדוע קיבלו גופים מסוימים כמה תרומות ואחרים לא קיבלו כל תרומה, ומדוע קיבלו גופים מסוימים תרומות שסכומן גדול מהמקובל. מתשובות חברי הדירקטוריון עולה, כי הם ראו כחלק מתפקידם במפעל את הייצוג של גופים מסוימים ופעולה לטובתם. לדעת משרד מבקר המדי נה, מאחר ששמותיהם של הדירקטורים נרשמו על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלהם למבקשי התרומות קודם שאישרו את מתן התרומות. יש לראות בחומרה את מעורבותם של דירקטורים ובכירים במפעל - בגלוי ומאחורי הקלעים - במתן תרומות לגופים מסוימ ים, מעורבות שהקנתה לגופים אלה עדיפות ופגמה בהגינות ובשוויוניות שהמפעל מחויב לפעול בהן. על המפעל לתת דעתו על מצב בלתי תקין זה ולמסד מנגנון שינטרל את הזיקה האישית של בעלי תפקידים במפעל למתן תרומות. יצוין כי כבר בשנת 2003 ציין בית הדין האזורי לעבודה כי "נציג י הרשויות ... מעוניינים להציג הישגים בפני ציבור הבוחרים, תושבי ]במפעל[ המקומיות היישובים בראשם הם עומדים, שהרי זו דרכם לשכנע את הציבור כי הם ראויים לאמונם ולקולם ביום הבחירות. הכהונה בדירקטוריון מפעל הפיס היא אחת הדרכים לעשות כך. בלשון יותר מפורשת - היכולת להשפיע על הקצאת רווחי מפעל הפיס, כך שיגיעו לתחומי הרשות המקומית שלהם. כך יוכלו להראות לתושבי המקום, בוחריהם, כי הם פועלים למענם"21 (ההדגשה אינה במקור). האמור בפסק דין זה אמנם עוסק בהקצאת כספי המפעל לרשויות המקומיות, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, המסר שבו רלוונטי גם לשימוש בלתי תקין בכספי המפעל למתן תרומות לגופים שיש לבעלי תפקידים במפעל עניין אישי בסיוע להם. על המפעל לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי למנוע שימוש לא תקין בתקציב התרומות. 2. הביקורת העלתה כי מבין התרומות האמורות שחבר דירקטוריון המפעל מר יגאל עמדי היה מעורב בהן, שלוש תרומות, בסכום כולל של 56,000 ש"ח, ניתנו לעמותה בירושלים שיושב ראשה הוא אביו. על מכתבי הבקשה נרשם בכתב יד שמו של מר יגאל עמדי. בפברואר 2006 העניק המפעל תרומה נוספת בסך 18,000 ש"ח לעמותה אחרת בירושלים, שאביו של מר יגאל עמדי נמנה עם חברי הוועד שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מטרתה של קבלת אישור הדירקטוריון היא לוודא שהחברות בדירקטוריון האחר לא תפגע בעבודתו של היו"ר במפעל ו לא תגרום בביקורת נמצא כי גברת קודליק השתתפה באישורן של תמיכות בסכום כולל של 45,000 .ש"ח לשלוש פעילויות באשדוד, חלקן בתחום המוסיקה ביוני 2006 טען המנכ"ל לפני נציגי משרד מבקר ה מדינה כי מנהל א' לא היה מעורב בהכנת תכנית התמריצים של המשווקים בשום שנה. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל א' היה המעורב היחיד מטעם המפעל בהכנת טיוטת תכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 . ממכתב יו"ר החברה החיצונית למפעל אף עולה כי לאחר שהחברה הגישה את הטיוטה למנהל א', איפשר המנהל למשווקים לערער על היעדים שנקבעו בטיוטה ועשה בה שינויים, שלא כפי שנהג בשנים קודמות מי שהיה מעורב מטעם המפעל בהכנת טיוטות תכניות התמריצים למשווקים. לא מן הנמנע שבדיקה יסודית של מעורבותו של מנהל א' בתכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 ושל פעולותיו בתחומים אחרים הייתה מעלה כי הוא לא השפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. אולם הביקורת העלתה שהמפעל לא בדק באופן מעמיק אם מנהל א' השפיע בדרך זו או בדרכים אחרות על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו דיווחים על נוכחותו של מפקח -העל או ממלאי מקומו בהגרלות המפעל. רק בעקבות הערות משרד מבקר המדינה ביקש המפעל ממפקח-העל להמציא לו דיווח על מועדי הנוכחות שלו ושל ממלאי מקומו בכל ההגרלות שהתקיימו בתקופת העסקתו במפעל. באוגוסט 2006 מסר מפקח-העל למנהל אגף זכיות והגרלות במפעל רשימת נוכחות שלו ושל נציגיו בהגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא"80 בלבד, בתקופה שבין 2.7.05 ל- 1.8.06 . מהדיווח עולה כי בין 2.7.05 ל- 31.12.05 התקיימו בסך הכול 1,443 "הגרלות "לוטו ו"אקסטרא"; מפקח-העל נכח ב -14 מההגרלות, ונציגיו נכחו ב-41 הגרלות. (בסך הכול נכחו הוא או נציגיו ב-55 הגרלות, שהן 3.81% "בלבד מכל הגרלות ה"לוטו וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה); מתחילת 2006 ועד 1.8.06 נכחו מפקח-העל או נצ יגיו ב-11 מהגרלות ה"לוטו" וב-54 מהגרלות ה"אקסטרא", ובסך הכול ב -65 ( 3.84% ) מ - 1,694 מכל הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה. הביקורת העלתה כי לפני שביקש המפעל מעורך הדין שימסור לו דיווח על נוכחותו או על נוכחותם של נציגיו - בעקבות הביקורת - לא יזם המפעל כל פנייה לעורך הדין מאז דצמבר 2003 על מנת לקבל ממנו דוחות על עבודתו השוטפת בתור מפקח-העל; גם כשפנה המפעל בעקבות הביקורת אל עורך הדין בבקשה שימסור לו דיווח על נוכחותו בהגרלות, מסר לו עורך הדין דיווח חלקי בלבד, שכלל מידע רק על הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שהתקיימו מיולי 2005 .בלבד כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל ידע יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אך לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי למנוע זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם; ראשי .קשור בפעילותו ושאינו הולם. הדבר מחזק את המסקנה שעלתה מבדיקת הפרשה שבה היו מעורבים מנהל א' ומשווק א', כי הנהלת המפעל מעדיפה לסיים את הטיפול בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות מהר ככל האפשר, גם אם לא מוצתה בדיקתם. עד מועד סיום הביקורת לא מסרו היועמ"ש החיצונית והמנכ"ל למשרד מבקר המדינה מה נאמר בפגישות המוזכרות במכתב היועמ"ש החיצונית מאפריל 2006 (למרות חשיבותן הפגישות לא תועדו) ולא הסבירו מדוע החליטו לסיים את הפרשה באמצעות הוצאת חוזר רענון בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי המפעל אינם מפיגים את החשש שתפקיד ה"ממונה על אחריות חברתית" נועד בעצם לשמש "סידור עבודה" לעוזרת ב'. מאחר שמדובר בתפקיד חדש במפעל, היה על היו"ר להנחות את היועץ המשפטי להשלים את חוות דעתו ולהידרש במישרין לשאלה מה הוא ההליך הראוי לבחירת מועמד לתפקיד זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר למסור לדירקטוריון מלכתחילה את כל הפרטים הדרושים להחלטתו בעניין התפקיד ובעניין המועמדת לתפקיד. נוכח הגדרות התפקיד, לא היה הדירקטוריון צריך לאשר את המינוי בתור "משרת אמון", אלא לדרוש בדיקה שבה ייקבע אם לשם איוש התפקיד דרוש הליך של מכרז או של קבלת הצעות. על הדירקטוריון לבחון את הנושא מחדש, גם נוכח הספקות בעניין מחויבותו בדבר אופן מימוש העקרונות שקבע ארגון WLA , ובכלל זה לבחון אם אכן דרוש למנות לשם כך עובד מיוחד או שמא עובד שהמפעל כבר מעסיקו יכול למלאו לצד תפקידיו האחרים. 5. השלמת הבדיקות בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה: (א) בפגישה שהתקיימה בתחילת אוגוסט 2006 בהשתתפות נציגי משרד מבקר המדינה, היו"ר, המנכ"ל ונציג מבקר הפנים (להלן - הפגישה) הועלה כי עד אותו מועד לא הודיע המנכ"ל ליו"ר שבבדיקת מבקר הפנים נמצא שלכאורה מרבית המשווקים הנוכחיים גבו סכומים עודפים מהזכיינים, וכי היו"ר לא דרש מהמנכ"ל לעדכן אותו על תוצאות הבדיקה האמורה, אף שעברו כשמונה חודשים מאז ביקש ממנו הבהרות בנושא. בפגישה הועלה גם כי המנכ"ל לא דיווח ליו"ר על הבדיקה שעשה מבקר הפנים בנושא בשנת 2005 , ובה נמצא שמשווקים א' וב' גבו לכאורה מהזכיינים סכומים עודפים, וכי גם לאחר התערבות היו"ר בנושא, לא הורה המנכ"ל למבקר הפני ם להשלים בדיקה זו. (א) משרד מבקר המדינה העלה את הממצאים האלה: היו"ר והדירקטורים לא העבירו לדירקטוריון דוחות נסיעה; רק מקצת העובדים שהצטרפו לנסיעות היו"ר לחו"ל (6 מתוך13 נסיעות) הגישו דוחות נסיעה למנכ"ל; המנכ"ל לא העביר כלל דוחות נסיעה ליו"ר, חלק מהסמנכ"לים ומקצת העובדים לא הגישו דוחות נסיעה לחו"ל, שלא כנדרש; חלק מדוחות הנסיעה הוגשו בדיעבד, רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא או בעקבות הביקורת. . מתשובות המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית עולה כי כמו בפרשת ההדלפה גם הטיפול בפרשה הנדונה התמקד באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המעשים המיוחסים לעובדת - שימוש במשאבי המפעל לשם הפצת חומר שאינו קשור לעבודה ואינו הולם ואפשר שהפצתו היא עבירה פלילית - היה על המנכ"ל לנקוט פעולה שתביא למיצוי הדין עם העובדת ככל שניתן ותמנע ממנה לחזור על המעשה. שיחת נזיפה ואזהרה, שעצם קיומה שנוי במחלוקת, אינה מהווה טיפול יעיל וראוי בפרשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר בן זיקרי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לו זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונה לחבר מועצה - ולתת לזיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליו להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים, בייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. ,המפעל מקצה סכומי כסף גדולים למימון הקמת מבנים המיועדים למטרות שקבע וחשוב מאוד שהמבנים ישמשו רק למטרות אלה. על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימוש בהם, ושהם יתוחזקו כראוי. הביקורת העלתה שהמפעל אינו עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינו עושה סקרים שוטפים ומקיפים; בנהליו אין הנחיות מפורטות בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימוש במבנים; הנהלתו אינה מדווחת לדירקטוריון שלו על חריגות כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעת על הצורך לקבל דיווחים על החריגות ועל הצעדים שראוי שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן. על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו. על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן. על דירקטוריון המפעל לדון בהקדם באופן טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים ליישום ההחלטות שיקבל בנושא. מפעל הפיס הוא גוף שמטרותיו ומהותו ציבוריים הם והכנסותיו מכספי ציבור. עליו לנהוג בחסכנות לצמצם את הוצאותיו על מנת שיהיו ברשותו יותר כספים להשקעה למען מטרות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהות של המפעל על נסיעות של מנהליו ועובדיו לחו"ל, ונוכח הממצאים שהועלו בבדיקה, על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את הנושא ולנקוט את כל הצעדים הדרושים, ובהם קביעת כללים כדי שיבוצעו רק הנסיעות החיוניות וישתתפו בהן רק עובדי המפעל הדרושים. .בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון העלתה כי הנסיעות של עובדים לחו"ל לא הובאו כלל לא ישור הדירקטוריון, כמתחייב מהנוהל, וכי רק מנכ"ל המפעל החליט אם לאשרן. עוד נמצא כי בין יוני 200368 לאפריל 2006 הובאו לאישור הדירקטוריון רק שש מ-13 הנסיעות של יו"ר הדירקטוריון, מר שמעון כצנלסון, שהתקיימו באותה תקופה, וכי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, לא הביא את נסיעותיו לאישור יו"ר הדירקטוריון, שלא כנדרש על פי הנוהל. 1. הועלה שוועדת הפרסום אישרה התקשרויות עם עמותות וגופים לפרסום או למתן חסות, ובה בעת דחתה בקשות של גופים אחרים להתקשרויות כאלה במחירים דומים, שנועדו להביא לפרסום לאוכלוסיות דומות בגודלן או גדולות יותר. יצוין כי חלק ממקבלי החסויות קיבלו גם תרומות מהמפעל. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא ניתן לדעת מה היו השיקולים לאישור בקשה להתקשרות לצורכי פרסום או חסות או לדחיית הבקשה להתקשרות, שכן הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה אינם כוללים נימוקים להחלטות אלה. עולה חשש כי התקשרויות אלה היו תרומות במסווה של פעילות פרסומית. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה דחתה, בלא שהדבר הוסבר בפרוטוקול, גם מבקשים המתאימים לכאורה לעקרונות שפירטו המפעל וסמנכ"ל השיווק בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה. אולם מאחר שלא נקבעו אמות מידה לבחירת הגופים מקבלי החסות, והוועדה פועלת לפי שיקול דעתה הבלבדי, קיימת אפשרות שהחלטותיה יתקבלו שלא רק משיקולים מקצועיים ענייניים. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שהחלטות הוועדה אמורות להתקבל באופן מקצועי, כפי שציין המפעל בתשובתו, אין מקום שבעלי תפקידים בכירים במפעל יתערבו בהחלטות הוועדה. יצוין כי הסברי המפעל שהובאו לעיל לא צוינו בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום. עוד יצוין כי כבר במרס 2005 המליץ המבקר הפנימי של המפעל "לתעד .את שיקולי הוועדה לפחות באשר לרכישות שהחליטה לאשר. התיעוד אמור לכלול התייחסות לשיקולים המרכזיים (כמותיים ואיכותיים) באופן שניתן יהיה להתחקות בדיעבד ולבחון את סבירות ההחלטה שנתקבלה". עד מועד סיום הביקורת בנושא, אוגוסט 2006 , לא יושמו המלצות המבקר הפנימי. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הפרסום לכלול בפרוטוקולים שלה, בין היתר, את עיקרי הדברים שהועלו בדיון, את ההחלטות שהתקבלו ואת נימוקיהן. 3. הועלה שוועדת הפרסום החליטה לממן פרסומים בגופים שונים בגלל בקשות של היו"ר או המנכ"ל . הדבר מחזק את החשש שבהיעדר אמות מידה לבחירת הגופים שיקבלו חסות או ייתנו שירותי פרסום ישמש תקציב הפרסום למתן תרומה. להלן דוגמאות: לפי הפרוטוקולים של הוועדה, בשנים 2004 ו- 2005 היא החליטה להתקשר בארבעה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב - 232,250 "ש"ח, לפי בקשת יו ר הדירקטוריון. כמו כן החליטה להתקשר בחמישה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב- 60,888 .ש"ח, לפי "בקשתו" או "המלצתו" של המנכ"ל לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהיו"ר והמנכ"ל פנו לוועדה במישרין בבקשות להפנות כספים מתקציב הפרסום לגופים שונים מעוררת חשש שאכן מדובר למעשה בתרומות שהשיקולים לנתינתן לא היו שיקולי פרסום. 1. הביקורת העלתה שהמפעל השתמש בתקציב התרומות למימון פעילויות פרסום. על פי מכתבי ההודעה עולה ששלוש המחאות בסכום כולל של כ- 37,000 ש"ח מתקציב התרומות הועברו ישירות לחברות פרסום. עשר תרומות אחרות בסכום כולל של 88,600 ש"ח מתקציב התרומות יועדו, לפי ההודעות על אישורי התרומות, למתן חסות או לפרסום המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, העברת ההמחאות למקבלי התרומות על ידי חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה איננה בגדר "אקט יחצ"ני מובהק" כפי שטען המפעל בתשובתו; העברת ההמחאה בדרך זו עלולה ליצור את הרושם שהתרומה ניתנה בזכות מוסר ההמחאה, ולפיכך היא פסולה. על המפעל לחדול אפוא מדרך פעולה זו.

לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי קבלת ההחלטות על ידי המועצה, תעשה בהיעדרם של כלים שהם בסיס הכרחי לקבלת החלטותיה. היעדרן של אמות מידה המתאימות לחזון המועצה איפשר לחברי המועצה לחלק את תמיכותיה, בין היתר, על פי העדפות ואינטרסים אישיים שלהם, כפי שהועלה בביקורת זו (ראו להלן את הממצאים בנושא).

נושאים מערכתיים . היבטי משילות בנגב - תפקוד רשויות מקומיות ותאגידי מים במגזר הבדואי .בביקורת התברר כי לא הוסדר רישומם של תושבים רבים המתגוררים מאז ומתמיד .בתחומי המועצות האזוריות ונרשמו ברשויות המקומיות הבדואיות בעבר . זאת הואיל .ורשויות אלו הוקמו שנים רבות לפני הקמת המועצות האזוריות , ובעת רישומם לא נדרשו .אותם תושבים לסמן על גבי מפות היכן הם מתגוררים בפועל. .מומלץ כי משרד הפנים ורשות האוכלוסין יפעלו להסדרת השיוך של כל בני בית-אב .מהפזורה הבדואית ולרישומם במרשם האוכלוסין כתושבים ברשות המקומית ש בה הם .מתגוררים בפועל וממנה הם מקבלים שירותים. נוסף על כך , מומלץ כי הרשויות, אשר .להן יש אינטרס לשקף נתוני אמת של אוכלוסיית מקבלי השירותים שהן מספקות, יבצעו .מהלך כולל של טיוב הנתונים לשם הסדרת סוגיית התושבים הרשומים ברשות מקומית .אחרת או ברישום שבטי, א ו שאינם רשומים כלל כתושבי אחת מהרשויות המקומית. בד .בבד, על משרדי הממשלה להשלים את עדכון נוסחאות המענק (בתחומים כמו מענקי .איזון, מענקי חינוך, רווחה) על פי השיוך של אוכלוסיית הפזורה לרשויות המקומיות .הרלוונטיות, לאחר שיעודכן במרשם האוכלוסין, כמוצע לעיל . .בביקורת עלה כי בחלק ניכר מהרשויות הבדואיות בנגב הבנייה למגורים היא ארעית .ובתים אלו, שאינם בהכרח ראויים למגורים, אינם נבנים על סמך היתרי בנייה ולא .משולמים בגינם היטלי פיתוח. לדוגמה, בארבעת היישובים של המועצה האזורית נווה .מדבר לא מוגדר ולו מבנה אחד כבניין מגורים. .מומלץ כי כלל הרשויות להשלים חקיקת חוקי עזר בתחומן, ובפרט בעניין הטלת היטלי .פיתוח. כמו כן, מומלץ כי משרד הפנים יעקוב אחר פעילות המועצות האזוריות וכלל .הרשויות הבדואיות ו יוודא השלמת חקיקת חוקי עזר על ידן, הוצאת החיובים על ידי .הרשויות לתושבים בהתאם, ביצוע הפעילות הנדרשת לגביית ההיטלים והשלמת עבודות .הפיתוח כנגד היטלים אלו. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי קובץ התלמידים שרשות האוכלוסין מעבירה .למשרד החינוך לצורך קביעת תקציב ההסעות מכיל מידע שגוי לגבי כתובותיהם של .התלמידים. כך לדוגמה, ישנם בקובץ תלמידים שרשומים כמי שמתגוררים ביישוב מסוים .בנגב, אף שבפועל אינם גרים שם 88 . כמו כן, חלק מהתלמידים רשומים על פי שם .השבט 89, ולא על פי המיקום הגיאוגרפי. יוער בהקשר זה כי כתובותיהם הרשומות של כ - .3,000 מתוך 16,412 התלמידים המוסעים בחינוך הרגיל במועצת נווה מדבר הם מחוץ .לנגב. יצוין כי הדוח שהוגש למשרד הפנים ביוני 2018 אמד את מספר התושבים בנווה .מדבר ב - 26,500 איש. בתרשים 9 להלן מוצגים נתונים על מספר התלמידים המוסעים .במועצת נווה מדבר ואלו שאינם רשומים כתושבים בנגב. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2015 - 2019 אירעו 18 ,אירועי פריצה14 אירועי שודותשעה .ניסיונות שוד. אירועים אלו התמקדו ביישובי המגזר הבדואי באזור באר שבע. .בשנת 2020 הוכן במשרד החקלאות דוח לניתוח מימוש יעדי תוכנית החומש 2397 .("תכנון מול ביצוע"). הדוח ריכז את נתוני הביצוע של התוכנית לשנים 2017 - 2018 לפי .הגופים הממשלתיים שתוקצבו בתוכנית. .על פי נתוני רשות המיסים, ב-70% מהתיקים הפליליים שנפתחים נגד עברייני מס באזור .הנגב בגין עבירות מס מהותיות, כגון שימוש בחשבוניות פיקטיביות והפצתן, החשוד .משתייך לאוכלוסייה הלא -יהודית . .על רשות המ יסים ל המשיך ולטפל בתופע ת חשבוניות פיקטיביות בקרב האוכלוסייה .הלא -יהודית באזור הנגב כדי לצמצמה ככל האפשר. .מנתוני התרשים עולה כי נכון ליוני 2020, המחלקה המשפטית בתחנת מע"ם באר שבע .מטפלת ב -254 ( תיקיםששיעורם כ- 29.5%) מ-862 .תיקי התובע הפתוחים מכלל הארץ .בתיקים הפתוחים הקשורים ליחידת הגבייה עולה חלקה של תחנת מע"ם באר שבע .ל-32% , שיעור המדגיש את קשיי גביית המס באזור הדרום. הקושי היחסי בגביית מס .באזור זה והטיפול בתיקים הפתוחים מביאים לידי הימשכות של הליכי הגבייה והאכיפה, .מצב המקטין את יכולת ההרתעה של הרשות ופוגעת באפקטיביות הענישה. .מומלץ כי רשות המ יסים תפעל לצמצ ום מספר התיקים הפתוחים ב משרד מע"ם באר .שבע, ובהתאם תפחית את משך זמן הטיפול בתיקים של חייבי מע"ם באזור הנגב , שכן .ענישה מהירה כתגובה על מעשהו של עבריין מס מקדמת את יכולת ההרתעה .ומאפשרת להקצות משאבים לגביית חובות מס אחרים. .לדברי סמנכ"לית גמלאות בבט"ל , בדרך כלל הבט"ל אינו דורש מידע המצוי בחזקת .רשות המיסים לצורך בדיקה אם האזרח אכן זכאי לקבל קצבאות המשולמות לו, וזאת .על בסיס ההנחה כי אינו עובד, או משתכר הכנסות נמוכות. .מומלץ כי המוסד לביטוח לאומי ורשות המיסים יבחנו דרכים לשפר את שיתוף הפעולה .ביניהם כדי לקדם את יעדיהם, בפרט בכל הנוגע לאוכלוסייה הלא -יהודית בנגב, שמצד .אחד כאמור חלקה בגמלאות הביטוח הלאומי גבוה ביחס לכלל האוכלוסייה, ומצד שני .האכיפה כלפיה ברשות המיסים טעונה שיפור. .על פי נתוני רשות המיסים ל - 7.6.20, 218 מתוך 388 התיקים הפליליים ( 56%) שנפתחו .לעברייני מס (דג"ע) באזור הנגב משתייכים לאוכלוסייה הלא -יהודית. יצוין כי שיעור .העוסקים ה פעילים באזור הנגב הוא 22,416 עוסקים, ומתוכם 3,504 משתייכים .לאוכלוסייה הלא -יהודית (כ -20% ). כלומר, שיעור עבירותהמע"ם של האוכלוסייה הלא - .יהודית גדול פי שלושה מחלקם היחסי בכלל אוכלוסיית העוסקים בנגב. .מאפיינים אלו של עסקים בלתי חוקיים במגזר הבדואי בדרום וכן מועסקים שאינם .מדווחים, גם בי ישובים המוכרים, ואף תובעים לעיתים קצבה מהבט"ל, יש בהם כדי .להצביע על קיום "כלכלה שחורה" בהיקף משמעותי187. .עוד הועלה כי מרבית האחראים למסגדים בפזורה סירבו להתקין את הכרוזיות .המדוברות, והכלי המרכזי לקבלת ההתרעות בפזורה הוא באמצעות היישומ ונים של .פיקוד העורף לטלפונים הניידים. .מהביקורת עולה כי נכון למועד הביקורת, מאי 2020 , לא הותקנו מערכות התרע ה .באמצעות צופרים המספקות מידע מקדים ביישובי הפזורה הבדואית על ירי רקטי. זאת .בשל העובדה שלהתקנת ן נדרש שילוב של חיבור מסודר לתשתיות חשמל וכן מבני .ציבור ראויים ויציבים, החסרים ביישובים אלו. .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות מנהלי בתי הספר החותמים על דוחות .שאינם משקפים את המציאות בכל הנוגע לסייעות בבתי ספר. על המועצה האזורית א ל- .קסום לחדד את הנחיותיה ל כלל עובדיה ולמנהלי בתי הספר בדבר החתימה על דוחות .הנוכחות ולקיים אימות ו בקרה שוטפת וסדורה בנוגע לכלל דוחות הנוכחות הנחתמים .במועצה. מומלץ שמשרד החינוך ומשרד הפנים יקיימו מערך ביקורות שוטפות על דיווחי .המועצה. .הועלה כי ראש המועצה הקודם לא כינס את מליאת המועצה לדיון בדוח 97 , וממילא לא .השיב למבקר הפנימי. .לאור החלטות הממשלה לאורך השנים50 , שבהן ה ו קצו תקציבים משמעותיים לשיפור .המצב בקרב האוכלוסייה הבדואית בדרום, מומלץ כי כלל משרדי הממשלה .והגופים הנוגעים בדבר יארגנו זרימת מידע מסודרת ואחודה יותר ביניהם, בכפוף .להסדרים החוקיים הנדרשים. עוד מומלץ כי משרד הכלכלה ימליץ לפני הממשלה .על הגורם שיקים את מאגר המידע בנושא, י אפשר לכלל הגופים לעשות במידע .שימוש על פי צורכיהם ובהתאם לכללים שייקבעו ו יפעל לכינוס פורום של הגופים .הממשלתיים העוסקים בטיפול באוכלוסייה הבדואית בצורה עיתית וסדורה לשם .טיוב העברת המידע ושיפור השירותים הניתנים לאוכלוסייה. מומלץ כי רשות ההסדרה והמועצה האזורית אל -קסום יפעלו לקליטה וליישוב של כל .התושבים המתגוררים מחוץ לקו הכחול. על רשות ההסדרה להמשיך ולפעול לכך .שיוענק ליווי של גורמי אבטחה בכל עבודת תשתית בה יש חשש לאיום על עובדי .הביצוע. .משרד מבקר המדינה מציין כי במצב המתואר לעיל, היישוב תראבין אינו משמש מודל .לחיקוי בקידום הליכי משילות אל מול כלל הפזורה. כדי לקדם את מימוש חזון היישוב, .מומלץ כי כל הגורמים הרלוונטיים, ובהם ההנהגה המקומית והמשטרה, יקימו "שולחן .עגול" לצורך קיום הידברות באופן קבוע ופתרון מחלוקות, ויגבשו תוכנית למלחמה .בוונדליזם. .רשות ההסדרה גיבשה הצעה להשלמת הסדרת התיישבות הבדואים בנגב עד 2030 . .הצעה זו הוגשה לשר הכלכלה ב-2020 , אך טרם אושרה תוכנית אב מתוקצבת ליישובים .הבדואיים בנגב מעבר לתוכנית החומש (שתסתיים בשנת 2022 ), המשקללת מגמות של .גידול אוכלוסייה, הסדרת הפזורה, הקמה ושדרוג של תשתיות, בחינת הצורך בהעברת .סמכויות הפיתוח לרשויות המקומיות ועוד. .בפרק זה הוצג הצורך בגוף מתכלל להתוויית המדיניות הממשלתית הכוללת ו לפיקוח על .יישומה, ובכלל זה מימוש תוכניות החומש הרלוונטיות, בחינת החסמים להעלאת הדירוג .החברתי-כלכלי של הישובים הבדואי ים וחלוקת ההכנסות בין רשויות מקומיות, אשר .יאפשרו להן להתקיים ממקורות עצמיים ולספק שירות הולם ומלא לכלל התושבים .ברשויות. .הועלה כי גם בספטמבר 2020 , ,מועד סיום הביקורתמרביתם המכרעת של כפרי הפזורה .אינם מחוברים לתשתיות החשמל, המים והביוב, וכמעט שאין בהם שירותים ציבוריים. .מנתוני הלוח עולה כי במרבית יישובי המועצות האזוריות אל -קסום ונווה מדבר כמעט .שלא הוסדרו תשתיות ציבוריות של מים, ביוב, חשמל, כבישים, תקשורת, תאורת רחוב .ומדרכות. כך לדוגמה: תשתיות ציבוריות של מים וביוב הוסדרו רק בתראבין ; לא הוסדרו .תשתיות ציבוריות של חשמל וכבישים בשום יישוב מיישובי המועצות; תשתיות ציבוריות .של תקשורת, תאורת רחוב ומדרכות הוסדרו באופן חלקי בשני יישובים. .מומלץ כי משרד הפנים יבחן את דרכי משלוח חיובי הארנונה בכלל הרשויות לשם בקרה .ולצורך גיבוש כללים והנחיות בנושא. עוד מומלץ כי משרד הפנים יבחן הסדרה של .משלוח תלושי הארנונה בדוא "ל בפרט למסדירים את התשלום בהוראת קבע או בכרטיס .אשראי. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה המקומית ערערה בנגב על מימון משלוחים לאלפי .בתי מגורים ובתי מסחר חלף שליחתם בדואר. על המועצה לבחור ועדת שמות, להשלים .את פרויקט מיפוי ושיום הרחובות ולבחון משלוח יעיל של חיובי הארנונה התקופתיים .לבתי התושבים. .משרד מבקר המדינה ממליץ לשר המשפטים להשלים הטיפול בהחלטת הנציב ולקבל .החלטה בעניין כינוס הוועדה. .הועלה כי חברת החשמל מתמודדת במתקניה בנגב עם אירועי גניבה רבים, בעיקר של .שנאים ממתכת. .מנתוני הלוח עולה שבין ינואר 2018 לספטמבר2019 תועדו13 אירועי גניבה בנגב .הצפוני, בעיקר של שנאים, כבלי נחושת וציוד המהווים, ככל הנראה, מטרה לסוחרי .מתכת בעיקר. .בביקורת שנערכה בחלק מיישובי הבדואים בנגב הועלה כי קיימת התחברות פירטית של .תושבים מקומיים לתשתיות חשמל של חברת החשמל או של גופים ציבוריים, וכי תופעה .זו נפוצה יחסית ביישובים אלה. בין פניה והשלכותיה של ה תופעה גניבה של חשמל; .תקלות ברשת החשמל, המשפיעות על כלל האוכלוסייה; שריפת נתיכים של חברת .החשמל ונזק לציוד; סיכון חיי אדם מפני ש ההתחברויות אינן בטיחותיות. .על פי נתוני משטרת ישראל, בשנת 2018 היו 562 דיווחים על סכנה תעבורתית במרחב .נגב בשל גמלים המשוטטים בדרכים. .בין השנים 2008 - 2018 נהרגו 17 בני אדם בתאונות דרכים שבהן היו מעורבים בעלי .חיים, חלקם הגדול בתאונות עם גמלים, ו-399 בני אדם נפצעו, בהם יותר מ-70 באורח .קשה. .כך ל דוגמה, בעקבות סכסוך דמים מ-2013 בין משפחות המתגוררות באחד היישובים .בדרום הייתה פגיעה מתמשכת, של כחמש שנים לפחות, בהעברת דברי דואר לאחת .המשפחות וכן פגיעה בקבלת שירותי דואר בסניף שמפעיל אחד מבני המשפחה השנייה. .מומלץ כי חברת הדואר תפעל מול משטרת ישראל לגיבוש פתרון לבעיות הייחודיות של .אוכלוסיית הבדואים . הדבר יבטיח כי התושבים יוכלו לממש את זכותם לקבל שירות חיוני .מגורמים ציבוריים ופרטיים הנסמכים על חברת הדואר. .נמצא כי בפרויקט בתי הספר עלו ליקויים בהליכי הביצוע של הפרויקט, ובפרט ליקויי .בטיחות, וכן בביצוע ה תשלומים. יצוין כי בעקבות תלונות מצד תושבים שונים בנוגע .לפרויקט, נדרשה המועצה לעניין וטיפלה מול הקבלן לביצוע השלמות שונות בפרויקט .האמור. .מומלץ כי המועצה, משכ"ל ומשרד החינוך, הגוף שמימן את הפרויקט, יערכו בדיקה .יסודית של ניהול הפרויקט ובהתאם לבדיקתם יבחנו את הצורך בנקיטת צעדים .כמתבקש. .הממצאים לגבי עבודת קבלן זה בשני פרויקטים - בנאות חובב ובאל-קסום - מעידים על .חולשת הבקרות במקרים האמורים - הן ברשויות המקומיות עצמן והן במשכ"ל. מומלץ כי .המועצה האזורית תגבש נוהל לביצוע פרויקטים וככלל תוודא כי בכל פרויקט מתנהל .תיק הכולל את התהליך מתחילתו ועד סיומו. מומלץ שמשכ"ל תחדד את בקרותיה, .בפרט בכל הנוגע לביצוע עבודות על ידי קבלנים שעלו לגביהם תלונות במהלך ביצוע .העבודות. .עוד מומלץ כי הממונה על המחוז במשרד הפנים יבחן את פעילות המועצה, ינחה אותה .להכין תוכנית לארגון מחדש בכל התחומים שהועלו לעיל ויעקוב אחר מימושה. .נמצא כי לא הוקם צוות פעולה מיוחד שיגבש תוכנית למיגור תופעת הפסולת הפירטית .ושריפות הפסולת בפזורה, כפי שביקש מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה ביוני 2017 . . במאי2020 מסרו נציגי המשרד להגנת הסביבה למשרד מבקר המדינה כי בשנה .האחרונה מסייעת יחידת השריפות שברשות הטבע והגנים למשרד להגנת הסביבה בכל .הקשור לטיפול בתופעה המתוארת, אולם טרם חל שינוי מהותי בהיקף התופעה, ועדיין .ישנו קושי משמעותי באכיפת הנושא. במסמך סיכום סיור של צוות מבקר המדינה בשטחי הפזורה ב- 10.9.20 , שהוציא מנהל .הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, נכתב כי "פסולת ביתית מגיעה ממרכז הארץ .ונשפכת במעל 20 אתרי פסולת פיראטיים בכל הנגב, ולמשרד הגנת הסביבה אין מספיק .פקחים לנושא. בנוסף, יש תופעה נרחבת של שפיכת פסולת בניין בכל הנגב ובעיקר .בצמוד ליישובי הבדואים". .על כלל הרשויות המקומיות הבדואיות ברחבי הנגב לפעול לפינוי הפסולת משטחן .לאתרי פינוי פסולת מוסדרים, ו על משרד הפנים לפקח על פעילות הרשויות בנושא. על .המשרד להגנת הסביבה בסיוע משטרת ישראל לפעול לסגירת כלל אתרי הפסולת .הפירטיים ברחבי הנגב, ולפעול לאכיפה בנושא שפיכת הפסולת באתרים בלתי מורשים .ושריפתה. מומלץ כי השר להגנת הסביבה יפעל למימוש סמכותו כחוק להוציא צווי ניקיון .לרשויות המקומיות ולבעלי הקרקע, לרבות באזורים שאינם בתחום הרשויות . עוד מומלץ .כי המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים יגבשו תוכנית כוללת לניקיון מרחבי הנגב .מפסולת. מומלץ לבחון מקורות מימון מקרן הניקיון לטובת פרויקט לאומי זה. .הועלה כי ביקורות רשות המים בתאגידי המים והביוב התייחסו להיבטים מסוימים בתחום .השירות, כגון בדיקת קיומו של מערך למעקב אחר הפרת אמות המידה ותשלום פיצויים .לצרכנים בעת הצו רך, תפקוד מרכזי השירות ומשך זמן ההמתנ ה. מאידך, הרשות לא .ערכה ביקורות על התנהלות התאגידים בכלל היבטי פעילותם - תחזוקה שוטפת, .תחזוקת שבר, ביצוע תוכנית ההשקעות וכיוצא בכך. .תופעות החבלה, גניבות המים ואי-תשלום חשבונות מים, הבא ות לידי ביטוי במדדי .תפעול כמו פחת מים ופחת גבייה, מעלות את "העלויות הנורמטיביות" המוכרות לתאגיד .ומפחיתות בהתאם את "מחיר מקורות" לתאגיד. נוסף על כך, ההתמודדות של התאגיד .עם התופעות האמורות לעיל כרו כה לעיתים בעלויות ניכרות, הגבוהות מתוחלת גביית .הכספים בעקבות פעולות האכיפה. .כך נוצרת תלות גוברת של התאגיד בסבסוד תעריפי מקורות ובמימון המדינה. מומלץ כי .רשות המים תבחן דרכים להתייעלות התאגידים ודרכים לעידוד תאגידים "חלשים" לטיוב .מדדי פעילותם. .נתוני התאגיד מעלים כי כשמונה שנים לאחר הקמתו, שיעור פחת המים (דלף וגניבת .מים) הוא משמעותי ביותר. בשנים 2016, 2017 היה הפחתבשיעור של 38.9% ו- 36.7% , ..בהתאמה בלוח 15 להלן מוצגים נתוני פחת המים ביישובי תאגיד המים נווה מדבר לשנת .2016 . .מנתוני הלוחות עולה כי בכל יישובי התאגיד והפזורה בשנת 2017 קיים שיעור פחת מים .גבוה מא וד ושיעור גבייה נמוך מא וד מצרכני המים. כך לדוגמה: (א) פחת המים : .תושבי הפזורה הפנימית והחיצונית בשבעת היישובים השייכים לתאגיד המים נווה מדבר .צרכו כ - 990,000 קוב מים, אך שילמו בפועל רק עבור 561,000 קוב מים - נתונים .המשקפים גניבת מים או דלף של כ -57% ; )(ב פחת הג בייה : תאגיד המים נווה .מדבר הוציא חיובי גבייה בגין צריכת מים בסכום כולל של 7.4 מיליון ש"ח, אך הצרכנים .שילמו רק כ-2.3 מיליון ש"ח- נתונים המשקפים פחת גבייה של כ-68% , ולמעשה את .סירוב הצרכנים לשלם בעבור מים. נתונים אלו חמורים במיוחד נוכח העובדה שבעיית .צריכת המ ים בפזורה קיימת זה עשרות שנים , והקמת התאגיד לפני כעשור נועדה בין .השאר למצוא פתרונות תפעול למדידה, לחיוב ו לגבייה של צריכת המים בפזורה. על תאגיד המים נווה מדבר ליזום תוכנית להגברת הגבייה והאכיפה בכל יישובי התאגיד, .שתכלול מיפוי של סרבני תשלום ושימוש בכל אמצעי האכיפה העומדים לרשות .התאגיד, ובכללם עיקול נכסים. .בביקורת עלה כי לא נמצא הסבר לפער שבין התשלום בפועל ששילמה המועצה .האזורית נווה מדבר לחברה הזוכה במכרז ובין הצעת המחיר שהציעה החברה: גובה .התשלום היה יותר מפי שניים מהצעת המחיר. משרד מבקר המדינה מעיר למועצות האזוריות כי הן משלמות מיליוני שקלים בשנה .(כמפורט לעיל), עבור "שמירת רכוש" בשעות הלילה, אף ש כלל לא ברורה ההצדקה .לכך . הדבר אף אינו עולה בקנה אחד עם נוהלי משרד החינוך, שלפיהם שעות האבטחה .יהיו בשעות הלימודים. מומלץ כי ה חברה למשק וכלכלה תבחן את פעילותה בעניין .הוצאת המכרז לשמירה על מוסדות חינוך במועצות אלו שלא בהתאם לנוהלי משרד .החינוך לביצוע השמירה בשעות הלימודים. .הועלה כי ביישובים הבדואיים בנגב ישנם "רחובות פרטיים" או "רחובות לא ציבוריים" , .שנסללו בניגוד לתוכנית המתאר המקומית (תוצר היסטורי של בניה בלתי חוקית באזורים .שלא עברו הליכי תכנון ופרצלציה). כך גם לא תמיד ישנה התאמה בין נתוני המגרשים .ברשויות הבדואיות (על פי התכנון והפרצלציה) לבין המציאות בשטח. על כלל הרשויות המקומיות הבדואיות להשלים את הליכי שיום הרחובות ומספור .הבתים, ובכלל זה למנות ועדות שמות ולוודא את התכנסותן וכן את גיבושן של המלצות .בעניין זה, למועצות הרשויות המקומיות. .מומלץ כי כל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם ועדות התכנון המקומיות, ועדת התכנון .המחוזית, רשות ההסדרה ומשרד הפנים, יפעלו להסדרת הפערים בכל יישוב בין מספר .הרחובות בתוכנית המתאר ומיקומם לבין מיפוי כל סוגי הרחובות שנסללו בפועל, באופן .שבסופו של התהליך תיווצר זהות מלאה בנתוני הרחובות בכל הרשויות השלטוניות .הרלוונטיות, ובכללן מפ"י ורשות האוכלוסין. כמו כן, מומלץ כי משרד הפנים והצוות .הבין-משרדי שהוקם מכ וח החלטת הממשלה 1519 ממרץ2014 יעקבו אחר פעילות .הרשויות המקומיות הבדואיות להשלמת פרויקט המיפוי בכל הנוגע לרחובות שמופו על .ידי מפ"י ויוודא את השלמתו. .מנתוני הלוח עולה כי משטרת ישראל רשמה בשנים 2016 - 2019 כ- 744,000 דוחות בגין .עבירות מסכנות חיים, ומהן כ- 418,000 (44% ) ניתנו לנהגים מהאוכלוסייה הלא-יהודית. .נוסף על כך, היא רשמה כ- 790,000 דוחות בגין עבירות בריונות בכביש, ומהן כ- 456,600 .(42% ) לנהגיםמה אוכלוסייה הלא -יהודית. .בחודש ינואר 2019 ביצעה רשות המיסים ביקורת מדגמית במשרדי הרשויות המקומיות .האמורות. הביקורת העלתה כי הרשויות המקומיות לקי יה וכסייפה והמועצה האזורית אל- .קסום אינן מיישמות את ההנחיות שפורטו במסגרת הכנס וההנחיות הכתובות , אינן .בודקות שכל התנאים למתן ההטבה מתקיימים, ולמעשה מנפיקות אישורי תושב .למבקשים שכלל אינם מתגוררים בתחומיהן. יצוין כי הטבת המס המקסימלית לתושב ."יישוב מזכה" היא 42,120 ש"ח בשנה 194. הפערים שעדיין קיימים במתן ההתרע ות בפזורה הבדואית מביאים לסיכון חיים ממשי .בעת מצב חירום. מומלץ כי פיקוד העורף יפעל למצוא פתרונות לבעיה , ובכלל זאת .דרכים לרתימת האחראים למסגדים לנושא הצבת הכרוזיות, וכן יבחן הצבה של כרוזיות .במבני הציבור שבכלל היישובים (גני ילדים ובתי ספר) ובמבני הרשויות המקומיות. כן .מומלץ כי במידת הצורך יעלה פיקוד העורף את הבעיה לפני משרד הפנים ורשות .ההסדרה כדי שיסייעו לו לפעול בנושא זה בקרב הרשויות המקומיות הבדואיות. .משרד מבקר המדינה מציין כי הקרבה היתרה של אוכלוסייה אזרחית לגדרות בסיס חיל .האוויר בנבטים ולשטחי האימונים של צה"ל בנגב מעוררת בעיות שונות שפורטו, ויש בה .גם כדי לסכן באופן ממשי את חיילי צה"ל מחד ואת התושבים מאידך. .בתכתובת פנימית במשרד החקלאות, האמון על הסדרת התיישבות הבדואים בנגב, .נכתב כי "למעשה למשרד החינוך אין מידע של איפה גר כל תלמיד ואיך זה משתלב עם .תכנון ההסעות. מכאן שהם משלמים לשתי המועצות האזוריות מבלי שיש להם כלי .לבצע בעזרתו בקרה". .יעילות הגבייה ואכיפתה עשויות להרתיע נישומים מפני העלמת הכנסות ועל ידי כך .לצמצם את ממדי הכלכלה השחורה. ככל שגדל הסיכוי להיתפס בידי שלטונות המס, .העלמת המס נעשית כדאית פחות. מומלץ כי רשות המיסים תמצא את הדרכים .המתאימות לקבל מידע על אודות הפעילות הכלכלית המתקיימת באוכלוסיות הנדונות .ותגביר את אכיפת גביית המיסים גם באמצעות שימוש בזרועות החוק האחרות, וזאת כדי .להרתיע מפני אי-ציות להוראות החוק. .מהביקורת עולה כי במועצות האזוריות אל -קסום ונווה מדבר לא מתבצעת אבטחת .מוסדות חינוך בשעות הבוקר, אלא מתבצעת "שמירת רכוש" בשעות הערב על ידי .חברות שמירה (ראו להלן בהמשך). .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי באופן קבוע הלמ"ס אינה כוללת בסקרים אלו .את תושבי הפזורה הבדואית. בשנים 2012 - 2015 נתקלה הלמ"ס בקשיים בביצועם של .סקרים אלו בקרב תושבי היישובים המוכרים. קשיים אלה באו לידי ביטוי במחסור .בסוקרים שיכולים היו להגיע לדרום הארץ, בבעיית אמינות בחלק לא מבוטל מן .התשובות שניתנו וכן בעובדה שסוקרים משבטים מסוימים אינם יכולים להיכנס לשבטים .מסוימים אחרים. המצב המתואר השתפר מהותית בסקרי הוצאות משקי הבית שבוצעו .בשנים 2016 - 2017 .ואולם, בשנת 2018 חזרה הבעיה, וזו באה לידי ביטוי, בין השאר, .באחוזי פקידה נמוכים ביישובים המוכרים (כאמור, בפזורה אין פקידה בכלל): בשנת .2018 עמד אחוז הפקידה על 68.3% (לעומת74% ,)בכלל האוכלוסייהובשנת 2019 על .41.5% (לעומת64% בכלל האוכלוסייה). .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור דוחות התנועה במרחב נגב שנרשמו .לנהגים מה אוכלוסייה הלא -יהודית היה בין 51% ל-60% בעבירות מסכנות חיים, בין59% .ל-64% בעבירות בריונות בכביש ובין47% ל-68% מהדוחות בעבירות אחרות. יש לציין כי .לפי נתוני המשטרה, חלקם של הנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית עומד על כ -10% מסך .הנהגים במרחב נגב. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעורי הדוחות שנרשמו לנהגים מהאוכלוסייה .הלא -יהודית בכל הארץ, במחוז דרום ובמרחב נגב עמדו על 69% ,72% ו-86% ,בהתאמה .שיעורים המדגימים רמת עבריינות גבוהה ומשילות נמוכה בק רב האוכלוסייה הלא - .יהודית, בפרט במרחב נגב, בכל הנוגע למילוי הוראות החוק בנוגע לעבירות רישיון. .משרד מבקר המדינה מציין כי הדבר מחדד הצורך בליווי אבטחתי ופעילות אכיפתית .מצד גורמי אכיפת החוק ומשטרת ישראל, גם לשם הסדרת פעילות תאגידי המים. .היקפי החובות המסופקים של התאגיד לתום שנת 2017 , העומדים עלסך של 53 מיליון .ש"ח, ושיעורם הוא בהיקף של כ-70% מחובות הלקוחות, כמו גם הנתון שחובות אלו .עולים על הגירעון המצטבר של התאגיד (המסתכם בכ -44 מיליון ש"ח למועד הנ"ל) , .מעידים על היעדר פעולות גבייה אפקטיביות בתאגיד. .היקפי החובות המסופקים של התאגיד לתום שנת 2017 , העומדים על סך של11 מיליון .ש"ח, ושיעורם הוא בהיקף של כ -56% מחובות הלקוחות, כמו גם הנתון שחובות אלו .מכסים את מרביתו של הגירעון המצטבר של התאגיד (המסתכם בכ -12 מיליון ש"ח .לסוף 2017 ), מעידים על היעדר פעולות גבייהאפקטיביות בתאגיד. .הנה כי כן, כשש שנים לאחר הקמת התאגיד נווה מדבר וכשבע שנים לאחר הקמת .התאגיד מי רהט, ועל אף שתאגידים אלו נהנים מסבסוד תעריף רכישת המים וממענקי .מדינה מיום הקמתם, נתוני הגבייה שלהם מעידים ש אינם מבצעים גבייה כנדרש, וכפועל .יוצא לא הופחתה תלותם במימון מאוצר המדינה. אף לא ברור מהי התוחלת למצב שבו .יתקיימו בעתיד כגוף עצמאי. .מהביקורת עלה כי הוועדה הגיאוגרפית דרום לא התבססה בהחלטותיה לגבי .קביעת ההכנסות מאזור התעשייה רמת חובב על קריטריון הסמיכות הפיזית .ולא נתנה משקל לחסרונות הבריאותיים הנובעים מכך. .מומלץ כי משרד הפנים ישקול להביא בחשבון במסגרת הקריטריונים לחלוקת .ההכנסות מאזורים מניבי הכנסות, בין היתר, את מידת החשיפה של כל יישוב .סמוך ל מפגעים הסביבתיים שנגרמים בשל מפעלים ומתקנים מזהמים. נוסף .על כך , יש לתת את הדעת על המ צב שנוצר ולפיו ביטול מעמד עיר עולים .והקמת מנגנוני השיפוי גרעו באורח ניכר מן התקבולים לרשויות הבדואיות, .ללא מנגנון שיפוי מקביל. כמו כן , מן הראוי כי הוועדה הגיאוגרפית דרום, .שהיא ועדת קבע, תדון אחת לתקופה שתיקבע , במכלול ההסדרים לחלוקת .הכנסות בין הרשויות ותבחן את הצורך לעדכנם. .בביקורת הועלה כי במפקד האחרון, בשנת 2008 , נתקלו נציגי הלמ"ס בקשיים שונים מול .האוכלוסייה הבדואית בנגב, ובכללה התושבים המתגוררים ביישובים המוכרים. כך, .פעמים רבות היה שיתוף פעולה חלקי בלבד - השאלונים לא מולאו באופן מלא ומפורט, .ולא נכללו בתשובות פרטי כל בני המ שפחה. כמו כן, היו יישובים שבהם נקבע .שהסוקרים יערכו את המפקד לא בבתי התושבים ויקבלו את תעודות הזהות של כלל .התושבים כפי שהן, בלא שיוכלו לזהות את התושבים בעין ולערוך בקרה על הזיהוי. .עוד הועלה בביקורת כי הלמ"ס מתקשה לשייך את התושבים לאזורים השונים, שכן .השיוך במרשם האוכלוסין 46 הוא לפי שבט ולא לפי מקום. יתרה מכך, מאחר שחלק .מתושבי הפזורה יושבים סמוך ביותר לי ישובים מוכרים, הרי שלסוקרי הלמ"ס קשה לזהות .את הגבולות המדויקים של הקו הכחול 47 ולקבוע אם התושבים שנבדקו שייכים לעיר .המוכרת או לפזורה הסמוכה אליה. .בשנת 2020 ערכה הלמ"ס חזרה כללית במסגרת פעולות ההכנה למפקד, אולם זאת .ללא האוכלוסייה הבדואית, שכן תוכנן לפקוד אותם בשטח, והדבר לא היה אפשרי .בתקופה זו. עם זאת, מתוכננת השלמת החזרה הכללית במחצית 2021 , ובמסגרתה ייבדק .תהליך הפקידה של הבדואים לקראת המפקד שיחל בסופה של שנה זו. כאמור, דוח הוועדה לחלוקת הכנסות אמד את סך המתגוררים בשתי המועצות האזוריות .אל-קסום ונווה מדבר בכ- 51,000 ( איש 24,600 באל-קסום ו - 26,500 בנווה מדבר). מנתוני .הלוח עולה כי נתוני רשות האוכלוסין מפברואר 2020 לגבי מספר התושבים הרשומים .במועצות האזוריות נווה מדבר ואל -קסום נמוכים משמעותית מנתוני הוועדה לחלוקת .הכנסות מ המועצה המקומית תעשייתית רמת חובב. כך, במועצת נווה מדבר רשומים .8,287 תושבים, לעומת 26,500 תושבים לפי נתוני הוועדה, ובמועצת אל-קסום רשומים .12,723 תושבים, לעומת 24,600 .תושבים על פי נתוני הוועדה .משרד מבקר המדינה מציין כי בהיעדר נתונים מלאים המשקפים את מספר התושבים .הגרים פיזית בתחומי השיפוט של כל אחד מהיישובים, ההחלטות בכל מה שקשור .לתקצוב רשויות, לתכנון התשתיות ביישוב וכיוצא באלו לא יהיו מבוססות דיין וככל .שייושמו יביאו לפגיעה בכל התחומים הרלוונטיים - חינוך, רווחה, בריאות, תחבורה .ותקשורת. .מומלץ כי משרד הפנים, רשות האוכלוסין, הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות .הרלוונטיות, משרד החינוך, משרד הרווחה, הלמ"ס וגופים ממלכתיים אחרים יכוננו מנגנון .להסדרת הרישום אצל כל גוף של התושבים הבדואים ש מקבלים ממנו שירותים בכל .יישוב , על פי יעדי הגופים השונים, באופן שכל גוף ינהל רישום של התושבים שמקבלים .ממנו שירותים. זאת כדי להקצות בצורה מיטבית את התקציבים בין הרשויות השונות וכדי .לטייב את השירותים הניתנים לאוכלוסייה הבדואית בנגב. .עוד מומלץ כי משרד הפנים ורשות האוכלוסין יבחנו את המשך רישום מעמד ה"שבט" .למול רישום לפי מקום מגוריו של התושב כמקובל לגבי כלל תושבי ישראל . זאת כדי .לטייב את הנתונים הנוגעים למספר התושבים הגרים בתחומי השיפוט של כל אחד .מהיישובים הבדואיים. .מנתוני הלוח עולה כי ביישובי הבדואים בנגב רשומים במרשם התושבים 4,519 בדואים .בסיווג "תושבי קבע" ולא כאזרחי המדינה. .מומלץ כי רשות האוכלוסין תבחן את רישומם של "תושבי הקבע". .עלה כי מספר בעלי זכות הבחירה במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר בבחירות .המוניציפליות שנערכו באוקטובר 2018 עמד על 10,156 איש35 ,ואילו בבחירות שנערכו .בשנים 6201 - 7201 היו רשומים רק 5,520 איש36 . מדובר בגידול של 84% במספר בעלי .זכות הבחירה בפרק זמן של פחות משנתיים. הגידול האמור נובע בעיקר מרישום חלק .מתושבי הפזורה כתושבי המועצות האזוריות. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמועצות האזוריות כי המשך המצב המתואר .יכול לעלות עד כדי סיכון חיי התלמידים המוסעים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי .בטיחותם של התלמידים המוסעים היא בעדיפות העליונה. הקושי האינהרנטי הטמון .בתפעולו של מערך ההסעות המורכב והנרחב וכן הליקויים המצויים בו עשויים לשמש .אחד הגורמים לשיעורי הנשירה הגבוהים ולנתוני הנוכחות הנמוכה של התלמידים .באוכלוסייה זו. כאמור, החלטת הממשלה 3708 העמידה את נושא מניעת הנשירה ושיפור .ההישגים הלימודיים בקרב התלמידים באוכלוסייה זו במקום גבוה בסדר העדיפויות. .מומלץ כי משרד החינוך והמועצות האזוריות יפעלו לשיפור מערך ההסעות שלהם ודרכי .הפיקוח והבקרה על קבלני ההסעות כדי לוודא כי כלל רכבי ההסעה המסיעים תלמידים .בתחומן הם במצב תחזוקתי תקין ובטיחותי וכי גיל הרכב הוא בהתאם להנחיית משרד .החינוך. זאת כדי לסייע לעמידה ביעדי הממשלה כפי שנקבעו . .עוד מומלץ כי המועצות האזוריות, בשיתוף רשות ההסדרה, ימפו עד כמה שניתן את כלל .הנקודות שבהן קשיי מעבר, כגון מעבר על ערוצי נחלים בתוואי הסעות התלמידים לבתי .הספר, ויפעלו לגיבוש תכנית להסדרה פיזית של מעברים אלו , להגברת בטיחותם או .להסדרת מסלולי הסעה חלופיים לימי גשם. .מנתוני הלוח עולה כי משטרת ישראל רשמה בכל הארץ בשנים 2016 - 2019 כ- 60,000 .דוחות המוגדרים כעבירות רישיון נהיגה. כ - 41,700 דוחות (כ -69% ) נרשמו לנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .תופעת הנהיגה ללא רישיון בחברה הערבית רחבה, חמורה ומסכנת את כלל משתמשי .הדרך האחרים. בשנתיים שהסתיימו בתאריך 14.6.18 נהרגו בישראל 20 נהגים שנהגו .ללא רישיון נהיגה - 15 מהם מהחברה הערבית. במחצית הראשונה של 2018 בלבד .נהרגו שישה נהגים מהחברה הערבית שנהגו ללא רישיון נהיגה138 . .מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים 2016 - 2019 שיעור דוחות התנועה שנרשמו .לנהגים לא -יהודים במרחב נגב בגין עבירות תנועה מסכנות חיים ועבירות בריונות בכביש .היה גבוה משמעותית משיעור דוחות התנועה הללו שנרשמו לנהגים מה אוכלוסייה הלא - .יהודית במחוז דרום. כך גם לא יכולים היו גזבר המועצה, הקב"ט והחשב המלווה של ה לאמת את הנאותות .ואף את עצם הקיום של "שמירת הלילה" טרם אישור חשבוניות חברות השמירה על סך .מאות אלפי ש"ח לחודש. . ,משרד מבקר המדינה מעיר למועצה האזורית נווה מדבר, למשרד להגנת הסביבה .למשרד לביטחון פנים, למשטרת ישראל, למשרד הפנים ולמשרד החינוך כי התמשכותו .של המצב הקיים לאורך זמן כה רב ושלל הליקויים הקשים בתחום איכות הסביבה, כפי .שתוארו לעיל, מביא לחשיפתה של האוכלוסייה המתגוררת ביישובים אלו למפגעים .תברואתיים ובריאותיים חמורים ולהחמרה בתנאי המגורים והמחיה שלהם. מצב זה אף .מצביע על היעדר המשילות של משרדים אלה במימוש מטרותיהם במרחב הנגב. על .המשרדים הרלוונטיים לפעול לתיקון המצב הקשה. .מומלץ כי המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים יגבשו תוכנית כוללת לניקיון מרחבי .הנגב ממפגעי איכות הסביבה הרבים המצויים בו. .מומלץ כי משרדי החינוך והגנת הסביבה, בשיתוף המועצה האזורית נווה מדבר, יפעל ו .להעתקת התלמידים לבתי ספר אחרים המצויים מחוץ לטווח הסיכון. עוד מומלץ כי רשות .ההסדרה תתעדף העתקת התיישבות בלתי מוסדרת בסביבות נאות חובב. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי החינוך והגנת הסביבה על השתהותם בפתרון .הבעיה שיש בה כדי לסכן באופן ממשי אלפי תלמידים בנגב, הגם שהיישום כרוך .בהתמודדות עם התנגדויות ההורים כאמור. .הועלה כי נכון לחודש פברואר 2020 טרם הוקמו תחנות המשטרה בחורה, בכסייפה .ובלקייה, על פי תוכנית השר לביטחון הפנים לחיזוק מערך המשטרה. בערערה בנגב .הוקמה תחנת משטרה, ובשגב-שלום פועלת תחנת משטרה קטנה . מנתוני הלוח עולה כי בתקופה שבין ינואר 2015 למרץ2020 נגנזו או הועברו להליך .סגירה 177 (67% )תיקי סחיטת דמי חסות במרחב נגב, ו -87 ( תיקים33% ) הועברו .להמשך טיפול בפרקליטות מחוז דרום. .מבדיקות שטח שערך משרד מבקר המדינה עלה שנתוני המשטרה לגבי היקף תופעת .סחיטת דמי החסות בנגב אינם משקפים את היקף התופעה במלואה, אלא רק את היקף .הדיווח למשטרה על תופעה זו. זאת הואיל ואירועים אלו אינם מדווחים מסיבות שונות, .ובכללן רתיעה של משלמי דמי חסות מלדווח על איומים וסחיטות מחשש שעצם הדיווח .למשטרה יפגע בב יטחון האישי של המדווח ובני משפחתו; חוסר אמון של הציבור .ביעילות הטיפול במשטרה; היעדר חובת דיווח מצד גורם קשור (כמו חברות ביטוח בשל .גניבות רכבים) וכיוצא באלו. .נמצא כי נכון למועד סיום הביקורת, יול י 2020 , התלמידים במרכז החינוכי הגדול עדיין .נמצאים בטווח הסיכון מנאות חובב וטרם הועברו ללימודים בבית ספר אחר, כפי ש כתב .השר להגנת הסביבה. .מומלץ כי הפרקליטות והמשטרה יבחנו דרכים למיגור תופעת דמי החסות, בפרט נוכח .היקף התופעה מחד וההיקף של 264 תיקי סחיטת דמי חסות שנפתחו בין השנים 2015 - .2020 , שמתוכם כ-33% .בלבד הועברו לפרקליטותכמו כן, מומלץ לתעדף את עבודת .המטה להכנת הצעת החוק המוזכרת בתשובות המשרד לביטחון פנים ומשטרת ישראל .ולקבוע לוחות זמנים להשלמתה. .עוד מומלץ כי המשטרה ת גבש דרכי פעולה ובהתאם תערוך מבצעים יזומים לעיתים .מזומנות במוקדי הפעילות של הסוחטים - אתרי בנייה, אזורי תעשייה, מוסדות ציבור .וכיוצא באלו. כמו כן, על המשטרה לתת את הדעת על עצם הדבר שתנאי יסוד למיגור .התופעה הוא אמון בטיפול המשטרה בנושא ובתוחלת של הגשת תלונות למשטרה .בנושא זה. .מנתונים שהועברו למשרד מבקר המדינה על ידי משרד החינוך עולה כי בין השנים 2015 .- 2018 בוצעו שתי ביקורות שטח. בביקורת שבוצעה ב- 4.5.17 לבדיקת המרחקים .והעלויות המבוקשות להסעה בבקשה שהגישה המועצה המקומית אל-קסום נמצאו .פערים הנעים בין כ- 100% לכ- 500% בין המרחק הרשום בבקשה לבין המרחק שנמדד .בפועל . כך לדוגמה, עבור הסעה מהיישוב סבבחה לגן המיוחד סעווה נמדד בפועל .מרחק של שלושה ק"מ, ואילו המרחק שצוין בבקשה להסעה עמד על 17 ק"מ. גם עבור .ההסעה מפזורת כסייפה 91 לגן מעוכבי התפתחות כסייפה נמדד בפועל מרחק של 15 . ק"מ, אף כי המרחק שצוין בבקשה להסעה עמד על29 .ק"מ .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמועצות האזוריות כי נוכח היקפי הסכומים .המושקעים מתקציב משרד החינוך וההיקף הגבוה של אי-ההתאמות בדיווחים מהשטח, .מומלץ שמשרד החינוך יבצע ביקורות בשטח עצמו בצורה מקיפה יותר ובתדירות רבה .יותר וישקול דרכים ואמצעים לבקרה שוטפת, לרבות בקרות ממוחשבות, כגון הצבת .מכשירי בקרה בכלי הרכב המסיעים וציוד התלמידים בכרטיס חכם אותו יתקפו .התלמידים עם עלייתם להסעה ובעת רדתם, בתיאום עם גורמים רלוונטיים במועצות .האזוריות. יש לציין כי כאשר תושב ביישובים שבתחום המועצות האזוריות טוען לשינוי כתובת או .לאי-מגוריו בכתובת מסוימת, לא ניתן לאמת פרטנית את שינוי הכתובת באמצעות בדיקת .תשלומי ארנונה, הואיל ולא מופקות בה ן שומות ארנונה לתושבים ולא נערכה בדיקה .מדגמית פיזית לאימות המגורים בתחומי הקו הכחול של יישובי המועצות. .בפברואר 2018 הוקם צוות בין -משרדי לבחינת מענקי האיזון של משרד הפנים בגין .התושבים הרשומים במרשם האוכלוסין כתושבים המשתייכים לשבטים הבדואי ים בנגב .(להלן - הצוות הבין -משרדי). הועלה כי משרד הפנים טרם התאים את נוסחת מענק .האיזון למצבן הייחודי של הרשויות המקומיות הבדואיות בנגב. .מומלץ כי משרד החינוך יפעל בשיתוף רשות האוכלוסין כדי לטייב את נתוני התלמידים .המוסעים על ידו, ובכך יגדיל בצורה משמעותית את אמינות ודיוק הנתונים המופיעים .בקובץ ההסעות. הדבר מקבל משנה תוקף נוכח העובדה שמימון ההסעות במועצות .האזוריות אל -קסום ונווה מדבר ממומן ב - 100% מתקציב משרד החינוך, וכי למידת .אמינות נתוני הכתובות של התלמידים ישנה השפעה ניכרת על ניצולו של תקציב זה. .ככל שמרחק ההסעות המדווח גבוה יותר מהמרחק בפועל, התקציב וכן התשלומים .המשולמים על ידי המועצות האזוריות לקבלני ההסעות מתרחבים מעבר להיקף הראוי .במידה רבה יותר, פער שיכול להביא להגדלה מעבר לנדרש של התשלומים והתקציב .בסכום של מיליונים רבים. .בהקשר זה יצוין כי גם במסמך סיכום סיור של צוות משרד מבקר המדינה ב- 10.9.20 , . שהוציא מנהל רשות ההסדרה, נכתב כי "עניין השבטיות לא פוסח גם על מערך .ההסעות בבתי הספר, גם בו מועסקים קרובי משפחה בעלות שנתית של 200 מל"ש .לשתי המועצות האזוריות. הסעות רבות לא מתבצעות ונדרשת בקרה צמודה". עוד מומלץ כי משרד החינוך י בחן מנגנון התחשבנות למול הרשויות שיעודד התייעלות .ובקרה, וכן יבחן את התניית התשלום בקיום בקרות, תוך התחשבות בתוצאות הב קרות; .או יבדוק יצירה של מנגנון קנסות מותנה. .גם בביקורת הנוכחית הועלה כי הדרכים שבהן עוברים רכבי ההסעות ביישובי הפזורה .הבדואית הינן בלתי סלולות ומאוד משובשות, וכי בעונת החורף השיטפונות גורפים .קטעים מהדרך וגדלה הסכנה לתלמידים המוסעים. לדברי מנהל מחלקת החינוך .במועצה, הדבר מביא הורים רבים לא לשלוח את ילדיהם ללימודים בעת שמתרחשים .אירועי גשם משמעותיים. הועלה כי חברות ההסעה שנבחרו להסיע את התלמידים משתמשות באוטובוסים ישנים, .בני יותר מעשור, הנחותים מבחינה בטיחותית. מהמתואר לעיל עולה כי דוחות הנוכחות שהועברו למחלקת החינוך המיוחד לא תאמו .את ההעסקה בפועל. .הועלה כי הפורום שיזמה חברת הדואר עם נציגי המשרדים והגופים הרלוונטיים .התקיים פעם אחת לפני שש שנים. .מומלץ כי רשות ההסדרה, משרד הפנים, משרד התחבורה, ר שות המים, משרד .התקשורת, משרד האוצר והמועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר וכל גורם ממשלתי .אחר הנוגע בדבר יגבשו תוכנית רב -שנתית להשלמת כלל התשתיות בכלל ה יישובים, .בציון לוחות זמנים לביצוע והמקורות התקציביים הנדרשים . .מנתוני הלוח ניתן לראות כי המחיר הממוצע בשני תאגידים חלשים, המדורגים בדירוג 2 . על ידי רשות המים כאמור לעיל (מי רהט ונווה מדבר), נע בין מחיר ממוצע של0.56 ש"ח .לכ-2.2 ש"ח לקוב, ואילו המחיר הממוצע ביתרת חמשת תאגידי הדרום (המדורגים4 עד .5 על ידי רשות המים) נע בין כ- 2.144 ש"ח לקוב לכ-4.26 ש"ח לקוב. פער מחירי רכש .המים, המשקף סבסוד עמוק של התאגידים החלשים, קיים מאז הקמת התאגידים לפני .כעשור. על אף זאת, לא היה בו כדי לשמש את התאגידים לביסוס מודל עסקי בר - .קיימה, שיאפשר בטווח הנראה לעין הפחתה של סבסוד זה לצד התמודדות מקיפה עם .נתוני התפעול הבעייתיים שלהם, כפי שיוצג בהמשך. .מאפיינים נוספים המעידים על חוסנם או חולשתם של התאגידים הם כמות פחת המים .ושיעורי הגבייה של חובות שוטפים (להלן - פחת גבייה). .נמצא כי הגם שהיועץ המשפטי לממשלה הנחה להגביר את האכיפה בתחום הפוליגמיה .והועברו למשטרה מאות דיווחים על עבירות פוליגמיה מ בית הדין השרעי, ממשרד .הפנים, מהפרקליטות האזרחית ומרשות הא וכלוסין וההגירה, בפועל, נכון לפברואר .2020, ב-18 תיקים הוגשו כתבי אישום ואילו345 תיקים נסגרו בתקופה2017 - מרץ2020 . .דהיינו, בכ-5% .מהתיקים בלבד הוגשו כתבי אישום .מומלץ כי היועץ המשפטי לממשלה יבחן את יישום הנחייתו בקרב מערכות אכיפת החוק .בעניין תופעת הפוליגמיה, וכי משרד המשפטים ומשטרת ישראל יקיימו הליכי הפקת .לקחים מכלל תיקי החקירה שנסגרו בשנים 2017 - 2018 ויכינו תוכנית פעולה. בכלל .זאת, יבחנו את הצורך בהקצאת משאבים מת אימים לאכיפת האיסור בחוק על ריבוי .נישואין ולצמצום תופעה זו, המעוגנת ברבדים עמוקים חברתיים, תרבותיים ודתיים בקרב .האוכלוסייה הבדואית בנגב. עוד מומלץ כי משרד המשפטים יבחן את יישום כלל .המלצות ועדת פלמור בעניין מיגור תופעת הפוליגמיה באופן סדור ועיתי, ויוודא עמידת .כלל הגורמים השונים בהמלצות השונות. בדוח פלמור צוין כי "ממצאי מחקר הלמ"ס מעלים כי ביחס ליותר מ -75% מהגברים שיש .להם ילדים מיותר מאישה אחת ( 4,691 מתוך 6,200 גברים פוליגמיים ), הילדים נולדו .משתי נשים בלבד. ביחס לכ - 18.2% הילדים נולדו משלוש נשים ( 1,128 מתוך 6,200 .גברים פוליגמיים), וביחס לכ-5.8% הילדים נולדו מארבע נשים ויותר(360 מתוך 6,200 .גברים פוליגמיים ) ... במחקר הלמ"ס נמצא כי רק לכשליש מהגברים הפוליגמיים יש .פחות מ-10 ילדים". נתון זה מעלה כי מספר הנשים הפוליגמיות בישראל עומד על יותר .מ- 14,000 .נשים המועצה האזורית נווה מדבר ציינה בתשובתה מינואר2021 כי "נכון להיום אין כל פתרון .למערכת הביוב פרט לבורות ספיגה". .הועלה כי נכון לפברואר 2020 , רשות המים טרם קבעה כיצד יחולקו העלויות הכרוכות .בהרחבת מט"ש באר שבע בין שני תאגידי המים מי שבע ונווה מדבר לגבי איסוף הביוב .מוואדי אל-נעים, המיועד לאסוף שפכים מתאגיד נווה מדבר למט"ש מי שבע, וממילא .הרחבה זו טרם קודמה בפועל. תנאי מקדים להרחבת המט"ש הוא איכות השפכים. מומלץ כי רשות המים ת יתן את הדעת על היעדר משאבים מספיקים של תאגידים .חלשים להשקעה בפרויקטים חשובים במשק המים ותפעל למצוא פתרון להשקעות .בפרויקטים הללו. כן מומלץ כי ה משרד להגנת הסביבה והרשויות המקומיות ו המועצות .האזוריות שאחראיות לאזורים אלו יטפלו בהסדרת הפתרונות הנדרשים לטיפול בשפכים .ולהשלכות תופעת דליפת השפכים. .תוכניות החומש שהונהגו נועדו לסגור את פערי העבר תוך מתן פתרון ליישום חלקי של .החלטות הממשלה הקודמות. מומלץ כי לפני גיבוש תוכנית חומש נוספת ישקלו משרדי .הממשלה הנוגעים בדבר בכלל, ומשרד הכלכלה בפרט, חלופה לפיה יוגדרו באופן .קבוע, בבסיס התקציב, צ ורכי האוכלוסי יה הבדואית בכל התחומים, תוך מעקב ופיקוח .אחר יישום ההחלטות ומועילּות הפעילות מכוחן לפיתוח האוכלוסייה הבדואית. .מנתוני הלוח עולה כי בנוגע לכלל אוכלוסיית הבדואים בנגב המונה כ - 242,000 ,איש .ישנם פערים גדולים בין נתוני רישום המגורים של הבדואים שבידי רשות ההסדרה לבין .הנתונים המצויים ברשות האוכלוסין. כך לדוגמה, על פי נתוני רשות האוכלוסין, מספר .הבדואים המתגוררים בשבע הרשויות המקומיות גדול ב - 46,000 ממספר הבדואים .הרשומים ברשות ההסדרה. לעומת זאת, נתוני רשות ההסדרה מעלים פער של כ - 23,000 .בדואים במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר ועוד פער של כ - 23,000 בדואים בפזורה .שמחוץ לשטחי הקו הכחול של היישובים לעומת מספרם הרשום ברשות האוכלוסין. .מומלץ כי משרד הבריאות יגבש תוכנית רב-שנתית להשלמת צמצום הפערים בפריסתן .של תשתיות חירום, הצלה והכשרה בנגב בכלל וביישובי הבדואים בפרט. זאת תוך כדי .תיאום עם מד"א ועם הרשויות המקומיות הרלוונטיות. מנתוני הלוח עולה כי בשנים2016 - 2019 שיעור הנהגים מהאוכלוסייה הלא-יהודית שלא .היה להם ביטוח תקף בעת התאונה היה 61% . עוד עולה כי מרבית הנהגים שהיו .מעורבים בתאונות אלו לא הוציאו רישיון נהיגה כלל, ושיעור הנהגים מהאוכלוסייה הלא - .יהודית שהיו מעורבים בתאונות אלו היה 67% - גבוה באופן ניכר משיעורם באוכלוסייה .או משיעורם בקרב הנהגים. .מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים 2016 עד2019 שיעור הנהגים מהאוכלוסייה .הלא -יהודית שהיו מעורבים בתאונות במרחב נגב, וגם נהגו ב רכב ללא ביטוח תקף, היה .גבוה משיעור זה במחוז דרום של המשטרה. .מנתוני הלוח עולים הנתונים הבאים לגבי שיעור התאונות שבהן לנהג המעורב בתאונה .(מהאוכלוסייה הלא -יהודית) לא היה כיסוי ביטוחי בשנים 2016 - 2019 : במחוז דרום - .41% בממוצע (בין 28% בשנת2017 לבין46% בשנת2019 ); במרחב נגב - כ-61% .בממוצע (בין 50% בשנת2017 לבין92% בשנת2018.) .נתוני הנוכחות של עובד מחלקת החינוך במועצה האזורית אל-קסום ודוח המבקר הפנימי .בנושא דיווחי נוכחות עובדים מעלים חשש לנורמה פסולה של דיווחים כוזבים. .מנתוני הלוח עולה כי העבירה הנפוצה בשנים 2016 - 2019 מבין עבירותהביטוח הייתה .נהיגה ברכב ללא ביטוח, ושיעור הנהגים מקרב האוכלוסייה הלא -יהודית שקיבלו דוחות .תנועה אלו היה 68% . .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 היו 1,238 ,תאונות קטלניות 7,198 תאונות .קשות ו - 41,892 תאונות קלות, ושיעור מעורבותם של נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית .בתאונות אלו היה 47% ,34% ו-34% בהתאמה, שיעור הגבוה מחלקם באוכלוסייה .ומחלקם בקרב הנהגים. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 עלה שיעור מעורבותם של נהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית בתאונות קשות - מ-32% בשנת2016 לכ-36% בשנת2019 . . בשנת2019 הגיע שיעור המעורבות של נהגים אלו בתאונותקטלניות לכ -52% . .מנתוני התרשים עולה כי מעורבותם של נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית בנגב בתאונות .קטלניות, קשות וקלות גבוה משמעותית משיעורם במרחב נגב (10% ) ובכלל האוכלוסייה .(21% ). כך, במרחב נגב היו מעורבים נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית ב -62% .מהתאונות הקטלניות וב-45% מהתאונות הקשות בשנים2016 - 2019 . .בביקורת עלה כי בי ישובים הארעיים וביישובי הקבע שבהם מתגוררת האוכלוסייה .הבדואית מושלכת פסולת ברשות הרבים , בניגוד לחוק שמירת הניקיון, ומתבצעות .שריפות בלתי מוסדרות של פסולת, הגורמות לזיהום אוויר ניכר שהתושבים נחשפים .אליו. עוד עלה מהביקורת כי הרשויות המקומיות ביישובים הארעיים שבהם מתגוררת .האוכלוסייה הבדואית אינן אוספות ומטפלות בפסולת כראוי. גם ב יישובי הקבע המצב .איננו משביע רצון הן בשל היעדרם של אתרי מיחזור לפסולת והן מבחינת תדירות איסוף .הפסולת והטיפול בה. .עוד הועלה כי המשרד להגנת הסביבה אינו מצליח למנוע את התופעה של השלכת .פסולת בשטחים הגליליים116 שברחבי הנגב. .משרד מבקר המדינה מציין כי האמצעים החלופיים לסקרי הנכסים כלל לא הועלו .כחלופת ביצוע על ידי משרד הפנים במהלך הדיונים בעתירה האמורה לעיל. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הדוחות שנרשמו לנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית במרחב נגב היה גבוה משיעור הדוחות שנרשמו לנהגים אלו .בכל הארץ ובמחוז דרום. כך, 57% מהדוחות בגין עבירות מסכנות חיים ו-62% מהדוחות .בעבירות בריונות בכביש נרשמו לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .הועלה כי ככלל, ברשויות המקומיות ה בדואיות בנגב קיימת בעיה מתמשכת של היעדר .מיפוי ושיום לרחובות. רוב הרחובות ביישובים אלו הם חסרי שמות רשמיים, והבתים בהם .ללא שלטים הנושאים את מספר הבית. .הועלה כי מבין שבע הרשויות המקומיות שנכללו בפרויקט המיפוי, רק המועצה המקומית .שגב-שלום קיבלה בדצמבר 2017 הרשאהתקציבית מה משרד לפיתוח הפריפריה לביצוע .תהליך השילוט (על סך 640,248 ש"ח). בחודש נובמבר 2018 נמסר ממשרד זה כי ."בימים אלה נחתם הסכם עם קבלן מבצע לביצוע עבודות שילוט ור ימזור ביישוב ". .כן הועלה כי הזמנת המיפוי בוצעה אל מול שבעת היישובים המוכרים הוותיקים שפורטו .לעיל, ואולם לא כל לה את 11 היישובים המוכרים האחרים: ארבעה בתחום המועצה .האזורית נווה מדבר (אבו קרינאת, אבו תלול, ביר הדאג' וקסר -א -סר) ושבעה בתחום .המועצה האזורית אל -קסום (אום בטין, א -סייד, דריג'את, כוחלה, סעווה, מכחול .ותראבין). זאת בעיקר בשל מיעוט הכבישים הסלולים ביישובים אלו . הועלה כי רק .בשניים מתוך 11 יישובים אלו ישנם שמות לרחובות: א-דריג'את ( 24 ( רחובות) ותראבין18 . .)רחובותבלוח 21 להלןמוצגים נתונים על מיפוי הרחובות, כפי שהתקבלו ממפ"י .באוקטובר 2018 ולאחרעדכון ממאי 2020, :לגבי כל אחד משבעת היישובים הוותיקים מנתוני הלוח עולה כי בשלוש מתוך שבע הרשויות הוותיקות הליך מיפוי הרחובות נמצא .בראשיתו וטרם התקבל לגביו אישור הרשות המקומית . זאת אף שחל פו כשלוש שנים .מאז פניית מפ"י לשלוש רשויות מקומיות אלה. בשש מתוך שבע הרשויות אושר המיפוי .של 384 (43% ) רחובות מתוך886 .הרחובות שביישובים .מנתוני הלוח עולה כי בשש מתוך שבע הרשויות קיים פער בין מספר הרחובות על פי .רשות האוכלוסין לבין מספר הרחובות לפי נתוני מפ"י. הפער נע בין שלוש ל -113 . .רחובות .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 ניתנו2.33 ,מיליון דוחות תנועה בכל הארץ .מהם כמיליון דוחות ( 43% ) לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית, הרבה מעבר לחלקם .היחסי באוכלוסייה. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 רשמה משטרת ישראל כ- 280,000 דוחות בגין .עבירות תנועה במחוז דרום. כ-28% מהם בגין עבירות מסכנות חיים וכ-36% מהם בגין .עבירות בריונות בכביש. .הועלה כי ביישוב ערערה בנגב הוקמה ועדת שמות בדצמבר 2017 , אך לא נמצאו .אסמכתאות על כינוס הוועדה ולו פעם אחת. .מומלץ כי רשות המיסים תחדד מול הרשויות הבדואיות בנגב את הנחיותיה למתן אישורי .תושבות לצורך מס ותבצע הצלבה מול נתוני מרשם האוכלוסין בכל הנוגע לאישורים .המתקבלים מהרשויות. יצוין כי ההצלבה הנדרשת מרשות המיסים לצורכי מתן ההטבה .מחדדת גם היא את הצורך בבחינת השלמת הרישום של כלל תושבי הרשויות בנגב .בהתאם למקום מגוריהם. .מומלץ שחברת הדואר ת פעל לטיוב השירות בסניפים הממוקמים ביישובי הבדואים, כולל .באמצעות הצבת כספומטים ייעודיים לתשלום קצבאות או תוך בחינת חלופות אחרות .לתשלום קצבאות . הדבר מקבל משנה תוקף נוכח העובדה ששיעור הנזקקים לקבלת .קצבאות בקרב תושבי האוכלוסייה הבדואית גבוה משמעותית לעומת שאר האוכלוסייה . .פעולה זו יש בה גם כדי לווסת את העומסים בסניפים בצורה טובה יותר. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה שהסניפים ביישובי הבדואים בנגב אינם ערוכים .מבחינה פיזית ולוגיסטית לטפל בהיקף הרב של הנזקקים לשירותיהם, ובייחוד בימי .חלוקת קצבאות הביטוח הלאומי לסוגיהן, כגון גמלת הבטחת הכנסה וקצבת ילדים. .בחלק מהמקומות פתרון זה היה יעיל והביקוש לכך היה רב, ובכלל זה הביקוש להשכרת .תאי דואר בתשלום. לדוגמה, ביישוב רהט יש ביקוש רב לתאי דואר בתשלום, ויש צורך .להקים עוד מרכזי חלוקה. .מומלץ כי ח ברת הדואר תבחן הקמת מרכזי דואר נוספים ביישובים שבהם יש לכך .ביקוש. .יצוין כי בכמה יישובים של הפזורה הבדואית שיטת מרכזי חלוקת דואר לא הצליחה עקב .חבלות של תושבים, אשר פירקו את תאי הדואר. כמו כן, בשנים האחרונות אירעו פעולות .עבריינות, פריצה וחבלה רבים בסניפי דואר שונים בנגב, כפי שיפורט להלן. .אי-מסירת דואר רשום משפיעה לא רק על הנמענים, אלא גם על בעלי החוב שלהם . .כיום הדבר פוגע בעיקר במדינה, ברשויותיה ובבעלי החוב שנבצר מהם לגבות את חובם. .בכך נוצרת מעין הגנה על החייבים המסרבים לקבל את הדואר הרשום מפני נקיטת צעדי .אכיפה בשל אי-תשלום מיסים, אגרות וחובות. .מומלץ כי חברת הדואר תפעל לבחינת פתרונות לאי-מסירת דברי הדואר הרשום בפזורה .הבדואית, ובין היתר תגיש תלונות במשטרה כשקיים חשש לפגיעה בבעלי תפקידים .מטעמה. על החברה לבחון להחיל את הפתרון של משלוח דבר דואר באמצעות שליח .מיוחד, שהשיתה בזמנו עם הנהלת בתי המשפט, על דברי דואר רשום שהיא מחלקת .עבור גופי אכיפה אחרים. כמו כן, על המשטרה לבחון את התופעה ואת הדרכים .למיגורה. עוד מומלץ כי המוסד לביטוח לאומי יבחן דרכים להגברת השימוש באזור אישי .באתר המוסד בקרב הפזורה הבדואית ואת האפשרות למשלוח הודעות על ידו ב אמצעות .מסרונים בהתאם לנהליו. .מהנתונים עולה כי בשנים 2016 - 2019 רשמה משטרת ישראל במרחב נגב כ- 130,000 .דוחות תנועה בגין עבירות מסכנות חיים, בריונות בכביש ועבירות אחרות. כ - 78,000 .דוחות בגין עבירות תנועה (ששיעורן כ-60% ) נרשמו לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .מנתוני הלוח עולה כי אזור פלוגות-אשל הוא אזור המועד לניסיונות גניבת דלק. . נוכח פגיעה כה משמעותית ומתמשכת בתשתיות החיוניות בנגב של חברות ממשלתיות .מרכזיות במשק (חברת החשמל, מקורות וחברת תשתיות נפט), מומלץ כי משרדי .הממשלה והחברות הרלוונטיות ייערכו למיגור התופעה תוך שיתוף פעולה הדוק ביניהם. .על רשויות אכיפת החוק ומשטרת ישראל הפועלות בנגב לפעול לתיעדוף גבוה של .הטיפול בפגיעה בתשתיות, בחיבורים בלתי חוקיים של התושבים למים ובפרט לחשמל .ובתופעה שגורמים פרטיים בלתי מורשים אחרים מתחברים לרשת החשמל בניגוד לחוק. .מנתוני המשרד להגנת הסביבה עולה כי במועצות האזוריות נווה מדבר ואל-קסום אין .כלל תשתיות לטיפול בשפכים. פינוי השפכים של כ- 70,000 בתים מתבצע כיום בצורה .מיושנת, באמצעות בורות ספיגה, תוך סיכון לזיהום מי התהום ולמחלות. קיימת סכנה .לחיי אדם בישובים הבדואים וכי נזקי המפגע הסביבתי שמקורו באותם יישובים צפויים .להגיע גם לבאר שבע. .מנתוני הלוח עולה כי 18,912 ( עוסקיםכ-84% )ב-149 יישוביםמשתייכים לאוכלוסיי ה .היהודית, ו- 3,504 (20%) ב-36 ישוביםמשתייכים לאוכלוסייה הלא -יהודית. .מומלץ כי הביטוח הלאומי יערוך באופן שוטף השוואה בין קבציו לבחינת נשים אשר מצד .אחד זוכות לקבל הבטחת הכנסה בגין גירושיהן ומן הצד האחר ילדו ילדים נוספים לבני .הזוג שלהן לאחר מועד גירושיהן ומקבלות בגינם גמלת ילדים. זאת כדי לוודא שהן עדיין .עומדות בזכות לקבלת הגמלאות האלה. .מומלץ כי הביטוח הלאומי ומשרד האוצר יגבשו תוכנית חקירות סדורה עם יעדים שנתיים .להתמודדות עם כלל התופעות שצוינו, הן בהמשך להחלטת הממשלה והמלצות ועדת .פלמור והן בהתאם למתבקש מצ ורכי השטח. בפעול ות אלו יהיה כדי להגביר הן את .האכיפה והן את ההרתעה כלפי מי שמקבל כספים במרמה מהביטוח הלאומי וכלפי אלה .שאינם מדווחים כחוק. הצעד של הכשרת שישה חוקרים ייעודיים הוא מהלך חיובי בכיוון .זה. .מניתוח שערכה רשות המיסים עולה כי כ -50% ממספר בעלי החוב במשרדמע"ם באר .שבע משתייכים לאוכלוסייה הלא -יהודית, ואילו חלקם היחסי באוכלוסיית העוסקים בנגב .מגיע לכדי 20% . .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 נהגים מהאוכלוסייה הלא-יהודית שגילם 0 - 12 .היו מעורבים ב -75% מהתאונות בקבוצת גיל זו; בני 13 - 16 ממגזר זה היו מעורבים .ב-34% מהתאונות באותה קבוצה; ובני 17 - 18 ממגזר זה- ב-41% מהתאונות באותה .קבוצה - שיעורים הגבוהים במי דה ניכרת מחלקם היחסי באוכלוסייה. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 עד2019 ערך משרד פקיד שומה באר שבע 7,982 .ביקורות ניהול פנקסים, ו -256 ( מהם 3.2% ) נערכו בסמוך ליישובים הבדואיים. שיעור .הביקורות במגזר הלא -יהודי אומנם עלה מ - 0.6% ב-2016 ל- 6.3% ב-2019 , אך הוא עדיין .קטן מאוד ביחס לחלקם באוכלוסיית העוסקים בנגב, שעומד על 20%. . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המיסים על היעדר ביקורות ניהול פנקסי חשבונות .ביישובי האוכלוסייה הלא -יהודית בנגב ועל אי -כניסתם של עובדי רשות המיסים לאזורים .שבהם נדרש ות גבייה ואכיפה. הימנעות מכניסה לאזורים אלו מצמצמת את כושר .ההרתעה של רשות המיסים ומגבירה את התופעות של העלמת מס והון שחור, הגורמות .נזק כבד לכלכלת ישראל. מומלץ ש רשות המ יסים תבצע ביקורות ניהול ספרים דרך .שגרה בכל אזורי הנגב, לרבות בפזורה הבדואית , ותתאם לצורך כך לי ווי והגנה .משטרתית ככל שנדרש. ככל שנוכחות עובדי ניהול ספרים תהיה גבוהה יותר בשטח, גם .באזורים אלו, הגבייה תועמק ותגבר ההרתעה בקרב מעלימי מס. .מנהלי יחידות במשרדי מס הכנסה ומע"ם בבאר שבע מסרו לנציגי משרד מבקר .המדינה, שלא אחת מופעלת נגדם אלימות בעת ביצוע פעילויות אכיפה והרתעה לצורך .גביית מיסים ואף בעת פעילויות שגרתיות, כגון ביקורות ניהול ספרים וביקורת במקום .העסק 183 . הדבר מוביל לכך שעובדי הרשות חוששים להיכנס לאזורים מסוימים באזור .הנגב, וזאת בשל האפשרות להתנגדות אלימה של החייבים או קרוביהם. .עוד הועלה כי מתוך כלל ביקורות ניהול פנקסי חשבונות שנערכו באזור הנגב, כמעט .שלא נערכות ביקורות ביישובי האוכלוסייה הלא -יהודית . .היעדר שילוט של רחובות ואי-מיפוי בתים ביישובים באזור הנגב פוגעים ביכולתה של .הרשות לאתר נישומים ביישובים אלו. כפועל יוצא מכך, עולים קשיים למסור מכתבים .לנישומים המתגוררים בהם, ובמיוחד ביישובי הפזורה הבדואית. במשך שנים עמד שיעור .החזרת דבר דואר רשום ביישובי ה אוכלוסייה הלא -יהודית בנגב על כ-70%181 (שיעור .גבוה בהרבה משיעור ההחזרה בכל מקום אחר במדינת ישראל). משנת 2019 חל שיפור .קל בנושא זה, אך שיעור הדואר החוזר עדיין גבוה, ועומד על כ-48%, מצב ה מקשה על .הליכי האכיפה וגביית המיסים. .לדברי מנהל מחלקת החקירות בסניף הבט"ל בבאר שבע בספטמבר 2018, בשל היעדר .משאבים מתאימים וקשיים נוספים, הבט"ל אינו מצליח לבצע חקירות ובדיקות נאותות, .שהיה בכוחן להוכיח כי מרבית הנשים המדווחות כחד-הוריות עדיין מקיימות חיי משפחה, .בצורה כזאת או אחרת, עם הגבר שגירש אותן. אם כך, היעדר אכיפה מספקת מ אפשר .לנצל את הפוליגמיה כדי לקבל קצבאות שלא כדין. על פי נתוני הבט"ל לאוקטובר 2020 , . יש854 נשים בדואיות בדרום במצב זה, שהן כ- 9.5% מכלל הנשים ( 8,946 ) בכל הארץ .שמעמדן דומה. .מומלץ כי משרד המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה יחדדו את הנחיותיהם בנושא .הפוליגמיה, בהמשך להנחיית נשיא בית הדין השרעי מאפריל 2017 , לפסיקת בית .המשפט בעניין אבו סקיק, להחלטת נציב תלונות הציבור על שופטים. בנוסף, מומלץ כי .כלל המשרדים הרלוונטיים יערכו מסע הסברה בקרב האוכלוסייה הבדואית לצמצום .התופעה בתיאום עם משרד המשפטים. .משרד מבקר המדינה מעיר כי עצם העובדה שמאות תיקי חקירה נפתחו ורק לאחר .פתיחת החקירות התברר מועד הנישואין, מעידה על המידע המועט המצוי בידי הרשויות .על המועדים והנסיבות של הנישואין בחברה הבדואית בנגב. כך ירד לטמיון הרוב .המוחלט של מאמצי האכיפה בתחום בשלוש השנים שחלפו מאז פרסום הנחיית היועץ .המשפטי. על משרד המשפטים ומשטרת ישראל להפיק את הלקחים הנדרשים, באופן .שפתיחת תיקי חקירה תתבסס על תשתית עובדתית ומודיעינית תומכת. .משרד מבקר המדינה פנה אל משרד המשפטים וביקש לקבל נתונים על מספר .האישורים לנישואים פוליגמיים שנתנו שני הקאדים הנזכרים, וכן ביקש לברר אם היועץ .המשפטי לממשלה בחן את המלצת הנציב לנקוט צעדים נגדם. מתשובת משרד .המשפטים מאפריל 2019 עולה כי שני הקאדים נתנו 40 אישורים לנישואים פוליגמיים (16 .על ידי האחד ו-24 על ידי השני) בין יולי 2017 לינואר 2018 ,כחצי שנה עד שנה לאחר .פרסום ההנחיות של היועמ"ש ושל נשיא בית הדין השרעי לערעורים האמורות לעיל, ולא .העבירו את המידע למשטרה כנדרש. .תוכנית החומש הגלומה בהחלטת הממשלה 2397 הקצתה כ-577 מיליון ש"ח להעצמת .הרשויות המקומיות (מתוך סך תקציב ב תוכנית של כ -3.1 .)מיליארד ש"ח מומלץ כי .הגופים הרלוונטיים ייצרו מנגנוני בקרה ופיקוח אפקטיביים על הפעילות השוטפת של .הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות, כדי שכספי תוכניות החומש ותקציבי הפעילות .השוטפת לא יופנו למעשה לתשלו ם דמי חסות במסגרת שמירת לילה, על חשבון שמירה .במוסדות החינוך במהלך שעות הלימודים ופעילויות חינוך . .ממצאי הפרק מעלים תופעות של מפגעים בריאותיים שמקורם בהשלכה בלתי מוסדרת .של פסולת ביתית, פסולת בניין ופגרים סמוך לבתי התושבים הבדואים. כן קיימת סכנה .לבריאותם של תלמידי בתי הספר הסמוכים לאזור התעשייה הכימית ב נאות חובב .ולאתרי ההטמנה של פסולת כימית בתחומה. עוד מעלה הפרק ממצאים חמורים על .סכנה לחיי כלל התושבים בשל מעורב ות רבה יותר של האוכלוסייה הלא -יהודית .בעבירות תנועה קטלניות וקשות ובשל שכיחות רבה יותר של נהיגת רכבים ללא רישיון , .ובייחוד נהיגת ילדים. עוד הועלה כי קיימת תופעה של כלכלה שחורה, שבה התושבים .הלא -יהודים אינם משלמים מס כדין והמדינה אינה גובה מהם את המס שבו הם חי יבים. .כמו כן , רווחת תופעת החשבוניות הפיקטיביות , שבה נגרם הפסד כספי ממשי לאוצר .המדינה. .תופעות רווחות של נהיגת ילדים ואי -תשלום מיסים מציינות אף הן באורח מובהק את .התרופפות המשילות בנגב. ככלל, מומלץ כי המדינה תאגם את גורמי האכיפה כדי למגר .את התופעות שהועלו בפרק זה, ותפעל במערכת ה חינוך ובציבור הרחב ל הגברת .המודעות של התושבים לשמירת הוראות החוק, הנוגעות גם לשמירה על חייהם. מן .הראוי כי כלל רשויות אכיפת החוק יגבירו את נוכחותן בנגב. .מנתוני הלוח עולה כי מתוך 4,411 פניות של הציבור קיבל המשל"ט 3,637 פניות שהגדיר .כבריונות בכביש (82%) ו-562 ( פניות בנוגע לגמלים משוטטים בכביש13% .) .הממצאים שתוארו לעיל ותופעת תחנות הדלק הפירטיות, שתוארה בהרחבה בדוח מבקר .המדינה האמור לעיל, מחייבים את כל רשויות האכיפה להיע רך לגיבוש תוכנית פעולה .סדורה לטיפול בתופעה. תחנות אלו, הפועלות בלב אזורי מגורים, ללא פיקוח בטיחותי .וללא תקינת כיבוי אש, יוצרות סיכון לשלום הציבור. .מומלץ שמשרד האנרגיה יקים מאגר נתונים שישמש את כל גופי הפיקוח ויכיל מידע .אחוד, עדכני ושלם על תחנות התדלוק הפירטיות, וכך ייעל את הפיקוח עליהן. נוסף על .כך, על משטרת ישראל לכלול במבצעי האכיפה את כלל הגורמים הרלוונטיים, לרבות .מינהל הדלק ורשות המיסים, ולפעול כלפי מפעילי התחנות והמסייעים להם, ובכלל זאת .בדרך של הטלת עיצומים על הגורמים המספקים דלק וממיסים לתחנות הפירטיות. זאת .כדי למצות את כלל אפשרויות האכיפה בגין הפרות חוק , ובכללן העלמות מיסים ישירים .ועקיפים; זיהום הסביבה; פגיעה בבריאות הציבור; הפרת דיני תכנון ובנייה ועוד. .משרד מבקר המדינה מציין כי תשובת המ ינהל מחדדת את הצורך בשיתוף פעולה .מודיעיני מצד כל הגורמים הרלוונטיים כדי לאתר את חברות הדלק המוכרות דלק ביודעין .לתחנות דלק לא -מורשות (ולעיתים אף מוכרות להן ממיסים במצג שווא של דלק תקני .לתדלוק רכבים), וכדי לפעול נגד חברות אלה. .משרד מבקר המדינה מ ציין כי הואיל ולא מתבצעת בתחומי המועצות אבטחה בשעות .הלימודים על פי נוהלי משרד החינוך, ממילא גם לא נבדקים על ידי משטרת ישראל מדי .שנה קיומם ותקינותם של אמצעי הביטחון בכל אחד ממוסדות החינוך. .מומלץ כי משרד החינוך ומשטרת ישראל ישלימו את בחינת הקצאת תקני האבטחה .למוסדות החינוך שבתחומי ה מועצות ובהמשך, בהתאם לתוצאות הבחינה, ינחו את .המועצות האזוריות בעניין ביצוע נוהלי האבטחה של מוסדות החינוך ו ישלימו את .הבדיקות לקיומם ולתקינותם של אמצעי הביטחון בכל אחד מ המוסדות . .עוד נמצא בעניין שירותי האבטחה במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר, כי משכ"ל .לא ערכה בדיקות כא מור על ידה. על המועצות האזוריות אל -קסום ונו וה מדבר ועל .משכ"ל לבצע בקרה ובדיקות סדירות מדי חודש במסגרת הליכי אישור החשבוניות על .שירותי השמירה, וזאת במקביל לבחינת נחיצות השירותים האלה כאמור. .התמונה ממחישה את קרבתם של בתי הספר ביישוב ואדי אל נעם, הנמצאים במרחק .של כ-3.5 קילומטר מאזור התעשייה הכימית בנאות חובב. יש לציין, כי בתי התושבים .הבדואים בפזורה, הנמצאים סמוך לכביש 40 , הוקמו קרוב לאזור התעשייה. .הביקורת העלתה כי יש קשיים בחלוקת הדואר ביישובי קבע קטנים וכן בחלוקת הדואר .לתושבים שאינם מתגוררים ביישובי הקבע אלא במאהלים הקטנים. להלן יתוארו כמה .בעיות בחלוקת הדואר כפי שעלו בביקורת זו: .מבדיקת צוות הביקורת ב-2020 עולה כי ברוב מוסדות החינוך עדיין יש פרצות בגדרות. .נמצא כי בתוכניות העבודה של אגף התנועה מחוז דרום לשנים 2017 - 2018 אין .התייחסות לתופעת שיטוט הגמלים ולא נקבעו יעדי אכיפה. עוד נמצא כי גם בתוכניות .העבודה של משטרת ישראל ב תחנת העיירות ובתחנת רהט נגב לשנים אלו אין .התייחסות לתופעה זו ולא נקבעו יעדי אכיפה. .הועלה כי המועצות האזוריות לא הקימו מנגנון בקרה למעקב ולפיקוח על השמירה, בין .היתר, באמצעות דרכי האבטחה שפורטו בחוזים שנחתמו עם קבלני השמירה , ובהן .טלוויזיות במעגל סגור, מצלמות אבטחה, דיווח נוכחות ממוחשב וכיוצא באלו. בהיעדר .בקרה ופיקוח, אין ודאות כי התשלום התקבל בגין שמירה בפועל במוסדות החינוך. .הועלה כי משרד החינוך ומשטרת ישראל לא הקצו תקני אבטחה בשעות הבוקר .למוסדות חינוך במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר. .מניתוח נתוני 2016 ו-2017 עולה כי סך ההכנסות השנתיות של הרשויות הבדואיות .מארנונה למגורים עומדות על כ-25 מיליוןש"ח בלבד - כ-2% מההכנסות בתקציב הרגיל .המצרפי. זאת לעומת הכנסות מארנונה למגורים של כ-1.12 מיליארדש"ח בשאר .הרשויות בדרום הארץ - כ-14% מההכנסות בתקציב המצרפי. על מועצת אל-קסום לאכוף את הוראות החוק וההנחיות ולדרוש מכל עובדיה את מילוי .טופס הגילוי הנאות. כמו כן, עליה להשלים מיפוי של כלל קרובי המשפחה המועסקים .ברשות, ולהעביר במידת הצורך את המקרים המתאימים לקבלת אישור מו ועדת השירות .להעסקת קרובי משפחה. . הליקויים המוצגיםבפרק זה ממחישים את הצורך בגיבוש תוכנית רב-שנתית להשלמת .כלל התשתיות הציבוריות בי י שובים בנגב; לבחינת דרכים להתייעלות תאגידי המים ; .ולייזום תוכנית להגברת האכיפה והגבייה על ידם , כך שי תאפשר קיומם העצמאי ללא .צורך בסיוע ממשלתי מתמיד. .הפרק דן עוד בפירוט בליקויי תפעול מהותיים בסעיף ההוצאות הגדול ביותר ברשויות .המקומיות הבדואיות בנגב , "הסעות תלמידים". בעניין זה מומלץ בין השאר על טיוב נתוני .התלמידים המוסעים למוסדות חינוך ועל ביצוע בקרה עצמאית ושוטפת על ידי משרד .החינוך. .עוד דן הפרק בפעילותה של מועצת אל -קסום, המתנהלת בדרך לא -סדורה במספר .תחומי פעילות. בעניין זה מומלץ כי הממונה על המחוז במשרד הפנים יבחן את פעילות .המועצה וינחה אותה להכין תוכנית של התארגנות מחדש בכל התחומים שהועלו לעיל .ויעקוב אחר מימושה. .הועלה כי חברת מקורות מתמודדת מדי שנה עם עשרות רבות של אירועי חבלה וגניבה .במתקניה בנגב, והטיפול באירועים אלו גורם נזק כספי לקופת החברה. אירועים כאלו .פוגעים בתשתי ות לאומי ות ומעכבים ביצוע פרויקטים לחיבור תקין של האוכלוסייה .לתשתיות המים. .על כלל הרשויות המקומיות בנגב - ובכללן רהט, לקייה, תל שבע ושגב-שלום - ליזום .שיתוף פעולה והעברת מידע למשטרה על פעילות תחנות דלק פירטיות בתחומן, שעצם .פעילותן היא בניגוד לחוק והן מקור לסכנות אקולוגיות ובריאותיות לתושבי רשויות אלו. .כמו כן, מומלץ שמשטרת ישראל תפנה לרשויות המקומיות הרלוונטיות שבשטחן פועלות .תדיר תחנות דלק פירטיות וזאת כדי ליצור שיתופי פעולה, הן במישור המודיעיני והן .באכיפת החוק, נגד תחנות אלו. .על משרד הפנים בשיתוף עם משרד האנרגיה, המשרד להגנת הסביבה, רשות מקרקעי .ישראל ומשטרת ישראל, לבחון את הצורך בהסדרת הגורם אשר ילווה את מבצעי .הא כיפה בתחום תחנות הדלק הפיראטיות, ואת דרכי האחסון וההשמדה של הדלק .המוחרם. בנוסף, על המשטרה לפעול, לצד אכיפה בתחומי היישובים, לאיסוף מודיעיני .על תחנות דלק פירטיות גם בשטחי הפזורה ולפעול לסגירתן של כלל תחנות דלק אלה. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 אירעו307 תאונות שבהן היו מעורבים נהגים .שגילם עד 16 (כולל) ו- 2,950 תאונות שבהן היו מעורבים נהגים בני17 ו-18 . .בשנת 2020 פרסם מבקר המדינה דוח בנושא "הטיפול בתחנות תדלוק פירטיות ובתחנות .תדלוק פנימיות - ביקורת מעקב 123", ובו צוין בין היתר כי אף שבדוח הקוד ם צוין כי .למשרד האנרגיה אין תוכנית עבודה הכוללת יעדים ברורים לפעולות אכיפה יזומות נגד .ספקי דלק של תחנות פירטיות ולסגירת תחנות אלה, עדיין לא הוקם מאגר נתונים שנחוץ .להצגת תמונת מצב מעודכנת ואחודה, שיסייע לגופי הפיקוח ו למקבלי ההחלטות .האחרים לגבש ת וכניות פעולה לשם המאבק נגד תחנות תדלוק פירטי ות. כמו כן, .המשרד אינו בודק את איכות הדלק בתחנות פנימיות שמוכרות דלק לציבור. המשרד גם .טרם קבע נוהל להטלת עיצומים כספיים על מי שמוכר או מספק דלק לתחנות תדלוק .פירטיות, וכן טרם קבע נוהל לגביית הכספים בגין עיצומים שהוטלו. .עוד התברר כי בשנים 2014 - 2018 הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות לא יזמו .אכיפה נגד תחנות הדלק הפירטיות שבתחומן, וכי המידע שהתקבל במשטרת ישראל .לגבי תחנות הדלק הפירטיות מקורו בגורמים פרטיים , ולא הגיע מגורמים ממשלתיים .הקשורים לתחום. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 כ-50% מהנהגים המעורבים בתאונות .דרכים במרחב נגב שגילם 13 - 18 היו נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית. לעומת זאת, .מעורבותם של הנהגים משכבת גיל ואוכלוסייה זו בתאונות דרכים במחוז דרום כולו .הייתה בשיעור של 25% בקבוצת הגיל17 - 18 ושל כ-8% בקבוצת הגיל13 - 16. מנתוני התרשים עולה כי שיעור הדוחות שנרשמו במרחב נגב לנהגים מה אוכלוסייה הלא - .יהודית גבוה משיעור הדוחות שנרשמו לנהגים מה אוכלוסייה הלא-יהודית בכל הארץ .ובמחוז דרום, בכל אחת מהעבירות שנבחנו, ועומד על בין 81% ל-90%. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הדוחות שנרשמו לנהגים מהאוכלוסייה .הלא -יהודית במרחב נגב בעבירות שעניינן רישיון רכב עמד על כ -77% . שיעור זה גבוה .משמעותית משיעור הדוחות שנרשמו לנהגים אלו בכל הארץ ( 42% ( ) ובמחוז דרום47% .) .משרד מבקר המדינה מעיר למועצת אל-קסום כי על יה להסדיר את הליקויים שהצביע .עליהם המבקר הפנימי. כמו כן, עליה לברר מי הגורם בעל הגישה למערכת הממוחשבת .של דיווחי הנוכחות ששינה בדיעבד את נתוני הנוכחות ואם בעל תפקיד הנחה אותו לבצע .שינויים אלו. במידת הצורך, על המועצה לפעול לקיזוזי שכר שניתן עבור דיווחי נוכחות .פיקטיביים. .בינואר 2019 שלח מנהל מחלקת משאבי אנוש במועצה מכתב אל מנהל מחלקת הרווחה .במועצה בנוגע להפרת ההנחיה במחלקה זו. הועלה כי האח של המנהל מועסק כנהג .עובד המועצה ממאי 2009, ומנהל המחלקה מכהן בתפקיד זה מאוגוסט 2017 . בשנים 2014 - 2018 אירעוכ-240 אירועי גניבת יחידות קריאה מרחוק 108 באזורהנגב .המרכזי ו הנגב ה צפוני. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הליך המחקר המלווה לשם בחינת הישגי תוכנית .החומש לשנים 2012 - 2016, וממליץ לבצע בקרה ומחקר על אודות ההישגים והחסמים .של תוכנית החומש לשנים 2017 - 2021 לשם גיבוש תוכנית החומש הבאה. .מומלץ כי תוכנית החומש תגובש בדרך שתעמוד על החסמים המרכזיים ותקבע יעדים .להעלאת הדירוג החברתי-כלכלי של הישובים הבדואיים בנגב ולנתונים חברתיים - .כלכליים אובייקטיביים אחרים של א וכלוסיית הבדואים בנגב. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2017 - 2019 עמדו שיעורי העמדת ההתחייבויות לביצוע .התקציב בשלושה גופים - רשות ההסדרה, המשרד להגנת הסביבה ומשרד התחבורה - .על פחות מרבע. לעומתם, שירות התעסוקה והמועצה להשכלה גבוהה העמידו .התחייבויות (תקציב המשרד ותקציב תוספתי) לביצוע כל המשימות בתחומי פעילותם .שעליהן התחייבו בתכניות החומש. .מנתוני הלוח עולה כי בשלוש מתוך חמש שנות תוכנית החומש (60% )מתקופת התוכנית .בוצעו התקשרויות למימון פרויקטים בהיקף של 1.675 מיליארד ש"ח (כ-53% מסך של .3.177 מיליארד ש"ח). משרד התחבורה, המשרד להגנת הסביבה והרשות להסדרה, .האמונה על קידום יישובי הבדואים, העמידו התחייבויות תקציביו ת לכ -23% בלבד .מהנדרש בתוכנית הרב -שנתית. כמו כן, תשעה משרדי ממשלה ורשות ההסדרה לא .דיווחו למשרד החקלאות על מדדי התוצאה ב -19 ( תחומי פעילויות 61%) מתוקצבים .בתחומן. נהיגת ילדים מעמידה בסיכון את כל משתמשי הדרך וכמובן את הילדים עצמם, ויש .להתייחס לתופעה בחומרה רבה ולבחון את הכללתה בתוכנית העבודה במרחב נגב של .המשטרה. מומלץ כי משטרת ישראל, משרד התחבורה, משרד החינוך ושאר הגורמים .הנוגעים בדבר יפעלו למגר את התופעה באמצעות אכיפה קפדנית ושיטתית, לרבות .הטלת עיצומים מינהליים לפי הפקודה (פסילת רישיון הנהיגה בידי קצין משטרה ואיסור .על השימוש ברכב) על אדם שמאפשר לקטין -שאינו יכול לקבל רישיון נהיגה - לנהוג .ברכב שבבעלותו או בשליטתו. כמו כן, יש מקום לבצע פעילות הסברה בבתי הספר על .הסכנות הכרוכות בנהיגה של ילדים. הועלה כי במרחב נגב של המשטרה נעקרים ונגנבים גדרות ומעקות בטיחות כדי לפתוח .מעברים לכבישים, גם לצורך תנועת גמלים 162 . מעבר לנזק הכספי שנגרם לחברה או .לקבלנים, מדובר בסיכון חיים ממשי. .מבקר המדינה מעיר כי לנוכח ריבוי הדיווחים על סכנות תעבורתיות כתוצאה מגמלים .המשוטטים בדרכים והסכנה הטמונה בכך, מומלץ כי משרד החקלאות יישם ויאכוף את .תקנות מחלות בעלי חיים (סימון גמלים) בצורה יזומה. נוסף על כך, מומלץ כי משטרת .ישראל תטפל בתופעה באופן שיטתי וסדור בהת אם לפקודת התעבורה , לתקנות .התעבורה ולחוק העונשין, דבר שיביא להגברת ההרתעה אצל בעלי הגמלים . זאת בדרך .של תפיסת הגמל בידי גורם מוסמך והשמתו במתקן מוגן , הטלת עלויות התפיסה .והטיפול על הבעלים או המחזיק של הגמל ואף העמדתם לדין. .משילות המדינה בתחום התעבורה בדרכים היא יסוד חשוב בשמירת בטיחותם וחייהם .של משתמשי הדרך. שילוב של הרתעה מספקת, שתגביר את הציות לחוקי התנועה, .העלאת המודעות למצב הבטיחות בדרכים, פעולות חינוך בגנים ובבתי הספר לבטיחות .בדרכים ופיתוח תשתיות תעבורה ראויות במרחב הנג ב יתרמו לירידה במספר תאונות .הדרכים ובעבירות התנועה. .על משטרת ישראל על כלל יחידותיה לקבוע יעדים במסגרת תוכניות העבודה שלה .ולהגביר את פעולותיה לאכיפת החוק נגד עברייני התנועה ל סוגיהם. כמו כן, על משרד .החינוך בשיתוף הרלב"ד, משרד התחבורה והמשטרה לבצע פעולות הסב רה בנושא .בקרב האוכלוסייה הלא -יהודית. על משרד החקלאות ומשטרת ישראל לקבוע יעדים .שנתיים ולהמשיך לפעול למיגור תופעת הגמלים המשוטטים בדרכים במרחב הנגב .ומסכנים חיי אדם. .כלל האוכלוסייה, לרבות האוכלוסייה הלא -יהודית, תפיק תועלת מפעילות אכיפה .נמרצת של המשטרה לביעור התופעות הקשות של עבריינות התנועה, בדגש על עבירות .מסכנות חיים ועבירות בריונות בכביש, הפוגעות קשות במרקם החיים ובביטחון האישי .של התושבים. שיתוף פעולה בין האוכלוסייה הלא -יהודית ומנהיגיה לבין המשטרה ושאר .גופי המדינה הכרחי לקידום פעולות מניעה ואכיפה כלפי תופעות עבריינות אלה. .היעדר אכיפת מס פוגע בשוויוניות ובאמון הציבור בשלטון. עלה כי ישנם אזורים במדינת .ישראל שבהם גורמי האכיפה הכלכליים אינם פועלים כראוי נגד תופעות פשיעה .הפוגעות בכלכלת המדינה, מאחר שלא ניתן להיכנס לאותם אזורים ללא אבטחת .משטרת ישראל. משרד מבקר המדינה בדק את טיפולה של רשות המיסי ם בהליכי .אכיפה, גביית חובות והעלמת הכנסות. הועלו ליקויים שונים בהליכי האכיפה ובטיפול .בעבירות מס ובחשבוניות פיקטיביות. בין היתר נמצא כי מספר העוסקים הפעילים באזור .הנגב 198 הוא 22,416 ( נפש 3.7%,) ולעומת זאת , מספר העוסקים שיש להם חובות .בהרשאה עומד על 6,600 , שהם 6.6% מכלל העוסקים בעלי החובות בהרשאה בכלל .הארץ. .נמצא כי מעת הקמת המועצות האזוריות נווה מדבר ואל-קסום בשנת 2012 הן לא הוציאו .שומות ארנונה לתושביהן כחוק, וממילא לא גבו חיובים אלו. .מומלץ כי משרד הפנים יפרסם באתר משרד הפנים באופן שנתי את התפלגות .סכומי חלוקת ההכנסות לפי רשויות ויבחן מעת לעת את הצורך בבחינה .מחדש של חלוקת ההכנסות באזור מסוים - באופן כולל ול א עבור מספר .מוגבל של נכסים מניבי ארנונה. מנתוני הלוח עולה כי נכון לשנת 2019 כמעט ואין עדיין פגיעה במחוז דרום .כתוצאה מביטול מעמד עיר עולים, שכן כספי השיפוי בלוויית ההכנסות מהקרן .לצמצום פערים ברמה המחוזית , גבוהים יותר מהפסד ההכנסות מביטול מעמד .עיר עולים. כמו כן, בגין ביטול מעמד עיר עולים פחת סך חלוקת ההכנסות .בכ-60% - מ-22 מיליון ש"ח בשנת2017 ל-9 מיליון ש"ח ב-2019. .מנתוני התרשים עולה כי 85% מהמלצות הוועדה עדיין לא אושרו, ורק15% .מהן לקראת פרסום ברשומות. .כך לדוגמה, לגבי חלוקת ההכנסות מבסיס צה"ל נבטים עולה כי הוועדה .הגיאוגרפית של אזור הדרום הגישה בחודש יולי 2018 את המלצותיה. נכון .לאוקטובר 2020 , שר הפנים חתם על החלטה לחלוקת ההכנסות, ואילו שר .האוצר טרם אישר את החלטת שר הפנים. לכן צווי החלוקה לא נחתמו עדיין .על ידי שר הפנים. היעדר נתונים סטטיסטיים אמינים על האוכלוסייה הבדואית בדרום מקשה על גופי .הממשלה השונים לטפל בסוגיות השונות המאפיינות אוכלוסייה זו ואף לתקצבה כיאות. .מומלץ כי הלמ"ס ייערך בשיתוף הגורמים הרלוונטיים, כגון רשות ההסדרה, לביצוע .המפקד הקרוב בקרב האוכלוסייה הבדואית בדרום בצורה מיטבית ומלאה, תוך הפקת .הלקחים הנדרשים מהמפקד הקודם והקצאת התקציב וכח האדם המתאים לכך. כמו כן, .מומלץ לפעול להעלאת אחוז הפקידה של משקי הבית בסקרי הוצאות משקי הבית .השנתיים ולבצע הפקידה גם בפזורה, וזאת לשם הצגת תמונה מלאה ומהימנה. .הועלה כי אין בסיס נתונים אחוד ואמין המקובל על כלל משרדי הממשלה הנוגעים .בדבר. מצב זה מהווה פתח לדיווחים שונים בהתאם לצורך49 ,ויכול אף להביא לעלויות .נוספות, אשר יושתו על תקציב המדינה. .מנתוני התרשים עולה כי שיעור ההחזרה של דברי הדואר הרשום 207 ביישובי הבדואי ם .בנגב הוא כ- 48.4% - שיעור הגבוה בהרבה משיעור ההחזרה בכל מקום אחר במדינת .ישראל, העומד על כ-24% בממוצע . .מומלץ כי חברת הדואר תגביר את שיתוף הפעולה עם המשטרה ועם הרשויות המקומיות .שבהן מתגוררת הפזורה הבדואית ותשקול להציב את מרכזי החלוקה בצמידות למ וסדות .הרשות המקומית. .על הרשויות המקומיות הבדואיות לפעול להקצאת תקציבית נדרשת לשם מימון חלקם .בתקינה המשטרתית ( 36% .) כחלף למימון השמירה בשעות הלילה בדרך זו תבוצע .השמירה במוסדות החינוך כמקובל בשעות היום. מנתוני הלוח ניתן לראות כי הטבת המס הפוטנציאלית שלה זכאים תושבי הרשויות .המקומיות האמורות עומדת על 27 מיליוןש"ח בשנה 197. מומלץ כי משרד הפנים יוודא תקצוב הרשויות לשמירה כמקובל בשעות היום במוסדות .החינוך. .כדי להבטיח את ביטחונם של כלל הנוסעים והולכי הרגל ב דרום הארץ , מומלץ כי משרד .התחבורה ומשטרת ישראל ישלבו כוחות במיגור דרך הנהיגה העבריינית הרווחת אצל חלק .מנהגי האוכלוסייה הלא -יהודי ת , היוצרת סיכון לכלל התושבים והנוסעים במרחב זה . .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שילמה קרנית סך של 448.8 מיליוני ש"ח .לנפגעי תאונות דרכים בכל הארץ. בשנים אלו גבתה קרנית סך של כ-64 ,מיליון ש"ח .ששיעורם כ-14% .מהסכומים ששילמה בשנים אלו .מומלץ כי משרד הפנים ורשות המים יגבשו תוכנית רב-שנתית להקמה או לשיקום של .תשתיות המים והביוב שבתחומי המועצות, וזאת כדי לאפשר, בעתיד הנראה לעין, את .שילובן של מועצות אלו בתאגיד מים אזורי קיים. כמו כן, על רשות המים להכין תוכנית .רב-שנתית שתבחן, באופן רציף, את יכולתם של התאגידים, ובהם אלו החלשים, .להיערך, מעבר לסגירת פערי העבר, גם אל מול אתגרי העתיד, ובכללם הצפי לגידול .מואץ בעלויות התפעול, הן בשל הגידול הדמוגרפי המהיר, הצפוי על פי התחזיות, והן .בשל הגידול הצפוי של עלויות טיהור השפכים עם המעבר משימוש בבורות ספיגה .לתשתיות ביוב חדשות, אשר מהן יוזרם הביוב למט"שים. כמו כן, על רשות המים לפעול .מול התאגידים נווה מדבר ומי רהט ולהניע אותם להציג תוכנית פעולה להקטנת פחת .המים ולפעול להעמקת הגבייה עד למיזוגם בתאגידים אזוריים כאמור. ראוי להעיר כי חלק מתקציב הרשות המקומית הוא מתן הנחות ופטורים מארנונה, אולם .זה אינו רכיב תזרימי, כלומר , אינו נגבה בפועל. לכן חלקו של כל אחד מהרכיבים .האחרים גדול יותר. לדוגמה, בשנת 2016 עמדחלקה של המדינה במימון הרשויות .הבדואיות בנטרול רכיב ההנחות מארנונה על 91% (986 מיליוןש"ח מתוך 1,082 מיליון .ש"ח). רכיב מנוטרל זה עומד בממוצע על 39% .בשאר הרשויות בדרום עוד מומלץ כי כלל הגופים הרלוונטיים ובכללם משרד האוצר, משרד הפנים, הרשויות .הבדואיות בנגב, תאגידי המים, רשות המים ורשות ההסדרה יבחנו עם המשרד לביטחון .פנים ומשטרת ישראל גיבוש מודל מימוני , לפי הצורך, לתקצוב הנדרש ל הקמת היחידה .והפעלתה. בביקורת עלה כי הרשויות המקומיות אינן פועלות בנושא ו המשרד להגנת הסביבה, .משרד הפנים ומשטרת ישראל אינם מטפלים, כל גוף במסגר ת סמכויותיו ובאמצעי .האכיפה העומדים לרשותו, בתופעה של סתימות ערוצי נחלים בפסולת בכלל ובפסולת .בניין בפרט , שנפוצה ביותר באזורים הסמוכים ליישובי הבדואים בנגב ו בפזורה. .לתופעה של השלכת פגרים במרחב הציבורי ואי -קבורתם ישנה השלכה תברואתית .וסניטרית משמעותית , שעלולה לפגוע בבריאותם של התושבים. מומלץ כי לנוכח .הישנותם של מקרים אלה והסכנה הסניטרית והבריאותית שבגינם, על המשרד להגנת .הסביבה והרשויות המקומיות הנוגעות בדבר לוודא שהוראות החוק בעניין זה ייאכפו .בקפדנות. .נמצא כי בתוכניות העבודה של משטרת ישראל ב תחנת העיירות ובתחנת רהט נגב .לשנים 2017 ו-2018 לא הייתה התייחסות לתופעת נהיגת ילדים במרחב נגב, ולא נקבעו .יעדים ודרכי אכיפה. .מנתוני התרשים עולה כי משנת 2016 ועד2020 )(באופן חלקינתפסו 399 ( ילדיםבני 0 - .16 ) במרחב נגב הנוהגים ברכב, בלי שהוציאו רישיון נהיגה מעולם. 244 מהם (כ-61% ) .הם מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .הועלה כי במרחב נגב של המשטרה קיימת תופעה של נהיגת ילדים קטנים, ותופעה זו .נמצאת במגמת עלייה במשך השנים. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית .שקיבלו דוחות תנועה בגין עבירות ביטוח במרחב נגב היה 88% , גבוה משיעור זה במחוז .דרום (73% ) ( ובכל הארץ68%.) .ההתמודדות של בסיס חיל האוויר בנבטים עם התופעות המפורטות לעיל, ובכלל זאת .הסכנות הביטחוניות והבטיחותיות הטמונות בהן והעלויות הכספיות של ה התמודדות, .נמשכת זה זמן רב. כך, במסמך שנשלח עוד בינואר 2008 לוועדת גולדברג צוין במפורש .כי לבסיס נבטים ישנה בעיה עם התיישבות הבדואים בקרבתו. .מומלץ שצה"ל, משרד הביטחון, משטרת ישראל והרשות להסדרת התיישבות הבדואים .בנגב יפעלו להסדרת הנושא ול תיקון המצב. על גופים אלו להגדיר במפורש את תחומי .האחריות של כל אחד מהם וזאת על מנת למנוע אי טיפול בתופעות המתוארות. .מהתמונות עולה כי בין השנים 1997 - 2019 התפתחה ההתיישבות הבדואית הלא - .מוסדרת (הפזורה) באזור ביר-הדאג', כאשר, בשנת 1997 כמעט ולא הייתה פזורה, ובשנת .2019 התפתחה בנייה לא מוסדרת מצומת משאבי שדה, לאורך כביש 222 , וגלשה אף .לתוך שטחי האש של בסיס צאלים. .בשנים האחרונות קיימת תופעה של בנייה בלתי חוקית של תושבים, שמזוהים ברובם .כתושבי הכפר ביר הדאג', סמוך לבסיס צה"ל מל"י בצאלים ול שטחי האש של הבסיס. .כמו כן , קיימת תופעה של רעיית עדרים בשטחי האש של הבסיס , המסכנת את רועי .הצאן ובעלי החיים. .נוסף על כך, במרחבי הבסיס מבוצעת פעילות פלילית, הכוללת גניבת ציוד למטרות .שונות, בין היתר לצורך מכירתו לארגוני פשע (תחמושת, חומרי חבלה), לסיוע להברחות .(אמצעי ראיית לילה ומכשירי קשר) ולצורך הפקת רווחים כלכליים (ברזל, נחושת, סולר). .עוד עלה כי בשנים האחרונות הוקמו בשטחי האש של הבסיס מאות חממות קנא ביס. .מדי שבוע מושמדים בשטחי האש חממות המתגלות בעת אימונים בשטח בסיוע היחידה .הארצית לפיקוח בשטחים הפתוחים (הסיירת הירוקה ) ברשות הטבע והגנים. .על רשות המים לבחון את תוחלת קיומם העצמאי של תאגידי המים מי רהט ונווה מדבר .לטווח הארוך, ולבחון את המסגרת התאגידית המיטבית לשיפור מדדי הביצוע הנוגעים .לאספקת שירותי מים וביוב בי ישובים ובאזורים הרלוונטיים . כמו כן, על הוו עדות .המקומיות לתכנון ולבניה הרלוונטיות להתנות הוצאת היתרי בניה בתשלום דמי הקמה .לתאגידי המים לשם מימון הקמת התשתיות כחוק. .בביקורת עלה כי זה שנים מתמודדת חברת תש"ן עם אירועים של פגיעות בקווי הדלק .של החברה בדרום וניסיונות לגנוב דלק מקווי הצנרת התת -קרקעיים. מעבר לפגיעה .הכלכלית בחברה, קיימת גם פגיעה ברציפות האספקה למתקנים חיוניים וכן פגיעה .בסביבה כתוצאה מדליפת דלק לקרקע. .התמונות ממחישות כי ישנה התיישבות בדואית לא -חוקית רחבה סביב בסיס נבטים, וכי .חלקם של המבנים נושק לגדר ההיקפית המקיפה את בסיס נבטים. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי נכון לדצמבר 2018 קיים מרכז חינוכי גדול .בתחום המועצה האזורית נווה מדבר , שבו לומדים כ - 3,000 תלמידים בשני בתי ספר .יסודיים, אל-עזאזמה א' ואל -עזאזמה ב' , וב-13 גני ילדים, הממוקמים בקרבה יתרה של .2.5 ק"מלנאות חובב. מרבית התלמידים בהם מגיעים מהיישוב ואדי אל נעם, שטרם .הוסדר. .על ראש המועצה האזורית אל -קסום לכנס כנדרש את המועצה ולקיים דיונים בדוחות .הביקורת הפנימיים בהתאם לחוק. מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים2016 - 2019 היה שיעור הדוחות שרשמה .משטרת ישראל לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית בגין עבירות ביטוח גבוה מ -66% , . וממוצע שיעור הדוחות שנרשמו להם בגין עבירות אלו היה68% . .ממסמך פנימי של הרשות 16 עולהכי אין בידי רשות ההסדרה נתונים כמבוקש בנושא .קידום פרויקטים תשתיתיים, אף שקיימות תופעות כגון הפרע ות לביצוע עבודות ציבוריות .ועריכת יותר ממכרז אחד עבור אותה עבודה בשל כישלון המכרז הראשון. במסמך צוין .בין היתר כי יש "קושי בפיתוח שכונות ביישובי הקבע, איומים על קבלני משנה שמבקשים .להתמודד על ביצוע עבודות הפיתוח, איומים על מבקשים לרכוש מגרשים וצורך בליווי . צמוד של העבודות". ]משטרתי[ מהתמונות עולה כי חלק מההתיישבות הלא-מוסדרת בנגב, ממוקמת על תוואי מתוכנן .של תשתיות לאומית, דבר העלול לפגוע בבריאות התושבים ולע כב את הליכי הפיתוח .התשתיתי בנגב. .מהביקורת עולה כי רשות ההסדרה גיבשה הצעה להשלמת הסדרת התיישבות הבדואים .בנגב עד 2030 . הצעה זו הוגשה לשר הכלכלה ב -2020 , אך טרם אושרה תוכנית אב .מתוקצבת ליישובים הבדואי ים בנגב מעבר לתוכנית החומש ( שתסתיים בשנת 2022 ,) .המשקללת מגמות של גידול אוכלוסייה, הסדרת הפזורה, הקמ ה ושדרוג של תשתיות, .בחינת הצורך להעביר את סמכויות הפיתוח לרשויות המקומיות וכיוצא באלו. .הועלה כי בשנים 2015 - 2018 התקיימו שישה מפגשים. המפגשים נשאו אופי של עדכון .הדדי בפעולות כל משרד ומשרד. .מהמתואר לעיל עולה כי לא קיים אורגן ממשלתי המתווה את המדיניות הממשלתית .הכוללת והמפקח על יישומה במטרה לצמצם את הפערים בין האוכלוסייה הבדואית .בנגב לבין כלל האוכלוסייה. תפקידו של אורגן מסוג זה הוא לגבש אסטרטגיה לטווח .הארוך, לאשר את תוכניות הפעולה השוטפות, למצוא את דרכי המימון ולקבוע את סדרי .העדיפויות ביניהן . לשון אחר, אורגן כזה יוכל לגבש תוכנית אב ארוכת טווח ומתוקצבת, .שתכלול מנגנון מעקב ובקרה אחר יישומה. מהתמונה עולה כי ישנם צבירים רבים של התיישבות בדואית לא מוסדרת לאורך התוואי .המתוכנן לסלילה של כביש 6 בין צומת שוקת לבין כביש40 , אשר עד להסדרת יישובם .מחדש של תושבי אלו, יתעכב הפיתוח של כביש 6 . .מומלץ כי המשרדים הממשלתיים, ובראשם משרד ראש הממשלה, האחרא יים לטיפול .באוכלוסייה הלא -יהודית בנגב יקבעו גורם מתכלל, אשר יהיה אחראי גם לתוכנית .האסטרטגית , שתכלול את כל התחומים הרלוונטיים לטיפול באוכלוסייה הלא -יהודית, .ויעקבו אחר יישומה. .מנתוני הלוח עולה כי הדירוג החברתי-כלכלי של היישובים הבדואי ים בנגב נמוך ביחס .לשאר היישובים בנגב, וכי לא חל שינוי מהותי בדירוג היישובים הבדואיים לאורך השנים .על אף ההשקעה הממשלתית מכוח החלטות ממשלה. מומלץ כי משרד הכלכלה יעקוב אחר קבלת כלל הדיווחים הנדרשים מכלל המשרדים .המשתתפים בתוכנית החומש על בסיס שנתי ואחר מיצוי כלל התקציבים על בסיס .שוטף, תוך בחינת חסמים למימושם והצגת פתרונות לחסמים אלו. עוד מומלץ כי משרד .הכלכלה ייזום דיון עיתי בממשלה בדבר מימוש תכנית החומש. אובדן ההכנסות השנתיות למדינה ממיסים כתוצאה ממהילת הבנזין בתחנות דלק .פירטיות מוערך בכ-400 מיליון ש"ח 185 ( ללא אובדן המס בעקבות העלמות מס בתחנות .דלק אלה). על פי נתוני רשות המיסים מאוקטובר 2020, בשנים2016 - 2019 פקיד שומה .באר שבע לא ער ך שומות לבעלי תחנות דלק פירטיות. באותה תקופה טופל במשרד .מע"ם באר שבע, בשיתופה של משטרת ישראל, אדם אחד בלבד שמכר דלק בחצר .ביתו. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המיסים כי אינה יכולה להתעלם מפעילות של .העלמת מס, שהיא פעילות עבריינית, למרות הקשיים הכרוכים באכיפה. מומלץ כי רשות .המיסים תגבש תוכנית גבייה שנתית עם יעדים לכלל יישובי הבדואים בנגב, שבה תשלב .את הגרים בפזורה, ובהתאם תקצה משאבי אכיפה כנדרש. הגברת הנוכחות הפיזית של .יחידות רשות המיסים ביישובי הבדואים ובפזורה הבדואית תביא לחיזוק יכולת ההרתעה .של הרשות וצפויה להעלות את רמת הציות והדיווח בקרב הנישומים והעוסקים. .נוסף על כך, על כל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם המשרד להגנת הסביבה, המשטרה .ומינהל הדלק , לשתף פעולה עם ר שות המ יסים בכל המבצעים שהם עורכים לאיתור .תחנות דלק פירטיות באזור הנגב . על רשות המ יסים לפעול לגביית המס ואף לשקול .הגשת כתבי אישום בגין עבירות מס אלו. .מנתוני הלוח עולה כי שבע ה רשויות נותנות שירותים מוניציפליים לכ- 130,000 תושבים .הרשומים במשרד הפנים ולכ- 53,000 תושבי פזורה שאינם מוגדרים כתושביה. כלל לא .ברור אם זיקתם של מקבלי השירותים מהפזורה ניתנת לייחוס לרשות מקומית אחת, או .שהם מקבלים שירותים מכמה רשויות במקביל. .מהלוח ניתן לראות כי מדובר במספר אירועים רב, ממוצע של כ-105 ,אירועים מדי שנה .המסתכמים ל - 1,150 אירועים, הגם שבשנים 2016 - 2018 חלה ירידה ניכרת בכמות .האירועים. .מנתוני הלוח עולה כי היקף הפגיעה בתשתיות החברה בגין 17 האירועים האמורים .הסתכמה בכ-1.5 מיליוני ש"ח במשך השנים 2008 - 2017 . .משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת משטרת ישראל מחדדת את העיוות של רשויות .הנמנעות ממימון של אבטחת יום בשל אי-יכולת לממן 36% מעלותה, וחלף זאת מממנים .אבטחת לילה במלואה. .מומלץ כי משרד הפנים ומשרד החינוך, בשיתוף עם משטרת ישראל, יפעלו למיגור .התופעה של תשלום "דמי חסות" בסך מיליוני שקלים, המשולמים בכל שנה בידי רשויות .מקומיות שהן מהחלשות בשלטון המקומי , כדי לשמור על מבני מוסדות חינוך בשעות .הלילה. .מנתוני הלוח ות עולה כי כ - 1,700 תושבים השתתפו בקורסי הכשרה מתוך כ - 3,080 .תושבים שהיו אמורים להשתתף בקורסי ההכשרה (המהווים כ-55% ), כמו כן, סופקו334 . ערכות ומכשירי החייאה מתוך 620 שהיו אמורים להיות מסופקים ליישובים (המהווים .כ-54% ). כך, שמערכת שירותי הצלת החירום במגזר הבדואי עמדה בכמחצית מהיעדים .שהוצבו. . חברתמקורות , תש"ן וחברת החשמל מתמודדות מדי שנה עם אירועי חבלה רבים .במתקניהן בנגב וגניבה מהם. נמצא כי בחלק מיישובי הבדואים בנגב קימת התחברות .פירטית של תושבים מקומיים לתשתיות של חברת החשמל ושל גופים ציבוריים. עוד .נמצא כי במועצות נווה מדבר ואל-קסום אין כלל תשתיות לטיפול בשפכי ם, וכי במרחבי .בסיס מל"י שבצאלים מתבצעת פעילות פלילית הכוללת גניבת ציוד, חדירה לשטחי אש, .הקמת מאות חממות קנאביס ועוד. .פגיעה בתשתיות לאומיות, גרימת נזק והתחברות פירטית למשאבי המדינה מבטאות אף .הן את התרופפות ה"משילות" בנגב. מומלץ כי משרדי הממשלה והחברות הממשלתיות .הרלוונטיות ייערכו למיגור התופעה של פגיעה בתשתיות, תוך שיתוף פעולה הדוק .ביניהם ותוך רתימתה של משטרת ישראל לתיעדוף גבוה יותר של הטיפול בנושא. עוד .מומלץ שצה"ל, משרד הביטחון, משטרת ישראל ורשות ההסדרה יפעלו למניעת .הפעילות הפלילית והקרבה היתרה לבסיסי צה"ל. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2017 עד מרץ 2020 היו 1,628 אירועים פליליים. אירועים .אלו כללו גניבות ציוד, כניסות לשטחי אש צה"ליים, יידוי אבנים בחיילי צה"ל, חיתוך .גדרות הבסיס, פריצות למבני הבסיס ולרכבי חיילים וכן פעילות בחממות קנאביס. כ- .78% מהאירועים היו חדיר ות לשטחי אש של צה"ל, המהווה סכנה לחיילי הבסיס .ולתושבים עצמם. . מנתוני הלוח עולה כי בשנים2016 - 2019 ערכה הרשות327 ,מבצעי אכיפה באזור הנגב .אך רק מבצע אחד מהם נערך בפזורה הבדואית. הימנעותה של רשות המיסים מלהיכנס .לאזורים אלו עלולה לגרום לאובדן מהותי של הכנסות ממיסים ולהפחתת ההרתעה. מומלץ כי כלל הרשויות המקומיות הבדואיות בנגב יפעלו למיגור התופעה ויפעלו לפינוי .הפסולת מהנחלים ומגדות הנחלים לאתרי פסולת מורשים. על משרד הפנים לוודא כי .הרשויות פועלות בנושא זה כנדרש. .עוד מומלץ כי המשרד להגנת הסביבה יגביר את מאמציו, בסיוע משטרת ישראל וגורמי .אכיפה אחרים, לצורך הטיפול בתופעות של השלכת הפסולת ושריפתה, השלכת פגרים .וקבורתם וסתימת ערוצי נחל, אשר מעבר להשפעתן הסביבתיות החמורות, יש בהן אף .לסכן חיי אדם. קיומו של מפקח אחד האחראי מטעם המשרד לטיפול בתופעות אלו .אינה מספיקה ופוגעת ביעילות הפיקוח של המשרד וביכולת ההרתעה שלו כלפי .העבריינים בשטח. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הדוחות שנרשמו לנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית במרחב נגב בעבירות רישיון רכב נפוצות היה בין 73% (נהיגה .ללא רישיון רכב) לבין 81% (רישיון הרכב פקע בין ארבעה חודשים לשנה). שיעור זה .גבוה משמעותית משיעור הדוחות שנרשמו בכל הארץ ובמחוז דרום. .מנתוני הטבלאות עולה כי בשנים 2017 - 2020 חלה עלייה בפעילויות הפליליות שבשטחי .האש, בייחוד בתחום של חממות קנאביס ובעניין הצורך לבצע פינויים משטחי האש. .משרד מבקר המדינה מעיר כי האחריות הבלעדית לגביית ארנונה מוטלת על הרשות .המוניציפלית. .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את היעדר הגביה למרות הצהרות המדינה והרשויות .לבג"ץ. על המועצות האזוריות נווה מדבר ואל-קסום להשלים בהקדם את עריכת סקרי .הנכסים ובמידת הצורך לנקוט באמצעים חלופיים, לשלוח שומות ארנונה לתושבים כחוק .ובהתאם להודעת המדינה לבג"ץ 2018 .ולגבות חיובי ארנונה אלו כחוק .כמו כן, על משרד הפנים לעקוב אחר פעילות המועצות האזוריות ולוודא הוצאת שומות .ארנונה לכלל תושביהן כחוק וקיום הפעילות הנדרשת על ידי הרשויות לגבייתן. מומלץ כי .משרד הפנים יבחן התניית מתן מענקי האיזון לרשויות בעמידה ביעדי גביית ארנונה .ונקיטת צעדים נגד ראשי רשויות שאינם מבצעים את תפקידם לגביית ארנונה. .כן מומלץ כי משרד הפנים, היחידה הארצית לפיקוח על הבני יה, רשות ההסדרה .והמועצות האזוריות אל -קסום ונווה מדבר יפעלו לגבש במשותף מאגר נתונים על .הבעלות והאחזקה של ה נכסים הפרטיים שבתחומי המועצות האזוריות האמורות ועל .גודלם ויפעילו אמצעים להרחבת מאגר הנתונים ולתחזוקתו. שיעור ההחזרה של דברי הדואר הרשום ביישובי הבדואים גבוה בהרבה משיעור ההחזרה .בשאר המדינה. נוסף על כך , קיימת תופעה של פגיעה במרכזי החלוקה של חברת .הדואר, וכן ישנה פגיעה בחלוקת הדואר בשל סכסוכי משפחות. כמו כן, פיקוד העורף .טרם התקין מערכות התרעה המספקות מידע מקדים ב יישובי הפזורה הבדואית על .אודות ירי רקטי. אף מצבה של מערכת שירותי הצלת החירום ביישובי הבדואים בנגב .טעון שיפור. .מומלץ כי חברת הדואר תפעל לבחינת פתרונות מותאמים לתושבים לשיפור רמת שירותי .הדואר בפזורה הבדואית ותגביר את שיתוף הפעולה עם משטרת ישראל והרשויות .המקומיות כדי לצמצם את הפגיעה במתקניה. עוד מומלץ כי פיקוד העורף יפעל להצבתן .של כרוזיות התרעה בפזורה הבדואית , וכי משרד הבריאות יגבש תוכנית רב-שנתית .לצמצום הפערים בתשתיות חירום. .מנתוני הלוח עולה כי עילת הסגירה ב -293 מתוך323 ( תיקי הפוליגמיה91% ) שנוהלו .בפרקליטות מחוז דרום בשנים 2017 - 2018 הייתה "נסיבות העניין אינן מתאימות .להעמדה לדין" או "אינן מצדיקות המשך חקירה פלילית". רק 30 תיקים נסגרו באחת .העילות האלה: "חוסר אשמה", "חוסר ראיות", "התיישנות", "אין עבירה פלילית". מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים2016 - 2019 רשמה משטרת ישראללנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית דוחות בגין עבירות רישיון נהיגה בשיעור הגבוה מ -66% . .מומלץ כי הבט"ל ורשות האוכלוסין ימסדו הליכי בחינה יסודיים ומבוססים לדריש ות .תושבות מצד האוכלוסייה הבדואית ויפעלו להקצאת משאבים, כוחות חקירה וליווי .כנדרש. כן מומלץ למסד הליכי בחינה למול מאגרי מידע נוספים שבידי רשויות המדינה .או הרשויות המקומיות, כגון נתונים על חיבורים חוקיים למים ולחשמל, ובמידת הצורך .להסדיר את הליכי שיתוף הידע הנדרש לצורך קיום הליכי בדיקה מיטביים. .הועלה כי במעברים אלו לא מתבצע כלל מעקב אחר יציאות של תושבים מישראל לאזור .יהודה ושומרון ורישום שלהן, וכי כניסות לישראל נרשמות רק באופן חלקי. באופן זה .קיים קושי לבדוק תושבות של אנשים המבקשים להירשם כתושבי ישראל ולקבל את .ההטבות מכוח רישום זה. .מומלץ כי משרד הפנים ישקול להתוות עקרונות להגדרת רשות סמוכה בבואו .למנות ועדות חקירה גיאוגרפיות וכן ינחה את הוועדות לבחון הסדרים המוגשים .להם על ידי חלק מהרשויות למול רשימת קריטריונים מקצועיים, כמו הדירוג .החברתי-כלכלי, שיעור ההכנסות מארנונה שאינה למגורים, הגידול הדמוגרפי .הצפוי וכיוצא בכך, עובר לקבלת החלטתם בדבר אימוץ הסדרים אלו. .מצב הדברים המתואר לעיל מעלה חשש שישנם תושבים מהאוכלוסייה הבדואית הגרים .בפועל בשטחי יהודה ושומרון ואולם נהנים מהטבות המוענקות להם, ובפרט קצבאות .מהביטוח הלאומי, מתוקף היותם רשומים כמי שמתגוררים בנגב , והדבר מביא לאובדן .של כספי המדינה. .מומלץ כי רשות המעברים היבשתיים תשלים פיתוח מערכת מידע מקוונת לרישום כניסו ת .ויציאות של כלל העובדים במעברים, ובפרט בכל הנוגע למעבר תושבים מהאוכלוסייה .הבדואית, לשם מעקב ובקרה אחר נתוני המעברים של תושבים אלו לשטחי יהודה .ושומרון. עוד מומלץ כי המוסד לביטוח לאומי ורשות האוכלוסין יבצעו בחינה עיתית .וסדורה של נתוני המעבר לשם בחינת מעמדם בהתאם למקום מגוריהם בפועל. מהביקורת עולה כי משרד הפנים לא אכף את הצווים בדבר חלוקת הכנסות .מופחתת (בשיעור 85% ) לרשויות מקומיותשאינן גובות ארנונה למגורים כלל, כמו .המועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר , והן קיבלו בפועל 100% מהתוספת בגין .חלוקת ההכנסות. על פי נתוני הלמ"ס, ממוצע יחס גביית הארנונה למגורים בתשע .הרשויות הבדואיות בנגב בשנת 2016 עמד על כ - 24.4% ,ואילו ביתר 31 הרשויות .בנגב עמד הממוצע על כ - 78.6% (ראו בהמשך). .משרד מבקר המדינה ממליץ לבחון בחלוף השנים, האם הסכמים בין רשויות .מקומיות בעניין חלוקת הכנסות, עדיין משקפים את האינטרס הציבורי לחלוקה .הוגנת של משאבי המדינה, תוך התייחסות גם לרשויות המצויות באזור שאינן .צד להסכמים אלו ותוך בחינת עמידת הסכמים אלו בקריטריונים המקצועיים .שנקבעו ע"י משרד הפנים. .נוסף על כך , על משרד הפנים לאכוף את הצו שקבע כללים בעניין חלוקת .הכנסות לרשויות שאינן עומדות ביעדיהן לגביית ארנונה עצמית ולבחון הקמת .קרן לטובת פיתוח הרשויות הבדואיות שלא עמדו בהתני ה שעניינה שיעור .גביית הארנונה מ מגורים, כפי שהומלץ בדוח רזין ובדוח פתאל. .בבדיקה שערך משרד מבקר המדינה הועלה כי בכל הנוגע ל מגזר הבדואי אין בידי רשות .האוכלוסין הכלים המתאימים והמשאבים הנדרשים כדי לבצע בירור יסודי של כל דרישה .לשיוך מוניציפלי של מי שרשום כ"שבט" או לשינוי מקום מגורים. לדברי נציגת רשות .האוכלוסין, פעמים רבות נעשה שימוש במסמכים ואישורים מזויפים כדי להוכיח מגורים .בישראל, כגון חוזי שכירות פיקטיביים ונתוני צריכת מים וחשמל מזויפים. נציגי רשות .האוכלוסין מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה בנובמבר 2018 כי גם כאשר מזמנים את .בעלי הנכס להעיד, הם לרוב מתחמקים מלהגיע לריאיון, ולפיכך רשות האוכלוסין .נאלצת לבצע בירור טלפוני, אשר אינו מהווה ראיה מספקת בבית המשפט כדי לבטל .תושבות. .מנתוני הלוח עולה כי בתאגידי המים נווה מדבר ומי רהט שיעור פחת המים בשנים 2016 - .2017 עומד בממוצע על כ-17% עד38% , מול ממוצע של כ-7% ביתר תאגידי הדרום. .נתונים אלה מצביעים על חולשתם של שני תאגידי מים אלו. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד לביטחון פנים ולמשטרת ישראל להגביר פעילותו .בתחום אבטחת תשתיות ובכללן תשתיות מים וביוב, באופן בו תופגן נוכחות קבועה .בשטח שעשויה לצמצם במידה ניכרת את כמות החבלות והגניבות, להפחית את עלויות .תחזוקת השבר - תיקוני תשתית וטיפול מיידי - ובהתאם להאיץ את תוכניות הפיתוח. .מענקי המדינה, כמו גם הסבסוד הצולב בתעריפי מקורות, הם מקורות המימון העיקריים .של התאגידים החלשים ובלעדיהם אין להם יכולת קיום עצמאית. המשך מתן מענקים .אלו, ללא הסדרת פעילות התאגידים החלשים מול הצרכנים, ובין היתר, הטיפול בפחת .מים ופחת גבייה, מנציחים את הבעיה ולא מביאים לצמצומה. התמשכותן של תופעות חמורות אלו ומידת האינטנסיביות שלהןמציינות באורח מובהק .פגיעה במשילות של המדינה בחבל הדרומי של הארץ ומביאות לפגיעה ממשית .בתושבים שומרי החוק ואף לאובדן האמון שלהם במוסדות המדינה. .קידומו של המגזר הבדואי בנגב תלוי בתיאום בין כל הגורמים הקשורים: רשות ההסדרה, .משרד השיכון, הסיירת הירוקה, מנהל התכנון, יחידת האכיפה, אגף התקציבים במשרד .האוצר, המטה הייעודי במשרד הכלכלה, רשות מקרקעי ישראל, משטרת ישראל, משרד .הפנים, משרד המשפטים ועוד. .בפברואר 2017 'אישרה הממשלה בהחלטה מס2397 את תוכנית החומש למגזר הבדואי .בהיקף של כ -3 ,מיליארד ש"ח. החלטה זו והתקציב המשמעותי שעליו הוחלט בה .מצטרפת להחלטות ממשלה דומות משנים עברו ולרצון של ממשלת ישראל לשנות את .קריאת הכיוון כלפי המגזר הבדואי בנגב ולהעדיפו מבחינה תקציבית על מנת לשפר את .מצבו באופן ניכר. חשוב שהדבר יבוא בד בבד עם הגברת המשילות של המדינה בנגב .ועם שינוי מהותי של יחס התושבים במגזר זה כלפי המדינה ומוסדותיה. .על מנת שהשקעת התקציבים תהיה אפקטיבית, נדרש לקבוע גוף מתכלל לתיאום .ולהכרעה בין מחלוקות בין הגופים המאסדרים כפי שפורטו בדוח, ולהכין תוכנית .אסטרטגית לצמצום פערי העבר. .לאור תחזיות גידול האוכלוסייה ביישובי הבדואים בשנים הקרובות נדרש שיפור משמעותי .ברמת השירותים הציבוריים. הגידול הדמוגרפי נשען על תחזיות ילודה גבוהות יחסית .לכלל האוכלוסייה וכן על העובדה כי ישובים אלו צפויים לקלוט משפחות המתגוררות .כיום באתרים שאינם מוסדרים. .הבדואים בנגב, המונים היום כרבע מיליון נפש, זכאים למסגרת כלכלית -חברתית .שתאפשר להם להשתלב שילוב של ממש בחברה הישראלית. מיצובם כיום, כקבוצה .הענייה ביותר בישראל, מטיל על ממשלת ישראל את האחריות לפעול להגב רת .המשילות בנגב כדי לאפשר לבדואים להיחלץ ממצבם ולהעניק להם, ובייחוד לדור .הצעיר, שהוא רוב מניינם, את הכלים הדרושים ואת התשתיות הפיזיות כדי להתמודד .בהצלחה עם אתגרי העתיד. . .הפגנת משילותה של המדינה בכל חלקי הארץ הינה מחויבת כחלק מהצורך להבטחת .מתן שירותים תקינים וסדירים לכל תושביה באשר הם. רמת החיים קשורה קשר הדוק .לסביבת החיים של התושב ולישוב בו הוא חי. יכולת השילוב של התושבים בכלכלה .ובחברה תלויה ביכולת של המדינה, והרשות המקומית על כל מוסדותיה, לספק תשתית .ציבורית ושירותים ציבוריים ראויים שיאפשרו זאת. .הפערים בין היישובים הבדואים לשאר היישובים בנגב נותרו ניכרים. זאת על אף התקצוב .הממשלתי מכוח החלטות הממשלה, לאורך השנים, בתכניות חומש בהיקף של מיליארדי .שקלים, זאת נוסף לתקציב השוטף הנתון בידי הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות .הבדואיות בנגב. .דוח זה דן במכלול השירותים והתפקידים המוטלים על רשויות המדינה כחלק .ממחויבותם כלפי תושביה באזור הנגב, ומנגד באכיפת החוק ובמילוי החובות המוטלות .על התושבים. בהיעדר שני אלה נפגעת המשילות באופן ממשי. .יכולתה של הרשות המקומית לספק את התשתיות והשירותים הציבוריים תלויה, בין .היתר, בתקציב העומד לרשותה ובתוך כך גם בהכנסותיה. מכאן, שללא הכנסות הולמות .יהיה קושי לבסס רשויות מקומיות עצמאיות כלכלית שאינן תלויות בעיקר בתקציבי .השלטון המרכזי ושיכולות לספק שירותים ציבוריים. .בדוח זה הועלו ליקויים הנוגעים למערכות שנבדקו: ניהול מוניציפלי, ניהול משק המים .והביוב, המאבק בפוליגמיה, התמודדות עם ניצול לרעה של זכויות, הפעלת הסעות .תלמידים ואבטחת מוסדות חינוך, תשתיות התחבורה, קבלת נתונים מהאוכלוסייה לצורכי .הלמ"ס, גביית מיסים, היבטי איכות הסביבה, רווחה, בריאות ועוד . עוד הועלה כי .במקרים רבים, קיימת פעילות עבריינית במרחב, והמדינה מצידה אינה פועלת דיה באופן .אפקטיבי למימוש מדיניותה וביצוע פעולות כנגד המפרים את החוק. .בסוף שנת 2018 מנתה האוכלוסייה הבדואית בנגב לפי נתוני הלמ"ס כ- 268,000 איש- .כ-20% מכללהאוכלוסייה בו. עם זאת, לפי הנתונים העולים בדוח, שיעור מעורבותה .באירועים הקשורים לפגיעה במשילות גבוה משמעותי. זאת, בין היתר בנוגע לנושאי .תעבורה, איכות סביבה, תשלומי מיסים, פוליגמיה, תשלומי פרוטקשן ופגיעה בתשתיות .אזרחיות וצבאיות. .החסמים והיעדר שיתוף הפעולה ב ין הגופים הרלוונטיים מביאים לפגיעה מתמשכת .במשילות המדינה ובאמון הציבור החי באזור הנגב. בין היתר, אין תיאום ושיתוף פעולה .בין זרועות השלטון, ובכללן המשטרה, בטיפול בתופעות המתרחשות בנגב: נדרש טיוב .העברת מידע בין הרשויות ; יוזמות מקומיות לאכיפת החוק נתקלות בחסמ ים; יכולות .האכיפה מוגבלות; פעולות אכיפה באזורים מסוימים נמנעות, בעיקר בתחומי הפזורה .הבדואית. תופעות אלו וחוסר המענה מהשלטון מביאים לכך שאזרחים נוטים לחדול .מדיווח לרשויות החוק על אירועי עבריינות שהם סובלים מהם, והמשטרה מקבלת תמונת .מצב בלתי מדויקת לגבי אכיפת החוק. סיכום .יצוין כי דוח פלמור כולל המלצה לשקול את תיקונו של סעיף ג.16 להנחיה האמורה .ולקבוע, כי ד י ווחי כזב לרשויות המדינה לצורך קבלת גמלאות וטובות הנאה מהוו ים ."נסיבה לחומרה" ומצדיקים אכיפה, אף אם הנישואין הנוספים נערכו זמן רב בטרם .היוודע הדבר לרשויות (עמ' 100 - 101 ,215 .) מומלץ כי היועץ המשפטי לממשלה ישקול .את תיקון ההנחיה לפי ההמלצה האמורה של ועדת פלמור. .מומלץ כי צה"ל יפעל לחידוד סמכויות המפקדים בשטח הצבאי ויגביר את השמירה .בבסיס נבטים ובבסיס האימונים במל"י צאלים, תוך יצירת שיתוף פעולה הדוק יותר עם .משטרת ישרא ל בנושא . יתרה מכך, על משטרת ישראל להגביר את פעולותיה למיגור .התופעות שתוארו בפרק זה, לחקירת אירועים פליליים ולהעמדת האחראים לדין. .הועלה כי הרשויות המקומיות ביישובי הבדואים אינן מטפלות בפסולת הנובעת משחיטת .בעלי חיים לצר כים פרטיים . השאריות נזרקות במקומות ציבוריים , ועל כן הערימות .מצטברות. .לשם מיגור התופעה של נהיגה ברכב ללא כיסוי ביטוחי, מומלץ כי משטרת ישראל תבצע .אכיפה יעילה של איסור הנהיגה והשימוש ברכב ללא ביטוח או ללא כיסוי ביטוחי תקף, .הן מול הנהגים והן מול בעלי הרכב או מחזיקי הרכב שהתירו את השימוש ברכב. כמו כן, .מומלץ כי הגורמים האחראיים יבחנו ייזום הסדרה שתאפשר הטלת סנקציה בדרך של .ברירת קנס בסכום גבוה על עבירה של שימוש ברכב ללא ביטוח 151 לצד אכיפה של .עבירות בגין נהיגה ללא רישיון תקף152 . . ,עוד מומלץ כי משטרת ישראל, משרד התחבורה, הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים .פרקליטות המדינה וקרנית יבחנו שיתוף פעולה ביניהם והקמת צוות שירכז נתונים על .עבירות תעבורה ודרכים להעברת מידע, לרבות על תאונות דרכים שבהן לא היה כיסוי .ביטוחי. בהתאם לידע שייאסף יגבשו גופים אלה תוכנית להפחתת תאונות הדרכים, .ובפרט תאונות שבהן אין כיסוי ביטוחי לנהגים. .מנתוני לוח 1 עולה כי רשות ההסדרה תכננה להוציא 353 מיליון ש"ח להסדרת .ההתיישבות הבדואית, 100 ( מיליון ש"ח 28% ) עבור הסכמים לפי נוי ההתיישבות .ולהסדרתה, 50 ( מיליון ש"ח14% ,) לתכנון סטטוטורי ולמגרשים200 ( מיליון ש"ח54% ) .לפיתוח של מגרשים. הרשות ניצלה כ-98% מהתקציב שתכננה להוציא בשנת2019 . עם .זאת, בחלק מתחומי הפעילות היא ביצעה רק חלק מתוכניותיה.

.מנתוני הלוח עולה כי רשות ההסדרה ביצעה באופן חלקי את היעדים שפורטו בתוכנית .העבודה לשנת 2019 בתחומים של פיתוח מגרשי מגורים, פינוי והסדרת תושבים .מהפזורה ביישובי קבע ואישור עסקאות לשיווק מגרשי מגורים כמענה לריבוי הטבעי. כך .לדוגמה, היא פיתחה 758 ( מגרשים38% ) מת וך ה - 2,000 שהציבה כיעד בתוכנית .העבודה לשנת 2019 . בד-בבד, על פי נתוני רשות ההסדרה מינואר 2021 , בשנת2019 . שווקו 1,050 יחידות דיורלאוכלוסייה הבדואית בנגב. .ככלל, כמצוין לעיל, הרשות ניצלה 98% מהתקציב שהעמידה לטובת ביצוע תוכנית .העבודה שלה. יש לציין כי הרשות פעלה למתן תוקף של 24,652 יחידות דיור בתכנון .הסטטוטורי, 23% מעבר ליעד שהגדירה- 20,030 .יחידות דיור

מפעל הפיס . היבטים בפעולות מפעל הפיס .בביקורת נמצא כי מר עמדי השתתף בהחלטות בדבר אישור של 24 תמיכות בסכום כולל של 1,030,500 ש"ח הקשורות לפעילויות וגופים בירושלים שחלקם מתוקצבים, בין היתר, על ידי עיריית ירושלים, אשר מר עמדי מחזיק כאמור בתיק התרבות והספורט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר עמדי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו לעיר ולגופים בה ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות שהוא חבר בהן, בעת שדנו על תמיכה כספית בגופים שיש לו או לעירייה עניין בסיוע להם, והיה עליו לצאת מישיבות אלה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול. הלכה פסוקה היא כי ניגוד עניינים יכול להיות גם בין שני עניינים ציבוריים של נושא המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה בהשתתפותו של מר עמדי בהחלטות על מתן תמיכות בסכומים גדולים לפעילויות ולגופים הנמצאים בירושלים, אשר גם במסגרת תפקידו בעירייה כמחזיק תיק התרבות והספורט היה לו עניין לקדם אותם, הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים בין שני העניינים הציבוריים שלהם הוא מחויב, שלא על פי חובותיו בעניין זה לפי הפסיקה ולפי נוהלי המועצה. (1) הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטות הוועדה לאמנויות הבמה לתת שתי תמיכות בסכום כולל של 30,000 .ש"ח לפעילויות וגופים הקשורים בעמק יזרעאל הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטת הוועדה לאמנויות הבמה לתת למקהלה תמיכה בסך 15,000 .ש"ח לסיוע במימון הנסיעה של חברי המקהלה לארה"ב מהתכתובת האמורה עולה כי מר ברושי ניצל את תפקידו במועצה לתרבות ואמנות כדי לנסות ולקדם את ענייני המועצה האזורית שבראשה עמד. הניסיון אמנם לא עלה יפה, אך בעשותו כן פעל מר ברושי בניגוד עניינים תוך ניצול מעמדו במועצה לתרבות ואומנות. הביקורת העלתה כי ברשימת המופעים שאישר מר ברושי נכלל גם מופע של תזמורת בנהלל שבעמק יזרעאל. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את העובדה שמר ברושי היה שותף להחלטה לתמוך בסכום ניכר בכנס של איגוד שהוא עומד בראשו. נוכח ממצאי הביקורת נראה כי התמיכה של המועצה בכנס זה הושפעה מכך שמארגני הכנס והעומדים בראשו חברים במועצה ובוועדותיה. לדעת משרד מבקר המדינה הייתה מוטלת על מר ברושי החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מניגוד העניינים הכרוך בהשתתפות בהחלטות הנוגע ות לגופים שבראשם עמד. מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי מר ברושי לא פעל על פי חובותיו בעניין זה והוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד לנוהלי המועצה. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות המועצה עולה לכאורה כי מר ששון השתתף בחמש החלטות של ועדות המועצה על תמיכה בעיריית חולון, בחברות עירוניות הקשורות בה ובתושבי העיר, בסכום כולל של 244,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה תשובתו של מר ששון מדגישה את החשיבות של רישום פרוטוקולים ממצים של ישיבות המועצה וועדותיה תוך ציון נוכחות החברים והשתתפותם בקבלת החלטות, וכן את החשיבות של מסירת מידע לחברי הוועדה על המבקשים ובכלל זה על מקומות מגוריהם. זאת כדי למנוע אפילו מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי שחברים שעניין הנוגע להם נדון בישיבה יצאו ממקום הישיבה ויוודאו כי הדבר נרשם בפרוטוקול. יש לציין לשבח את ההקפדה בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהיו"ר וחברי מועצה לא פעלו על פי המתחייב מהכללים למניעת ניגוד עניינים ומנוהלי המועצה, לא הודיעו מראש על זיקותיהם ולא נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות הנוגעים למבקשי תמיכה שיש להם עניין ישיר או עקיף בהם. יש לראות בחומרה גם את העובדה שמאז הוקמה המועצה לא נקטו חבריה את הצעדים הדרושים לבחינת סוגיית ניגוד העניינים בפעילות המועצה וועדותיה ולקביעת הנחיות ברורות בעניין זה, נוסף על האמור בעניין זה בתקנון ההתאגדות של המפעל, בנוהלי המועצה ובפסיקה. מממצאי הביקורת עולה כי בפועל היו"ר וחלק מחברי המועצה וועדותיה אכן קידמו בכמה מקרים מתן תמיכות לגופים שהיה להם עניין בהם. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר הדירקטוריון לא נהגו בכספי הציבור ברגישות ובאחריות הנדרשות. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להורות למועצה לקיים בדק בית יסודי בעניין פעילותה ולבחון אם יש מקום לעצור לאלתר את אישור התמיכות עד להשלמת הבדיקה האמורה. על המועצה וועדותיה להתקין בהקדם אמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות (בדומה למבחנים .לחלוקת כספי תמיכות שגיבש, למשל, משרד המדע, התרבות והספורט לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ). באמצעות אמות המידה יוכלו עובדי המועצה לבחון אילו בקשות עומדות בתנאי הסף קודם הדיון בוועדות. על בסיס אמות המידה אף תוכל המועצה לקיים הליך בדיקה מובנה ומושכל לאישור או לדחייה, בלא שהוועדות יצטרכו לדון במאות בקשות בשנה אל א רק במקרים חריגים שתגדיר המועצה (כפי שנהוג לגבי ההקצבות השנתיות של המפעל לרשויות המקומיות). בשיטה זו גם ייבחנו כל הבקשות לתמיכה בשקיפות, בהגינות, באחידות וללא משוא פנים. על המועצה וועדותיה לתעד כראוי את דיוניהן בדרך שתשקף את הנימוקים להחלטותיהם ואת נוכחות חברי המועצה בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם. זאת ועוד - יש להתחשב בחובה לתת ייצוג הולם לשני המינים, למגזרים שונים של האוכלוסייה, לכל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים. החסויות מיועדות לקדם מכירות ולשפר את השיווק של הגרלות המפעל, ולכן ערכה השיווקי של החסות המוצעת צריך להיות השיקול המרכזי בהחלטת הוועדה אם לאשר את מתן החסות. הביקורת העלתה כי ועדת הפרסום החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסות לאירועי תרבות בלא שהובהרה בפרוטוקול הישיבה התועלת העסקית שהמפעל יפיק מכך. נמצאו שבע דוגמאות כאלה למתן חסויות לאירועי תרבות, שארבעה מהם התקיימו בעיר אשדוד; הסכום הכולל של אותן חסויות היה כ- 295,000 ש"ח. מאחר שהמועצה היא הגוף במפעל המופקד על מתן תמיכות לגופים כאלה, לא הייתה ועדת הפרסום רשאית לקבל החלטות אלה. .בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא פורטו כאמור הנימוקים לאישור החסויות האמורות, וגם לא נראה כי השיקול המרכזי בהחלטה היה אכן קידום השיווק של הגרלות המפעל. בביקורת נמצאו שמונה מקרים של תרומות המסתכמות ב - 104,000 ש"ח, שנתן המפעל לאירועי תרבות, ששניים מהם התקיימו בעיר אשדוד. 3. הביקורת העלתה כי ההחלטות בעניין החסויות והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. מהאמור לעיל עולה כי למעשה מתבצעות במפעל במקביל, באמצעות יחידות אחרות של המפעל ותקציבים שלא נועדו לכך, פעולות של תמיכה כספית בפעולות תרב ות בלא שנראה כי נבחנו כראוי. באחדים מן המקרים הנזכרים בולטת מעורבותו המשמעותית של היו"ר. לדוגמה, הוועדה הבין-תחומית דחתה במרס 2005 בקשה לתמיכה בפסטיבל "ההתיישבות העברית מצדיעה לירושלים", בסכום של 100,000 ש"ח אך לבקשת היו"ר, אישרה ועדת הפרסום לתת 50,000 ש"ח באמצעות מתן חסות, בלא שדווח לה כי הוועדה הבין- תחומית דחתה את הבקשה ומדוע דחתה אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שכל הקצאה כספית תמומן באמצעות הסעיף התקציבי שנועד לה ותאושר בידי הגוף במפעל המוסמך לטפל בה. אין זה ראוי לממן תמיכות לאותו גוף או אירוע מסעיפי תקציב ותחומי פעילות שונים של המפעל. על ועדת הפרסום וועדת התרומות להימנע מלקבל החלטות לגבי מתן חסות ותרומות לאירועי תרבות בלא תיאום עם המועצה, ויש לקבל החלטה רק לאחר שנבחנו במלואם השיקולים העסקיים והאחרים למתן התמיכה או התרומה. על המפעל להקים מאג ר מידע ממוחשב מרכזי שיאפשר ליחידותיו לבדוק אם בקשות לתמיכה, לחסות או לתרומה שהועברו לטיפולו, הוגשו גם ליחידות אחרות, מה החליטו אותן יחידות ומדוע. כל זאת כדי למנוע אישור של תקציבים לאותו גוף בידי כמה יחידות בלא תיאום, או אישור בקשה בידי יחידה אחת לאחר שנדחתה מסיבות מוצדקות בידי יחידה אחרת. ,יצוין כי החלטה זו התקבלה בניגוד עניינים, שכן גם מר לוי, בהיותו ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה. ולכן גם הוא היה חייב לדווח לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא מנוע מלהשתתף בישיבתה הנוגעת לעמותה ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה; ולהיעדר מאותה ישיבה. 4. הביקורת העלתה כי המדור לפיקוח על הבנייה בעירייה לא ניהל תיק פיקוח עדכני על המבנה כנדרש בחוק התכנון והבנייה85 . מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי. ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד. על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לשוב ולבדוק את התפקידים האמורים של היו"ר על פי העקרונות שנקבעו בדוח מבקר המדינה משנת 2004 בעניין אופן בדיקת מינוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגוף אחר. כ ן עליו (א) הביקורת העלתה כי באפריל 2006, כשדיווח היו"ר לראשונה על חברותו בדירקטוריון של חברה א', הוא לא פעל על פי העקרונות שנקבעו בדוח האמור של משרד מבקר המדינה, אף שעקרונות אלה אומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. כאמור, היו"ר הסתפק בדיווח לדירקטוריון כי התבקש לשמש חבר דירקטוריון בחברה א' וכי הוא נתן את הסכמתו לכך; הוא לא דיווח על קשריה של חברה א' עם חברה ב', ואף לא ציין שאחיו שימש בעבר מנכ"ל חברה ב' בעבר ומשמש בהווה מנכ"ל חברה א'. הוא גם לא פירט בפני הדירקטוריון את מבנה החברה ואת תחומי פעילותה, ואף לא את קשריה של חברה ב' עם גופים ציבוריים, כנדרש. רק באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא כאמור היו"ר לאישור הדירקטוריון בדיעבד, את מועמדותו לדירקטור בחברה א', וציין כי אחיו הוא אחד הבעלים של חברה א' ושותף בחברה ב', שהיא חברת האם של חברה א'. על פי תמליל הישיבה, היו"ר לא פירט את עיסוקיה של חברה ב' באר ץ ולא ציין שהיא מתקשרת עם גופים ציבוריים, אלא מסר לדירקטוריון כי וידא שלמפעל הפיס אין שום קשר עם שתי החברות. בדצמבר 2006 , בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה, הביא היו"ר לאישור (בדיעבד) בפעם השלישית את מועמדותו בתור דירקטור בחברה א', וציין כי לחברה א' "אין שום פעילות בישראל ומכאן לא יכול להיות לה קשר למוסדות חברה [ היא אחד מהבעלים של]'שחברה ב[ עובדה]ה[ .וגופים ציבוריים בישראל אין לה כל רלוונטיות לענייננו". הדירקטוריון אישר בדיעבד את בקשתו של ]'א היו"ר. (ב) גם דירקטוריון המפעל לא פעל על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 , אף שהנהלת המפעל אימצה אותם כהנחיה לביצוע. לאחר שקיבל הדירקטוריון את דיווח היו"ר באפריל 2006 , הוא לא בדק את המידע שמסר היו"ר ולא קבע אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים בין תפקידיו של היו"ר. אין זה מן הנמנע כי לו נעשתה בדיקה מסודרת של החשש לניגוד עניינים, היה הדירקטוריון מוצא כי אין חשש לניגוד עניינים או קובע תנאים למינוי והסדרים למניעת ניגוד עניינים, אולם כאמור הבדיקה לא נעשתה כלל, ובכך יש טעם לפגם. .לדרוש מהיו"ר למסור לו את כל הפרטים הדרושים לבדיקה האמורה, ובכלל זה להודיע לו אם הוא מקבל שכר כלשהו עבור מילוי תפקידים אלה. על המפעל לפעול למימוש העקרונות שנקבעו בעניין בדוח מבקר המדינה האמור ואומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. עוד בשנת 2004 , בדוח מבקר המדינה על מפעל הפיס 77 שעסק במי נוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגופים אחרים, כתב משרד מבקר המדינה כי "כדי להבטיח מינהל תקין וטוהר מידות, מן הראוי לקיים, קודם מינוים של עובדים ובעלי תפקידים בגוף ציבורי (לרבות גוף דו-מהותי) לתפקידים מחוץ לגוף, בדיקה של חשש לניגוד עניינים... מן הראוי לבדוק את החשש לניגוד עניינים כלהלן: על העובד או בעל התפקיד שקיבל את הצעת המינוי (להלן - המועמד) לדווח בכתב לגורמים המוסמכים (כגון המנכ"ל, היו"ר או הדירקטוריון), פרק זמן סביר לפני המינוי, על הצעת המינוי שקיבל, ולפרוס לפניהם מידע מפורט על הגוף שבו הוצע לו המינוי, ו בכלל זה -מבנה הגוף (חברות בנות, חברות אחיות, אשכול החברות שהוא משתייך אליו וכיו"ב), תחומי פעילותו, בעליו, מנהליו, הפרויקטים שהוא משתתף בהם וכן הקשרים הקיימים והפוטנציאליים בין הגוף שהוא עובד בו לבין הגוף שבו הוצע לו המינוי. על הגורמים המוסמכים לבדוק את המיד ע ובמידת הצורך לאסוף מידע משלים. עליהם לדון בעניין ולקבוע, באופן מנומק, אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים. אם יקבע שיש חשש לניגוד עניינים, עליהם להחליט אם החשש מונע את המינוי כליל, או שניתן להתיר את המינוי בתנאים שהמועמד יידרש לעמוד בהם. המועמד לא יסכים ל הצעת המינוי בטרם יקבעו הגורמים המוסמכים את עמדתם". .לניגוד עניינים בין תפקידיו. על היו"ר לבקש מהדירקטוריון אישור מפורש למינויו לתפקידים האמורים, כנדרש בהסכם העבודה שלו, ולא להסתפק בדיווח. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד. מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם. .על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. הביקורת העלתה כי רואה החשבון והמבקר הפנימי של המפעל לא עשו ביקורת על פעולות המועצה מאז היווסדה בשנת 2001 . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת שפורטו לעיל יש חשיבות רבה לכלילת בדיקות של המועצה בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי, ועל רואה החשבון של המפעל לבקר בהקדם את פעילותה החשבונאית של המועצה. . לדעת משרד מבקר המדינה כיוון שהמפעל נועד לשרת את כלל הציבור במדינה, מן הראוי שחברי המועצה ייצגו מגוו ן גדול ככל האפשר של תחומי תרבות ואמנות ושל יישובים, זאת במיוחד נוכח הודעת המועצה שהיא תתמוך בצעירים ובתושבי הפריפריה. לכן יש מקום כי מפעם לפעם תהיה תחלופה בין חברי המועצה וועדותיה, הן אלה שמייצגים אזורים ומגזרים בארץ והן אלה שמייצגים את תחומי האמנות השונים. גם יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפעל יפעל ליישום עקרונות הייצוג ההולם של בני שני המינים ושל המגזרים השונים, שהם מעקרונות היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית בישראל, וייתן ביטוי הולם לנשים ולמגזרים השונים במועצה. הביקורת העלתה כי בפועל מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. הביקורת העלתה כי הפרוטוקולים של המועצה וועדותיה, שנכתבו על ידי מנהלת המועצה או עובדת המועצה, נרשמו בקיצור רב ואינם נו תנים תמונה ממצה של הדיון. בדרך כלל לא צוינו בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. כדי להתמודד עם העומס נעזרו הוועדות לעתים ביועצים מקצועיים חיצוניים, שבדקו את הבקשות עוד לפני הדיון במועצה או בוועדה וכתבו את המלצתם. מבדיקת ההחלטות עולה כי לא תמיד התק בלו המלצות היועצים; הביקורת העלתה כי גם הנימוקים לדחיית המלצות היועצים לא נרשמו בפרוטוקולים, אף שמדובר בהחלטות מהותיות המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח סכומי הכסף הגדולים שהמועצה מקצה והחובה לנהוג בשוויון ובהגינות בכל פעולותיה, עליה להקפיד לרשום פרוטוקולים שיכללו את עיקרי הדברים. עליה גם להקפיד לציין בהם נימוקים מפורטים להחלטות. יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק את החשדות לגופם, ולפיכך אין להסיק מדוח זה דבר באשר לנכונותם. הביקורת התמקדה באופן שבו טיפל המפעל בחשדות אלה. .מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להפסיק לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכים להיות ערים לרגישות הציבורית של השימוש בכספי המפעל ולהימנע מחלוקת מתנות שמומנו מכספיו לגורמים כה רבים ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה - לדון בממצאי הביקורת דלעיל, הן במישור הכללי והן במישור האישי, ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פועלת לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובת המפעל כדי לבטל את הצורך בהגדרת "משרות האמון" ותנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה וכיצד ייבחרו המועמדים למלא אותן. מספר המשרות הבכירות במפעל אינו גדול מכדי שיהיה אפשר להכין רשימה סגורה של משרות שתוגדרנה "משרות אמון" ולהגדיר את תחומי פעילותם ותפקידיהם של הממלאים משרות אלה, על פי אותן אמות מידה שצוינו שבתשובת המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשלב הראשון של בדיקת הפרשה ובוודאי בטרם הוחלט כיצד לסיים את הטיפול בה, היה על המפעל לבדוק את מכלול היבטיה, לרבות השאלה האם מנה ל א' נתן דבר מה למשווק א' בתמורה לטובות הנאה שקיבל ממנו לכאורה, והאם במעשיהם השפיעו באופן כלשהו על המפעל. זאת במיוחד משום שבדוח הבדיקה צוין במידה רבה של ודאות כי הקשרים בין שני אלה לא יכלו "להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים" ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מידע מבוסס ובדוק על מידת ההשפעה של הקשרים בין השניים על המפעל, לא יכלו המנכ"ל והיו"ר לקבל החלטה מושכלת בעניין אופן סיום הפרשה. לנוכח החשד למעשים פליליים והחשש שהיה בהם כדי להשפיע על המפעל, הביא משרד מבקר המדינה א ת הפרשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שבחן את המסמכים בנושא, סבר שיש בהם כדי להצביע על חשד לביצוען של עבירות פליליות מסוג שוחד ועל כן הורה על חקירת משטרה בנושא. בעת סיום הגיבוש של דוח ביקורת זה טרם הסתיימה חקירת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע נהלים מסודרים בעניין בחירת עובדי המפעל המלווים נסיעות לחו"ל, כדי שהשיקולים שלפיהם ייבחרו העובדים יהיו ברורים ולא יהיו נתונים לשיקול דעתו של אדם זה או אחר. דברים אלה אינם מתיישבים עם העובדות. בכל התכניות שהוגשו לוועדה לתכנון ולבנייה יועד כל חלל קומת העמודים לסגירה, וכך אכן נעשה; ועקב כך נחסמה יציאת החירום של המוסד הסיעודי לכיוון קומת העמודים. מהאמור לעיל עולה כי ראש העירייה הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בהקמת מבנה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שייעודו אינו תואם את הייעוד שסוכם עליו בהסכם בין העירייה למפעל; ובתכניתם להקים במוסד מבנה שישרת גם אנשים שאינם נמנים עם דייריו, הם לא נתנו את הדעת על רווחתם של הדיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות לחגים לגורמים רבים כל כך ובעלות כה גבוהה, במשך שנים רבות, ללא אמות מידה ברורות, לא ראוי שתיעשה על ידי גוף .שהכנסותיו באות מן הציבור ומיועדות למטרות ציבוריות. על המפעל לשקול מחדש את נושא חלוקת המתנות ולקבוע כללים נאותים בנושא זה. מתגובת המנכ"ל לטיוטה עולה כי הוא לא חלק על הממצאים לכאורה המצביעים על כך שמשווקים א' וב' גבו במשך שנים סכומי יתר מזכיינים. למרות זאת הוא הורה למבקר הפנים שלא להמשיך את בדיקתו בעניינם, והחליט לסיים את הטיפול בנושא באמצעות הפקת לקחים כלליים מכאן ולהבא בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים להשלים את בדיקתו 59 . העובדה שמבקר הפנים לא בדק את הגבייה של כל משווקי המפעל, אין בה כדי לגרוע מחומרת הממצאים לכאורה שהועלו לגבי שני המשווקים שנבדקו. אם היה בידי המנכ"ל מידע שיש בו כדי לערער על נכונות הממצאים שבטיוטה, היה עליו למסור אותו למבקר הפנים ולבקש ממנו לבדוק את המידע ולעדכן את הטיוטה לפיו, אך הוא לא עשה זאת באותה העת60. זאת ועוד; לא נמצאה חוות דעת משפטית הבוחנת, כ מומלץ בטיוטה, את האפשרויות העומדות לפני המפעל לקבלת מידע לגבי תקינות הגבייה של המשווקים לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לקבל חוות דעת משפטית כזאת בטרם הורה שלא להמשיך בבדיקה. מכל מקום, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים לבדוק לאלתר את העמידה במגבלת ה- 75% לגבי כל המשווקים הנוכחיים שלגביהם לא נבדקה מגבלה זו, מאחר שהמידע על פעילותם נמצא בהישג ידו של המפעל. . גם במקרה זה החליט אפוא המנכ"ל לסיים את הטיפול בפרשה במהרה, בלי לבדוק עד תום את כל החשדות שהועלו בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מוסר מסר שלילי לכל משווקי המפעל. יתר על כן, בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה נוצר מצב בלתי מתקבל על הדעת, שבו המפעל המשיך להעסיק ביודעין, בלי לטפל בנושא, שני משווקים שלפי בדיקה פנימית שלו הפרו לכאורה את ההסכם עמו וגבו כספים ביתר מצדדים שלישיים הקשורים לפעילותו (הזכיינים), ושישה משווקים נוספים שיש חשש שגם הם פעלו כאמור. 3. : הדיווח לדירקטוריון (א) הביקורת העלתה כי גם במקרה זה לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על הממצאים שהועלו בבדיקה וצוינו בטיוטה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם החליט המנכ"ל להפסיק את בדיקת הפרשה, היה עליו לה ודיע ליו"ר ולדירקטוריון על ממצאי מבקר הפנים ולבקש שינחו אותו כיצד לפעול. פרוטוקול ישיבת ועדת הביקורת מספטמבר 2005 נכתב באופן כללי ותמציתי, ולכן לא ניתן לד עת האם חברי הוועדה שנכחו בישיבה ביקשו לקבל את טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים, והאם התקיים דיון בנושא; והאם חברי הוועדה ניסו לברר מה משמעות המשפט במצגת ולפיו "ייתכן" שבעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים - באילו סכומים מדובר, באילו משווקים מדובר והאם הם הוחלפו בתקופת הסכם השיווק החדש; והאם ניסו לברר מה הם "שיקולי הפרקטיות" שבגללם החליט המנכ"ל (שנכח בישיבה) שלא להרחיב את הבדיקה. מכל מקום, מהפרוטוקול עולה כי באותה הישיבה לא התקבלה כל החלטה בנושא ביטוח .קשר בין מקום מגוריהם ומקום עבודתם ועיסוקם של חברי המועצה לבין החלטות המועצה על מתן תמיכות, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מ בקר המדינה, על המועצה לקבוע בהקדם מדיניות ברורה בעניין תמיכותיה, שתביא למימוש חזונה ויעדיה - דהיינו למילוי צורכי "תושבי פריפריה הנמצאים בשולי העשייה התרבותית", ולא רק לעידוד פעילויות במרכז הארץ או ביישובים שממילא קיימת בהם פעילות תרבותית ענפה, הנתמכת גם בי די גופים אחרים, כגון משרד המדע, התרבות והספורט והרשויות המקומיות. את המדיניות עליה לתרגם לכללים ברורים ומחייבים בעניין היקפי התמיכות שתעניק לכל אחד מהיעדים, ואמות מידה לקביעת סכום התמיכה לפעילות בודדת יחידה או לגוף יחיד. כיוון שהמועצה לא קבעה כאמור מדיניות ברורה ומלאה ליישום חזונה, ולא קבעה כללים ואמות מידה מפורטים לקבלת ההחלטות בדבר מתן תמיכות וסכומיהן, נוצרה אפשרות שחברי המועצה וועדותיה יקבלו החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. להלן פירוט הממצאים שהעלתה הביקורת בנושא החשש לני גוד עניינים: מאחר שהמפעל עוסק בכספי ציבור חלות עליו, על עובדיו ועל מנהליו נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן הנורמות האוסרות פעילות בניגוד עניינים או תוך חשש לניגוד עניינים. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדות המשנה שלה עולה כי על אף האמור בנוהלי המועצה ובפסיקה, השתתפו חלק מחברי המועצה וועדותיה בקבלת ההחלטות על מתן תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או משום שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או משום שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי הוועדה והן לא נרשמו בפרוטוקול (ראו להלן את ממצאי הביקורת בנושא). לדעת משרד מבקר המדינה, בעשותם כך פעלו חברי המועצה והוועדות במצב שיש בו ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. מטבע הדברים, החלטה על מתן תמיכה לגוף מסוים במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים, באה על חשבון הקצבה של המועצה לתחו מים, פעילויות ויישובים אחרים שהיה ראוי שיקבלו אותה. הביקורת העלתה כי הנוהל לבקרת מבנים אינו מפרט את הצעדים שיהיה על מנכ"ל המפעל לנקוט בעקבות קבלת דיווח על חריגה בשימוש במבנה, מלבד משלוח מכתב לרשות המקומית. על המפעל לעדכן את הנוהל ולכלול בו הוראות בדבר צעדים אלה. הביקורת העלתה כי עד א וקטובר 2006 לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש במבנים אלה. עוד הועלה כי משנת 1999 לא עשה המפעל סקר שימושים מקיף נוסף והסתפק רק בשתי בדיקות מצומצמות, וכי לדירקטוריון המפעל לא דווח על ממצאי סקר 1999 ., וגם לא על חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר מכן עקב כך לא ידע הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעל המפעל לנקוט כדי למנוע אותן. עוד הועלה כי לדירקטוריון גם לא דווח על הסכמת המפעל לשינוי ייעודם של חלק מהמבנים, והיא ניתנה בלי אישורו. .בדוח הבדיקה נקבע כי גם אם יימצא שטענות מנהל א' נכונות, עצם הקשרים הכספיים בין השניים, בייחוד ללא ידיעת הממונים על מנהל א', אינם עולים בקנה אחד עם כללי האתיקה ועם הנורמות המקובלות. בדוח הודגש כי קשרים כספיים בין משווק לעובד בכיר במפעל "אינם יכולים שלא לפגום באובייקטיביות ושיקול הדעת הנקי הנדרשים מכל עובד במפעל. הנ"ל נכון בעיקר לגבי עובד בעמדה אשר... לפעולותיו עשויה להיות השפעה על תוצאותיו ]'מנהל א [ בכירה כשל ".]'משווק א[ הכספיות של יודגש כי מבקר הפנים והיועץ הביטחוני לא בדקו אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה, כיצד השפיעו הקשרים ביניהם על פעולות מנהל א' במפעל ואם נגרם למפעל נזק בשל קשריהם. אי-ביצוע בדיקה זו צוין באופן ברור בדוח הבדיקה. עם זאת הובהר בדוח, כאמור, כי יש למנהל א' היכולת להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' במפעל, וכי "ניתן לציין אינה יכולה ]שהייתה בין השניים[ ברמת וודאות גבוהה כי מערכת יחסים מעין זו ". ]ביניהם[ להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים בדוח הבדיקה הומלץ לבצע בדיקות נוספות על מנת לשפוך אור על פרטי האירוע ולבדוק את נכונות המידע שמסרו המעורבים בו. מכל מקום, בדוח נקבע כי "חומרת הפרטים והתנהלות המעורבים, כפי שידועים עד כה, מדברת בעד עצמה ואינה יכולה שלא לזכות למענה מצד המפעל". .תלונה במשטרה או להביא למיצוי הבירור והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינה מחויבת לפי החוק, וגם אם כתוצאה מכך עלולים המקרים להתפרסם. סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו. תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. 3. מממצאי הביקורת עולה כי בין היתר מחשש לפרסום שליל י, נהגה הנהלת המפעל בשנים האחרונות, ללא יוצא מן הכלל, לסיים בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם במפעל, בלי לבדוק (אפילו לא בבדיקה פנימית) את החשדות במלואם ובלי לבחון את ההשפעה על המפעל במקרים אלה. בשל אותו החשש גם לא דיווחה ההנהלה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. עוד עולה, כי הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, וכי המסמכים הקשורים בחשדות לא תויקו בתיק של המפעל, חלקם אף הוצאו מחוץ למפעל, ואת חלקם ניסה המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. עקב כך לא ניתן לדעת בוודאות בין היתר אם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות במפעל, נוסף על אלה שהועלו במקרים שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולתו האמורה של המפעל אינה ראויה. המסר המועבר באמצעותה לעובדי המפעל וסוכניו ולציבור הוא של סלחנות והבלגה על חשדות חמורים במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפות מבטיחה את טוהר המידות ואת קיומן של נורמות ציבוריות ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים לעיל כראוי, היה עולה כי אין בהם ממש, ואולם הטיפול בחשדות אלה הופסק בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. 4. ,במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות את היועץ הביטחוני, הקב"ט, מבקר הפנים, חברי ועדת הביקורת, המנכ"ל והיו"ר. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות שתוארו בדוח זה לעיל, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. 5. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספי ציבור, חלה החובה לפעול בהגינות ובשקיפות ולמצות את הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות לעיל על מכלול היבטיהן, לפעול לתיקון הליקויים שיימצאו, לנקוט את כל הצעדים הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין, ובשיתוף הדירקטוריון להפיק את הלקחים הדרושים למניעת הישנות המקרים. על המפעל להכין נהלים שיבטיחו שחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו וסוכניו ייבדקו עד תום ויטופלו כראוי. בין היתר ראוי לקבוע בנהלים אלה כי כל מתשובת המפעל עולה כי למפעל אין נוהל בנושא הליך אישור עבודה פרטית. עוד עולה כי שבעה עובדים במפעל, רובם עובדים בכירים, עוסקים בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האיש ורים שפג תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד. נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי. לא נמצא כי מי מעובדי המפעל שהעובדת שלחה להם בדוא"ל חומר שאינו קשור לפעילות המפעל דיווחו על מעשיה, כמתחייב בנוהל. יתרה מזו, בדיקתו של מנהל אבטחת המידע העלתה כי חלק מעובדים אלה העבירו בעצמם חומר כאמור לעובדת. גם העובדת לא דיווחה להנהלת המשרד על דואר בלתי ראוי. למרות זאת לא הורה המנכ"ל לנקוט צעדים כלשהם נגד העובדים האמורים, אף לא נזי פה ואזהרה שלא יחזרו על מעשיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמפעל הוא גוף שמהותו ומטרותיו ציבוריות, מוטלת עליו חובה מוגברת לעקור מן השורש תופעה של הפצת חומר בלתי הולם על ידי עובדיו. . לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לשקול שוב את החלטתו בנושא ובכלל זה את ההחלטה כי בראש המועצה לחינוך יעמוד יו"ר המפעל, נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה בעניין סדרי עבודתה של המועצה לתרבות ואמנות, השפעתם של חבריה על פעולותיה והחלטותיה והשימוש בכספי המועצה לצורך סיוע לגופים הקשורים בהם במצב של חשש לניגוד עניינים. ע ל האסיפה הכללית ודירקטוריון המפעל לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שצוינו בדוח זה, עוד לפני שהמועצה לחינוך תתחיל לפעול - אם אכן תוקם - כדי למנוע את הישנותם בגוף זה. משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ מהסקירה הלקונית שכאמור מסר המנכ"ל לוועדה בעל פה בנובמבר 2003, הוא לא הציג לוועדה נתונים על הליך הפנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין למפקח-על. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפיקוח על ההגרלות במפעל ולזהותו של מפקח העל נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית ותדמיתית, ונוכח סדרי עבודתה של הוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל 79 , היה על המנכ"ל לפרט לפני הוועדה את הליך בחירתו של מפקח-העל. מהאמור לעיל עולה כי את ההתקשרות של המפעל עם עורך הדין יזם המנכ"ל. הוא שהעביר את הבקשה בנושא לוועדה לבחירת יועצים ומומחים, והוא שהציג את הנושא לוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שהמנכ"ל, . ,שכאמור יזם את ההתקשרות, הוא שהציג את הבקשה לוועדת יועצים ומומחים ששימש היו"ר שלה ואשר היה שותף להחלטתה לאשר את ההתקשרות. מהאמור לעיל עולה שהמועצה פועלת למעשה כגוף אוטונומי המנוהל בידי היו"ר ואינו כפוף לנוהלי המפעל. כמו כן הביקורת העלתה שהדירקטוריון והנהלת המפעל לא קיימו בקרה כלשהי על המועצה, על אף היותה כאמור "אורגן" של המפעל המקצה כספים שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל לבחון מחדש את ההחלטה ואת הנוהל בעניין הסכומים שהמפעל מעניק לעובדיו לכבוד אירועים ושמחות, ולפעול לשינוי ההחלטה האמורה ברוח המלצתו של סמנכ"ל המינהל של המפעל משנת 2000 . אין זה ראוי שהמפעל, המופקד על כספי ציבור והמחויב לפעול על פי נורמות ציבוריות, יממן ממקורותיו הוצאות של עובדיו עבור שי שנתנו לכבוד אירוע אישי של עובד אחר במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של היו"ר והמנכ"ל בעניין אישור הנסיעות לחו"ל אינה עולה בקנה אחד עם חובתם להקפיד לקיים את נוהלי המפעל במלואם ולשמש דוגמה לעובדי המפעל. כמו כן היה על יהם להקפיד להביא לאישור הדירקטוריון את הנסיעות של כל עובדי המפעל לחו"ל, כמתחייב מהנהלים האמורים. נוסף על כך, אין די בדיווח בעל פה של המנכ"ל ליו"ר על נסיעותיו המתוכננות, ועליו להקפיד לתעד את קבלת האישור. .של חברי המועצה במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. ראוי גם לקבוע נוהל שיבטיח רישום של הזיקות של חברי המועצה לרשויות מקומיות ולגופים וגילוי נאות של חברי המועצה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בתחילת עבודתה של המועצה בשנת 2001 היה עליה לבקש חוות דעת משפטית שתבהיר כיצד על חבריה לפעול במצבים של ניגוד עניינים ושל חשש לניגוד עניינים ותפרט את הנחיות המפעל, המועצה והחוק בעניין זה. מאחר שלא ביקשה זאת, היה על מנהל היחידה המשפטית - אשר השתתף החל משנת 2004 בחלק מישיבות המועצה וועדותיה ועל כן ידע כיצד הן מתנהלות - ליזום דיון של הנהלת המפעל בנושא. מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החליט לתמוך בפסטיבל זה כבר בדצמבר 2004 , עוד לפני שהוועדה הבין-תחומית התכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה זה מקרה בולט של מתן תמיכה מכספי המפעל משיקולים א ישיים, תוך ניצול מעמדו של מר כצנלסון כיו"ר המפעל ויו"ר הוועדה שאישרה את התמיכה. ,כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור עליו להקפיד שמתן התרומות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני ובשקיפות מלאה. הוצאותיו של המפעל על מתן תרומות לעמותות, לארגונים ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומו ת לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניות בתחום זה ובתקציבים שראוי להקצות לכך. יו"ר המפעל, המנכ"ל והמזכיר, אשר שימשו כוועדת תרומות, קיבלו את החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלב של חברי דירקטוריון המפעל ומנהליו או שימשו כלי לקידום האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתן התרומות באופן שיווני וגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעל להגיש לו בכל שנה דוח מפורט על כל הבקשות לתרומות שהתקבלו במהלך השנה, על הבקשות שנענו ועל השיקולים להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקב אחר כספי התרומות כדי לוודא שהם שימשו למטרה שלשמה נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות. המפעל כתב כאמור למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים בדוח זה. .ייעודו של המפעל הוא להקציב לרשויות המקומיות כספים, שהוא מגייס מהציבור באמצעות הגרלות, למימון השגת מטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה. בפסק דין גדות ציין בעניין זה בית הדין הארצי לעבודה כי "תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו... כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים במפעל הפיס הם כספי ציב ור. מן הציבור . התקבלו ולתועלת הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פיקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו" 25. הביקורת העלתה כי בעקבות ישיבה זו ודיון שהתקיים אצל מנכ"ל המפעל, כתב מנהל אגף בקרה למנהלת המועצה כי לפי התקנון ותזכיר המפעל כפופה המועצה לנוהלי המפעל; אולם כיוון שמבדק ה-ISO במועצה נדחה בשנה, נדחתה בשנה גם החלת נוהלי המפעל על המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר אמות מידה עלולים מבקשים בעלי קשרים שהגישו המלצות לזכות בהעדפה בלתי ראויה. על הוועדה לקבוע אמות מידה כדי להבטיח שבקשות התרומות ייבחנו בצורה שווה והוגנת, תוך מתן ייצוג הולם לכל המגזרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, תמיכה בזכיינים או בקרובי משפחתם הנעשית מתקציב התרומות המיועדות לכלל הציבור, עלולה להעלות חשש, שבקבלת התרומה ניתנה להם עדיפות על פני כלל הציבור. כמו כן ראוי לקבוע אילו מסמכים על יחידים לצרף לבקשתם לקבלת התרומה, כדי שיהיה אפשר לשקול את בקשותיהם באורח מבוסס. .לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מתן התרומות, על המפעל לקבוע בהקדם אמות מידה וסדר עדיפויות, שהם בסיס הכרחי להקצאת כספי ציבור. קביעת אמות מידה ברורות תצמצם או תמנע העדפה של מגזרים מסוימים, מקורבים וזכיינים ותאפשר ביקורת על החלטות המפעל בדבר מתן תרומות. על המפעל לשקול להפסיק את מתן התרומות עד להסדרת הדרך לנתינתן וקביעת אמות מידה מפורטות וגלויות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". .רוב מקבלי התרומות מקבלים את המחאת התרומה מהמפעל בדואר, ומקצתם באים למפעל ומקבלים את ההמחאות בלשכות היו"ר, המנכ"ל או המזכיר. אולם על פי מכתבי ההודעה, המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לידי חברי הדירקטוריון מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש, כדי שימס רו אותן לגופים המבקשים. יש לציין שחברי דירקטוריון אלה גם פעלו כאמור לקבלת אותן תרומות. מסירת המחאות התרומות באמצעות חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה אינה ראויה. העובדה שחבר הדירקטוריון שפעל למתן התרומה הוא שמסר את ההמחאה עשויה ליצור רושם אצל מקבל התרו מה כי מוסר ההמחאה השפיע על ההחלטה לתת את התרומה, וכי המקבל חייב לו תודה על כך. יש בכך טעם לפגם משום שמדובר בכספי ציבור ובנושא משרה ציבורית ולא ב"טובה אישית". במשרדי המועצה מתקבלים מגופים שקיבלו ממנה תמיכה פריטים רבים שהם תוצרי תמיכת המפעל בהם - כגון: תקליטורים עם יצירות מ וסיקליות וסרטים, ספרים ואלבומים יקרי ערך - ופריטים שממחישים את פעולתם ויצירתם של גופים המבקשים ממנה תמיכה. יצוין כי חלק מאותם פריטים מיועדים באופן אישי לחברי המועצה ועובדיה. נמצא כי המפעל אינו מנהל רשימת מצאי של פריטים אלה, והם אינם מאוחסנים כנדרש אלא נלקחים על ידי מקבליהן או ניתנים למנהלים ועובדים אחרים במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להחיל על המועצה בהקדם את נוהל המתנות שלו, ל אחסן את כל הפריטים האמורים כפי שנקבע בנוהל ולדאוג שמנהל אגף המינהל או בעל תפקיד שימונה לכך ינהל רשימת מצאי מעודכנת שלהם. כאשר תגיע המועצה למסקנה כי פריטים מסוימים אינם דרושים לה עוד לצורך ביצוע עבודתה, עליה לתרום אותם לגופים ראויים באופן מסודר ולתעד זאת כראוי. על המפעל להשלים את נהליו בעניין הטיפול במתנות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישומם המלא. על המפעל להקפיד לשלם את הקנסות במועד, כדי שלא יחויב לשלם חובות שהצטברו בגינם. אם האיחור בתשלום נגרם בגלל העובד, על המפעל לחייבו גם בתשלום החוב שהצטבר. . אין זה ראוי שהמפעל יישא בתשלומים בגין עבירות חניה של עובדיו. על המפעל להקפיד לקיים את נוהליו ולגבות מכל עובדיו הנוהגים ברכב צמוד של המפעל את סכומי הקנס ות בגין עבירות חניה שעברו, גם אם מדובר בנסיעה בתפקיד, מאחר שמחובת העובדים לציית לחוקים הקיימים. .הביקורת העלתה כי על פי דוח הוצאות אישיות שהגישו עובדים בתביעה להחזר הוצאות על אירוח במסעדה, במקרים רבים לא היה אפשר לוודא שהעובדים עמדו בתנאי הנוהל. למרות זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלפני שיאשר המפעל את ההחזרים הכספיים הוא יוודא כי הסכומים הוצאו לצורך מילוי התפקיד וקידום ענייני המפעל, וכי העובדים שדרשו החזר הוצאות פעלו לפי תנאי הנוהל. .משרד מבקר המדינה בדק את האמצעים שנקט המפעל להפסקת החריגה בשימוש שנעשתה ב-13 המבנים שדבר החריגה בשימוש בהם התגלה לו ממרס 2006 . יצוין כי המפעל החל לנקוט אמצעים כאלה רק במהלך הביקורת ובעקבותיה. ארבעה מהמבנים האמורים היו מבנים נטושים או מבנים שתחזוקתם ירודה; ובשאר נעשה שימוש שאינו תואם את השימוש שסוכם עליו בהסכם בין המפעל לרשויות המקומיות. נמצא כי עד אוגוסט 2006 הצליח המפעל להפסיק את החריגה בשימוש רק בשניים מ-13 .המבנים האמורים לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לשעבר להורות על ביצוע בדיקה יסודית של הנושא. לא מן הנמנע כי הבדיקה הייתה מעלה שמנהל ב' נהג כשורה ולא היה לו קשר לחברה. אולם החשד לא נבדק, ובכך יש טעם לפגם. היעדר טיפול בחשד האמור גם העביר מסר שלילי לעובד י המפעל (שלפי תשובת המנכ"ל לשעבר, חלקם ידעו על החשד) ופגם בהרתעה מפני ביצוע פעולות בלתי תקינות. .על המפעל להחליט כיצד לנהוג במנהל ב'. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם הבדיקה של פרשה זו לא מוצתה על ידי המפעל. אם החשדות נכונים (ולמשרד מבקר המדינה לא הוצגו מסמכים שיש בהם לאשש או להפריך חשדות אלה), מדובר בהפרה של חובת הנאמנות של מנהל ב' כלפי המפעל. על כן היה על המפעל למצות את בדיקת הנושא, ובכלל זה לברר אם מנהל ב' ניצל את תפקידו על מנת שהחברה תקבל עבודה מהמפעל, ואם קיבל טובת הנאה בתמורה לכך ובתמורה להשתתפותו לכאורה בביצוע העבודה. לפי הממצאים היה כמו בפרשות האחרות המתוארות לעיל, המסמכים הקשורים בנושא לא תויקו בתיקו האישי של מנהל ב' או בתיק אחר של המפעל, ולא הוכנה תרשומת של שיחת הבירור שלטענת המנכ"ל לשעבר היא קיימה עם מנהל ב', ולטענת מנהל ב' לא התקיימה. ממסמכי המפעל עולה אפוא כי מנהל ב' חרג כמה פעמים מסמכויותיו ומנוהלי המפעל. הנהלות המפעל השונות נהגו בחריגות אלה בסלחנות ולכל היותר באמצעות מתן אזהרות. על פי המתואר לעיל נראה, כי אלמלא המכתבים האנונימיים ואלמלא הביקורת של משרד מבקר המדינה לא הייתה הנהלת המפעל בודקת את נושא הגבייה העודפת מהזכיינים במלואו ומטפלת בו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל למצות את האפשרות לקבל מידע גם מהמשווקים לשעבר על הגבייה שעשו ולפעול על פי המתחייב מהממצאים. מן הראוי שהמפעל ישקול להטיל על המשווקים בהסכם שלו עמם חובה להמציא לו לפי דרישתו נתונים הנוגעים לפעילותם בו, גם תקופה סבירה לאחר שיפסיקו לעבוד עמו. עוד ראוי, כפי שהמליץ מבקר הפנים, כי המפעל ינקוט באופן שוטף פעולות שיבטיחו כי הסכומים שהמשווקים גובים מהזכיינים עבור הביטוח אינם חורגים מהקבוע בהסכם עמם. לדעת משרד מבקר המדינה, מהפרשות הנוגעות למנהל ב' ניתן ללמוד הן על גישת המפעל לבירור חשדות לפעולות בלתי תקינות ועל טיפולו בחריגות מנהליו והן על הבעייתיות הנובעת מטיפול לא רציף, לא שיטתי ולא מתועד כדבעי בפרשות שכאלה. מן הראוי שהמפעל יפעל לתיקון הליקויים בנושא63. לדעת משרד מבקר המ דינה, דרישה של המועצה לקבל חינם כרטיסים למופעים מהגופים מקבלי התמיכות אינה ראויה ועלולה ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטותיה בדבר התמיכה שהיא נותנת לאותם גופים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהוג בעניין קבלת כרטיסים והזמנות לפי אמות המ ידה של גוף העוסק בכספי ציבור, ולא לדרוש עבור עובדיה כרטיסים לאירועים מגופים שהיא תומכת בהם. על המפעל והמועצה להכין בהקדם נוהל ובו כללים מפורטים ומחייבים בעניין זה - בדומה לעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1709 מנובמבר 2005 בעניין "קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים" וכן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 - ולנקוט את כל הצעדים הדרושים למימושם. אם המועצה סבורה כי השתתפות בעל תפקיד מטעמה באירוע מסוים דרושה למילוי תפקידו, יש מקום שישתתף באירוע בתמורה מלאה במימון המפעל לפי כללים שייקבעו. לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום שחבר גוף שתפקידו לייעץ להנהלת המפעל בין היתר בנושאי אתיקה ציבורית יקבל כרטיסים ללא תשלום לאירוע שהמפעל מממצאי משרד מבקר המדינה לגבי תהליך בחירת העיר שבה יתקיים הכנס עולה כי הוא לקה בחסר ובוצע שלא כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שמר כצנלסון, שכא מור שימש עד מינויו לתפקידו במפעל כסגן ראש העירייה, היה שותף להחלטת המועצה לקיים את הכנס באשדוד ולהחלטת ועדת ההנהלה לאשר את מימון הכנס האמור. חומרה נוספת יש בדבר נוכח החריגה הגדולה מהסכום שהוקצה למימון הכנס, בלא שנמצא כי מוסדות המפעל או הנהלת המועצה בחנו את הסיבות לחריגה ואישרו אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על גברת קודליק הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתה לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לה זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונתה לחברת הוועדה - ולתת זיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליה להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים ובייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. הביקורת העלתה כי הנוהל חל רק על עובדי המפעל, ולא על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. עוד העלתה הביקורת כי במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים והגופים מבקשי התמיכה. חלקם נמסרים למפעל ביוזמת אותם גופים, וחלקם - על פי דרישה שכלולה בהודעה של המועצה על אישור התמיכה או בהסכמים שהיא חותמת עם אותם גופים. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין זה. הועלה כי בהסכם שחתם המפעל באפריל 2005 עם מארגני התחרות נקבע כי "הנהלת התחרות תיתן למועצה מספר הזמנות זוגיות לתחרות הגמר וכן מספר נוסף לחברי הדירקטוריון של מפעל הפיס וחברי המועצה לשלב חצי הגמר בתאריכים 11 ו-12 באפריל 2005 , לפי רשימה מוסכמת ". יצוין כי מחירם של הכרטיסים לאירועים יוקרתיים אלה הגיע עד 180 .ש"ח לכרטיס .משתתף במימונו. קבלת טובת הנאה זו עלולה לערער את הסמכ ות המוסרית של המועצה המייעצת לייעץ למפעל בנושאי אתיקה ציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל והמועצה המייעצת לקבוע כללים ברורים באשר לקבלת טובות הנאה מהמפעל או מגופים שהוא קשור עמם. (ב) הועלה כי המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם, לקבל כרטיסים לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. לדוגמה, בהסכם חסות שחתם במאי 2006 עם איגוד הכדורסל התחייב האיגוד להעמיד לרשותו "כרטיסים לאירועים הבולטים שבאחריותו (משחקי הגביע, ונבחרת ישראל)". מממצאי הביקורת עולה כי מנהל היחידה המשפטית, שתפקידו להתריע על מצבים אפשריים של ניגוד עניינים ולמנוע אותם, קיבל בעצמו כרטיסים מגוף מקבל תמיכה, ואף נתן חוות דעת המצדדת בהמשך התופעה השלילית של קבלת כרטיסים והזמנות מגופים נתמכים וגופים שהמפעל קשור עמם בקשרים עסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבחין בין השתתפות באירועים במסגרת התפקיד כדי לבטא חסות, להעניק פרסים וכיוצא בזה, לבין ניצול הענקת התמיכה לקבלת טובת הנאה אישית. . בהנחיה האמורה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים, הוא עמד על כך שהכללים בנושא קבלת מתנות בידי עובד ציבור נועדו להבטיח כי הוא יפ עיל את סמכותו השלטונית בהגינות, ביושר, בענייניות, בשוויון ובסבירות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המפעל גוף העוסק בכספי ציבור, דברים אלה נכונים למנהליו ועובדיו בכלל ולעובדי המועצה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת מתנות מגורמים נתמכים, עלולה לפגוע, ולו למראית עין, בשיקולים למתן הקצבות ותמיכות. זאת ועוד, כספי המפעל והמועצה אינם רכושם הפרטי של חברי הנהלת המפעל, עובדיו וחברי המועצה, ולא ראוי שהם יופלו לטובה בקבלת הזמנות לאירועים ופריטים שונים, בשל מתן תמיכות הממומנות מכספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהמועצה תנהל שתי מערכות הנהלת חשבונות, ועליה לרשום כל הוצאה כבר במהלך השנה בסעיף התקציבי המתאים לה. כך יוכלו מנהלי המפעל והמועצה לקיים בקרה שוטפת ויעילה על הוצאותיה ולהבטיח שאין חריגה מתקציבי סעיפי ההוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להימנע מטיפול בבקשות שהתקבלו לאחר המועד שנקבע בפרסומי המועצה, משום שהדבר פוגע בשוויון שהמועצה חייבת לנהוג בו בטיפולה בבקשות התמיכה ובסדרי מינהל תקין. .1. הביקורת העלתה כי בפרסומי המועצ ה ובקווי הפעולה שלה נקבעו יעדים כלליים בלבד, והמועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד ולא נקבעו אמות מידה להחלטה על גובה התמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה דרך פעולתו של המפעל בכל הנוגע לבחירת המועמד הייתה לקויה מכמה בחינות באופן המעורר חשש שנועדה להביא לבחירת אותו .מועמד: ראשית, מתן האפשרות למועמד להיבחן במכון אחר משום שתוצאות בדיקתו במכון הנבחר לא השביעו את רצון המפעל העניק לו יתרון על שאר המועמדים. שנית, לאחר שהמועמדת השניי ה לתפקיד שנשלחה למבחני המיון הודיעה שאינה מעוניינת בתפקיד, לא שלח המפעל מועמד נוסף למבחנים והותיר את המועמד שנבחר כמועמד יחיד. שלישית, המועמד נבחר לתפקיד אף שעל פי המבחנים הוא לא עמד בכל דרישות התפקיד. בעניין טענת המפעל כי מבחני ההתאמה והמיון במכונים אינם משקפים את כישוריו של הנבחן, משום שהוא מבוגר ואינו מתורגל במבחנים כאלה - יש לציין שעובדות אלה היו ידועות למפעל עוד לפני ששלח את המועמד למבחנים והיה עליו להביאן בחשבון מלכתחילה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי חברי ועדה לבחירת עובדים בכירים יקיימו את הנוהל המחייב אותם לדווח על היכרותם עם מועמדים לתפקידים במפעל ולהימנע מלהשתתף בתהליך בחירתם. 5. הדיווח לדירקטוריון : בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל ביוני 2006 "הועלה כי המנכ ל והיו"ר לא דיווחו על הפרשה ועל אופן טיפולם בה לדירקטוריון המפעל. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על היו"ר והמנכ"ל לדווח לדירקטוריון על טיפולם בפרשה בזמן אמת ולאפשר לו להנחות אותם לגבי הטיפול הראוי בה ובמקרים דומים שעלולים להתרחש. נוכח האמור לעיל לא ברור מדוע היו"ר והמנכ"ל לא הודיעו למשווק א' על הפסקת ההתקשרות עמו כבר במאי 2006 , אלא האריכו את ההתקשרות עמו ואפשרו לו להמשיך ולעבוד עם המפעל עד דצמבר 2006 , ולטענת המנכ"ל הוא גם דחה בשל כך את הדיווח החשוב בעניין זה לדירקטוריון המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששמו של מר עמדי נרשם על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלו לעמותות האמורות קודם שאישרו את מתן התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את מעורבותו של מר יגאל עמדי במתן התרומות לעמותות שאביו ממלא בהן תפקידים ולקידומן. על המפעל לבדוק את הנושא ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך. 3. ,במכתב הבקשה לקבלת התרומה שהעמותות נדרשות לצרף לטופס התרומות עליהן לפרט את מטרותיהן ופועלן ואת האוכלוסייה שהתרומה מיועדת לה. הועלה כי עמותות הפועלות במגזר אוכלוסייה מסוים קיבלו בתקופה האמורה שבע תרומות, עמותות של שני מגזרי אוכלוסייה אחרים קיבלו כל אחת שלוש תרומות, וכל שש הבקשות שהגישו עמותות הפועלות במגזר רביעי נדחו. כשמגזר זה קיבל תרומה היה זה במסגרת תרומה שניתנה לכלל מגזרי האוכלוסייה הנזכרים. לפי ממצאי הביקורת נראה כי חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא של מעורבות חברי הדירקטוריון והוועדה ושל היעדר אמות מידה לחלוקת התרומות. .עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת. (א) הביקורת העלתה כי בכ-30 ( נסיעות 27% ) מ-110 נסיעות של עובדי המפעל וחברי מוסדותיו לחו"ל שהתקיימו בין ינואר 2003 לאפריל 2006 , טסו העובדים במחלקת עסקים - ב-17 ( מהן 56% ) היה מדובר ביו"ר ובמנכ"ל. ביתר הטיסות במחלקת עסקים טסו עובדים שהצטרפו למנכ"ל וליו"ר. בכמה מנסיעות אלה הצטרפו העובדים למנכ"ל או ליו"ר רק בכיוון נסיעה אחד, אולם אושרה להם טיסה במחלקת עסקים בשני הכיוונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שבטבלה עולה כי רוב הנסיעות התקיימו בשנים 2004 -2005 , כלומר בפרק זמן של שנתיים ולא שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את נושא הנסיעות לחו"ל ולקבוע כללים שיבטיחו כי רק הנסיעות החיוניות יתקיימו, וכי רק העובדים ההכרחיים ישתתפו בהן. .הנתונים שבטבלה מעידים שבתקופה שנבדקה הרבו בכירי המפעל האמורים לשהות בחו"ל, ועלויות נסיעותיהם היו גבוהות. העלות הגבוהה מקורה, בין היתר, מעלותן של טיסות במחלקת עסקים (ראו להלן). .במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלת המועצה והיו"ר הם שליחי הציבור, והעדפה בלתי ראויה של תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתר הציבור. על כן על המפעל והמועצה לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שחלוקת התמיכות תיעשה לפי כללים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה. יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובה לתת ייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון של המועצה ובקווי הפעולה שקבעה. יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר, כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים בהקדם את בדיקת ה-ISO ולהחיל על המועצה את נוהלי המפעל. כן עליו להדק את הבקרה על פעילות המועצה, בין היתר באמצעות המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית של המפעל והדירקטוריון יבחנו בהקדם את הממצאים החמורים שהעלתה הביקורת ואת המתחייב מהם. מן הראוי שהאסיפה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר - שמטרתן היא כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל - כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן. מהדוחות שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל עולה כי לדוחות אלה יש חשיבות רבה לצורך שיפור השירות בנסיעות ולצורך החלטה בדבר נחיצות הנסיעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי העובדים יגישו אותם מיד לאחר חזרתם לארץ, כמתחייב מנוהל "נסיעה בתפקיד". 3. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד", היו"ר והמנכ"ל רשאים לצרף את בנות זוגם לנסיעות לקונגרסים על חשבון המפעל (כלומר, המפעל מחזיר להם את הוצאות הטיסה והמלון). יש לציין כי בשלוש השנים האחרונות לא ניצלו המנכ"ל והיו"ר את הזכות הזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעל המפעל חלות נורמות ציבוריות, מן הראוי שיבטל בנהליו את הזכות הזאת. . אחת בשנת 2005 , תמיד בנוכחות חלקית. אחד מחמשת חברי הוועדה לא השתתף בשום ישיבה של הוועדה באותן שנים, וחבר אחר השתתף בישיבה אחת בלבד. רק בשתיים מהישיבות האמורות (בנובמבר 2003 ובספטמבר 2005 ) ניתן ד יווח על ממצאי הביקורת הפנימית. דיווחים אלה נרשמו בפרוטוקול בקצרה, ולכן לא ניתן לדעת אם התקיים דיון לגביהם כפי שראוי שייעשה. ביתר הישיבות לא התעדכנה הוועדה בדבר עבודת מבקר הפנים. רק בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באוגוסט 2006 , סמוך לאחר סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, פורטו דיוני הוועדה במידה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לקבוע מי יהיה הממונה על מבקר הפנים ולהסדיר זאת בנוהל. תהא אשר תהא ההחלטה בעניין זה, ראוי לקבוע שכל דוחות הביקורת הפנימית יוגשו ליו"ר הדירקטוריון, למנכ"ל ולחברי ועדת הביקורת, וכי בתדירות שתיקבע ייפגש מבקר הפנים עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכן אותם על אודות עבודתו. על הדירקטוריון גם לקבל החלטות באשר לעבודת ועדת הביקורת אשר יבטיחו כי הוועדה תדון באופן שוטף בממצאי מבקר הפנים ותציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם, כפי שמחובתה לעשות. בלי להסיר אחריות מהדי רקטורים יצוין כי אם דירקטור נעדר כמה פעמים מישיבות ועדה שהוא חבר בה, על המפעל ויושבי הראש של אותה ועדה מוטלת החובה לברר את סיבת ההעדרות, ולוודא כי הדירקטור ממלא את חובתו ואת אחריותו, ואם דירקטור אינו יכול לכהן מטעם כלשהו בוועדה מסוימת, יש להחליפו מיד. עניין זה חשוב במיוחד בוועדת ביקורת, שנועדה בין השאר להבטיח קיומם של סידרי מינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, התיעוד החסר של ישיבות ועדת ביקורת אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על הוועדה להקפיד כי פרוטוקולי ישיבותיה ישקפו באופן אמין את שהתרחש בהן ויכילו את עיקרי הדברים שנאמרו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. ככל שהעניין הנדון חשוב ורגיש יותר, גדלה מידת הפירוט הנדרשת. על המפעל לקבוע בנהליו כללים ברורים כמפורט לעיל בעניין רישום פרוטוקולי ישיבות ועדת ביקורת. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש שניסיונות המנכ"ל להסתיר מידע ולמנוע ביקורת פסולים ומנוגדים לחוק. יש לראות התנהגות זו בחומרה רבה, במיוחד מאחר שמדובר במקרה שני שבו התנהג המנכ"ל בדרך זו. המבקר הפנימי ציין בטיוטה כי ייתכן שגם שמונת המשווקים האחרים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם (להלן - המשווקים לשעבר), והיו אחראים לאלפי זכיינים נוספים, חייבו את הזכיינים בסכומים גדולים מן המותר, ולכן ייתכן שסכום חיובי היתר הכולל גדול בהרבה מהסכום שצוין בטיוטה. מהדוגמאות שלעיל עולה כי יו"ר המפעל והמועצה קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות בסכום כולל של יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם. בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים, שלא על פי חובותיו בעניין זה ובניגוד להוראות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר כצנלסון הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לגופים אלה ולתת לה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מפעילות בניגוד עניינים ולא להשתתף בישיבות המועצה וועדותיה שדנו בהקצבות לגופים ופעילויות המתקיימות באשדוד. זאת במיוחד נוכח תפקידו כיו"ר המפעל והדוגמה האישית המתחייבת מתפקידו הבכיר. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחזרים שקיבלו עובדי המפעל הבכירים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 על מתנות לכבוד אירועים ושמחות של עמיתיהם לעבודה מסתכמים ב -56 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עוד פות66 בסך%90 מההוצאות, שהמפעל משלם בתור מס (להלן - הוצאות עודפות). בפועל העלות הכוללת נאמדת אפוא בכ-106 .אלף ש"ח .עם מקבלי המתנות לראש השנה, נמנו 61 אנשים שהיו"ר והמנכ"ל קשורים עמם בקשרים אישיים (חברים ומקורבים), לא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות הישירה של המפעל. 35 מהם הם מקורביםשל המנכ"ל, 24 מקורבים של היו"ר ושניים מקורבים של שניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות הממומנות מהקופה הציבורית לחברים ולמקורבים היא שימוש בכספי ציבור לצרכים אישיים ויש לראותה בחומרה רבה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לראות בה וראות התקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ-300 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה להבהיר בחוזריה ובתקשי"ר כי אין לראות בהגדרת סכומה של מתנה "קטנת ערך" בתקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ -300 ,ש"ח ולהדריך עובדי ציבור כיצד לנהוג במתנה שקיבלו ומתי עליהם להביא את הדבר לידיעת ועדת המתנות, שתקבע את שווייה לפי ערך השוק והאם היא סבירה וניתנה לפי הנהוג ותנחה אותו כיצד לנהוג. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פ ועלת לפי הוראות התקשי"ר, ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. 2. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל נתנו מתנות גם ל -14 ,עובדי ציבור בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ביחסי תלות, וכן לכמה שרים ומספר חברי כנסת. שווי השוק של המתנות האמורות, שלפיו יש לבחון את שוויין בהתאם לחוק המתנות, והתקנות שהותקנו על פיו והוראות התקשי"ר, היה בדרך כלל 33047 .ש"ח מבדיקת רישומי המתנות שהוחזרו למפעל עולה כי עד בדיקת הנושא על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , השר לשעבר מר אופיר פינס-פז, חברי הכנסת מר יואל חסון וגברת סופה לנדבר החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במוסדו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי עובדי ציבור אלו נ הגו בהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. כל יתר בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה והגופים הציבוריים שקיבלו את מתנות מהמפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות, כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהוראות התקשי"ר48 . 1. בתשובתו מינואר 2007 טען המפעל כי הוא "חרד... ל טוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו להימנע מפעילויות - ודאי פומביות או הצפויות להתפרסם - שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות ולא יגיע כסף מההגרלות, מפעל הפיס לא יוכל ולהקצות כספים למטרות ציבוריות ש[ לתפקד... חשש זה עומד ]לקידומן הוא הוקם כל העת לנגד עיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת החוק - כיצד להגיב על תופעות פסולות המתגלות בפעילות עובדים, משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה בראש וראשונה מן השיקול מה מחייבת ]המפעל[ טובת (כל ע וד היא במסגרת החוק). וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ובדרך ]המפעל[ ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי שקטה" (ההדגשות במקור). 2. מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמן הציבור, להגיש . בעל תפקיד במפעל שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותםללא דיחוי לידיעתם של המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון. מהדוגמאות שהובאו לעיל עולה כי עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות חוק המתנות, התקנות שהותקנו על פיו והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד ציבור להחזירה לשולחה או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את חלוקת המתנות לבכירים ולנבחרים הנהוגה במפעל, ובייחוד את חלוקתן לבעלי תפקידים שהמפעל תלוי במישרין בהחלטתם לגבי נושאים הקשורים בפעילותו. יש גם לראות בחומרה את העובדה שרובם הגדול של עובדי המדינה שקיבלו מתנות מהמפעל השאירו אותן ברשותם, ולא פעלו בעניין זה כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע ולהביא לאישור הדירקטוריון תקן כוח אדם מפורט, הכולל בין היתר את הנתונים האלה: המבנה הארגוני של המפעל; רשימת התפקידים ותחומי העיסוק שכל תפקיד כולל; תיאור התפקיד; מתח הדרגות שלו; הכפיפות הארגונית של בעל התפקיד; "משרות האמון" במפעל78 . נוסף על כך על המפעל להביא לאישור הדירקטוריון בכל שנה את שיא כוח האדם ולהציג לו נתונים מפורטים על מצבת העובדים בפועל. מן האמור לעיל עולה כי העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל את חוות דעתם בנדון ולקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה שביקשה את ההיתר לבניית בית הכנסת, ואף יזם את קבלת ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה; ובה בעת שימש יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותו של ראש העירייה מר קבלו בדיון של הוועדה לתכנון ולבנייה בעניי ן השימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי הייתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי. ביולי 2003 כתב מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד הסיעודי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כדלקמן: "בתאריך 13.5.2003 אישרתם שינוי במבנה עבור בית הכנסת במרכז הפיס הסיעודי. התוכנית כפי שהובאה לידיעתי חוסמת את אחד מפתחי החירום של הבניין. לדעתי זהו מפגע בטיחותי שלא יאושר על ידי מכבי אש, אבקש תגובתך". הביקורת העלתה כי לא התקבלה מהוועדה כל תשובה למכתב זה. לדעת מ שרד מבקר המדינה, היה על ראש העירייה להימנע מניגוד העניינים ולהודיע לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא חבר הנהלת עמותה שהוועדה אמורה לדון בבקשתה, ועל כן הוא מנוע מלהשתתף בישיבת הוועדה הנוגעת לעמותה, ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2004 ידע המפעל על החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. בסיור של עובדי משרד מבקר המדינה במוסד הסיעודי במרס 2006 התברר כי בקומת העמודים שלו נבנה בית כנסת ששטחו כ-150 מ"ר, וכי בניגוד להבטחות העירייה למפעל לא הוסר השלט המפנה אליו. על פי מידע שנמסר למשרד מבקר המדינה, בית הכנסת משמש בעיקר תושבים שמתגוררים בשכונה סמוכה למוסד, ורק כארבעה מהדיירים במוסד מתפללים בו. בעת הסיור לא היו בידי מנהל המוסד מפתחות בית הכנסת, והתברר שרק תושבי השכונה הסמוכה המשתמשים בו ומנהלים אותו מחזיקים במפתחותיו. כלומר השטח הופקע למעשה מרשותו של המוסד הסיעודי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המפעל להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו על פי ההסכם שנחתם בינו לבי ן העירייה, ובכללם הקפאת המענקים לעירייה וקיזוז של המענק שנתן לה להקמת המוסד הסיעודי מכספים שהיא הייתה אמורה לקבל ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ומגופים נוספים, כדי למנוע את המשך החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי ולהשיב את מצב המבנה לקדמותו; והיה על מנכ"ל המפעל להביא את הנושא לידיעת הדירקטוריון כדי שיורה לנקוט נגד העירייה את כל הצעדים המשפטיים המתחייבים. .מנתוני המפעל עולה כי המפעל שילם בפרק הזמן ינואר 2003 - אפריל 2006 כ- 200,000 .ש"ח עבור מתנות (ישירות ועקיפות) לאירועים של העובדים הביקורת העלתה כי המפעל לא ביקש את אישו ר הממונה על השכר להסכם הפרישה של מנהל א', הכולל כאמור הטבות כספיות חריגות. מהאמור לעיל עולה כי לדעת המפעל, משנתן הממונה על השכר אישור לתנאי שכר או פרישה חריגים לעובדים מסוימים, תקף אישור זה גם לגבי עובדים אחרים, ואין צורך בקבלת אישור נוסף מהממונה לקבוע להם את התנאים המיטיבים. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מטרת הסעיף היא לאפשר לממונה על השכר לבחון כל בקשה לחריגה מהתנאים המקובלים לגופה, בהתחשב בסיבת הפרישה, בסיבה לחריגה ובנסיבות נוספות החשובות להחלטתו. על כן, בכל מקרה שבו מבקש המפעל לקבוע תנאי שכר או פרישה חריגים למי מעובדיו, גם אם התנאים החריגים אושרו בעבר לעובדים אחרים, עליו לבקש אישור מיוחד לכך. הדבר חשוב במיוחד כשמדובר בעובד הפורש פרישה מוקדמת בשל חשד לפלילים, שכן אפשר שנסיבות פרישתו ישפיעו על החלטת הממונה על השכר. מכל מקום, מאחר שמדובר בעניין הנוגע לפרשנות של סעיף 29 , על המפעל היה לקבל את תגובת הממונה ע ל השכר על פרשנותו האמורה בטרם נחתם הסכם הפרישה עם מנהל א'. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להידרש להסכם הפרישה שחתם המפעל עם מנהל א', לבחון את היבטיו השונים ולטפל בעניין. בספטמבר 2006 מסרה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיו"ר הבטיח לעוזרת א' בעל פה כי תוכל לחזור לעבודתה במפעל בכל עת, הסכם העבודה שחתם עמה (כלומר, עם עוזרת ב') היה זמני. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שהדירקטוריון ידע על היקף המשרה של המזכיר ובכך שהמזכיר יקפיד להימנע מניגוד עניינים. אישור הדירקטוריון להיקף המשרה אין בו כדי למלא את ההוראה בתקנון ההתאגדות של המפעל הקובעת כי הדירקטוריון צריך לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראות תקנון ההתאגדות שלו, ולקבוע את ההסדרים הדרושים לשם כך. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, כנדרש בתקנון. רק באוגוסט 2006 , במהלך הביקורת, הובא לאישור הדירקטוריון הסכם העבודה של המזכיר בדיעבד. הביקורת העלתה כי בעת שהמפעל אישר את הסכם הפרישה של עוזרת א', הוא לא דיווח לממונה על השכר על ההבטחה האמורה, אף שלדבר הייתה עשויה להיות השפעה מהותית על החלטתו אם לאשר את התנאים החריגים בהסכם הפרישה של עוזרת א'. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לממונה על השכר כי נוכח נסיבות העניין עליו לבחון את הנושא, ובמידת הצורך לדרוש מעוזרת א' להחזיר את כספי הפיצויים שקיבלה מעבר ל - 100% , מאחר שבעת שאישר את הסכם הפרישה שלה הוא לא ידע את כל הפרטים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור רגישות הנושאים שבהם מטפלים היועץ הביטחוני והקב"ט, מן הראוי לקבוע בנוהלי המפעל כי העתקי כל דוח וחוות דעת שלהם, לרבות דוחות ביניים, יועברו הן למנכ"ל והן ליו"ר ללא קשר לתוכנם ולזהות הגורם שהזמין אותם, ואלה ישקלו האם יש מקום להביאם בפני גורמים נוספים, דוגמת הדירקטוריון. עוד ראוי כי בתדירות שתיקבע ייפגשו הקב"ט והיועץ הביטחוני עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכנו אותם על אודות עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מתיאור התפקיד שהוגש לדירקטוריון נראה כי מדובר בתפקיד מקצועי לכל דבר ועניין. נוסף על כך אין בתיאור התפקיד אלמנטים המלמדים שמשרה זו תוגדר "משרת אמון". המועמדת לתפקיד "הממונה על אחריות חברתית" היא כאמור עוזרת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, סמיכות הזמנים שבין פעולותיו של היו"ר להנהגת התפקיד החדש, ובין המועד שבו עזבה את תפקידה, מעוררת חשש שהיו"ר יצר את התפקיד עבור עוזרת ב' כדי למצ וא לה משרה במפעל - על חשבון הקופה הציבורית. היועץ המשפטי לא התייחס בחוות הדעת לעצם היות התפקיד האמור "משרת אמון", ואף לא נדרש כראוי לשאלה אם יש מקום שבעל התפקיד האמור יוגדר "יועץ", אף שאלה השאלות המרכזיות שהיה עליו לברר בנושא זה. כאמור, אין במפעל פירוט של התפקידים המוגדרים "משרות אמון" וכל המשתמע מכך מבחינת הפעולות שעל המפעל לבצע לאיוש תפקידים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נובעת בעייתיות מהעובדה, שעובדת בכירה הוחזרה לעבודה במפעל תקופה קצרה לאחר שפרשה ממנו, לאחר תקופת העסקה של שנתיים וחצי בלבד, שעבורם שילמו לה פיצויי פרישה חריגים מקופת המפעל הממומנת מכספי הציבור. מן הראוי שהממונה על השכר במשרד האוצר יבחן בהקדם את הנושא, על כל היבטיו, וינקוט את הצעדים הדרושים. .לדעת משרד מבקר המדינה, חובתו של עורך דין לשמור על כללי האתיקה אין בה כדי לפטור את המפעל מחובתו לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים ושהוא מקפיד על עקרון גילוי נאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות פיצול תפקידיו של המזכיר, המפעל מעסיק עוד עובד בתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במשרה שהיקפה 60% ; בפועל יוצא שהמפעל מעסיק שני עובדים שהיקף משרתם הכולל הוא 120%. (1) לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול אם ראוי שאת תפקיד מזכיר המפעל, שהוא תפקיד מרכזי שבוצע בעבר במשרה מלאה, יבצע במש רה חלקית עובד שבשאר הזמן הוא עורך דין עצמאי. על המפעל גם לבחון דרכים כדי לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים. המפעל מתייחס לתפקיד המזכיר כאל "משרת אמון" המצריכה קשר אישי מובהק עם היו"ר, שהיו"ר רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא קיום הליך תחרותי בין המועמדים. הביקורת העלתה כי במפעל אין נוהל המפרט את התפקידים המוגדרים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל מהן "משרות האמון" ומה ההליך שיש לקיים כדי לאייש אותן. כבר בסיור שעשו נציגי המפעל במוסד הסיעודי בפברואר 2004 הייתה התייחסות של נציגי המפעל לפעולות לסגירת קומת העמודים לצורכי התוספת, אולם הדבר לא צוין בפרוטוקול הסיור, והנושא הועלה רק בפגישה עם נציגי העירייה שהתקיימה ארבעה חודשים לאחר מכן. מהפרוטוקולים של הסיור ושל הישיבה עולה כי המפעל לא תבע מהע ירייה לא בעת הסיור ולא בפגישה ביוני 2004 להשיב לקדמותו את המצב בקומת העמודים, אך לעומת זאת עמד על הריסת המחסן הקטן שעקב בניית התוספת בקומת העמודים נבנה בחצר האחורית של המוסד הסיעודי ללא הסכמתו. האמור לעיל מלמד כי משנוכחה העירייה שהמפעל אינו מעיר לה על התחלת העבודות של סגירת קומת העמודים ואינו דורש להפסיקן מיד, היא המשיכה בעבודות אלה, בניגוד להסכם שחתם עמה ותוך פגיעה בביטחונם ובאיכות חייהם של דיירי המוסד הסיעודי. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל הנוגע לעבודתם עם מבקר הפנים, לא יו"ר הדירקטוריון ולא חברי ועדת הביקורת מילאו כהלכה את חובותיהם ותפקידיהם כדלהלן: (א) אף שלפי ההסכם עם המפעל, מבק ר הפנים אמור להיות כפוף ליו"ר הדירקטוריון, היו"ר לא התעדכן באופן שוטף בעבודת מבקר הפנים ועל פי רוב לא דרש לקבל את דוחותיו. (ב) גם ועדת הביקורת לא התעדכנה באופן שוטף בעניין עבודת מבקר הפנים, אף שמתפקידה לעשות כן - מתחילת שנת 2003 ועד אוגוסט 2006 התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2003 , פעמיים בשנת 2004 ופעם הועלה כי דירקטוריון המפעל לא דן בשאלה מי יהיה הממונה על מבקר הפנים. אמנם בהסכם עמו נקבע כי מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון, יגיש את דוחותיו ליו"ר ועדת הביקורת, ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לפי נוהל שתקבע ועדת הביקורת ויעמוד בקשר הדוק עם נושאי המשרה האלה. אולם ועדת הביקורת לא קבעה נוהל בעניין הגשת הדוחות. נוסף על כך, בפועל הכפיף המנכ"ל את מבקר הפנים אליו, בלי שהיו"ר התערב בכך, ומבקר הפנים נמצא בקשר הדוק רק עם המנכ"ל. לפי כללי היסוד של מקצוע הביקורת, יש למסור למבוקר טיוטה של דוח הביקורת לפני גיבושו הסופי, כדי לתת לו את זכות התגובה ולהציג תמונה שלמה ומדויקת של הממצאים. לפיכך, על המפעל לקבוע בנהליו כי מבקר הפנים, היועץ הביטחוני והקב"ט ימסרו את טיוטות דוחותיהם למבוקרים ויתייחסו לתגובותיהם בד וחות, לפני הגשתם למפעל. הדבר חשוב במיוחד כאשר הדוח מטיל ספק ביושרו או באמינותו של המבוקר כפי שקרה בפרשות המפורטות לעיל. מהביקורת עולה, שהמפעל התנגד מפורשות ל בקשת העירייה להקים בית כנסת בקומת העמודים של מבנה המוסד הסיעודי והציע לאשר את הקמתו מחוץ למבנה במימון שאינו שלו. במרס 2006 גרו במוסד הסיעודי14 גברים וכ-75 נשים. מכאן שמספר הנזקקים לבית כנסת מקרב השוהים במוסד אינו גבוה, ולא הייתה כל הצדקה להקים בו בית כנסת גדול . לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה זו חובתו של המפעל לבדוק מפעם לפעם, עוד קודם שנשלחו המכתבים האנונימיים, אם המשווקים עומדים במגבלות שקב ע בעניין הגבייה מהזכיינים, כשם שהוא בודק מפעם לפעם אם כללים אחרים שהוא קבע מיושמים על ידי עובדיו ומשווקיו. זאת במיוחד מאחר שהמידע בנושא היה בידיו ולכל הפחות זמין. 4. בתחילת דצמבר 2004 כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה כי "השינויים שביצעה ... מהווים הפרה ]המפעל[ במבנה, ללא אישורו של]העירייה[ יסודית של ההסכם". הוא ציין כי על פי ההסכם המפעל רשאי להחזיר לעצמו את כל סכום המענק שהקציב לעירייה (אפילו מכספים שמעבירים לעירייה גופים כגון משרד האוצר ומשרד הפנים), וחזר על תביעת המפעל להחזיר את המצב לקדמותו בתוך 14 .ימים. במכתב לא נכללה הודעה על הקפאת מענקי המפעל לעירייה לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשתמש באמצעים שמעמידים לרשותו ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות שבתחומן הוקמו המבנים כדי לגרום לכך שהמבנים שהשקיע בהקמתם סכומי כסף רבים ישמשו על פי ייעודם. מן הראוי שהמפעל יבחן את הצורך בנוכחותם של עובדיו בתור מלווים של מנויים וזכיינים בחופשות בחו"ל. מאחר שהנסיעות לוו כאמור גם במדריך מטעם חברת הנסיעות, אפשר שהמפעל יכול לחסוך את עלויות הנסיעה של המלווים מטעמו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המבנים שבבדיקות שצוינו לעיל נמ צא שנעשתה בהם חריגה בשימוש, על המפעל לקיים בהקדם סקר מקיף, שיטתי וכולל של מבנים שהוקמו במימונו, כדוגמת הסקר שנעשה בשנת 1999 . כמו כן על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לקיים סקרים מקיפים כאמור אחת לפרק זמן מסוים ולקבוע את תדירותם, וגם לקבוע שבפרקי הזמן שבין הסק רים המקיפים ייעשו סקרים מדגמיים על השימוש במבנים שמימן, שיכללו בהדרגה את כל המבנים האלה. תמונה של השימוש במבנים לא תתקבל, אם המפעל ימשיך לקיים סקרים מזדמנים ומצומצמים ויסתמך על מידע שהתקבל באקראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנהליו בבירור שחובה על מנכ"ל המפעל לדווח לדירקטוריון באופן שוטף על חריגות שהתגלו בשימוש במבני המפעל, וכן לציין בנהלים אילו נתונים על המנכ"ל לכלול בדיווחיו אלה, ואילו צעדים עליו לנקוט בעקבות קבלת דיוו ח על חריגה בשימוש במבנה. כמו כן על המפעל לקבוע כי רק הדירקטוריון יהיה מוסמך לאשר שינוי בשימוש במבנים, וכי אישור לכך יינתן על פי אמות מידה שייקבעו מראש. הביקורת העלתה כי בהחלטה על מתן התמיכה השתתף יו"ר המפעל, המשמש גם יו"ר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שהמפעל יחלק מתנות שאינן צנועות או סמליות, וגם אין מקום לחלוקת מתנות שלא על פי אמות מידה. יצוין כי המתנות מן הסוג היקר ביותר (מקרר נייד) לא חולקו רק לדירקטורים אלא גם לאנשים אחרים שלמפעל יש קשרים עמם, כגון יועצים של המפעל ומנהלים בחברות פרטיות. 2. עוד העלתה הביקורת כי יו"ר המפעל והמנכ"ל בלבד חילקו יחד לכ-400 איש מתנות שעלותן הכוללת (למפעל) הגיעה לכ - 150,000 ש"ח, וכי גם סמנכ"לים ומנהלי אגפים במפעל חילקו מתנות לגורמים חיצוניים. על עלות המתנות נוספה גם עלות הפצתן. לפי הנתונים שריכז המפעל לבקשת משרד מבקר המדינה, עלות כל המתנות לראש השנה התשס"ז שהעניק המפעל, לרבות עלות הפצתן, הסתכמה בכ- 400,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, והיו"ר, מר שמעון כצנלסון, לא פעלו על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני ולא העבירו את הפרשה לבדיקת המשטרה. למרות חומרת החשדות שהועלו, ואף שבדיקת הפרשה לא מוצתה, ובין היתר לא נבדק אם נגרם נזק למפעל - החליטו היו"ר והמנכ"ל לסיים את הטיפול באמצעות הוצאת מנהל א' לפנסיה מוקדמת. לא נמצאו אסמכתאות ובהן הסבר להחלטה. יצוין, כי בפגישה במרס 2006 מסר המנכ"ל גם לנציגי משרד מבקר המדינה שלא נגרם למפעל נזק. בביקורת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי בדיקה בנושא אכן נעשתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני ימלאו את תפקידיהם ביעילות המרבית וללא חשש, יש לחזק את מעמדם בנהלים ולמנוע את תלותם בבעלי תפקידים במפעל. לשם כך, בין היתר, ראוי לקבוע שהם יוכלו לקבל מידע במישרין ממבוקרים, לרבות עובדי המפעל ומשווקיו, ולהקפיד על קיומן של הוראות הדין בנושא. בהסכם עם מבקר הפנים לא נאמר דבר במפורש בעניין בדיקות מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להסדיר גם נושא זה בנוהל ולהטיל על מבקר הפנים חובה לדווח גם על ממצאי הבדיקות המיוחדות למנכ"ל, ליו"ר ולחברי ועדת הביקורת, ולא רק למזמין הבדיקה, ללא קשר למהות הבדיקה ולרגישות ממצאיה. ההחלטה אם ממצאים הם רגישים עשויה להיות סובייקטיבית, ולא רצוי שהעברת ממצאי בדיקה מיוחדת לבעלי התפקידים האמורים, שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ויטופלו, תהיה תלויה בהחלטה שכזו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי להסדיר נושאים אלה בנוהלי המפעל ולא להסתפק בהסדרתם החלקית והמוגבלת בהסכמים עם נותני השירותים. זאת, בין היתר, כדי שלהסדרים יהיה מעמד מחייב והם יהיו ידועים לכל עובדי המפעל ומנהליו. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר כי גם לשם מילוי חובתו על פי התקנון, עליו להתעדכן ביוזמתו באופן שוטף בדבר הבדיקות שעושים מבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני, ובמידת הצורך לדווח עליהן לדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, יציאתו של היו"ר לנסיעות בלא לקבל מראש את אישור הדירקטוריון, פוגעת בסדרי המינהל התקין. על המפעל לשקול לשנות את הנוהל באופן שהמחלקה האחראית לטיפול בהזמנת הנסיעות לחו"ל במפעל תתחיל בהליכי הטיפול בנסיעה רק לאחר שהדירקטוריון והמנכ"ל ימציאו לה אישור לנסיעה (לפי סמכות האישור), כמתחייב על פי נוהלי המפעל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, חריגתו של המפעל מהנוהל אינה פוטרת אותו מלקיים את הוראות הנוהל. הפרת הוראות הנוהל עשויה לגרום לאי -הבנות בקרב העובדים בדבר הדרך שעליהם לנהוג בה ולפגיעה בכללי מינהל התקין. .לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופים הקשורים אליו, חברי האסיפה הכללית, חברי המועצה הציבורית המייעצת של המפעל42 ; וכן גורמים חיצוניים- שרים ומספר חברי כנסת, עובדי מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של בעלי תפקידים במפעל. 1. הביקורת העלתה כי אף שחלוקת המתנות לחגים לגורמים חיצוניים קיימת זה שנים רבות, והמפעל מוציא סכומים ניכרים על רכישתן, לא קיימו מוסדות המפעל כל דיון בנושא זה ולא קבעו כללים בעניין זה. משום כך לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות, למי מבעלי התפקידים והעובדים במפעל מותר לחלק מתנות, לפי מה נקבע ערך המתנה הניתנת לכל מקבל, למי מחולקות מתנות, האם נקבע מספר מרבי של מקבלי מתנות, כמה מתנות יכול לחלק כל בעל תפקיד או עובד במפעל ובאיזה שווי, וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקת המתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שבחוק לא נקב עה חובה מפורשת להתלונן במשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, לאור חובת הנאמנות המוטלת על היו"ר והמנכ"ל כלפי הציבור והמפעל, ולנוכח חומרת העניין, שכן מדובר בחשש לשוחד הקשור לעבודה, היה עליהם להעביר את הנושא לחקירת משטרה, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני. רק בדרך זו היה ניתן לאשש או להפריך במידת ודאות גדולה ביותר את החשדות הכבדים שהועלו כלפי מנהל א' ומשווק א', ולקבוע כיצד לנהוג בהם. משלא עשו כן, גם העבירו היו"ר והמנכ"ל מסר שלילי לעובדי המפעל וסוכניו, ולפיו המפעל מעדיף לסיים מהר ככל האפשר פרשיות כגון אלה בלי למצות את הבדיקה והדין עם החשוד ואפילו מעניק לחשוד תנאי פרישה משופרים (ראו להלן), ובלבד שהפרשה לא תתפרסם בציבור. ההסברים השונים שניתנו למשרד מבקר המדינה לגבי ההחלטה שלא להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה והיעדר התיעוד של תהליך קבלת ההחלטות בנושא, מעלים ספקו ת באשר לעובדות הקשורות בטיפול בפרשה וחשש שההחלטה האמורה לא התקבלה בתהליך הולם שבו נשקלו מלוא השיקולים הדרושים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהענקת התרומות למרכז השלטון המקומי יש טעם לפגם משום החשש להעדפה של גוף שארבעה מנציגיו מכהנים במפעל כחברי דירקטוריון. 1. בביקורת נמצא כי על גבי כ- 30% ממכתבי הבקשה לתרומה (להלן - מכתבי הבקשה) שנענו בחיוב בתקופה הנבדקת והמכתבים ששלח המפעל באותה תקופה למבקשים המודיעים על אישור התרומה בצירוף ההמחאה (להלן - מכתב ההודעה), היו רשומים בכתב יד שמות של היו"ר, המנכ"ל, המזכיר או אחד מחברי הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי פרוש הדבר הוא שהיה לה ם עניין באישור הבקשות. מרבית הבקשות שצוין עליהם שמו של אחד מבעלי התפקידים האמורים אושרו. מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. להלן פירוט בעלי התפקידים, מספר הגופים שקיבלו תרומות בהתערבותם וסכום התרומות שקיבלו: הביקורת העלתה, כי אחת מהתרומות שמר עדי אלדר היה מעורב בהן ניתנה מתקציב התרומות, אף שהגוף מקבל התרומה לא הגיש בקשה לתרומה אלא בקשה לתמיכה ממועצת הפיס לתרבות ואמנות 19 ; תרומה נוספת שבה היה מעורב ניתנה למרכז השלטון המקומי בתור "מענק לעידוד המחקר האקדמי בתחום השלטון המקומי - תשס"ה 2004 ", אף שהבקשה הוגשה לקרן מפעל הפיס ע"ש פנחס ספיר - חברת בת של המפעל - ולא לוועדת התרומות של המפעל. הביקורת העלתה כי למפעל אין נהלים המגדירים את אופן בחירתם ותפקידם של נציגי המפעל המלווים את הנסיעות האמורות. בפועל מונתה עוזרת המנכ"ל לאחראית לשיבוצי עובדי המפעל לנסיעות אלה, ולא ברור מה היו השיקולים שלה בבחירת העובדים לליווי החופשות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שאגף הכספים מילא דוח נסיעות לחו"ל לצורכי מס הכנסה על נסיעה שכלל לא התקיימה. על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע רישומים לא נכונים כאלה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל לא היה צריך לשאת בעלויות של שינוי מסלול הנסיעה בשל חופשה פרטית של הדירקטור. היה עליו לחייב את הדירקטור בתשלום בגין השינוי - מה גם שהדירקטור ביקש ביוזמתו לשאת בתשלום זה. על המפעל לקבוע הסדרים שימנעו הישנותם של מיקרים כאלה. בדצמבר 2006 , בעקבות הביקורת, החזיר הדירקטור למפעל כ-900 .ש"ח ממצאי הביקורת דלעיל מעלים ליקויים בתפקודו של המפעל בהיבטי ם הנוגעים לניהול כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהול כוח האדם על היבטיו השונים יעלו בקנה אחד עם נורמות התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם. . בביקורת נמצא כי בהשתתפותו של מר בן זיקרי התקבלו בוועדה לאמנויות הבמה החלטות על תמיכה כספית בסך 105,000 ש"ח בארבעה מיזמים בתחום המוסיקה באשדוד. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להקפיד להשתמש בתקציב התרומות למתן תרומות בלבד. גם אין זה ראוי שוועדת התרומות תביא בכלל שיקוליה את היבט הפרסום שכן הדבר עלול לפגוע במבקשי תרומות שאין להן "ערך פרסומי", ועל המפעל להפריד בין השיקולים למתן תרומות לשיקולים מסחריים. מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט על מתן התרומה לא ניתן ללמוד מדוע החליט המפעל לתת תרומה בסכום חריג זה דווקא לארגון האמור, והאם נבדקה האפשרות לתת סכום זה לארגונים ראויים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון היה לתעד את הנימוקים להעדפת הארגון האמור על פני גופים אחרים. כך ניתן היה לבחון אם בחן חלופות כגון מתן תרומה גדולה לגוף אחד, או מתן תרומות בסכומים קטנים יותר לגופים רבים. למפעל נהלים המקיפים תחומים רבים והם נועדו לקיים מינהל תקין ולהבטיח אחידות בפעולות של יחידו תיו וכן לאפשר בקרה מינהלית נאותה עליהן. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שיחידה של המפעל תפעל שלא לפי נהליו. על המפעל להחיל בהקדם על המועצה את נהליו ולבחון את הצורך להוסיף נהלים ייחודיים לפעילותה. .לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שמנהלת המועצה נחשבת כחברה בישיבות המועצה וועדותיה, בלא שסמכות זו הוגדרה בנהלים. על המפעל והמועצה לקבוע בהקדם בנוהליהם את סמכויותיה של מנהלת המועצה בעניין זה. הביקורת העלתה כי על אף הדברים החמורים שהועלו בפגישה, לא צוין בפרוטוקול במפורש כי המפעל דרש מהעירייה להשיב את המצב לקדמותו. 6. בפברואר 2005 סייר מנכ"ל המפעל במוסד הסיעודי, ובעקבות זאת דרש מהעירייה רק להסדיר את בעיות הבטיחות שנו צרו במבנה המוסד עקב בניית התוספת; ובתחילת אפריל אותה שנה הוא חזר ותבע ממנה להסדיר את העניין בלי לדרוש ממנה להחזיר את המצב לקדמותו. ראש העירייה מר לוי, שכיהן כיו"ר הנהלת העמותה, ידע כי בית הכנסת משמש מתפללים שאינם נמנים עם דיירי המוסד הסיעודי, אף שבהיתר לבנייתו שניתן במאי 2003 הודגש כאמור כי הוא נועד לצורכי המוסד ודייריו. למרות זאת, ואף על פי שהוועדה לתכנון ולבנייה שהוא עומד בראשה ביטלה כאמור את ההיתר, הוא לא עשה דבר כדי להחזיר את המצב לקדמותו כמתחייב מתפקידו זה. לדעת משרד מבקר המדינה, משביטל ראש העירייה ויו"ר הוועדה לתכנון ובנייה, מר לוי, את ההיתר לבניית התוספת, היה עליו לנקוט גם את הפעולות הנדרשות כדי להביא להחזרת מצב מבנה המוסד לקדמותו. הביקורת העלתה כי במשרדיהם של היו"ר ושל המנכ"ל ובאגף זכיות והגרלות לא נמצאו כל דיווחים שמסר עורך הדין במהלך כל תקופת העסקתו על ליקויים כלשהם שנמצאו בתקינות ההגרלות, בנהלים שההגרלות מתקיימות לפיהם, באופן החזקת ציוד ההגרלות, או בהיבטים האחרים של ההגרלות הנוגעים להתאמתן לתכניות ההגרלות, כמפורט בהסכם ההתקשרות עם עורך הדין. מהאמור לעיל עולה כי המפעל כלל לא פיקח על העסקתו של עורך הדין. המפעל לא צירף לתשובתו מסמכים המעידים שתהליך אישור העבודה הנוספת לעובדי המפעל האמורים בוצע במלואו על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 ושהנהלת המפעל אימצה בתור הנחיה לביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשלים את הבד יקות הדרושות בעניין עבודותיהם הפרטיות של עובדי המפעל, לפרסם בהקדם נוהל פנימי בנושא הליך אישור עבודה פרטית ולהביאו לידיעת כל עובדי המפעל, וכן לבצע בדיקות תקופתיות כדי לוודא שההוראות בנושא מיושמות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הפיקוח למפעל מבחינה ציבורית ומבחינה תדמיתית ונוכח גובה השכר שהמפעל משלם למפקח -העל, על המפעל לקיים בקרה צמודה על אופן מילוי התפקיד; בין היתר, על המפעל לנהל מעקב אחר נוכחותו של מפקח-העל או נציגיו בהגרלות למינ יהן. לשם כך אל למפעל להסתמך רק על דיווחי הנוכחות של מפקח-העל, אלא לנהל בעצמו מעקב בעניין זה. כאמור, ההתקשרות עם מפקח -העל נעשתה בהסתמך על המוניטין הציבוריים שלו. ראוי שהמפעל ידרוש ממפקח-העל כי הוא או נציגיו יהיו נוכחים ככל האפשר בהגרלות, וכי יקיים את מה שנק בע בהסכם ההתקשרות עמו, ויהיה נוכח אישית ברוב ההגרלות ורק במקרים היוצאים מן הכלל ייעזר בעובדים ממשרדו. על המפעל לדרוש ולהקפיד לקבל ממפקח -העל דיווח שוטף שכתב על התנהלות ההגרלות שהתקיימו בנוכחותו או בנוכחות נציגים מטעמו. אם אין למפקח -העל הערות בדבר ליקויים בהתנהלות ההגרלות, יש מקום שגם דיווחים כאלה יימסרו בכתב. נוכח העובדה שהמפעל מופקד על כספים ציבוריים ומחויב לנהוג על פי נורמות ציבוריות, עליו לבחון מחדש את הכללים שקבע בעניין החזר הוצאות אירוח ולהגביל את סכום החזר ההוצאות שהיו"ר יהיה זכאי לו, להורות לבעלי התפקידים הזכאים לכך לעשות שימוש זהיר בתקציב הכיבודים והאירוח ולשמש בכך דוגמה ליתר עובדי המפעל. נסיעות במחלקת עסקים מגדילות את הוצאות המפעל על נסיעות לחו"ל 70 . לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל, בהיותו מופקד על כספי ציבור, מחויב לחסוך בכספיו. על דירקטוריון המפעל לשקול אפוא אם יש מקום לקבוע כי עובדי המפעל יטוסו במחלקת תיירים בלבד, גם אם הם מתלווים ליו"ר ולמנכ"ל. מהאמור לעיל עולה כי החלטת הוועדה הבין-תחומית בראשות היו"ר שימשה רק אישור פורמלי להחלטתו על מת ן התמיכה, שבאה לידי ביטוי בהערתו על גבי הבקשה. באוקטובר 2005 כיהן מר כצנלסון כיו"ר ישיבה של ועדת ההנהלה של המועצה. בין היתר אישרה הוועדה באותו דיון תקציב בסך של 250,000 ש"ח למימון הוצאות הכנס. לא נמצאו במועצה או במפעל מסמכים המצביעים על דיון בתוכני הכנס ובסכום שיוקצה להוצאות הקשורות בו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מקצת מקבלי התמיכות נתנו שירותי תרבות לאזורים בפריפריה, הדבר אינו תואם את קווי הפעולה של המועצה, שלפיהם יש לתת "תשומת לב מיוחדת" ליוצרים מהפריפריה. כמו כן מהנתונים עולה שיש תשובות המשווקים למנכ"ל מעלות גם הן את החשש שגם המשווקים לשעבר שלא נבדקו על ידי מבקר הפנים גבו סכומי יתר מהזכיינים. למרות זאת, גם בשלב זה לא בחן המנכ"ל את האפשרות לקבל מהמשווקים לשעבר מידע לגבי הגבייה שעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מבקר הפנים להמציא לוועדת הביקורת את טיוטת הדוח ולדווח לה על ממצאיה באופן מפורט, כשם שדיווח עליהם למנכ"ל, ולציין שמדובר בטיוטה שממצאיה אינם סופיים. דיווח זה התחייב במיוחד נוכח חומרת הממצאים לכאורה ומאחר שהמשווקים שאליהם נגעו הממצאים המשיכו לעבוד עם המפעל. עם זאת, גם הנוסח שבו דיווח מבקר הפנים על ממצאיו היה בו די על מנת שחברי הווע דה שנכחו בישיבה יבינו שקיימת בעייתיות בגביית דמי הביטוח ויבקשו לדעת את פרטי הממצאים שהועלו ובאילו משווקים מדובר, דבר שכאמור לא ברור אם נעשה. מכל מקום, אין חולק שגם הדיווח לוועדה לא הביא להשלמת הבדיקה61 . על המפעל להקפיד לקיים את הנוהל ואת תקנות מס הכנסה בעניין הסכום המוכר לצורך מס, לחסוך בכספיו ולא לאפשר לעובדיו ללון במלונות יקרים, אלא במקרים חריגים ומיוחדים ובלבד שגורם מוסמך במפעל אישר זאת מראש. אולם הביקורת העלתה שלושה מקרים שבהם שני עובדי המפעל לנו או הזמינו לינה71 בבתי מלון בחו"ל , שעלות הלינה בהם הייתה גבוהה מהעלות המאושרת בנוהל ובתקנות מס הכנסה (עלות הלינה המרבית הייתה 393 דולר ללילה), ואף על פי כן אישר המפעל את מלוא החזר ההוצאות לעובדים במקרים שבהם מומשה הנסיעה. להוצאות האמורות יש להוסיף הוצאות עודפות בסך 90% שהמפעל משלם כאמור בתור מס בגין הוצאה שאינה מוכרת. . מן הראוי שהמפעל יאמץ את הכללים שקבע החשב הכללי בעניין צבירת נקודות במועדון "הנוסע המתמיד" בנסיעות של דירקטורים ועובדי המפעל לחו"ל מטעמו, ומהזמנת כרטיסי טיסה לחו"ל בשביל זכיינים ומנויים, ובעניין הזכות לשימוש בהטבות הנובעות מנקודות אלה. אם יתבע המפעל את הנקודות שהוא זכאי להן, הוצאותיו על רכישת כרטיסי טיסה יפחתו, שכן מקצת הכרטיסים יוענקו לו חינם תמורת הנקודות שנצברו. בפגישה שקיים צוות משרד מבקר המדינה עם היו"ר והמנכ"ל ביולי 2006 הם ציינו כי אינם יודעים על דבר השינוי בנוהל הנזכר. לדעת משרד מבקר המדינה, דברים אלה של היו"ר ושל המנכ"ל אינם עולים בקנה אחד עם היותם הגורמים המופקדים על אישור נוהלי המפעל, ועם כך שהמנכ"ל חתום על פרוטוקול הדיון שקיימה ועדת הנהלים של המפעל במרס 2006 ., שהשינויים האמורים אושרו בו 2. : הטיפול בממצאי הבדיקה (א) משרד מבקר המדינה העלה כי לאחר קבלת דוח הביניים לא נקט המפעל צעדים כלשהם כלפי העובדת וחקירת ההדלפה הופסקה. לא נמצאו במפעל מסמכים המבהירים את הסיבה לכך. דוח ביניים מטבעו א ינו בבחינת סוף פסוק, אלא מטרתו לתת תמונת מצב של הממצאים שהועלו עד למועד כתיבתו והמלצות להמשך הטיפול. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם סבר המנכ"ל שממצאי הדוח אינם חד-משמעיים דיים כדי להביא לפיטוריה של העובדת כמומלץ בו, הרי שלאור חומרת החשדות שהועלו לגביה, רגישות תפקידה וחשיבות הנושא הנחקר - הדלפת מידע ממאגר סודי של המפעל - היה עליו לכל הפחות להורות על המשך חקירת ההדלפה (כפי שגם הומלץ בדוח), ורק בסיומה להחליט כיצד לנהוג בעובדת. חרף זאת, בעקבות דוח הביניים התמקד המנכ"ל באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין וזנח את יתר אפשרויות הטיפול, ומשהגיע למסקנה כי על סמך ממצאי דוח הביניים יהיה קושי לפטרה, סיים את הטיפול בחשדות להדלפה. לא מן הנמנע שהמשך חקירת ההדלפה היה מפריך את החשדות כלפי העובדת; אילו הופרך החשד, העובדת אף הייתה יוצאת נשכרת מאחר ששמה היה מטוהר מכל חשד, ואולי גם היה נמצא הסבר אחר להדלפה. מאחר שהבדיקה לא מוצתה, נוצר מצב שבו אחת המשרות הרגישות במפעל מאוישת בעובדת שאמינותה הוטלה בספק. (ב) כאמור, לדברי המנכ"ל, בעקבות דוח הביניים הוחל בפיקוח שוטף על עבודתה של העובדת בידיעתה. הועלה כי המנכ"ל לא עדכן את מנהל האגף שהעובדת כפופה לו בדבר ממצאי דוח הביניים והפיקוח שלטענת המנכ"ל היא נתונה בו. מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי רק בעקבות הביקורת נודע לו על עניינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-שיתופו של מנהל ה אגף בעניינים אלה אינו מתיישב עם טענת המנכ"ל שמתקיים פיקוח שוטף על עבודתה של העובדת. (ג) הביקורת העלתה כי למרות חומרת הנושא, לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על ההדלפה מקובץ הזכיינים. רק בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה, באוגוסט 2006 ,, נודע ליו"ר על הפרשה ועל פי דרישתו דיווח לו המנכ"ל בעל פה על פרטיה ועל דרך טיפולו בה. לאור הערות משרד מבקר המדינה ביקש היו"ר בספטמבר 2006 ממבקר הפנים לבדוק את אופן טיפולו של המפעל בחשד להדלפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מהאמור לעיל עולים סימני שאלה מהותיים בדבר העובדות הקשורות בטיפול המפעל בנושא ובדבר הגרסאות שהובאו לעיל. אם השיחה אכן התקיימה, היה על המנכ"ל לציין את דבר קיומה ואת תוכנה לפני נציגי משרד מבקר המדינה עוד במהלך הביקורת, כשנשאל כיצד טיפל בנושא. מכל מקום, יש לתעד כל שיחת נזיפה ואזהרה עם עובדים במפעל, ואף להחתים את העובדים על תרשומת של שיחה כאמור, ולתייקה בתיק רשמי של המפעל. זאת, בין היתר, על מנת שהנאמר בשיחה יהיה בעל תוקף מחייב ולא תהיה מחלוקת בעניינו. באוגוסט 2005 דנה ועדת ההנהלה בנושא, בראשות מר כצנלסון, והחליטה לאשר את הבקשה. מהאמור לעיל עולה כי לא זו בלבד שהמפעל לא בדק במלואם את החשדות החמורים שהועלו נגד מנהל א' ולא הודיע עליהם למשטרה, אלא שבהסכם פרישתו מהמפעל הוא אף זכה בהטבות כספיות חריגות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה ראוי שהמפעל יעניק למנהל א' הטבות כספיות כאמור. ניסיונות המנכ"ל, מר שאול סוטניק, להסתיר מסמכים ממשרד מבקר המדינה ולמנוע ביקורת בנושא פסולים ואינם עולים בקנה אחד עם הקבוע בחוק. התנהגות זו חמורה במיוחד נוכח מעמדו הבכיר והדוגמה שהוא אמור לתת לעובדי המפעל. בנסיבות אלה על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לתעד בתיקיו הרשמיים את כל המסמכים הנוגעים לעובדיו ולסוכניו, גם מסמכים הנוגעים לנושאים רגישים, ולוודא את ביצועה של חובה זו. יצוין כי כבר בשנת 1998 העלתה בדיקה של רואי חשבון של המפעל כי אחד ממשווקי המפעל דאז גבה סכו מי יתר מהזכיינים באזורו בגין ביטוח כרטיסים ומזומנים. לא נמצאו מסמכים המעידים כיצד טיפלה ההנהלה דאז של המפעל בעניין זה. אולם ממצאי מבקר הפנים על הגבייה בשנים 2000 -2005 מלמדים כי לא ננקטו הפעולות הדרושות על מנת להבטיח כי הדבר לא יישנה. עניינו של הציבור, שכספיו מופקדים בנאמנות בידי המפעל, הוא כי המפעל יקפיד ויוודא שמנהליו ועובדיו ממלאים את תפקידיהם בהגינות וביושר משיקולים ענייניים בלבד, ויטפל בנחרצות בתופעות שליליות של פעולה בניגוד עניינים, שעלולות להגיע עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את מנהליו ועובדיו מלבצע פעולות שליליות, שכן פעילות המפעל תלויה באמון הציבור כי הוא פועל כראוי. התנהגות בלתי הולמת של מנהליו ועובדיו, ואף מראית עין של התנהגות כזאת, עלולה לפגוע בתדמיתו ובאמון הציבור בו ולגרום, בין היתר, לירידה במספר המשתתפים בהגרלותיו ולהקטין את הכנסותיו. ממצאי הביקורת מעלים תמונה חמורה ומדאיגה על דרך פעולתן של המועצה לתרבות ואמנות וועדותיה, שהתנהלו כגוף עצמאי בלא בקרה מספקת של דירקטוריון המפעל. המועצה קבעה מדיניות שמטרתה לייחד את התמיכה בתחומי התרבות והאמנות לצעירים ולתושבי הפריפריה, אך הביקורת העלתה כי עיקר התמיכות ניתנו למבצעי פעולות וגופי תרבות ביישובים מרכזיים וחזקים. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר המפעל, לא נהגו בכספי המועצה, שהם כספי ציבור, ברגישות ובאחריות הנדרשות, והם פעלו לקדם מימון של פעולות תרבות ביישוביהם או לתמיכה בתחומים ובגופים שיש להם עניין אישי בהם. ההשתתפות בהצבעה על תמיכות כספיות מעין אלה אסורה לפי נוהלי המפעל והמועצה ולפי הכללים בעניין מניעת ניגוד עניינים. כספי המפעל לא נועדו לקדם את ענייניהם של מנהליו וחברי המועצה, אלא את ענייניו של כל הציבור לדעת משרד מבקר המדינה, להגשת דוחות נסיעה לחו"ל יש חשיבות רבה - הן בתור אמצעי בקרה, והן לצורך הפקת לקחים בדבר השגת יעדי הנסיעה, והתועלת שהיא מביאה למפעל. על הדירקטוריון והנהלת המפעל להקפיד כי חברי הדירקטוריון ועובדי המפעל בכל הדרגים יקיימו את הנהלים בנושא במלואם, ולהתנות את החזר הוצאות הנסיעה בהגשת דוח נסיעה מיד לאחר חזרתם לארץ. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל אמות מידה לקביעת הזכאות לתרומה וסכומה - ולעדכנן מפעם לפעם - וכן כללים בעניין סדרי עבודתה של הוועדה וחובת ההנמקה של החלטותיה. 1. הועלה כי הוועדה החליטה על מתן התרומות רק בעקבות בקשות שהוגשו למפעל. היא לא קבעה יעדים למתן התרומות ואילו תחומים עיקריים וחשובים ראויים לתרומה. זאת ועוד, האפשרות לקבל תרומות לא הובאה לידיעת הצי בור הרחב ולא פורסמה ברבים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפרסם את האפשרות לקבל ממנו תרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכספי המפעל הם כספי ציבור, על המפעל לקבוע אמות מידה ברורות בעניין הזכאות לתרומה ולקיים את תהליך מתן התרומות באופן שוויוני וגלוי, ולצורך כך עליו להביא את עצם מתן התרומות לידיעת הציבור. 3. החלטותועדת התרומות על מתן התרומה וסכומה אושרו בחתימת שלושת חברי הוועדה על גבי טופס התרומות. הביקורת העלתה כי טופסי התרומות הועברו לחברי הוועדה בנפרד, והם חתמו עליהם בלא שנפגשו עם חברי הוועדה האחרים כדי לדון בבקשות. גם לאחר שהתקבל במפעל נוהל התרומות, שבו נקבע כי "הבקשות ירוכזו בידי מזכיר החברה, והוא יביא אותן לדיון בפני הועדה", לא נפגשו חברי הוועדה לדון ביחד בבקשות. עוד הועלה, כי הנימוקים להחלטות על מתן התרומות לא תועדו. .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שההחלטה על תרומות תתקבל כדבר שבשגרה בסבב חתימות על טופס התרומות. קבלת החלטה בלא דיון ובלא תהליך קבלת החלטות סדור ומובנה, ספק אם היא מתיישבת עם החובות המוטלות על נושאי המשרה אשר שימשו כחברי הוועדה. לצורך קבלת ההחלטות על התרומות, ראוי היה שיקיימו דיון מקיף שיאפשר להם להפיק את מלוא התועלת מהידע ומהניסיון של כל אחד מהם17. על חברי הוועדה להתכנס ולדון יחד בבקשות באופן סדיר ולפעול על פי הנוהל בנושא זה. כללי המינהל התקין מחייבים גם רישום של פרוטוקולים מדויקים. על הפרוטוקול לשקף את שהתרחש בדיון ולהכיל את עיקרי הדברים שנאמרו, ובכלל זה המחלוקות שהתגלעו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע כללים ברורים לרישום הפרוטוקולים של ישיבות ועדת התרומות. 4. הביקורת העלתה כי ועדת התרומות לא נקטה שיטה אחידה לרישום שמות הגופים שביקשו ממנה תרומה, ולעתים נרשם שמו של אותו מבקש באופנים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר עלול לפגוע ביכולתו של המפעל לקיים מעקב אחר מבקשי התרומות ומקבליהן. על המפעל לציין ברישומיו ליד שמה של כל עמותה את מספרה אצל רשם העמותות כדי שיתאפשר זיהוי אחיד ועקבי של העמותות ופרטים נוספים שיאפשרו פיקוח מיטבי. הביקורת העלתה כי המפעל העניק את התרומות בלא שנקבע נוהל בנושא. עם כניסתו של מזכיר המפעל הנוכחי לתפקיד הוא הנהיג לראשונה, בתחילת שנת 2004 , את השימוש בטופס "תרומות (אישור מזכיר, יו"ר ומנכ"ל)" (להלן- טופס התרומות). בטופס זה מפורטים הנתונים ו האישורים שגופים המבקשים תרומה נדרשים להמציא: פרטים על הגוף ומטרותיו, אישור רשות המסים על ניהול פנקסי חשבונות, ואם מדובר בעמותה - גם אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. .1. לכ- 20% מהגופיםשביקשו תרומות אישרה הוועדה בתקופה הנבדקת שתי תרומות, ולגופים מסוימים אישרה שלוש או ארבע תרומות. חלקם אף קיבלו באותה שנה שתי תרומות שסכומן המצטבר גדול מ- 20,000 ש"ח (כאמור, סכום התרומה השכיח בתקופה הנבדקת). יצוין כי חברי הוועדה וחלק מחברי הדירקטוריון היו מעורבים במתן מקצת תרומות אלו. להלן דוגמאות: לעומת זאת, לגופים אחרים שביקשו יותר מתרומה אחת אישרה הוועדה תרומה אחת בלבד, ועמות ות רבות, בהן עמותות המייצגות מגזרים של חסרי יכולת ועמותות אחרות שנזקקו לעזרה בהמשך פעילותן, לא קיבלו אף תרומה אחת. בהיעדר אמות מידה ובהיעדר נימוקים מתועדים למתן התרומות, אי-אפשר לדעת מדוע קיבלו גופים מסוימים כמה תרומות ואחרים לא קיבלו כל תרומה, ומדוע קיבלו גופים מסוימים תרומות שסכומן גדול מהמקובל. מתשובות חברי הדירקטוריון עולה, כי הם ראו כחלק מתפקידם במפעל את הייצוג של גופים מסוימים ופעולה לטובתם. לדעת משרד מבקר המדי נה, מאחר ששמותיהם של הדירקטורים נרשמו על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלהם למבקשי התרומות קודם שאישרו את מתן התרומות. יש לראות בחומרה את מעורבותם של דירקטורים ובכירים במפעל - בגלוי ומאחורי הקלעים - במתן תרומות לגופים מסוימ ים, מעורבות שהקנתה לגופים אלה עדיפות ופגמה בהגינות ובשוויוניות שהמפעל מחויב לפעול בהן. על המפעל לתת דעתו על מצב בלתי תקין זה ולמסד מנגנון שינטרל את הזיקה האישית של בעלי תפקידים במפעל למתן תרומות. יצוין כי כבר בשנת 2003 ציין בית הדין האזורי לעבודה כי "נציג י הרשויות ... מעוניינים להציג הישגים בפני ציבור הבוחרים, תושבי ]במפעל[ המקומיות היישובים בראשם הם עומדים, שהרי זו דרכם לשכנע את הציבור כי הם ראויים לאמונם ולקולם ביום הבחירות. הכהונה בדירקטוריון מפעל הפיס היא אחת הדרכים לעשות כך. בלשון יותר מפורשת - היכולת להשפיע על הקצאת רווחי מפעל הפיס, כך שיגיעו לתחומי הרשות המקומית שלהם. כך יוכלו להראות לתושבי המקום, בוחריהם, כי הם פועלים למענם"21 (ההדגשה אינה במקור). האמור בפסק דין זה אמנם עוסק בהקצאת כספי המפעל לרשויות המקומיות, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, המסר שבו רלוונטי גם לשימוש בלתי תקין בכספי המפעל למתן תרומות לגופים שיש לבעלי תפקידים במפעל עניין אישי בסיוע להם. על המפעל לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי למנוע שימוש לא תקין בתקציב התרומות. 2. הביקורת העלתה כי מבין התרומות האמורות שחבר דירקטוריון המפעל מר יגאל עמדי היה מעורב בהן, שלוש תרומות, בסכום כולל של 56,000 ש"ח, ניתנו לעמותה בירושלים שיושב ראשה הוא אביו. על מכתבי הבקשה נרשם בכתב יד שמו של מר יגאל עמדי. בפברואר 2006 העניק המפעל תרומה נוספת בסך 18,000 ש"ח לעמותה אחרת בירושלים, שאביו של מר יגאל עמדי נמנה עם חברי הוועד שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מטרתה של קבלת אישור הדירקטוריון היא לוודא שהחברות בדירקטוריון האחר לא תפגע בעבודתו של היו"ר במפעל ו לא תגרום בביקורת נמצא כי גברת קודליק השתתפה באישורן של תמיכות בסכום כולל של 45,000 .ש"ח לשלוש פעילויות באשדוד, חלקן בתחום המוסיקה ביוני 2006 טען המנכ"ל לפני נציגי משרד מבקר ה מדינה כי מנהל א' לא היה מעורב בהכנת תכנית התמריצים של המשווקים בשום שנה. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל א' היה המעורב היחיד מטעם המפעל בהכנת טיוטת תכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 . ממכתב יו"ר החברה החיצונית למפעל אף עולה כי לאחר שהחברה הגישה את הטיוטה למנהל א', איפשר המנהל למשווקים לערער על היעדים שנקבעו בטיוטה ועשה בה שינויים, שלא כפי שנהג בשנים קודמות מי שהיה מעורב מטעם המפעל בהכנת טיוטות תכניות התמריצים למשווקים. לא מן הנמנע שבדיקה יסודית של מעורבותו של מנהל א' בתכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 ושל פעולותיו בתחומים אחרים הייתה מעלה כי הוא לא השפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. אולם הביקורת העלתה שהמפעל לא בדק באופן מעמיק אם מנהל א' השפיע בדרך זו או בדרכים אחרות על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו דיווחים על נוכחותו של מפקח -העל או ממלאי מקומו בהגרלות המפעל. רק בעקבות הערות משרד מבקר המדינה ביקש המפעל ממפקח-העל להמציא לו דיווח על מועדי הנוכחות שלו ושל ממלאי מקומו בכל ההגרלות שהתקיימו בתקופת העסקתו במפעל. באוגוסט 2006 מסר מפקח-העל למנהל אגף זכיות והגרלות במפעל רשימת נוכחות שלו ושל נציגיו בהגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא"80 בלבד, בתקופה שבין 2.7.05 ל- 1.8.06 . מהדיווח עולה כי בין 2.7.05 ל- 31.12.05 התקיימו בסך הכול 1,443 "הגרלות "לוטו ו"אקסטרא"; מפקח-העל נכח ב -14 מההגרלות, ונציגיו נכחו ב-41 הגרלות. (בסך הכול נכחו הוא או נציגיו ב-55 הגרלות, שהן 3.81% "בלבד מכל הגרלות ה"לוטו וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה); מתחילת 2006 ועד 1.8.06 נכחו מפקח-העל או נצ יגיו ב-11 מהגרלות ה"לוטו" וב-54 מהגרלות ה"אקסטרא", ובסך הכול ב -65 ( 3.84% ) מ - 1,694 מכל הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה. הביקורת העלתה כי לפני שביקש המפעל מעורך הדין שימסור לו דיווח על נוכחותו או על נוכחותם של נציגיו - בעקבות הביקורת - לא יזם המפעל כל פנייה לעורך הדין מאז דצמבר 2003 על מנת לקבל ממנו דוחות על עבודתו השוטפת בתור מפקח-העל; גם כשפנה המפעל בעקבות הביקורת אל עורך הדין בבקשה שימסור לו דיווח על נוכחותו בהגרלות, מסר לו עורך הדין דיווח חלקי בלבד, שכלל מידע רק על הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שהתקיימו מיולי 2005 .בלבד כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל ידע יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אך לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי למנוע זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם; ראשי .קשור בפעילותו ושאינו הולם. הדבר מחזק את המסקנה שעלתה מבדיקת הפרשה שבה היו מעורבים מנהל א' ומשווק א', כי הנהלת המפעל מעדיפה לסיים את הטיפול בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות מהר ככל האפשר, גם אם לא מוצתה בדיקתם. עד מועד סיום הביקורת לא מסרו היועמ"ש החיצונית והמנכ"ל למשרד מבקר המדינה מה נאמר בפגישות המוזכרות במכתב היועמ"ש החיצונית מאפריל 2006 (למרות חשיבותן הפגישות לא תועדו) ולא הסבירו מדוע החליטו לסיים את הפרשה באמצעות הוצאת חוזר רענון בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי המפעל אינם מפיגים את החשש שתפקיד ה"ממונה על אחריות חברתית" נועד בעצם לשמש "סידור עבודה" לעוזרת ב'. מאחר שמדובר בתפקיד חדש במפעל, היה על היו"ר להנחות את היועץ המשפטי להשלים את חוות דעתו ולהידרש במישרין לשאלה מה הוא ההליך הראוי לבחירת מועמד לתפקיד זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר למסור לדירקטוריון מלכתחילה את כל הפרטים הדרושים להחלטתו בעניין התפקיד ובעניין המועמדת לתפקיד. נוכח הגדרות התפקיד, לא היה הדירקטוריון צריך לאשר את המינוי בתור "משרת אמון", אלא לדרוש בדיקה שבה ייקבע אם לשם איוש התפקיד דרוש הליך של מכרז או של קבלת הצעות. על הדירקטוריון לבחון את הנושא מחדש, גם נוכח הספקות בעניין מחויבותו בדבר אופן מימוש העקרונות שקבע ארגון WLA , ובכלל זה לבחון אם אכן דרוש למנות לשם כך עובד מיוחד או שמא עובד שהמפעל כבר מעסיקו יכול למלאו לצד תפקידיו האחרים. 5. השלמת הבדיקות בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה: (א) בפגישה שהתקיימה בתחילת אוגוסט 2006 בהשתתפות נציגי משרד מבקר המדינה, היו"ר, המנכ"ל ונציג מבקר הפנים (להלן - הפגישה) הועלה כי עד אותו מועד לא הודיע המנכ"ל ליו"ר שבבדיקת מבקר הפנים נמצא שלכאורה מרבית המשווקים הנוכחיים גבו סכומים עודפים מהזכיינים, וכי היו"ר לא דרש מהמנכ"ל לעדכן אותו על תוצאות הבדיקה האמורה, אף שעברו כשמונה חודשים מאז ביקש ממנו הבהרות בנושא. בפגישה הועלה גם כי המנכ"ל לא דיווח ליו"ר על הבדיקה שעשה מבקר הפנים בנושא בשנת 2005 , ובה נמצא שמשווקים א' וב' גבו לכאורה מהזכיינים סכומים עודפים, וכי גם לאחר התערבות היו"ר בנושא, לא הורה המנכ"ל למבקר הפני ם להשלים בדיקה זו. (א) משרד מבקר המדינה העלה את הממצאים האלה: היו"ר והדירקטורים לא העבירו לדירקטוריון דוחות נסיעה; רק מקצת העובדים שהצטרפו לנסיעות היו"ר לחו"ל (6 מתוך13 נסיעות) הגישו דוחות נסיעה למנכ"ל; המנכ"ל לא העביר כלל דוחות נסיעה ליו"ר, חלק מהסמנכ"לים ומקצת העובדים לא הגישו דוחות נסיעה לחו"ל, שלא כנדרש; חלק מדוחות הנסיעה הוגשו בדיעבד, רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא או בעקבות הביקורת. . מתשובות המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית עולה כי כמו בפרשת ההדלפה גם הטיפול בפרשה הנדונה התמקד באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המעשים המיוחסים לעובדת - שימוש במשאבי המפעל לשם הפצת חומר שאינו קשור לעבודה ואינו הולם ואפשר שהפצתו היא עבירה פלילית - היה על המנכ"ל לנקוט פעולה שתביא למיצוי הדין עם העובדת ככל שניתן ותמנע ממנה לחזור על המעשה. שיחת נזיפה ואזהרה, שעצם קיומה שנוי במחלוקת, אינה מהווה טיפול יעיל וראוי בפרשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר בן זיקרי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לו זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונה לחבר מועצה - ולתת לזיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליו להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים, בייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. ,המפעל מקצה סכומי כסף גדולים למימון הקמת מבנים המיועדים למטרות שקבע וחשוב מאוד שהמבנים ישמשו רק למטרות אלה. על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימוש בהם, ושהם יתוחזקו כראוי. הביקורת העלתה שהמפעל אינו עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינו עושה סקרים שוטפים ומקיפים; בנהליו אין הנחיות מפורטות בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימוש במבנים; הנהלתו אינה מדווחת לדירקטוריון שלו על חריגות כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעת על הצורך לקבל דיווחים על החריגות ועל הצעדים שראוי שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן. על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו. על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן. על דירקטוריון המפעל לדון בהקדם באופן טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים ליישום ההחלטות שיקבל בנושא. מפעל הפיס הוא גוף שמטרותיו ומהותו ציבוריים הם והכנסותיו מכספי ציבור. עליו לנהוג בחסכנות לצמצם את הוצאותיו על מנת שיהיו ברשותו יותר כספים להשקעה למען מטרות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהות של המפעל על נסיעות של מנהליו ועובדיו לחו"ל, ונוכח הממצאים שהועלו בבדיקה, על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את הנושא ולנקוט את כל הצעדים הדרושים, ובהם קביעת כללים כדי שיבוצעו רק הנסיעות החיוניות וישתתפו בהן רק עובדי המפעל הדרושים. .בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון העלתה כי הנסיעות של עובדים לחו"ל לא הובאו כלל לא ישור הדירקטוריון, כמתחייב מהנוהל, וכי רק מנכ"ל המפעל החליט אם לאשרן. עוד נמצא כי בין יוני 200368 לאפריל 2006 הובאו לאישור הדירקטוריון רק שש מ-13 הנסיעות של יו"ר הדירקטוריון, מר שמעון כצנלסון, שהתקיימו באותה תקופה, וכי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, לא הביא את נסיעותיו לאישור יו"ר הדירקטוריון, שלא כנדרש על פי הנוהל. 1. הועלה שוועדת הפרסום אישרה התקשרויות עם עמותות וגופים לפרסום או למתן חסות, ובה בעת דחתה בקשות של גופים אחרים להתקשרויות כאלה במחירים דומים, שנועדו להביא לפרסום לאוכלוסיות דומות בגודלן או גדולות יותר. יצוין כי חלק ממקבלי החסויות קיבלו גם תרומות מהמפעל. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא ניתן לדעת מה היו השיקולים לאישור בקשה להתקשרות לצורכי פרסום או חסות או לדחיית הבקשה להתקשרות, שכן הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה אינם כוללים נימוקים להחלטות אלה. עולה חשש כי התקשרויות אלה היו תרומות במסווה של פעילות פרסומית. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה דחתה, בלא שהדבר הוסבר בפרוטוקול, גם מבקשים המתאימים לכאורה לעקרונות שפירטו המפעל וסמנכ"ל השיווק בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה. אולם מאחר שלא נקבעו אמות מידה לבחירת הגופים מקבלי החסות, והוועדה פועלת לפי שיקול דעתה הבלבדי, קיימת אפשרות שהחלטותיה יתקבלו שלא רק משיקולים מקצועיים ענייניים. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שהחלטות הוועדה אמורות להתקבל באופן מקצועי, כפי שציין המפעל בתשובתו, אין מקום שבעלי תפקידים בכירים במפעל יתערבו בהחלטות הוועדה. יצוין כי הסברי המפעל שהובאו לעיל לא צוינו בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום. עוד יצוין כי כבר במרס 2005 המליץ המבקר הפנימי של המפעל "לתעד .את שיקולי הוועדה לפחות באשר לרכישות שהחליטה לאשר. התיעוד אמור לכלול התייחסות לשיקולים המרכזיים (כמותיים ואיכותיים) באופן שניתן יהיה להתחקות בדיעבד ולבחון את סבירות ההחלטה שנתקבלה". עד מועד סיום הביקורת בנושא, אוגוסט 2006 , לא יושמו המלצות המבקר הפנימי. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הפרסום לכלול בפרוטוקולים שלה, בין היתר, את עיקרי הדברים שהועלו בדיון, את ההחלטות שהתקבלו ואת נימוקיהן. 3. הועלה שוועדת הפרסום החליטה לממן פרסומים בגופים שונים בגלל בקשות של היו"ר או המנכ"ל . הדבר מחזק את החשש שבהיעדר אמות מידה לבחירת הגופים שיקבלו חסות או ייתנו שירותי פרסום ישמש תקציב הפרסום למתן תרומה. להלן דוגמאות: לפי הפרוטוקולים של הוועדה, בשנים 2004 ו- 2005 היא החליטה להתקשר בארבעה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב - 232,250 "ש"ח, לפי בקשת יו ר הדירקטוריון. כמו כן החליטה להתקשר בחמישה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב- 60,888 .ש"ח, לפי "בקשתו" או "המלצתו" של המנכ"ל לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהיו"ר והמנכ"ל פנו לוועדה במישרין בבקשות להפנות כספים מתקציב הפרסום לגופים שונים מעוררת חשש שאכן מדובר למעשה בתרומות שהשיקולים לנתינתן לא היו שיקולי פרסום. 1. הביקורת העלתה שהמפעל השתמש בתקציב התרומות למימון פעילויות פרסום. על פי מכתבי ההודעה עולה ששלוש המחאות בסכום כולל של כ- 37,000 ש"ח מתקציב התרומות הועברו ישירות לחברות פרסום. עשר תרומות אחרות בסכום כולל של 88,600 ש"ח מתקציב התרומות יועדו, לפי ההודעות על אישורי התרומות, למתן חסות או לפרסום המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, העברת ההמחאות למקבלי התרומות על ידי חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה איננה בגדר "אקט יחצ"ני מובהק" כפי שטען המפעל בתשובתו; העברת ההמחאה בדרך זו עלולה ליצור את הרושם שהתרומה ניתנה בזכות מוסר ההמחאה, ולפיכך היא פסולה. על המפעל לחדול אפוא מדרך פעולה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי קבלת ההחלטות על ידי המועצה, תעשה בהיעדרם של כלים שהם בסיס הכרחי לקבלת החלטותיה. היעדרן של אמות מידה המתאימות לחזון המועצה איפשר לחברי המועצה לחלק את תמיכותיה, בין היתר, על פי העדפות ואינטרסים אישיים שלהם, כפי שהועלה בביקורת זו (ראו להלן את הממצאים בנושא).

הביקורת העלתה כי יותר ממחצית מקבלי תמיכות המועצה בשנת 2005 באו מיישובים גדולים ומבוססים במרכז הארץ; בעיקר קיבלו תמיכה מבצעי פעולות תרבות מתל אביב ( 30% ( מסכום התמיכות) ומירושלים 17% ( ). היישובים שכל בקשותיהם נדחו86 .במספר) הם כולם יישובי פריפריה

נושאים מערכתיים . היבטי משילות בנגב - תפקוד רשויות מקומיות ותאגידי מים במגזר הבדואי .בביקורת התברר כי לא הוסדר רישומם של תושבים רבים המתגוררים מאז ומתמיד .בתחומי המועצות האזוריות ונרשמו ברשויות המקומיות הבדואיות בעבר . זאת הואיל .ורשויות אלו הוקמו שנים רבות לפני הקמת המועצות האזוריות , ובעת רישומם לא נדרשו .אותם תושבים לסמן על גבי מפות היכן הם מתגוררים בפועל. .מומלץ כי משרד הפנים ורשות האוכלוסין יפעלו להסדרת השיוך של כל בני בית-אב .מהפזורה הבדואית ולרישומם במרשם האוכלוסין כתושבים ברשות המקומית ש בה הם .מתגוררים בפועל וממנה הם מקבלים שירותים. נוסף על כך , מומלץ כי הרשויות, אשר .להן יש אינטרס לשקף נתוני אמת של אוכלוסיית מקבלי השירותים שהן מספקות, יבצעו .מהלך כולל של טיוב הנתונים לשם הסדרת סוגיית התושבים הרשומים ברשות מקומית .אחרת או ברישום שבטי, א ו שאינם רשומים כלל כתושבי אחת מהרשויות המקומית. בד .בבד, על משרדי הממשלה להשלים את עדכון נוסחאות המענק (בתחומים כמו מענקי .איזון, מענקי חינוך, רווחה) על פי השיוך של אוכלוסיית הפזורה לרשויות המקומיות .הרלוונטיות, לאחר שיעודכן במרשם האוכלוסין, כמוצע לעיל . .בביקורת עלה כי בחלק ניכר מהרשויות הבדואיות בנגב הבנייה למגורים היא ארעית .ובתים אלו, שאינם בהכרח ראויים למגורים, אינם נבנים על סמך היתרי בנייה ולא .משולמים בגינם היטלי פיתוח. לדוגמה, בארבעת היישובים של המועצה האזורית נווה .מדבר לא מוגדר ולו מבנה אחד כבניין מגורים. .מומלץ כי כלל הרשויות להשלים חקיקת חוקי עזר בתחומן, ובפרט בעניין הטלת היטלי .פיתוח. כמו כן, מומלץ כי משרד הפנים יעקוב אחר פעילות המועצות האזוריות וכלל .הרשויות הבדואיות ו יוודא השלמת חקיקת חוקי עזר על ידן, הוצאת החיובים על ידי .הרשויות לתושבים בהתאם, ביצוע הפעילות הנדרשת לגביית ההיטלים והשלמת עבודות .הפיתוח כנגד היטלים אלו. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי קובץ התלמידים שרשות האוכלוסין מעבירה .למשרד החינוך לצורך קביעת תקציב ההסעות מכיל מידע שגוי לגבי כתובותיהם של .התלמידים. כך לדוגמה, ישנם בקובץ תלמידים שרשומים כמי שמתגוררים ביישוב מסוים .בנגב, אף שבפועל אינם גרים שם 88 . כמו כן, חלק מהתלמידים רשומים על פי שם .השבט 89, ולא על פי המיקום הגיאוגרפי. יוער בהקשר זה כי כתובותיהם הרשומות של כ - .3,000 מתוך 16,412 התלמידים המוסעים בחינוך הרגיל במועצת נווה מדבר הם מחוץ .לנגב. יצוין כי הדוח שהוגש למשרד הפנים ביוני 2018 אמד את מספר התושבים בנווה .מדבר ב - 26,500 איש. בתרשים 9 להלן מוצגים נתונים על מספר התלמידים המוסעים .במועצת נווה מדבר ואלו שאינם רשומים כתושבים בנגב. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2015 - 2019 אירעו 18 ,אירועי פריצה14 אירועי שודותשעה .ניסיונות שוד. אירועים אלו התמקדו ביישובי המגזר הבדואי באזור באר שבע. .בשנת 2020 הוכן במשרד החקלאות דוח לניתוח מימוש יעדי תוכנית החומש 2397 .("תכנון מול ביצוע"). הדוח ריכז את נתוני הביצוע של התוכנית לשנים 2017 - 2018 לפי .הגופים הממשלתיים שתוקצבו בתוכנית. .על פי נתוני רשות המיסים, ב-70% מהתיקים הפליליים שנפתחים נגד עברייני מס באזור .הנגב בגין עבירות מס מהותיות, כגון שימוש בחשבוניות פיקטיביות והפצתן, החשוד .משתייך לאוכלוסייה הלא -יהודית . .על רשות המ יסים ל המשיך ולטפל בתופע ת חשבוניות פיקטיביות בקרב האוכלוסייה .הלא -יהודית באזור הנגב כדי לצמצמה ככל האפשר. .מנתוני התרשים עולה כי נכון ליוני 2020, המחלקה המשפטית בתחנת מע"ם באר שבע .מטפלת ב -254 ( תיקיםששיעורם כ- 29.5%) מ-862 .תיקי התובע הפתוחים מכלל הארץ .בתיקים הפתוחים הקשורים ליחידת הגבייה עולה חלקה של תחנת מע"ם באר שבע .ל-32% , שיעור המדגיש את קשיי גביית המס באזור הדרום. הקושי היחסי בגביית מס .באזור זה והטיפול בתיקים הפתוחים מביאים לידי הימשכות של הליכי הגבייה והאכיפה, .מצב המקטין את יכולת ההרתעה של הרשות ופוגעת באפקטיביות הענישה. .מומלץ כי רשות המ יסים תפעל לצמצ ום מספר התיקים הפתוחים ב משרד מע"ם באר .שבע, ובהתאם תפחית את משך זמן הטיפול בתיקים של חייבי מע"ם באזור הנגב , שכן .ענישה מהירה כתגובה על מעשהו של עבריין מס מקדמת את יכולת ההרתעה .ומאפשרת להקצות משאבים לגביית חובות מס אחרים. .לדברי סמנכ"לית גמלאות בבט"ל , בדרך כלל הבט"ל אינו דורש מידע המצוי בחזקת .רשות המיסים לצורך בדיקה אם האזרח אכן זכאי לקבל קצבאות המשולמות לו, וזאת .על בסיס ההנחה כי אינו עובד, או משתכר הכנסות נמוכות. .מומלץ כי המוסד לביטוח לאומי ורשות המיסים יבחנו דרכים לשפר את שיתוף הפעולה .ביניהם כדי לקדם את יעדיהם, בפרט בכל הנוגע לאוכלוסייה הלא -יהודית בנגב, שמצד .אחד כאמור חלקה בגמלאות הביטוח הלאומי גבוה ביחס לכלל האוכלוסייה, ומצד שני .האכיפה כלפיה ברשות המיסים טעונה שיפור. .על פי נתוני רשות המיסים ל - 7.6.20, 218 מתוך 388 התיקים הפליליים ( 56%) שנפתחו .לעברייני מס (דג"ע) באזור הנגב משתייכים לאוכלוסייה הלא -יהודית. יצוין כי שיעור .העוסקים ה פעילים באזור הנגב הוא 22,416 עוסקים, ומתוכם 3,504 משתייכים .לאוכלוסייה הלא -יהודית (כ -20% ). כלומר, שיעור עבירותהמע"ם של האוכלוסייה הלא - .יהודית גדול פי שלושה מחלקם היחסי בכלל אוכלוסיית העוסקים בנגב. .מאפיינים אלו של עסקים בלתי חוקיים במגזר הבדואי בדרום וכן מועסקים שאינם .מדווחים, גם בי ישובים המוכרים, ואף תובעים לעיתים קצבה מהבט"ל, יש בהם כדי .להצביע על קיום "כלכלה שחורה" בהיקף משמעותי187. .עוד הועלה כי מרבית האחראים למסגדים בפזורה סירבו להתקין את הכרוזיות .המדוברות, והכלי המרכזי לקבלת ההתרעות בפזורה הוא באמצעות היישומ ונים של .פיקוד העורף לטלפונים הניידים. .מהביקורת עולה כי נכון למועד הביקורת, מאי 2020 , לא הותקנו מערכות התרע ה .באמצעות צופרים המספקות מידע מקדים ביישובי הפזורה הבדואית על ירי רקטי. זאת .בשל העובדה שלהתקנת ן נדרש שילוב של חיבור מסודר לתשתיות חשמל וכן מבני .ציבור ראויים ויציבים, החסרים ביישובים אלו. .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות מנהלי בתי הספר החותמים על דוחות .שאינם משקפים את המציאות בכל הנוגע לסייעות בבתי ספר. על המועצה האזורית א ל- .קסום לחדד את הנחיותיה ל כלל עובדיה ולמנהלי בתי הספר בדבר החתימה על דוחות .הנוכחות ולקיים אימות ו בקרה שוטפת וסדורה בנוגע לכלל דוחות הנוכחות הנחתמים .במועצה. מומלץ שמשרד החינוך ומשרד הפנים יקיימו מערך ביקורות שוטפות על דיווחי .המועצה. .הועלה כי ראש המועצה הקודם לא כינס את מליאת המועצה לדיון בדוח 97 , וממילא לא .השיב למבקר הפנימי. .לאור החלטות הממשלה לאורך השנים50 , שבהן ה ו קצו תקציבים משמעותיים לשיפור .המצב בקרב האוכלוסייה הבדואית בדרום, מומלץ כי כלל משרדי הממשלה .והגופים הנוגעים בדבר יארגנו זרימת מידע מסודרת ואחודה יותר ביניהם, בכפוף .להסדרים החוקיים הנדרשים. עוד מומלץ כי משרד הכלכלה ימליץ לפני הממשלה .על הגורם שיקים את מאגר המידע בנושא, י אפשר לכלל הגופים לעשות במידע .שימוש על פי צורכיהם ובהתאם לכללים שייקבעו ו יפעל לכינוס פורום של הגופים .הממשלתיים העוסקים בטיפול באוכלוסייה הבדואית בצורה עיתית וסדורה לשם .טיוב העברת המידע ושיפור השירותים הניתנים לאוכלוסייה. מומלץ כי רשות ההסדרה והמועצה האזורית אל -קסום יפעלו לקליטה וליישוב של כל .התושבים המתגוררים מחוץ לקו הכחול. על רשות ההסדרה להמשיך ולפעול לכך .שיוענק ליווי של גורמי אבטחה בכל עבודת תשתית בה יש חשש לאיום על עובדי .הביצוע. .משרד מבקר המדינה מציין כי במצב המתואר לעיל, היישוב תראבין אינו משמש מודל .לחיקוי בקידום הליכי משילות אל מול כלל הפזורה. כדי לקדם את מימוש חזון היישוב, .מומלץ כי כל הגורמים הרלוונטיים, ובהם ההנהגה המקומית והמשטרה, יקימו "שולחן .עגול" לצורך קיום הידברות באופן קבוע ופתרון מחלוקות, ויגבשו תוכנית למלחמה .בוונדליזם. .רשות ההסדרה גיבשה הצעה להשלמת הסדרת התיישבות הבדואים בנגב עד 2030 . .הצעה זו הוגשה לשר הכלכלה ב-2020 , אך טרם אושרה תוכנית אב מתוקצבת ליישובים .הבדואיים בנגב מעבר לתוכנית החומש (שתסתיים בשנת 2022 ), המשקללת מגמות של .גידול אוכלוסייה, הסדרת הפזורה, הקמה ושדרוג של תשתיות, בחינת הצורך בהעברת .סמכויות הפיתוח לרשויות המקומיות ועוד. .בפרק זה הוצג הצורך בגוף מתכלל להתוויית המדיניות הממשלתית הכוללת ו לפיקוח על .יישומה, ובכלל זה מימוש תוכניות החומש הרלוונטיות, בחינת החסמים להעלאת הדירוג .החברתי-כלכלי של הישובים הבדואי ים וחלוקת ההכנסות בין רשויות מקומיות, אשר .יאפשרו להן להתקיים ממקורות עצמיים ולספק שירות הולם ומלא לכלל התושבים .ברשויות. .הועלה כי גם בספטמבר 2020 , ,מועד סיום הביקורתמרביתם המכרעת של כפרי הפזורה .אינם מחוברים לתשתיות החשמל, המים והביוב, וכמעט שאין בהם שירותים ציבוריים. .מנתוני הלוח עולה כי במרבית יישובי המועצות האזוריות אל -קסום ונווה מדבר כמעט .שלא הוסדרו תשתיות ציבוריות של מים, ביוב, חשמל, כבישים, תקשורת, תאורת רחוב .ומדרכות. כך לדוגמה: תשתיות ציבוריות של מים וביוב הוסדרו רק בתראבין ; לא הוסדרו .תשתיות ציבוריות של חשמל וכבישים בשום יישוב מיישובי המועצות; תשתיות ציבוריות .של תקשורת, תאורת רחוב ומדרכות הוסדרו באופן חלקי בשני יישובים. .מומלץ כי משרד הפנים יבחן את דרכי משלוח חיובי הארנונה בכלל הרשויות לשם בקרה .ולצורך גיבוש כללים והנחיות בנושא. עוד מומלץ כי משרד הפנים יבחן הסדרה של .משלוח תלושי הארנונה בדוא "ל בפרט למסדירים את התשלום בהוראת קבע או בכרטיס .אשראי. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה המקומית ערערה בנגב על מימון משלוחים לאלפי .בתי מגורים ובתי מסחר חלף שליחתם בדואר. על המועצה לבחור ועדת שמות, להשלים .את פרויקט מיפוי ושיום הרחובות ולבחון משלוח יעיל של חיובי הארנונה התקופתיים .לבתי התושבים. .משרד מבקר המדינה ממליץ לשר המשפטים להשלים הטיפול בהחלטת הנציב ולקבל .החלטה בעניין כינוס הוועדה. .הועלה כי חברת החשמל מתמודדת במתקניה בנגב עם אירועי גניבה רבים, בעיקר של .שנאים ממתכת. .מנתוני הלוח עולה שבין ינואר 2018 לספטמבר2019 תועדו13 אירועי גניבה בנגב .הצפוני, בעיקר של שנאים, כבלי נחושת וציוד המהווים, ככל הנראה, מטרה לסוחרי .מתכת בעיקר. .בביקורת שנערכה בחלק מיישובי הבדואים בנגב הועלה כי קיימת התחברות פירטית של .תושבים מקומיים לתשתיות חשמל של חברת החשמל או של גופים ציבוריים, וכי תופעה .זו נפוצה יחסית ביישובים אלה. בין פניה והשלכותיה של ה תופעה גניבה של חשמל; .תקלות ברשת החשמל, המשפיעות על כלל האוכלוסייה; שריפת נתיכים של חברת .החשמל ונזק לציוד; סיכון חיי אדם מפני ש ההתחברויות אינן בטיחותיות. .על פי נתוני משטרת ישראל, בשנת 2018 היו 562 דיווחים על סכנה תעבורתית במרחב .נגב בשל גמלים המשוטטים בדרכים. .בין השנים 2008 - 2018 נהרגו 17 בני אדם בתאונות דרכים שבהן היו מעורבים בעלי .חיים, חלקם הגדול בתאונות עם גמלים, ו-399 בני אדם נפצעו, בהם יותר מ-70 באורח .קשה. .כך ל דוגמה, בעקבות סכסוך דמים מ-2013 בין משפחות המתגוררות באחד היישובים .בדרום הייתה פגיעה מתמשכת, של כחמש שנים לפחות, בהעברת דברי דואר לאחת .המשפחות וכן פגיעה בקבלת שירותי דואר בסניף שמפעיל אחד מבני המשפחה השנייה. .מומלץ כי חברת הדואר תפעל מול משטרת ישראל לגיבוש פתרון לבעיות הייחודיות של .אוכלוסיית הבדואים . הדבר יבטיח כי התושבים יוכלו לממש את זכותם לקבל שירות חיוני .מגורמים ציבוריים ופרטיים הנסמכים על חברת הדואר. .נמצא כי בפרויקט בתי הספר עלו ליקויים בהליכי הביצוע של הפרויקט, ובפרט ליקויי .בטיחות, וכן בביצוע ה תשלומים. יצוין כי בעקבות תלונות מצד תושבים שונים בנוגע .לפרויקט, נדרשה המועצה לעניין וטיפלה מול הקבלן לביצוע השלמות שונות בפרויקט .האמור. .מומלץ כי המועצה, משכ"ל ומשרד החינוך, הגוף שמימן את הפרויקט, יערכו בדיקה .יסודית של ניהול הפרויקט ובהתאם לבדיקתם יבחנו את הצורך בנקיטת צעדים .כמתבקש. .הממצאים לגבי עבודת קבלן זה בשני פרויקטים - בנאות חובב ובאל-קסום - מעידים על .חולשת הבקרות במקרים האמורים - הן ברשויות המקומיות עצמן והן במשכ"ל. מומלץ כי .המועצה האזורית תגבש נוהל לביצוע פרויקטים וככלל תוודא כי בכל פרויקט מתנהל .תיק הכולל את התהליך מתחילתו ועד סיומו. מומלץ שמשכ"ל תחדד את בקרותיה, .בפרט בכל הנוגע לביצוע עבודות על ידי קבלנים שעלו לגביהם תלונות במהלך ביצוע .העבודות. .עוד מומלץ כי הממונה על המחוז במשרד הפנים יבחן את פעילות המועצה, ינחה אותה .להכין תוכנית לארגון מחדש בכל התחומים שהועלו לעיל ויעקוב אחר מימושה. .נמצא כי לא הוקם צוות פעולה מיוחד שיגבש תוכנית למיגור תופעת הפסולת הפירטית .ושריפות הפסולת בפזורה, כפי שביקש מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה ביוני 2017 . . במאי2020 מסרו נציגי המשרד להגנת הסביבה למשרד מבקר המדינה כי בשנה .האחרונה מסייעת יחידת השריפות שברשות הטבע והגנים למשרד להגנת הסביבה בכל .הקשור לטיפול בתופעה המתוארת, אולם טרם חל שינוי מהותי בהיקף התופעה, ועדיין .ישנו קושי משמעותי באכיפת הנושא. במסמך סיכום סיור של צוות מבקר המדינה בשטחי הפזורה ב- 10.9.20 , שהוציא מנהל .הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, נכתב כי "פסולת ביתית מגיעה ממרכז הארץ .ונשפכת במעל 20 אתרי פסולת פיראטיים בכל הנגב, ולמשרד הגנת הסביבה אין מספיק .פקחים לנושא. בנוסף, יש תופעה נרחבת של שפיכת פסולת בניין בכל הנגב ובעיקר .בצמוד ליישובי הבדואים". .על כלל הרשויות המקומיות הבדואיות ברחבי הנגב לפעול לפינוי הפסולת משטחן .לאתרי פינוי פסולת מוסדרים, ו על משרד הפנים לפקח על פעילות הרשויות בנושא. על .המשרד להגנת הסביבה בסיוע משטרת ישראל לפעול לסגירת כלל אתרי הפסולת .הפירטיים ברחבי הנגב, ולפעול לאכיפה בנושא שפיכת הפסולת באתרים בלתי מורשים .ושריפתה. מומלץ כי השר להגנת הסביבה יפעל למימוש סמכותו כחוק להוציא צווי ניקיון .לרשויות המקומיות ולבעלי הקרקע, לרבות באזורים שאינם בתחום הרשויות . עוד מומלץ .כי המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים יגבשו תוכנית כוללת לניקיון מרחבי הנגב .מפסולת. מומלץ לבחון מקורות מימון מקרן הניקיון לטובת פרויקט לאומי זה. .הועלה כי ביקורות רשות המים בתאגידי המים והביוב התייחסו להיבטים מסוימים בתחום .השירות, כגון בדיקת קיומו של מערך למעקב אחר הפרת אמות המידה ותשלום פיצויים .לצרכנים בעת הצו רך, תפקוד מרכזי השירות ומשך זמן ההמתנ ה. מאידך, הרשות לא .ערכה ביקורות על התנהלות התאגידים בכלל היבטי פעילותם - תחזוקה שוטפת, .תחזוקת שבר, ביצוע תוכנית ההשקעות וכיוצא בכך. .תופעות החבלה, גניבות המים ואי-תשלום חשבונות מים, הבא ות לידי ביטוי במדדי .תפעול כמו פחת מים ופחת גבייה, מעלות את "העלויות הנורמטיביות" המוכרות לתאגיד .ומפחיתות בהתאם את "מחיר מקורות" לתאגיד. נוסף על כך, ההתמודדות של התאגיד .עם התופעות האמורות לעיל כרו כה לעיתים בעלויות ניכרות, הגבוהות מתוחלת גביית .הכספים בעקבות פעולות האכיפה. .כך נוצרת תלות גוברת של התאגיד בסבסוד תעריפי מקורות ובמימון המדינה. מומלץ כי .רשות המים תבחן דרכים להתייעלות התאגידים ודרכים לעידוד תאגידים "חלשים" לטיוב .מדדי פעילותם. .נתוני התאגיד מעלים כי כשמונה שנים לאחר הקמתו, שיעור פחת המים (דלף וגניבת .מים) הוא משמעותי ביותר. בשנים 2016, 2017 היה הפחתבשיעור של 38.9% ו- 36.7% , ..בהתאמה בלוח 15 להלן מוצגים נתוני פחת המים ביישובי תאגיד המים נווה מדבר לשנת .2016 . .מנתוני הלוחות עולה כי בכל יישובי התאגיד והפזורה בשנת 2017 קיים שיעור פחת מים .גבוה מא וד ושיעור גבייה נמוך מא וד מצרכני המים. כך לדוגמה: (א) פחת המים : .תושבי הפזורה הפנימית והחיצונית בשבעת היישובים השייכים לתאגיד המים נווה מדבר .צרכו כ - 990,000 קוב מים, אך שילמו בפועל רק עבור 561,000 קוב מים - נתונים .המשקפים גניבת מים או דלף של כ -57% ; )(ב פחת הג בייה : תאגיד המים נווה .מדבר הוציא חיובי גבייה בגין צריכת מים בסכום כולל של 7.4 מיליון ש"ח, אך הצרכנים .שילמו רק כ-2.3 מיליון ש"ח- נתונים המשקפים פחת גבייה של כ-68% , ולמעשה את .סירוב הצרכנים לשלם בעבור מים. נתונים אלו חמורים במיוחד נוכח העובדה שבעיית .צריכת המ ים בפזורה קיימת זה עשרות שנים , והקמת התאגיד לפני כעשור נועדה בין .השאר למצוא פתרונות תפעול למדידה, לחיוב ו לגבייה של צריכת המים בפזורה. על תאגיד המים נווה מדבר ליזום תוכנית להגברת הגבייה והאכיפה בכל יישובי התאגיד, .שתכלול מיפוי של סרבני תשלום ושימוש בכל אמצעי האכיפה העומדים לרשות .התאגיד, ובכללם עיקול נכסים. .בביקורת עלה כי לא נמצא הסבר לפער שבין התשלום בפועל ששילמה המועצה .האזורית נווה מדבר לחברה הזוכה במכרז ובין הצעת המחיר שהציעה החברה: גובה .התשלום היה יותר מפי שניים מהצעת המחיר. משרד מבקר המדינה מעיר למועצות האזוריות כי הן משלמות מיליוני שקלים בשנה .(כמפורט לעיל), עבור "שמירת רכוש" בשעות הלילה, אף ש כלל לא ברורה ההצדקה .לכך . הדבר אף אינו עולה בקנה אחד עם נוהלי משרד החינוך, שלפיהם שעות האבטחה .יהיו בשעות הלימודים. מומלץ כי ה חברה למשק וכלכלה תבחן את פעילותה בעניין .הוצאת המכרז לשמירה על מוסדות חינוך במועצות אלו שלא בהתאם לנוהלי משרד .החינוך לביצוע השמירה בשעות הלימודים. .הועלה כי ביישובים הבדואיים בנגב ישנם "רחובות פרטיים" או "רחובות לא ציבוריים" , .שנסללו בניגוד לתוכנית המתאר המקומית (תוצר היסטורי של בניה בלתי חוקית באזורים .שלא עברו הליכי תכנון ופרצלציה). כך גם לא תמיד ישנה התאמה בין נתוני המגרשים .ברשויות הבדואיות (על פי התכנון והפרצלציה) לבין המציאות בשטח. על כלל הרשויות המקומיות הבדואיות להשלים את הליכי שיום הרחובות ומספור .הבתים, ובכלל זה למנות ועדות שמות ולוודא את התכנסותן וכן את גיבושן של המלצות .בעניין זה, למועצות הרשויות המקומיות. .מומלץ כי כל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם ועדות התכנון המקומיות, ועדת התכנון .המחוזית, רשות ההסדרה ומשרד הפנים, יפעלו להסדרת הפערים בכל יישוב בין מספר .הרחובות בתוכנית המתאר ומיקומם לבין מיפוי כל סוגי הרחובות שנסללו בפועל, באופן .שבסופו של התהליך תיווצר זהות מלאה בנתוני הרחובות בכל הרשויות השלטוניות .הרלוונטיות, ובכללן מפ"י ורשות האוכלוסין. כמו כן, מומלץ כי משרד הפנים והצוות .הבין-משרדי שהוקם מכ וח החלטת הממשלה 1519 ממרץ2014 יעקבו אחר פעילות .הרשויות המקומיות הבדואיות להשלמת פרויקט המיפוי בכל הנוגע לרחובות שמופו על .ידי מפ"י ויוודא את השלמתו. .מנתוני הלוח עולה כי משטרת ישראל רשמה בשנים 2016 - 2019 כ- 744,000 דוחות בגין .עבירות מסכנות חיים, ומהן כ- 418,000 (44% ) ניתנו לנהגים מהאוכלוסייה הלא-יהודית. .נוסף על כך, היא רשמה כ- 790,000 דוחות בגין עבירות בריונות בכביש, ומהן כ- 456,600 .(42% ) לנהגיםמה אוכלוסייה הלא -יהודית. .בחודש ינואר 2019 ביצעה רשות המיסים ביקורת מדגמית במשרדי הרשויות המקומיות .האמורות. הביקורת העלתה כי הרשויות המקומיות לקי יה וכסייפה והמועצה האזורית אל- .קסום אינן מיישמות את ההנחיות שפורטו במסגרת הכנס וההנחיות הכתובות , אינן .בודקות שכל התנאים למתן ההטבה מתקיימים, ולמעשה מנפיקות אישורי תושב .למבקשים שכלל אינם מתגוררים בתחומיהן. יצוין כי הטבת המס המקסימלית לתושב ."יישוב מזכה" היא 42,120 ש"ח בשנה 194. הפערים שעדיין קיימים במתן ההתרע ות בפזורה הבדואית מביאים לסיכון חיים ממשי .בעת מצב חירום. מומלץ כי פיקוד העורף יפעל למצוא פתרונות לבעיה , ובכלל זאת .דרכים לרתימת האחראים למסגדים לנושא הצבת הכרוזיות, וכן יבחן הצבה של כרוזיות .במבני הציבור שבכלל היישובים (גני ילדים ובתי ספר) ובמבני הרשויות המקומיות. כן .מומלץ כי במידת הצורך יעלה פיקוד העורף את הבעיה לפני משרד הפנים ורשות .ההסדרה כדי שיסייעו לו לפעול בנושא זה בקרב הרשויות המקומיות הבדואיות. .משרד מבקר המדינה מציין כי הקרבה היתרה של אוכלוסייה אזרחית לגדרות בסיס חיל .האוויר בנבטים ולשטחי האימונים של צה"ל בנגב מעוררת בעיות שונות שפורטו, ויש בה .גם כדי לסכן באופן ממשי את חיילי צה"ל מחד ואת התושבים מאידך. .בתכתובת פנימית במשרד החקלאות, האמון על הסדרת התיישבות הבדואים בנגב, .נכתב כי "למעשה למשרד החינוך אין מידע של איפה גר כל תלמיד ואיך זה משתלב עם .תכנון ההסעות. מכאן שהם משלמים לשתי המועצות האזוריות מבלי שיש להם כלי .לבצע בעזרתו בקרה". .יעילות הגבייה ואכיפתה עשויות להרתיע נישומים מפני העלמת הכנסות ועל ידי כך .לצמצם את ממדי הכלכלה השחורה. ככל שגדל הסיכוי להיתפס בידי שלטונות המס, .העלמת המס נעשית כדאית פחות. מומלץ כי רשות המיסים תמצא את הדרכים .המתאימות לקבל מידע על אודות הפעילות הכלכלית המתקיימת באוכלוסיות הנדונות .ותגביר את אכיפת גביית המיסים גם באמצעות שימוש בזרועות החוק האחרות, וזאת כדי .להרתיע מפני אי-ציות להוראות החוק. .מהביקורת עולה כי במועצות האזוריות אל -קסום ונווה מדבר לא מתבצעת אבטחת .מוסדות חינוך בשעות הבוקר, אלא מתבצעת "שמירת רכוש" בשעות הערב על ידי .חברות שמירה (ראו להלן בהמשך). .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי באופן קבוע הלמ"ס אינה כוללת בסקרים אלו .את תושבי הפזורה הבדואית. בשנים 2012 - 2015 נתקלה הלמ"ס בקשיים בביצועם של .סקרים אלו בקרב תושבי היישובים המוכרים. קשיים אלה באו לידי ביטוי במחסור .בסוקרים שיכולים היו להגיע לדרום הארץ, בבעיית אמינות בחלק לא מבוטל מן .התשובות שניתנו וכן בעובדה שסוקרים משבטים מסוימים אינם יכולים להיכנס לשבטים .מסוימים אחרים. המצב המתואר השתפר מהותית בסקרי הוצאות משקי הבית שבוצעו .בשנים 2016 - 2017 .ואולם, בשנת 2018 חזרה הבעיה, וזו באה לידי ביטוי, בין השאר, .באחוזי פקידה נמוכים ביישובים המוכרים (כאמור, בפזורה אין פקידה בכלל): בשנת .2018 עמד אחוז הפקידה על 68.3% (לעומת74% ,)בכלל האוכלוסייהובשנת 2019 על .41.5% (לעומת64% בכלל האוכלוסייה). .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור דוחות התנועה במרחב נגב שנרשמו .לנהגים מה אוכלוסייה הלא -יהודית היה בין 51% ל-60% בעבירות מסכנות חיים, בין59% .ל-64% בעבירות בריונות בכביש ובין47% ל-68% מהדוחות בעבירות אחרות. יש לציין כי .לפי נתוני המשטרה, חלקם של הנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית עומד על כ -10% מסך .הנהגים במרחב נגב. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעורי הדוחות שנרשמו לנהגים מהאוכלוסייה .הלא -יהודית בכל הארץ, במחוז דרום ובמרחב נגב עמדו על 69% ,72% ו-86% ,בהתאמה .שיעורים המדגימים רמת עבריינות גבוהה ומשילות נמוכה בק רב האוכלוסייה הלא - .יהודית, בפרט במרחב נגב, בכל הנוגע למילוי הוראות החוק בנוגע לעבירות רישיון. .משרד מבקר המדינה מציין כי הדבר מחדד הצורך בליווי אבטחתי ופעילות אכיפתית .מצד גורמי אכיפת החוק ומשטרת ישראל, גם לשם הסדרת פעילות תאגידי המים. .היקפי החובות המסופקים של התאגיד לתום שנת 2017 , העומדים עלסך של 53 מיליון .ש"ח, ושיעורם הוא בהיקף של כ-70% מחובות הלקוחות, כמו גם הנתון שחובות אלו .עולים על הגירעון המצטבר של התאגיד (המסתכם בכ -44 מיליון ש"ח למועד הנ"ל) , .מעידים על היעדר פעולות גבייה אפקטיביות בתאגיד. .היקפי החובות המסופקים של התאגיד לתום שנת 2017 , העומדים על סך של11 מיליון .ש"ח, ושיעורם הוא בהיקף של כ -56% מחובות הלקוחות, כמו גם הנתון שחובות אלו .מכסים את מרביתו של הגירעון המצטבר של התאגיד (המסתכם בכ -12 מיליון ש"ח .לסוף 2017 ), מעידים על היעדר פעולות גבייהאפקטיביות בתאגיד. .הנה כי כן, כשש שנים לאחר הקמת התאגיד נווה מדבר וכשבע שנים לאחר הקמת .התאגיד מי רהט, ועל אף שתאגידים אלו נהנים מסבסוד תעריף רכישת המים וממענקי .מדינה מיום הקמתם, נתוני הגבייה שלהם מעידים ש אינם מבצעים גבייה כנדרש, וכפועל .יוצא לא הופחתה תלותם במימון מאוצר המדינה. אף לא ברור מהי התוחלת למצב שבו .יתקיימו בעתיד כגוף עצמאי. .מהביקורת עלה כי הוועדה הגיאוגרפית דרום לא התבססה בהחלטותיה לגבי .קביעת ההכנסות מאזור התעשייה רמת חובב על קריטריון הסמיכות הפיזית .ולא נתנה משקל לחסרונות הבריאותיים הנובעים מכך. .מומלץ כי משרד הפנים ישקול להביא בחשבון במסגרת הקריטריונים לחלוקת .ההכנסות מאזורים מניבי הכנסות, בין היתר, את מידת החשיפה של כל יישוב .סמוך ל מפגעים הסביבתיים שנגרמים בשל מפעלים ומתקנים מזהמים. נוסף .על כך , יש לתת את הדעת על המ צב שנוצר ולפיו ביטול מעמד עיר עולים .והקמת מנגנוני השיפוי גרעו באורח ניכר מן התקבולים לרשויות הבדואיות, .ללא מנגנון שיפוי מקביל. כמו כן , מן הראוי כי הוועדה הגיאוגרפית דרום, .שהיא ועדת קבע, תדון אחת לתקופה שתיקבע , במכלול ההסדרים לחלוקת .הכנסות בין הרשויות ותבחן את הצורך לעדכנם. .בביקורת הועלה כי במפקד האחרון, בשנת 2008 , נתקלו נציגי הלמ"ס בקשיים שונים מול .האוכלוסייה הבדואית בנגב, ובכללה התושבים המתגוררים ביישובים המוכרים. כך, .פעמים רבות היה שיתוף פעולה חלקי בלבד - השאלונים לא מולאו באופן מלא ומפורט, .ולא נכללו בתשובות פרטי כל בני המ שפחה. כמו כן, היו יישובים שבהם נקבע .שהסוקרים יערכו את המפקד לא בבתי התושבים ויקבלו את תעודות הזהות של כלל .התושבים כפי שהן, בלא שיוכלו לזהות את התושבים בעין ולערוך בקרה על הזיהוי. .עוד הועלה בביקורת כי הלמ"ס מתקשה לשייך את התושבים לאזורים השונים, שכן .השיוך במרשם האוכלוסין 46 הוא לפי שבט ולא לפי מקום. יתרה מכך, מאחר שחלק .מתושבי הפזורה יושבים סמוך ביותר לי ישובים מוכרים, הרי שלסוקרי הלמ"ס קשה לזהות .את הגבולות המדויקים של הקו הכחול 47 ולקבוע אם התושבים שנבדקו שייכים לעיר .המוכרת או לפזורה הסמוכה אליה. .בשנת 2020 ערכה הלמ"ס חזרה כללית במסגרת פעולות ההכנה למפקד, אולם זאת .ללא האוכלוסייה הבדואית, שכן תוכנן לפקוד אותם בשטח, והדבר לא היה אפשרי .בתקופה זו. עם זאת, מתוכננת השלמת החזרה הכללית במחצית 2021 , ובמסגרתה ייבדק .תהליך הפקידה של הבדואים לקראת המפקד שיחל בסופה של שנה זו. כאמור, דוח הוועדה לחלוקת הכנסות אמד את סך המתגוררים בשתי המועצות האזוריות .אל-קסום ונווה מדבר בכ- 51,000 ( איש 24,600 באל-קסום ו - 26,500 בנווה מדבר). מנתוני .הלוח עולה כי נתוני רשות האוכלוסין מפברואר 2020 לגבי מספר התושבים הרשומים .במועצות האזוריות נווה מדבר ואל -קסום נמוכים משמעותית מנתוני הוועדה לחלוקת .הכנסות מ המועצה המקומית תעשייתית רמת חובב. כך, במועצת נווה מדבר רשומים .8,287 תושבים, לעומת 26,500 תושבים לפי נתוני הוועדה, ובמועצת אל-קסום רשומים .12,723 תושבים, לעומת 24,600 .תושבים על פי נתוני הוועדה .משרד מבקר המדינה מציין כי בהיעדר נתונים מלאים המשקפים את מספר התושבים .הגרים פיזית בתחומי השיפוט של כל אחד מהיישובים, ההחלטות בכל מה שקשור .לתקצוב רשויות, לתכנון התשתיות ביישוב וכיוצא באלו לא יהיו מבוססות דיין וככל .שייושמו יביאו לפגיעה בכל התחומים הרלוונטיים - חינוך, רווחה, בריאות, תחבורה .ותקשורת. .מומלץ כי משרד הפנים, רשות האוכלוסין, הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות .הרלוונטיות, משרד החינוך, משרד הרווחה, הלמ"ס וגופים ממלכתיים אחרים יכוננו מנגנון .להסדרת הרישום אצל כל גוף של התושבים הבדואים ש מקבלים ממנו שירותים בכל .יישוב , על פי יעדי הגופים השונים, באופן שכל גוף ינהל רישום של התושבים שמקבלים .ממנו שירותים. זאת כדי להקצות בצורה מיטבית את התקציבים בין הרשויות השונות וכדי .לטייב את השירותים הניתנים לאוכלוסייה הבדואית בנגב. .עוד מומלץ כי משרד הפנים ורשות האוכלוסין יבחנו את המשך רישום מעמד ה"שבט" .למול רישום לפי מקום מגוריו של התושב כמקובל לגבי כלל תושבי ישראל . זאת כדי .לטייב את הנתונים הנוגעים למספר התושבים הגרים בתחומי השיפוט של כל אחד .מהיישובים הבדואיים. .מנתוני הלוח עולה כי ביישובי הבדואים בנגב רשומים במרשם התושבים 4,519 בדואים .בסיווג "תושבי קבע" ולא כאזרחי המדינה. .מומלץ כי רשות האוכלוסין תבחן את רישומם של "תושבי הקבע". .עלה כי מספר בעלי זכות הבחירה במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר בבחירות .המוניציפליות שנערכו באוקטובר 2018 עמד על 10,156 איש35 ,ואילו בבחירות שנערכו .בשנים 6201 - 7201 היו רשומים רק 5,520 איש36 . מדובר בגידול של 84% במספר בעלי .זכות הבחירה בפרק זמן של פחות משנתיים. הגידול האמור נובע בעיקר מרישום חלק .מתושבי הפזורה כתושבי המועצות האזוריות. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמועצות האזוריות כי המשך המצב המתואר .יכול לעלות עד כדי סיכון חיי התלמידים המוסעים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי .בטיחותם של התלמידים המוסעים היא בעדיפות העליונה. הקושי האינהרנטי הטמון .בתפעולו של מערך ההסעות המורכב והנרחב וכן הליקויים המצויים בו עשויים לשמש .אחד הגורמים לשיעורי הנשירה הגבוהים ולנתוני הנוכחות הנמוכה של התלמידים .באוכלוסייה זו. כאמור, החלטת הממשלה 3708 העמידה את נושא מניעת הנשירה ושיפור .ההישגים הלימודיים בקרב התלמידים באוכלוסייה זו במקום גבוה בסדר העדיפויות. .מומלץ כי משרד החינוך והמועצות האזוריות יפעלו לשיפור מערך ההסעות שלהם ודרכי .הפיקוח והבקרה על קבלני ההסעות כדי לוודא כי כלל רכבי ההסעה המסיעים תלמידים .בתחומן הם במצב תחזוקתי תקין ובטיחותי וכי גיל הרכב הוא בהתאם להנחיית משרד .החינוך. זאת כדי לסייע לעמידה ביעדי הממשלה כפי שנקבעו . .עוד מומלץ כי המועצות האזוריות, בשיתוף רשות ההסדרה, ימפו עד כמה שניתן את כלל .הנקודות שבהן קשיי מעבר, כגון מעבר על ערוצי נחלים בתוואי הסעות התלמידים לבתי .הספר, ויפעלו לגיבוש תכנית להסדרה פיזית של מעברים אלו , להגברת בטיחותם או .להסדרת מסלולי הסעה חלופיים לימי גשם. .מנתוני הלוח עולה כי משטרת ישראל רשמה בכל הארץ בשנים 2016 - 2019 כ- 60,000 .דוחות המוגדרים כעבירות רישיון נהיגה. כ - 41,700 דוחות (כ -69% ) נרשמו לנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .תופעת הנהיגה ללא רישיון בחברה הערבית רחבה, חמורה ומסכנת את כלל משתמשי .הדרך האחרים. בשנתיים שהסתיימו בתאריך 14.6.18 נהרגו בישראל 20 נהגים שנהגו .ללא רישיון נהיגה - 15 מהם מהחברה הערבית. במחצית הראשונה של 2018 בלבד .נהרגו שישה נהגים מהחברה הערבית שנהגו ללא רישיון נהיגה138 . .מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים 2016 - 2019 שיעור דוחות התנועה שנרשמו .לנהגים לא -יהודים במרחב נגב בגין עבירות תנועה מסכנות חיים ועבירות בריונות בכביש .היה גבוה משמעותית משיעור דוחות התנועה הללו שנרשמו לנהגים מה אוכלוסייה הלא - .יהודית במחוז דרום. כך גם לא יכולים היו גזבר המועצה, הקב"ט והחשב המלווה של ה לאמת את הנאותות .ואף את עצם הקיום של "שמירת הלילה" טרם אישור חשבוניות חברות השמירה על סך .מאות אלפי ש"ח לחודש. . ,משרד מבקר המדינה מעיר למועצה האזורית נווה מדבר, למשרד להגנת הסביבה .למשרד לביטחון פנים, למשטרת ישראל, למשרד הפנים ולמשרד החינוך כי התמשכותו .של המצב הקיים לאורך זמן כה רב ושלל הליקויים הקשים בתחום איכות הסביבה, כפי .שתוארו לעיל, מביא לחשיפתה של האוכלוסייה המתגוררת ביישובים אלו למפגעים .תברואתיים ובריאותיים חמורים ולהחמרה בתנאי המגורים והמחיה שלהם. מצב זה אף .מצביע על היעדר המשילות של משרדים אלה במימוש מטרותיהם במרחב הנגב. על .המשרדים הרלוונטיים לפעול לתיקון המצב הקשה. .מומלץ כי המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים יגבשו תוכנית כוללת לניקיון מרחבי .הנגב ממפגעי איכות הסביבה הרבים המצויים בו. .מומלץ כי משרדי החינוך והגנת הסביבה, בשיתוף המועצה האזורית נווה מדבר, יפעל ו .להעתקת התלמידים לבתי ספר אחרים המצויים מחוץ לטווח הסיכון. עוד מומלץ כי רשות .ההסדרה תתעדף העתקת התיישבות בלתי מוסדרת בסביבות נאות חובב. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי החינוך והגנת הסביבה על השתהותם בפתרון .הבעיה שיש בה כדי לסכן באופן ממשי אלפי תלמידים בנגב, הגם שהיישום כרוך .בהתמודדות עם התנגדויות ההורים כאמור. .הועלה כי נכון לחודש פברואר 2020 טרם הוקמו תחנות המשטרה בחורה, בכסייפה .ובלקייה, על פי תוכנית השר לביטחון הפנים לחיזוק מערך המשטרה. בערערה בנגב .הוקמה תחנת משטרה, ובשגב-שלום פועלת תחנת משטרה קטנה . מנתוני הלוח עולה כי בתקופה שבין ינואר 2015 למרץ2020 נגנזו או הועברו להליך .סגירה 177 (67% )תיקי סחיטת דמי חסות במרחב נגב, ו -87 ( תיקים33% ) הועברו .להמשך טיפול בפרקליטות מחוז דרום. .מבדיקות שטח שערך משרד מבקר המדינה עלה שנתוני המשטרה לגבי היקף תופעת .סחיטת דמי החסות בנגב אינם משקפים את היקף התופעה במלואה, אלא רק את היקף .הדיווח למשטרה על תופעה זו. זאת הואיל ואירועים אלו אינם מדווחים מסיבות שונות, .ובכללן רתיעה של משלמי דמי חסות מלדווח על איומים וסחיטות מחשש שעצם הדיווח .למשטרה יפגע בב יטחון האישי של המדווח ובני משפחתו; חוסר אמון של הציבור .ביעילות הטיפול במשטרה; היעדר חובת דיווח מצד גורם קשור (כמו חברות ביטוח בשל .גניבות רכבים) וכיוצא באלו. .נמצא כי נכון למועד סיום הביקורת, יול י 2020 , התלמידים במרכז החינוכי הגדול עדיין .נמצאים בטווח הסיכון מנאות חובב וטרם הועברו ללימודים בבית ספר אחר, כפי ש כתב .השר להגנת הסביבה. .מומלץ כי הפרקליטות והמשטרה יבחנו דרכים למיגור תופעת דמי החסות, בפרט נוכח .היקף התופעה מחד וההיקף של 264 תיקי סחיטת דמי חסות שנפתחו בין השנים 2015 - .2020 , שמתוכם כ-33% .בלבד הועברו לפרקליטותכמו כן, מומלץ לתעדף את עבודת .המטה להכנת הצעת החוק המוזכרת בתשובות המשרד לביטחון פנים ומשטרת ישראל .ולקבוע לוחות זמנים להשלמתה. .עוד מומלץ כי המשטרה ת גבש דרכי פעולה ובהתאם תערוך מבצעים יזומים לעיתים .מזומנות במוקדי הפעילות של הסוחטים - אתרי בנייה, אזורי תעשייה, מוסדות ציבור .וכיוצא באלו. כמו כן, על המשטרה לתת את הדעת על עצם הדבר שתנאי יסוד למיגור .התופעה הוא אמון בטיפול המשטרה בנושא ובתוחלת של הגשת תלונות למשטרה .בנושא זה. .מנתונים שהועברו למשרד מבקר המדינה על ידי משרד החינוך עולה כי בין השנים 2015 .- 2018 בוצעו שתי ביקורות שטח. בביקורת שבוצעה ב- 4.5.17 לבדיקת המרחקים .והעלויות המבוקשות להסעה בבקשה שהגישה המועצה המקומית אל-קסום נמצאו .פערים הנעים בין כ- 100% לכ- 500% בין המרחק הרשום בבקשה לבין המרחק שנמדד .בפועל . כך לדוגמה, עבור הסעה מהיישוב סבבחה לגן המיוחד סעווה נמדד בפועל .מרחק של שלושה ק"מ, ואילו המרחק שצוין בבקשה להסעה עמד על 17 ק"מ. גם עבור .ההסעה מפזורת כסייפה 91 לגן מעוכבי התפתחות כסייפה נמדד בפועל מרחק של 15 . ק"מ, אף כי המרחק שצוין בבקשה להסעה עמד על29 .ק"מ .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמועצות האזוריות כי נוכח היקפי הסכומים .המושקעים מתקציב משרד החינוך וההיקף הגבוה של אי-ההתאמות בדיווחים מהשטח, .מומלץ שמשרד החינוך יבצע ביקורות בשטח עצמו בצורה מקיפה יותר ובתדירות רבה .יותר וישקול דרכים ואמצעים לבקרה שוטפת, לרבות בקרות ממוחשבות, כגון הצבת .מכשירי בקרה בכלי הרכב המסיעים וציוד התלמידים בכרטיס חכם אותו יתקפו .התלמידים עם עלייתם להסעה ובעת רדתם, בתיאום עם גורמים רלוונטיים במועצות .האזוריות. יש לציין כי כאשר תושב ביישובים שבתחום המועצות האזוריות טוען לשינוי כתובת או .לאי-מגוריו בכתובת מסוימת, לא ניתן לאמת פרטנית את שינוי הכתובת באמצעות בדיקת .תשלומי ארנונה, הואיל ולא מופקות בה ן שומות ארנונה לתושבים ולא נערכה בדיקה .מדגמית פיזית לאימות המגורים בתחומי הקו הכחול של יישובי המועצות. .בפברואר 2018 הוקם צוות בין -משרדי לבחינת מענקי האיזון של משרד הפנים בגין .התושבים הרשומים במרשם האוכלוסין כתושבים המשתייכים לשבטים הבדואי ים בנגב .(להלן - הצוות הבין -משרדי). הועלה כי משרד הפנים טרם התאים את נוסחת מענק .האיזון למצבן הייחודי של הרשויות המקומיות הבדואיות בנגב. .מומלץ כי משרד החינוך יפעל בשיתוף רשות האוכלוסין כדי לטייב את נתוני התלמידים .המוסעים על ידו, ובכך יגדיל בצורה משמעותית את אמינות ודיוק הנתונים המופיעים .בקובץ ההסעות. הדבר מקבל משנה תוקף נוכח העובדה שמימון ההסעות במועצות .האזוריות אל -קסום ונווה מדבר ממומן ב - 100% מתקציב משרד החינוך, וכי למידת .אמינות נתוני הכתובות של התלמידים ישנה השפעה ניכרת על ניצולו של תקציב זה. .ככל שמרחק ההסעות המדווח גבוה יותר מהמרחק בפועל, התקציב וכן התשלומים .המשולמים על ידי המועצות האזוריות לקבלני ההסעות מתרחבים מעבר להיקף הראוי .במידה רבה יותר, פער שיכול להביא להגדלה מעבר לנדרש של התשלומים והתקציב .בסכום של מיליונים רבים. .בהקשר זה יצוין כי גם במסמך סיכום סיור של צוות משרד מבקר המדינה ב- 10.9.20 , . שהוציא מנהל רשות ההסדרה, נכתב כי "עניין השבטיות לא פוסח גם על מערך .ההסעות בבתי הספר, גם בו מועסקים קרובי משפחה בעלות שנתית של 200 מל"ש .לשתי המועצות האזוריות. הסעות רבות לא מתבצעות ונדרשת בקרה צמודה". עוד מומלץ כי משרד החינוך י בחן מנגנון התחשבנות למול הרשויות שיעודד התייעלות .ובקרה, וכן יבחן את התניית התשלום בקיום בקרות, תוך התחשבות בתוצאות הב קרות; .או יבדוק יצירה של מנגנון קנסות מותנה. .גם בביקורת הנוכחית הועלה כי הדרכים שבהן עוברים רכבי ההסעות ביישובי הפזורה .הבדואית הינן בלתי סלולות ומאוד משובשות, וכי בעונת החורף השיטפונות גורפים .קטעים מהדרך וגדלה הסכנה לתלמידים המוסעים. לדברי מנהל מחלקת החינוך .במועצה, הדבר מביא הורים רבים לא לשלוח את ילדיהם ללימודים בעת שמתרחשים .אירועי גשם משמעותיים. הועלה כי חברות ההסעה שנבחרו להסיע את התלמידים משתמשות באוטובוסים ישנים, .בני יותר מעשור, הנחותים מבחינה בטיחותית. מהמתואר לעיל עולה כי דוחות הנוכחות שהועברו למחלקת החינוך המיוחד לא תאמו .את ההעסקה בפועל. .הועלה כי הפורום שיזמה חברת הדואר עם נציגי המשרדים והגופים הרלוונטיים .התקיים פעם אחת לפני שש שנים. .מומלץ כי רשות ההסדרה, משרד הפנים, משרד התחבורה, ר שות המים, משרד .התקשורת, משרד האוצר והמועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר וכל גורם ממשלתי .אחר הנוגע בדבר יגבשו תוכנית רב -שנתית להשלמת כלל התשתיות בכלל ה יישובים, .בציון לוחות זמנים לביצוע והמקורות התקציביים הנדרשים . .מנתוני הלוח ניתן לראות כי המחיר הממוצע בשני תאגידים חלשים, המדורגים בדירוג 2 . על ידי רשות המים כאמור לעיל (מי רהט ונווה מדבר), נע בין מחיר ממוצע של0.56 ש"ח .לכ-2.2 ש"ח לקוב, ואילו המחיר הממוצע ביתרת חמשת תאגידי הדרום (המדורגים4 עד .5 על ידי רשות המים) נע בין כ- 2.144 ש"ח לקוב לכ-4.26 ש"ח לקוב. פער מחירי רכש .המים, המשקף סבסוד עמוק של התאגידים החלשים, קיים מאז הקמת התאגידים לפני .כעשור. על אף זאת, לא היה בו כדי לשמש את התאגידים לביסוס מודל עסקי בר - .קיימה, שיאפשר בטווח הנראה לעין הפחתה של סבסוד זה לצד התמודדות מקיפה עם .נתוני התפעול הבעייתיים שלהם, כפי שיוצג בהמשך. .מאפיינים נוספים המעידים על חוסנם או חולשתם של התאגידים הם כמות פחת המים .ושיעורי הגבייה של חובות שוטפים (להלן - פחת גבייה). .נמצא כי הגם שהיועץ המשפטי לממשלה הנחה להגביר את האכיפה בתחום הפוליגמיה .והועברו למשטרה מאות דיווחים על עבירות פוליגמיה מ בית הדין השרעי, ממשרד .הפנים, מהפרקליטות האזרחית ומרשות הא וכלוסין וההגירה, בפועל, נכון לפברואר .2020, ב-18 תיקים הוגשו כתבי אישום ואילו345 תיקים נסגרו בתקופה2017 - מרץ2020 . .דהיינו, בכ-5% .מהתיקים בלבד הוגשו כתבי אישום .מומלץ כי היועץ המשפטי לממשלה יבחן את יישום הנחייתו בקרב מערכות אכיפת החוק .בעניין תופעת הפוליגמיה, וכי משרד המשפטים ומשטרת ישראל יקיימו הליכי הפקת .לקחים מכלל תיקי החקירה שנסגרו בשנים 2017 - 2018 ויכינו תוכנית פעולה. בכלל .זאת, יבחנו את הצורך בהקצאת משאבים מת אימים לאכיפת האיסור בחוק על ריבוי .נישואין ולצמצום תופעה זו, המעוגנת ברבדים עמוקים חברתיים, תרבותיים ודתיים בקרב .האוכלוסייה הבדואית בנגב. עוד מומלץ כי משרד המשפטים יבחן את יישום כלל .המלצות ועדת פלמור בעניין מיגור תופעת הפוליגמיה באופן סדור ועיתי, ויוודא עמידת .כלל הגורמים השונים בהמלצות השונות. בדוח פלמור צוין כי "ממצאי מחקר הלמ"ס מעלים כי ביחס ליותר מ -75% מהגברים שיש .להם ילדים מיותר מאישה אחת ( 4,691 מתוך 6,200 גברים פוליגמיים ), הילדים נולדו .משתי נשים בלבד. ביחס לכ - 18.2% הילדים נולדו משלוש נשים ( 1,128 מתוך 6,200 .גברים פוליגמיים), וביחס לכ-5.8% הילדים נולדו מארבע נשים ויותר(360 מתוך 6,200 .גברים פוליגמיים ) ... במחקר הלמ"ס נמצא כי רק לכשליש מהגברים הפוליגמיים יש .פחות מ-10 ילדים". נתון זה מעלה כי מספר הנשים הפוליגמיות בישראל עומד על יותר .מ- 14,000 .נשים המועצה האזורית נווה מדבר ציינה בתשובתה מינואר2021 כי "נכון להיום אין כל פתרון .למערכת הביוב פרט לבורות ספיגה". .הועלה כי נכון לפברואר 2020 , רשות המים טרם קבעה כיצד יחולקו העלויות הכרוכות .בהרחבת מט"ש באר שבע בין שני תאגידי המים מי שבע ונווה מדבר לגבי איסוף הביוב .מוואדי אל-נעים, המיועד לאסוף שפכים מתאגיד נווה מדבר למט"ש מי שבע, וממילא .הרחבה זו טרם קודמה בפועל. תנאי מקדים להרחבת המט"ש הוא איכות השפכים. מומלץ כי רשות המים ת יתן את הדעת על היעדר משאבים מספיקים של תאגידים .חלשים להשקעה בפרויקטים חשובים במשק המים ותפעל למצוא פתרון להשקעות .בפרויקטים הללו. כן מומלץ כי ה משרד להגנת הסביבה והרשויות המקומיות ו המועצות .האזוריות שאחראיות לאזורים אלו יטפלו בהסדרת הפתרונות הנדרשים לטיפול בשפכים .ולהשלכות תופעת דליפת השפכים. .תוכניות החומש שהונהגו נועדו לסגור את פערי העבר תוך מתן פתרון ליישום חלקי של .החלטות הממשלה הקודמות. מומלץ כי לפני גיבוש תוכנית חומש נוספת ישקלו משרדי .הממשלה הנוגעים בדבר בכלל, ומשרד הכלכלה בפרט, חלופה לפיה יוגדרו באופן .קבוע, בבסיס התקציב, צ ורכי האוכלוסי יה הבדואית בכל התחומים, תוך מעקב ופיקוח .אחר יישום ההחלטות ומועילּות הפעילות מכוחן לפיתוח האוכלוסייה הבדואית. .מנתוני הלוח עולה כי בנוגע לכלל אוכלוסיית הבדואים בנגב המונה כ - 242,000 ,איש .ישנם פערים גדולים בין נתוני רישום המגורים של הבדואים שבידי רשות ההסדרה לבין .הנתונים המצויים ברשות האוכלוסין. כך לדוגמה, על פי נתוני רשות האוכלוסין, מספר .הבדואים המתגוררים בשבע הרשויות המקומיות גדול ב - 46,000 ממספר הבדואים .הרשומים ברשות ההסדרה. לעומת זאת, נתוני רשות ההסדרה מעלים פער של כ - 23,000 .בדואים במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר ועוד פער של כ - 23,000 בדואים בפזורה .שמחוץ לשטחי הקו הכחול של היישובים לעומת מספרם הרשום ברשות האוכלוסין. .מומלץ כי משרד הבריאות יגבש תוכנית רב-שנתית להשלמת צמצום הפערים בפריסתן .של תשתיות חירום, הצלה והכשרה בנגב בכלל וביישובי הבדואים בפרט. זאת תוך כדי .תיאום עם מד"א ועם הרשויות המקומיות הרלוונטיות. מנתוני הלוח עולה כי בשנים2016 - 2019 שיעור הנהגים מהאוכלוסייה הלא-יהודית שלא .היה להם ביטוח תקף בעת התאונה היה 61% . עוד עולה כי מרבית הנהגים שהיו .מעורבים בתאונות אלו לא הוציאו רישיון נהיגה כלל, ושיעור הנהגים מהאוכלוסייה הלא - .יהודית שהיו מעורבים בתאונות אלו היה 67% - גבוה באופן ניכר משיעורם באוכלוסייה .או משיעורם בקרב הנהגים. .מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים 2016 עד2019 שיעור הנהגים מהאוכלוסייה .הלא -יהודית שהיו מעורבים בתאונות במרחב נגב, וגם נהגו ב רכב ללא ביטוח תקף, היה .גבוה משיעור זה במחוז דרום של המשטרה. .מנתוני הלוח עולים הנתונים הבאים לגבי שיעור התאונות שבהן לנהג המעורב בתאונה .(מהאוכלוסייה הלא -יהודית) לא היה כיסוי ביטוחי בשנים 2016 - 2019 : במחוז דרום - .41% בממוצע (בין 28% בשנת2017 לבין46% בשנת2019 ); במרחב נגב - כ-61% .בממוצע (בין 50% בשנת2017 לבין92% בשנת2018.) .נתוני הנוכחות של עובד מחלקת החינוך במועצה האזורית אל-קסום ודוח המבקר הפנימי .בנושא דיווחי נוכחות עובדים מעלים חשש לנורמה פסולה של דיווחים כוזבים. .מנתוני הלוח עולה כי העבירה הנפוצה בשנים 2016 - 2019 מבין עבירותהביטוח הייתה .נהיגה ברכב ללא ביטוח, ושיעור הנהגים מקרב האוכלוסייה הלא -יהודית שקיבלו דוחות .תנועה אלו היה 68% . .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 היו 1,238 ,תאונות קטלניות 7,198 תאונות .קשות ו - 41,892 תאונות קלות, ושיעור מעורבותם של נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית .בתאונות אלו היה 47% ,34% ו-34% בהתאמה, שיעור הגבוה מחלקם באוכלוסייה .ומחלקם בקרב הנהגים. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 עלה שיעור מעורבותם של נהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית בתאונות קשות - מ-32% בשנת2016 לכ-36% בשנת2019 . . בשנת2019 הגיע שיעור המעורבות של נהגים אלו בתאונותקטלניות לכ -52% . .מנתוני התרשים עולה כי מעורבותם של נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית בנגב בתאונות .קטלניות, קשות וקלות גבוה משמעותית משיעורם במרחב נגב (10% ) ובכלל האוכלוסייה .(21% ). כך, במרחב נגב היו מעורבים נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית ב -62% .מהתאונות הקטלניות וב-45% מהתאונות הקשות בשנים2016 - 2019 . .בביקורת עלה כי בי ישובים הארעיים וביישובי הקבע שבהם מתגוררת האוכלוסייה .הבדואית מושלכת פסולת ברשות הרבים , בניגוד לחוק שמירת הניקיון, ומתבצעות .שריפות בלתי מוסדרות של פסולת, הגורמות לזיהום אוויר ניכר שהתושבים נחשפים .אליו. עוד עלה מהביקורת כי הרשויות המקומיות ביישובים הארעיים שבהם מתגוררת .האוכלוסייה הבדואית אינן אוספות ומטפלות בפסולת כראוי. גם ב יישובי הקבע המצב .איננו משביע רצון הן בשל היעדרם של אתרי מיחזור לפסולת והן מבחינת תדירות איסוף .הפסולת והטיפול בה. .עוד הועלה כי המשרד להגנת הסביבה אינו מצליח למנוע את התופעה של השלכת .פסולת בשטחים הגליליים116 שברחבי הנגב. .משרד מבקר המדינה מציין כי האמצעים החלופיים לסקרי הנכסים כלל לא הועלו .כחלופת ביצוע על ידי משרד הפנים במהלך הדיונים בעתירה האמורה לעיל. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הדוחות שנרשמו לנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית במרחב נגב היה גבוה משיעור הדוחות שנרשמו לנהגים אלו .בכל הארץ ובמחוז דרום. כך, 57% מהדוחות בגין עבירות מסכנות חיים ו-62% מהדוחות .בעבירות בריונות בכביש נרשמו לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .הועלה כי ככלל, ברשויות המקומיות ה בדואיות בנגב קיימת בעיה מתמשכת של היעדר .מיפוי ושיום לרחובות. רוב הרחובות ביישובים אלו הם חסרי שמות רשמיים, והבתים בהם .ללא שלטים הנושאים את מספר הבית. .הועלה כי מבין שבע הרשויות המקומיות שנכללו בפרויקט המיפוי, רק המועצה המקומית .שגב-שלום קיבלה בדצמבר 2017 הרשאהתקציבית מה משרד לפיתוח הפריפריה לביצוע .תהליך השילוט (על סך 640,248 ש"ח). בחודש נובמבר 2018 נמסר ממשרד זה כי ."בימים אלה נחתם הסכם עם קבלן מבצע לביצוע עבודות שילוט ור ימזור ביישוב ". .כן הועלה כי הזמנת המיפוי בוצעה אל מול שבעת היישובים המוכרים הוותיקים שפורטו .לעיל, ואולם לא כל לה את 11 היישובים המוכרים האחרים: ארבעה בתחום המועצה .האזורית נווה מדבר (אבו קרינאת, אבו תלול, ביר הדאג' וקסר -א -סר) ושבעה בתחום .המועצה האזורית אל -קסום (אום בטין, א -סייד, דריג'את, כוחלה, סעווה, מכחול .ותראבין). זאת בעיקר בשל מיעוט הכבישים הסלולים ביישובים אלו . הועלה כי רק .בשניים מתוך 11 יישובים אלו ישנם שמות לרחובות: א-דריג'את ( 24 ( רחובות) ותראבין18 . .)רחובותבלוח 21 להלןמוצגים נתונים על מיפוי הרחובות, כפי שהתקבלו ממפ"י .באוקטובר 2018 ולאחרעדכון ממאי 2020, :לגבי כל אחד משבעת היישובים הוותיקים מנתוני הלוח עולה כי בשלוש מתוך שבע הרשויות הוותיקות הליך מיפוי הרחובות נמצא .בראשיתו וטרם התקבל לגביו אישור הרשות המקומית . זאת אף שחל פו כשלוש שנים .מאז פניית מפ"י לשלוש רשויות מקומיות אלה. בשש מתוך שבע הרשויות אושר המיפוי .של 384 (43% ) רחובות מתוך886 .הרחובות שביישובים .מנתוני הלוח עולה כי בשש מתוך שבע הרשויות קיים פער בין מספר הרחובות על פי .רשות האוכלוסין לבין מספר הרחובות לפי נתוני מפ"י. הפער נע בין שלוש ל -113 . .רחובות .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 ניתנו2.33 ,מיליון דוחות תנועה בכל הארץ .מהם כמיליון דוחות ( 43% ) לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית, הרבה מעבר לחלקם .היחסי באוכלוסייה. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 רשמה משטרת ישראל כ- 280,000 דוחות בגין .עבירות תנועה במחוז דרום. כ-28% מהם בגין עבירות מסכנות חיים וכ-36% מהם בגין .עבירות בריונות בכביש. .הועלה כי ביישוב ערערה בנגב הוקמה ועדת שמות בדצמבר 2017 , אך לא נמצאו .אסמכתאות על כינוס הוועדה ולו פעם אחת. .מומלץ כי רשות המיסים תחדד מול הרשויות הבדואיות בנגב את הנחיותיה למתן אישורי .תושבות לצורך מס ותבצע הצלבה מול נתוני מרשם האוכלוסין בכל הנוגע לאישורים .המתקבלים מהרשויות. יצוין כי ההצלבה הנדרשת מרשות המיסים לצורכי מתן ההטבה .מחדדת גם היא את הצורך בבחינת השלמת הרישום של כלל תושבי הרשויות בנגב .בהתאם למקום מגוריהם. .מומלץ שחברת הדואר ת פעל לטיוב השירות בסניפים הממוקמים ביישובי הבדואים, כולל .באמצעות הצבת כספומטים ייעודיים לתשלום קצבאות או תוך בחינת חלופות אחרות .לתשלום קצבאות . הדבר מקבל משנה תוקף נוכח העובדה ששיעור הנזקקים לקבלת .קצבאות בקרב תושבי האוכלוסייה הבדואית גבוה משמעותית לעומת שאר האוכלוסייה . .פעולה זו יש בה גם כדי לווסת את העומסים בסניפים בצורה טובה יותר. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה שהסניפים ביישובי הבדואים בנגב אינם ערוכים .מבחינה פיזית ולוגיסטית לטפל בהיקף הרב של הנזקקים לשירותיהם, ובייחוד בימי .חלוקת קצבאות הביטוח הלאומי לסוגיהן, כגון גמלת הבטחת הכנסה וקצבת ילדים. .בחלק מהמקומות פתרון זה היה יעיל והביקוש לכך היה רב, ובכלל זה הביקוש להשכרת .תאי דואר בתשלום. לדוגמה, ביישוב רהט יש ביקוש רב לתאי דואר בתשלום, ויש צורך .להקים עוד מרכזי חלוקה. .מומלץ כי ח ברת הדואר תבחן הקמת מרכזי דואר נוספים ביישובים שבהם יש לכך .ביקוש. .יצוין כי בכמה יישובים של הפזורה הבדואית שיטת מרכזי חלוקת דואר לא הצליחה עקב .חבלות של תושבים, אשר פירקו את תאי הדואר. כמו כן, בשנים האחרונות אירעו פעולות .עבריינות, פריצה וחבלה רבים בסניפי דואר שונים בנגב, כפי שיפורט להלן. .אי-מסירת דואר רשום משפיעה לא רק על הנמענים, אלא גם על בעלי החוב שלהם . .כיום הדבר פוגע בעיקר במדינה, ברשויותיה ובבעלי החוב שנבצר מהם לגבות את חובם. .בכך נוצרת מעין הגנה על החייבים המסרבים לקבל את הדואר הרשום מפני נקיטת צעדי .אכיפה בשל אי-תשלום מיסים, אגרות וחובות. .מומלץ כי חברת הדואר תפעל לבחינת פתרונות לאי-מסירת דברי הדואר הרשום בפזורה .הבדואית, ובין היתר תגיש תלונות במשטרה כשקיים חשש לפגיעה בבעלי תפקידים .מטעמה. על החברה לבחון להחיל את הפתרון של משלוח דבר דואר באמצעות שליח .מיוחד, שהשיתה בזמנו עם הנהלת בתי המשפט, על דברי דואר רשום שהיא מחלקת .עבור גופי אכיפה אחרים. כמו כן, על המשטרה לבחון את התופעה ואת הדרכים .למיגורה. עוד מומלץ כי המוסד לביטוח לאומי יבחן דרכים להגברת השימוש באזור אישי .באתר המוסד בקרב הפזורה הבדואית ואת האפשרות למשלוח הודעות על ידו ב אמצעות .מסרונים בהתאם לנהליו. .מהנתונים עולה כי בשנים 2016 - 2019 רשמה משטרת ישראל במרחב נגב כ- 130,000 .דוחות תנועה בגין עבירות מסכנות חיים, בריונות בכביש ועבירות אחרות. כ - 78,000 .דוחות בגין עבירות תנועה (ששיעורן כ-60% ) נרשמו לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .מנתוני הלוח עולה כי אזור פלוגות-אשל הוא אזור המועד לניסיונות גניבת דלק. . נוכח פגיעה כה משמעותית ומתמשכת בתשתיות החיוניות בנגב של חברות ממשלתיות .מרכזיות במשק (חברת החשמל, מקורות וחברת תשתיות נפט), מומלץ כי משרדי .הממשלה והחברות הרלוונטיות ייערכו למיגור התופעה תוך שיתוף פעולה הדוק ביניהם. .על רשויות אכיפת החוק ומשטרת ישראל הפועלות בנגב לפעול לתיעדוף גבוה של .הטיפול בפגיעה בתשתיות, בחיבורים בלתי חוקיים של התושבים למים ובפרט לחשמל .ובתופעה שגורמים פרטיים בלתי מורשים אחרים מתחברים לרשת החשמל בניגוד לחוק. .מנתוני המשרד להגנת הסביבה עולה כי במועצות האזוריות נווה מדבר ואל-קסום אין .כלל תשתיות לטיפול בשפכים. פינוי השפכים של כ- 70,000 בתים מתבצע כיום בצורה .מיושנת, באמצעות בורות ספיגה, תוך סיכון לזיהום מי התהום ולמחלות. קיימת סכנה .לחיי אדם בישובים הבדואים וכי נזקי המפגע הסביבתי שמקורו באותם יישובים צפויים .להגיע גם לבאר שבע. .מנתוני הלוח עולה כי 18,912 ( עוסקיםכ-84% )ב-149 יישוביםמשתייכים לאוכלוסיי ה .היהודית, ו- 3,504 (20%) ב-36 ישוביםמשתייכים לאוכלוסייה הלא -יהודית. .מומלץ כי הביטוח הלאומי יערוך באופן שוטף השוואה בין קבציו לבחינת נשים אשר מצד .אחד זוכות לקבל הבטחת הכנסה בגין גירושיהן ומן הצד האחר ילדו ילדים נוספים לבני .הזוג שלהן לאחר מועד גירושיהן ומקבלות בגינם גמלת ילדים. זאת כדי לוודא שהן עדיין .עומדות בזכות לקבלת הגמלאות האלה. .מומלץ כי הביטוח הלאומי ומשרד האוצר יגבשו תוכנית חקירות סדורה עם יעדים שנתיים .להתמודדות עם כלל התופעות שצוינו, הן בהמשך להחלטת הממשלה והמלצות ועדת .פלמור והן בהתאם למתבקש מצ ורכי השטח. בפעול ות אלו יהיה כדי להגביר הן את .האכיפה והן את ההרתעה כלפי מי שמקבל כספים במרמה מהביטוח הלאומי וכלפי אלה .שאינם מדווחים כחוק. הצעד של הכשרת שישה חוקרים ייעודיים הוא מהלך חיובי בכיוון .זה. .מניתוח שערכה רשות המיסים עולה כי כ -50% ממספר בעלי החוב במשרדמע"ם באר .שבע משתייכים לאוכלוסייה הלא -יהודית, ואילו חלקם היחסי באוכלוסיית העוסקים בנגב .מגיע לכדי 20% . .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 נהגים מהאוכלוסייה הלא-יהודית שגילם 0 - 12 .היו מעורבים ב -75% מהתאונות בקבוצת גיל זו; בני 13 - 16 ממגזר זה היו מעורבים .ב-34% מהתאונות באותה קבוצה; ובני 17 - 18 ממגזר זה- ב-41% מהתאונות באותה .קבוצה - שיעורים הגבוהים במי דה ניכרת מחלקם היחסי באוכלוסייה. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 עד2019 ערך משרד פקיד שומה באר שבע 7,982 .ביקורות ניהול פנקסים, ו -256 ( מהם 3.2% ) נערכו בסמוך ליישובים הבדואיים. שיעור .הביקורות במגזר הלא -יהודי אומנם עלה מ - 0.6% ב-2016 ל- 6.3% ב-2019 , אך הוא עדיין .קטן מאוד ביחס לחלקם באוכלוסיית העוסקים בנגב, שעומד על 20%. . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המיסים על היעדר ביקורות ניהול פנקסי חשבונות .ביישובי האוכלוסייה הלא -יהודית בנגב ועל אי -כניסתם של עובדי רשות המיסים לאזורים .שבהם נדרש ות גבייה ואכיפה. הימנעות מכניסה לאזורים אלו מצמצמת את כושר .ההרתעה של רשות המיסים ומגבירה את התופעות של העלמת מס והון שחור, הגורמות .נזק כבד לכלכלת ישראל. מומלץ ש רשות המ יסים תבצע ביקורות ניהול ספרים דרך .שגרה בכל אזורי הנגב, לרבות בפזורה הבדואית , ותתאם לצורך כך לי ווי והגנה .משטרתית ככל שנדרש. ככל שנוכחות עובדי ניהול ספרים תהיה גבוהה יותר בשטח, גם .באזורים אלו, הגבייה תועמק ותגבר ההרתעה בקרב מעלימי מס. .מנהלי יחידות במשרדי מס הכנסה ומע"ם בבאר שבע מסרו לנציגי משרד מבקר .המדינה, שלא אחת מופעלת נגדם אלימות בעת ביצוע פעילויות אכיפה והרתעה לצורך .גביית מיסים ואף בעת פעילויות שגרתיות, כגון ביקורות ניהול ספרים וביקורת במקום .העסק 183 . הדבר מוביל לכך שעובדי הרשות חוששים להיכנס לאזורים מסוימים באזור .הנגב, וזאת בשל האפשרות להתנגדות אלימה של החייבים או קרוביהם. .עוד הועלה כי מתוך כלל ביקורות ניהול פנקסי חשבונות שנערכו באזור הנגב, כמעט .שלא נערכות ביקורות ביישובי האוכלוסייה הלא -יהודית . .היעדר שילוט של רחובות ואי-מיפוי בתים ביישובים באזור הנגב פוגעים ביכולתה של .הרשות לאתר נישומים ביישובים אלו. כפועל יוצא מכך, עולים קשיים למסור מכתבים .לנישומים המתגוררים בהם, ובמיוחד ביישובי הפזורה הבדואית. במשך שנים עמד שיעור .החזרת דבר דואר רשום ביישובי ה אוכלוסייה הלא -יהודית בנגב על כ-70%181 (שיעור .גבוה בהרבה משיעור ההחזרה בכל מקום אחר במדינת ישראל). משנת 2019 חל שיפור .קל בנושא זה, אך שיעור הדואר החוזר עדיין גבוה, ועומד על כ-48%, מצב ה מקשה על .הליכי האכיפה וגביית המיסים. .לדברי מנהל מחלקת החקירות בסניף הבט"ל בבאר שבע בספטמבר 2018, בשל היעדר .משאבים מתאימים וקשיים נוספים, הבט"ל אינו מצליח לבצע חקירות ובדיקות נאותות, .שהיה בכוחן להוכיח כי מרבית הנשים המדווחות כחד-הוריות עדיין מקיימות חיי משפחה, .בצורה כזאת או אחרת, עם הגבר שגירש אותן. אם כך, היעדר אכיפה מספקת מ אפשר .לנצל את הפוליגמיה כדי לקבל קצבאות שלא כדין. על פי נתוני הבט"ל לאוקטובר 2020 , . יש854 נשים בדואיות בדרום במצב זה, שהן כ- 9.5% מכלל הנשים ( 8,946 ) בכל הארץ .שמעמדן דומה. .מומלץ כי משרד המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה יחדדו את הנחיותיהם בנושא .הפוליגמיה, בהמשך להנחיית נשיא בית הדין השרעי מאפריל 2017 , לפסיקת בית .המשפט בעניין אבו סקיק, להחלטת נציב תלונות הציבור על שופטים. בנוסף, מומלץ כי .כלל המשרדים הרלוונטיים יערכו מסע הסברה בקרב האוכלוסייה הבדואית לצמצום .התופעה בתיאום עם משרד המשפטים. .משרד מבקר המדינה מעיר כי עצם העובדה שמאות תיקי חקירה נפתחו ורק לאחר .פתיחת החקירות התברר מועד הנישואין, מעידה על המידע המועט המצוי בידי הרשויות .על המועדים והנסיבות של הנישואין בחברה הבדואית בנגב. כך ירד לטמיון הרוב .המוחלט של מאמצי האכיפה בתחום בשלוש השנים שחלפו מאז פרסום הנחיית היועץ .המשפטי. על משרד המשפטים ומשטרת ישראל להפיק את הלקחים הנדרשים, באופן .שפתיחת תיקי חקירה תתבסס על תשתית עובדתית ומודיעינית תומכת. .משרד מבקר המדינה פנה אל משרד המשפטים וביקש לקבל נתונים על מספר .האישורים לנישואים פוליגמיים שנתנו שני הקאדים הנזכרים, וכן ביקש לברר אם היועץ .המשפטי לממשלה בחן את המלצת הנציב לנקוט צעדים נגדם. מתשובת משרד .המשפטים מאפריל 2019 עולה כי שני הקאדים נתנו 40 אישורים לנישואים פוליגמיים (16 .על ידי האחד ו-24 על ידי השני) בין יולי 2017 לינואר 2018 ,כחצי שנה עד שנה לאחר .פרסום ההנחיות של היועמ"ש ושל נשיא בית הדין השרעי לערעורים האמורות לעיל, ולא .העבירו את המידע למשטרה כנדרש. .תוכנית החומש הגלומה בהחלטת הממשלה 2397 הקצתה כ-577 מיליון ש"ח להעצמת .הרשויות המקומיות (מתוך סך תקציב ב תוכנית של כ -3.1 .)מיליארד ש"ח מומלץ כי .הגופים הרלוונטיים ייצרו מנגנוני בקרה ופיקוח אפקטיביים על הפעילות השוטפת של .הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות, כדי שכספי תוכניות החומש ותקציבי הפעילות .השוטפת לא יופנו למעשה לתשלו ם דמי חסות במסגרת שמירת לילה, על חשבון שמירה .במוסדות החינוך במהלך שעות הלימודים ופעילויות חינוך . .ממצאי הפרק מעלים תופעות של מפגעים בריאותיים שמקורם בהשלכה בלתי מוסדרת .של פסולת ביתית, פסולת בניין ופגרים סמוך לבתי התושבים הבדואים. כן קיימת סכנה .לבריאותם של תלמידי בתי הספר הסמוכים לאזור התעשייה הכימית ב נאות חובב .ולאתרי ההטמנה של פסולת כימית בתחומה. עוד מעלה הפרק ממצאים חמורים על .סכנה לחיי כלל התושבים בשל מעורב ות רבה יותר של האוכלוסייה הלא -יהודית .בעבירות תנועה קטלניות וקשות ובשל שכיחות רבה יותר של נהיגת רכבים ללא רישיון , .ובייחוד נהיגת ילדים. עוד הועלה כי קיימת תופעה של כלכלה שחורה, שבה התושבים .הלא -יהודים אינם משלמים מס כדין והמדינה אינה גובה מהם את המס שבו הם חי יבים. .כמו כן , רווחת תופעת החשבוניות הפיקטיביות , שבה נגרם הפסד כספי ממשי לאוצר .המדינה. .תופעות רווחות של נהיגת ילדים ואי -תשלום מיסים מציינות אף הן באורח מובהק את .התרופפות המשילות בנגב. ככלל, מומלץ כי המדינה תאגם את גורמי האכיפה כדי למגר .את התופעות שהועלו בפרק זה, ותפעל במערכת ה חינוך ובציבור הרחב ל הגברת .המודעות של התושבים לשמירת הוראות החוק, הנוגעות גם לשמירה על חייהם. מן .הראוי כי כלל רשויות אכיפת החוק יגבירו את נוכחותן בנגב. .מנתוני הלוח עולה כי מתוך 4,411 פניות של הציבור קיבל המשל"ט 3,637 פניות שהגדיר .כבריונות בכביש (82%) ו-562 ( פניות בנוגע לגמלים משוטטים בכביש13% .) .הממצאים שתוארו לעיל ותופעת תחנות הדלק הפירטיות, שתוארה בהרחבה בדוח מבקר .המדינה האמור לעיל, מחייבים את כל רשויות האכיפה להיע רך לגיבוש תוכנית פעולה .סדורה לטיפול בתופעה. תחנות אלו, הפועלות בלב אזורי מגורים, ללא פיקוח בטיחותי .וללא תקינת כיבוי אש, יוצרות סיכון לשלום הציבור. .מומלץ שמשרד האנרגיה יקים מאגר נתונים שישמש את כל גופי הפיקוח ויכיל מידע .אחוד, עדכני ושלם על תחנות התדלוק הפירטיות, וכך ייעל את הפיקוח עליהן. נוסף על .כך, על משטרת ישראל לכלול במבצעי האכיפה את כלל הגורמים הרלוונטיים, לרבות .מינהל הדלק ורשות המיסים, ולפעול כלפי מפעילי התחנות והמסייעים להם, ובכלל זאת .בדרך של הטלת עיצומים על הגורמים המספקים דלק וממיסים לתחנות הפירטיות. זאת .כדי למצות את כלל אפשרויות האכיפה בגין הפרות חוק , ובכללן העלמות מיסים ישירים .ועקיפים; זיהום הסביבה; פגיעה בבריאות הציבור; הפרת דיני תכנון ובנייה ועוד. .משרד מבקר המדינה מציין כי תשובת המ ינהל מחדדת את הצורך בשיתוף פעולה .מודיעיני מצד כל הגורמים הרלוונטיים כדי לאתר את חברות הדלק המוכרות דלק ביודעין .לתחנות דלק לא -מורשות (ולעיתים אף מוכרות להן ממיסים במצג שווא של דלק תקני .לתדלוק רכבים), וכדי לפעול נגד חברות אלה. .משרד מבקר המדינה מ ציין כי הואיל ולא מתבצעת בתחומי המועצות אבטחה בשעות .הלימודים על פי נוהלי משרד החינוך, ממילא גם לא נבדקים על ידי משטרת ישראל מדי .שנה קיומם ותקינותם של אמצעי הביטחון בכל אחד ממוסדות החינוך. .מומלץ כי משרד החינוך ומשטרת ישראל ישלימו את בחינת הקצאת תקני האבטחה .למוסדות החינוך שבתחומי ה מועצות ובהמשך, בהתאם לתוצאות הבחינה, ינחו את .המועצות האזוריות בעניין ביצוע נוהלי האבטחה של מוסדות החינוך ו ישלימו את .הבדיקות לקיומם ולתקינותם של אמצעי הביטחון בכל אחד מ המוסדות . .עוד נמצא בעניין שירותי האבטחה במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר, כי משכ"ל .לא ערכה בדיקות כא מור על ידה. על המועצות האזוריות אל -קסום ונו וה מדבר ועל .משכ"ל לבצע בקרה ובדיקות סדירות מדי חודש במסגרת הליכי אישור החשבוניות על .שירותי השמירה, וזאת במקביל לבחינת נחיצות השירותים האלה כאמור. .התמונה ממחישה את קרבתם של בתי הספר ביישוב ואדי אל נעם, הנמצאים במרחק .של כ-3.5 קילומטר מאזור התעשייה הכימית בנאות חובב. יש לציין, כי בתי התושבים .הבדואים בפזורה, הנמצאים סמוך לכביש 40 , הוקמו קרוב לאזור התעשייה. .הביקורת העלתה כי יש קשיים בחלוקת הדואר ביישובי קבע קטנים וכן בחלוקת הדואר .לתושבים שאינם מתגוררים ביישובי הקבע אלא במאהלים הקטנים. להלן יתוארו כמה .בעיות בחלוקת הדואר כפי שעלו בביקורת זו: .מבדיקת צוות הביקורת ב-2020 עולה כי ברוב מוסדות החינוך עדיין יש פרצות בגדרות. .נמצא כי בתוכניות העבודה של אגף התנועה מחוז דרום לשנים 2017 - 2018 אין .התייחסות לתופעת שיטוט הגמלים ולא נקבעו יעדי אכיפה. עוד נמצא כי גם בתוכניות .העבודה של משטרת ישראל ב תחנת העיירות ובתחנת רהט נגב לשנים אלו אין .התייחסות לתופעה זו ולא נקבעו יעדי אכיפה. .הועלה כי המועצות האזוריות לא הקימו מנגנון בקרה למעקב ולפיקוח על השמירה, בין .היתר, באמצעות דרכי האבטחה שפורטו בחוזים שנחתמו עם קבלני השמירה , ובהן .טלוויזיות במעגל סגור, מצלמות אבטחה, דיווח נוכחות ממוחשב וכיוצא באלו. בהיעדר .בקרה ופיקוח, אין ודאות כי התשלום התקבל בגין שמירה בפועל במוסדות החינוך. .הועלה כי משרד החינוך ומשטרת ישראל לא הקצו תקני אבטחה בשעות הבוקר .למוסדות חינוך במועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר. .מניתוח נתוני 2016 ו-2017 עולה כי סך ההכנסות השנתיות של הרשויות הבדואיות .מארנונה למגורים עומדות על כ-25 מיליוןש"ח בלבד - כ-2% מההכנסות בתקציב הרגיל .המצרפי. זאת לעומת הכנסות מארנונה למגורים של כ-1.12 מיליארדש"ח בשאר .הרשויות בדרום הארץ - כ-14% מההכנסות בתקציב המצרפי. על מועצת אל-קסום לאכוף את הוראות החוק וההנחיות ולדרוש מכל עובדיה את מילוי .טופס הגילוי הנאות. כמו כן, עליה להשלים מיפוי של כלל קרובי המשפחה המועסקים .ברשות, ולהעביר במידת הצורך את המקרים המתאימים לקבלת אישור מו ועדת השירות .להעסקת קרובי משפחה. . הליקויים המוצגיםבפרק זה ממחישים את הצורך בגיבוש תוכנית רב-שנתית להשלמת .כלל התשתיות הציבוריות בי י שובים בנגב; לבחינת דרכים להתייעלות תאגידי המים ; .ולייזום תוכנית להגברת האכיפה והגבייה על ידם , כך שי תאפשר קיומם העצמאי ללא .צורך בסיוע ממשלתי מתמיד. .הפרק דן עוד בפירוט בליקויי תפעול מהותיים בסעיף ההוצאות הגדול ביותר ברשויות .המקומיות הבדואיות בנגב , "הסעות תלמידים". בעניין זה מומלץ בין השאר על טיוב נתוני .התלמידים המוסעים למוסדות חינוך ועל ביצוע בקרה עצמאית ושוטפת על ידי משרד .החינוך. .עוד דן הפרק בפעילותה של מועצת אל -קסום, המתנהלת בדרך לא -סדורה במספר .תחומי פעילות. בעניין זה מומלץ כי הממונה על המחוז במשרד הפנים יבחן את פעילות .המועצה וינחה אותה להכין תוכנית של התארגנות מחדש בכל התחומים שהועלו לעיל .ויעקוב אחר מימושה. .הועלה כי חברת מקורות מתמודדת מדי שנה עם עשרות רבות של אירועי חבלה וגניבה .במתקניה בנגב, והטיפול באירועים אלו גורם נזק כספי לקופת החברה. אירועים כאלו .פוגעים בתשתי ות לאומי ות ומעכבים ביצוע פרויקטים לחיבור תקין של האוכלוסייה .לתשתיות המים. .על כלל הרשויות המקומיות בנגב - ובכללן רהט, לקייה, תל שבע ושגב-שלום - ליזום .שיתוף פעולה והעברת מידע למשטרה על פעילות תחנות דלק פירטיות בתחומן, שעצם .פעילותן היא בניגוד לחוק והן מקור לסכנות אקולוגיות ובריאותיות לתושבי רשויות אלו. .כמו כן, מומלץ שמשטרת ישראל תפנה לרשויות המקומיות הרלוונטיות שבשטחן פועלות .תדיר תחנות דלק פירטיות וזאת כדי ליצור שיתופי פעולה, הן במישור המודיעיני והן .באכיפת החוק, נגד תחנות אלו. .על משרד הפנים בשיתוף עם משרד האנרגיה, המשרד להגנת הסביבה, רשות מקרקעי .ישראל ומשטרת ישראל, לבחון את הצורך בהסדרת הגורם אשר ילווה את מבצעי .הא כיפה בתחום תחנות הדלק הפיראטיות, ואת דרכי האחסון וההשמדה של הדלק .המוחרם. בנוסף, על המשטרה לפעול, לצד אכיפה בתחומי היישובים, לאיסוף מודיעיני .על תחנות דלק פירטיות גם בשטחי הפזורה ולפעול לסגירתן של כלל תחנות דלק אלה. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 אירעו307 תאונות שבהן היו מעורבים נהגים .שגילם עד 16 (כולל) ו- 2,950 תאונות שבהן היו מעורבים נהגים בני17 ו-18 . .בשנת 2020 פרסם מבקר המדינה דוח בנושא "הטיפול בתחנות תדלוק פירטיות ובתחנות .תדלוק פנימיות - ביקורת מעקב 123", ובו צוין בין היתר כי אף שבדוח הקוד ם צוין כי .למשרד האנרגיה אין תוכנית עבודה הכוללת יעדים ברורים לפעולות אכיפה יזומות נגד .ספקי דלק של תחנות פירטיות ולסגירת תחנות אלה, עדיין לא הוקם מאגר נתונים שנחוץ .להצגת תמונת מצב מעודכנת ואחודה, שיסייע לגופי הפיקוח ו למקבלי ההחלטות .האחרים לגבש ת וכניות פעולה לשם המאבק נגד תחנות תדלוק פירטי ות. כמו כן, .המשרד אינו בודק את איכות הדלק בתחנות פנימיות שמוכרות דלק לציבור. המשרד גם .טרם קבע נוהל להטלת עיצומים כספיים על מי שמוכר או מספק דלק לתחנות תדלוק .פירטיות, וכן טרם קבע נוהל לגביית הכספים בגין עיצומים שהוטלו. .עוד התברר כי בשנים 2014 - 2018 הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות לא יזמו .אכיפה נגד תחנות הדלק הפירטיות שבתחומן, וכי המידע שהתקבל במשטרת ישראל .לגבי תחנות הדלק הפירטיות מקורו בגורמים פרטיים , ולא הגיע מגורמים ממשלתיים .הקשורים לתחום. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 כ-50% מהנהגים המעורבים בתאונות .דרכים במרחב נגב שגילם 13 - 18 היו נהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית. לעומת זאת, .מעורבותם של הנהגים משכבת גיל ואוכלוסייה זו בתאונות דרכים במחוז דרום כולו .הייתה בשיעור של 25% בקבוצת הגיל17 - 18 ושל כ-8% בקבוצת הגיל13 - 16. מנתוני התרשים עולה כי שיעור הדוחות שנרשמו במרחב נגב לנהגים מה אוכלוסייה הלא - .יהודית גבוה משיעור הדוחות שנרשמו לנהגים מה אוכלוסייה הלא-יהודית בכל הארץ .ובמחוז דרום, בכל אחת מהעבירות שנבחנו, ועומד על בין 81% ל-90%. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הדוחות שנרשמו לנהגים מהאוכלוסייה .הלא -יהודית במרחב נגב בעבירות שעניינן רישיון רכב עמד על כ -77% . שיעור זה גבוה .משמעותית משיעור הדוחות שנרשמו לנהגים אלו בכל הארץ ( 42% ( ) ובמחוז דרום47% .) .משרד מבקר המדינה מעיר למועצת אל-קסום כי על יה להסדיר את הליקויים שהצביע .עליהם המבקר הפנימי. כמו כן, עליה לברר מי הגורם בעל הגישה למערכת הממוחשבת .של דיווחי הנוכחות ששינה בדיעבד את נתוני הנוכחות ואם בעל תפקיד הנחה אותו לבצע .שינויים אלו. במידת הצורך, על המועצה לפעול לקיזוזי שכר שניתן עבור דיווחי נוכחות .פיקטיביים. .בינואר 2019 שלח מנהל מחלקת משאבי אנוש במועצה מכתב אל מנהל מחלקת הרווחה .במועצה בנוגע להפרת ההנחיה במחלקה זו. הועלה כי האח של המנהל מועסק כנהג .עובד המועצה ממאי 2009, ומנהל המחלקה מכהן בתפקיד זה מאוגוסט 2017 . בשנים 2014 - 2018 אירעוכ-240 אירועי גניבת יחידות קריאה מרחוק 108 באזורהנגב .המרכזי ו הנגב ה צפוני. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הליך המחקר המלווה לשם בחינת הישגי תוכנית .החומש לשנים 2012 - 2016, וממליץ לבצע בקרה ומחקר על אודות ההישגים והחסמים .של תוכנית החומש לשנים 2017 - 2021 לשם גיבוש תוכנית החומש הבאה. .מומלץ כי תוכנית החומש תגובש בדרך שתעמוד על החסמים המרכזיים ותקבע יעדים .להעלאת הדירוג החברתי-כלכלי של הישובים הבדואיים בנגב ולנתונים חברתיים - .כלכליים אובייקטיביים אחרים של א וכלוסיית הבדואים בנגב. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2017 - 2019 עמדו שיעורי העמדת ההתחייבויות לביצוע .התקציב בשלושה גופים - רשות ההסדרה, המשרד להגנת הסביבה ומשרד התחבורה - .על פחות מרבע. לעומתם, שירות התעסוקה והמועצה להשכלה גבוהה העמידו .התחייבויות (תקציב המשרד ותקציב תוספתי) לביצוע כל המשימות בתחומי פעילותם .שעליהן התחייבו בתכניות החומש. .מנתוני הלוח עולה כי בשלוש מתוך חמש שנות תוכנית החומש (60% )מתקופת התוכנית .בוצעו התקשרויות למימון פרויקטים בהיקף של 1.675 מיליארד ש"ח (כ-53% מסך של .3.177 מיליארד ש"ח). משרד התחבורה, המשרד להגנת הסביבה והרשות להסדרה, .האמונה על קידום יישובי הבדואים, העמידו התחייבויות תקציביו ת לכ -23% בלבד .מהנדרש בתוכנית הרב -שנתית. כמו כן, תשעה משרדי ממשלה ורשות ההסדרה לא .דיווחו למשרד החקלאות על מדדי התוצאה ב -19 ( תחומי פעילויות 61%) מתוקצבים .בתחומן. נהיגת ילדים מעמידה בסיכון את כל משתמשי הדרך וכמובן את הילדים עצמם, ויש .להתייחס לתופעה בחומרה רבה ולבחון את הכללתה בתוכנית העבודה במרחב נגב של .המשטרה. מומלץ כי משטרת ישראל, משרד התחבורה, משרד החינוך ושאר הגורמים .הנוגעים בדבר יפעלו למגר את התופעה באמצעות אכיפה קפדנית ושיטתית, לרבות .הטלת עיצומים מינהליים לפי הפקודה (פסילת רישיון הנהיגה בידי קצין משטרה ואיסור .על השימוש ברכב) על אדם שמאפשר לקטין -שאינו יכול לקבל רישיון נהיגה - לנהוג .ברכב שבבעלותו או בשליטתו. כמו כן, יש מקום לבצע פעילות הסברה בבתי הספר על .הסכנות הכרוכות בנהיגה של ילדים. הועלה כי במרחב נגב של המשטרה נעקרים ונגנבים גדרות ומעקות בטיחות כדי לפתוח .מעברים לכבישים, גם לצורך תנועת גמלים 162 . מעבר לנזק הכספי שנגרם לחברה או .לקבלנים, מדובר בסיכון חיים ממשי. .מבקר המדינה מעיר כי לנוכח ריבוי הדיווחים על סכנות תעבורתיות כתוצאה מגמלים .המשוטטים בדרכים והסכנה הטמונה בכך, מומלץ כי משרד החקלאות יישם ויאכוף את .תקנות מחלות בעלי חיים (סימון גמלים) בצורה יזומה. נוסף על כך, מומלץ כי משטרת .ישראל תטפל בתופעה באופן שיטתי וסדור בהת אם לפקודת התעבורה , לתקנות .התעבורה ולחוק העונשין, דבר שיביא להגברת ההרתעה אצל בעלי הגמלים . זאת בדרך .של תפיסת הגמל בידי גורם מוסמך והשמתו במתקן מוגן , הטלת עלויות התפיסה .והטיפול על הבעלים או המחזיק של הגמל ואף העמדתם לדין. .משילות המדינה בתחום התעבורה בדרכים היא יסוד חשוב בשמירת בטיחותם וחייהם .של משתמשי הדרך. שילוב של הרתעה מספקת, שתגביר את הציות לחוקי התנועה, .העלאת המודעות למצב הבטיחות בדרכים, פעולות חינוך בגנים ובבתי הספר לבטיחות .בדרכים ופיתוח תשתיות תעבורה ראויות במרחב הנג ב יתרמו לירידה במספר תאונות .הדרכים ובעבירות התנועה. .על משטרת ישראל על כלל יחידותיה לקבוע יעדים במסגרת תוכניות העבודה שלה .ולהגביר את פעולותיה לאכיפת החוק נגד עברייני התנועה ל סוגיהם. כמו כן, על משרד .החינוך בשיתוף הרלב"ד, משרד התחבורה והמשטרה לבצע פעולות הסב רה בנושא .בקרב האוכלוסייה הלא -יהודית. על משרד החקלאות ומשטרת ישראל לקבוע יעדים .שנתיים ולהמשיך לפעול למיגור תופעת הגמלים המשוטטים בדרכים במרחב הנגב .ומסכנים חיי אדם. .כלל האוכלוסייה, לרבות האוכלוסייה הלא -יהודית, תפיק תועלת מפעילות אכיפה .נמרצת של המשטרה לביעור התופעות הקשות של עבריינות התנועה, בדגש על עבירות .מסכנות חיים ועבירות בריונות בכביש, הפוגעות קשות במרקם החיים ובביטחון האישי .של התושבים. שיתוף פעולה בין האוכלוסייה הלא -יהודית ומנהיגיה לבין המשטרה ושאר .גופי המדינה הכרחי לקידום פעולות מניעה ואכיפה כלפי תופעות עבריינות אלה. .היעדר אכיפת מס פוגע בשוויוניות ובאמון הציבור בשלטון. עלה כי ישנם אזורים במדינת .ישראל שבהם גורמי האכיפה הכלכליים אינם פועלים כראוי נגד תופעות פשיעה .הפוגעות בכלכלת המדינה, מאחר שלא ניתן להיכנס לאותם אזורים ללא אבטחת .משטרת ישראל. משרד מבקר המדינה בדק את טיפולה של רשות המיסי ם בהליכי .אכיפה, גביית חובות והעלמת הכנסות. הועלו ליקויים שונים בהליכי האכיפה ובטיפול .בעבירות מס ובחשבוניות פיקטיביות. בין היתר נמצא כי מספר העוסקים הפעילים באזור .הנגב 198 הוא 22,416 ( נפש 3.7%,) ולעומת זאת , מספר העוסקים שיש להם חובות .בהרשאה עומד על 6,600 , שהם 6.6% מכלל העוסקים בעלי החובות בהרשאה בכלל .הארץ. .נמצא כי מעת הקמת המועצות האזוריות נווה מדבר ואל-קסום בשנת 2012 הן לא הוציאו .שומות ארנונה לתושביהן כחוק, וממילא לא גבו חיובים אלו. .מומלץ כי משרד הפנים יפרסם באתר משרד הפנים באופן שנתי את התפלגות .סכומי חלוקת ההכנסות לפי רשויות ויבחן מעת לעת את הצורך בבחינה .מחדש של חלוקת ההכנסות באזור מסוים - באופן כולל ול א עבור מספר .מוגבל של נכסים מניבי ארנונה. מנתוני הלוח עולה כי נכון לשנת 2019 כמעט ואין עדיין פגיעה במחוז דרום .כתוצאה מביטול מעמד עיר עולים, שכן כספי השיפוי בלוויית ההכנסות מהקרן .לצמצום פערים ברמה המחוזית , גבוהים יותר מהפסד ההכנסות מביטול מעמד .עיר עולים. כמו כן, בגין ביטול מעמד עיר עולים פחת סך חלוקת ההכנסות .בכ-60% - מ-22 מיליון ש"ח בשנת2017 ל-9 מיליון ש"ח ב-2019. .מנתוני התרשים עולה כי 85% מהמלצות הוועדה עדיין לא אושרו, ורק15% .מהן לקראת פרסום ברשומות. .כך לדוגמה, לגבי חלוקת ההכנסות מבסיס צה"ל נבטים עולה כי הוועדה .הגיאוגרפית של אזור הדרום הגישה בחודש יולי 2018 את המלצותיה. נכון .לאוקטובר 2020 , שר הפנים חתם על החלטה לחלוקת ההכנסות, ואילו שר .האוצר טרם אישר את החלטת שר הפנים. לכן צווי החלוקה לא נחתמו עדיין .על ידי שר הפנים. היעדר נתונים סטטיסטיים אמינים על האוכלוסייה הבדואית בדרום מקשה על גופי .הממשלה השונים לטפל בסוגיות השונות המאפיינות אוכלוסייה זו ואף לתקצבה כיאות. .מומלץ כי הלמ"ס ייערך בשיתוף הגורמים הרלוונטיים, כגון רשות ההסדרה, לביצוע .המפקד הקרוב בקרב האוכלוסייה הבדואית בדרום בצורה מיטבית ומלאה, תוך הפקת .הלקחים הנדרשים מהמפקד הקודם והקצאת התקציב וכח האדם המתאים לכך. כמו כן, .מומלץ לפעול להעלאת אחוז הפקידה של משקי הבית בסקרי הוצאות משקי הבית .השנתיים ולבצע הפקידה גם בפזורה, וזאת לשם הצגת תמונה מלאה ומהימנה. .הועלה כי אין בסיס נתונים אחוד ואמין המקובל על כלל משרדי הממשלה הנוגעים .בדבר. מצב זה מהווה פתח לדיווחים שונים בהתאם לצורך49 ,ויכול אף להביא לעלויות .נוספות, אשר יושתו על תקציב המדינה. .מנתוני התרשים עולה כי שיעור ההחזרה של דברי הדואר הרשום 207 ביישובי הבדואי ם .בנגב הוא כ- 48.4% - שיעור הגבוה בהרבה משיעור ההחזרה בכל מקום אחר במדינת .ישראל, העומד על כ-24% בממוצע . .מומלץ כי חברת הדואר תגביר את שיתוף הפעולה עם המשטרה ועם הרשויות המקומיות .שבהן מתגוררת הפזורה הבדואית ותשקול להציב את מרכזי החלוקה בצמידות למ וסדות .הרשות המקומית. .על הרשויות המקומיות הבדואיות לפעול להקצאת תקציבית נדרשת לשם מימון חלקם .בתקינה המשטרתית ( 36% .) כחלף למימון השמירה בשעות הלילה בדרך זו תבוצע .השמירה במוסדות החינוך כמקובל בשעות היום. מנתוני הלוח ניתן לראות כי הטבת המס הפוטנציאלית שלה זכאים תושבי הרשויות .המקומיות האמורות עומדת על 27 מיליוןש"ח בשנה 197. מומלץ כי משרד הפנים יוודא תקצוב הרשויות לשמירה כמקובל בשעות היום במוסדות .החינוך. .כדי להבטיח את ביטחונם של כלל הנוסעים והולכי הרגל ב דרום הארץ , מומלץ כי משרד .התחבורה ומשטרת ישראל ישלבו כוחות במיגור דרך הנהיגה העבריינית הרווחת אצל חלק .מנהגי האוכלוסייה הלא -יהודי ת , היוצרת סיכון לכלל התושבים והנוסעים במרחב זה . .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שילמה קרנית סך של 448.8 מיליוני ש"ח .לנפגעי תאונות דרכים בכל הארץ. בשנים אלו גבתה קרנית סך של כ-64 ,מיליון ש"ח .ששיעורם כ-14% .מהסכומים ששילמה בשנים אלו .מומלץ כי משרד הפנים ורשות המים יגבשו תוכנית רב-שנתית להקמה או לשיקום של .תשתיות המים והביוב שבתחומי המועצות, וזאת כדי לאפשר, בעתיד הנראה לעין, את .שילובן של מועצות אלו בתאגיד מים אזורי קיים. כמו כן, על רשות המים להכין תוכנית .רב-שנתית שתבחן, באופן רציף, את יכולתם של התאגידים, ובהם אלו החלשים, .להיערך, מעבר לסגירת פערי העבר, גם אל מול אתגרי העתיד, ובכללם הצפי לגידול .מואץ בעלויות התפעול, הן בשל הגידול הדמוגרפי המהיר, הצפוי על פי התחזיות, והן .בשל הגידול הצפוי של עלויות טיהור השפכים עם המעבר משימוש בבורות ספיגה .לתשתיות ביוב חדשות, אשר מהן יוזרם הביוב למט"שים. כמו כן, על רשות המים לפעול .מול התאגידים נווה מדבר ומי רהט ולהניע אותם להציג תוכנית פעולה להקטנת פחת .המים ולפעול להעמקת הגבייה עד למיזוגם בתאגידים אזוריים כאמור. ראוי להעיר כי חלק מתקציב הרשות המקומית הוא מתן הנחות ופטורים מארנונה, אולם .זה אינו רכיב תזרימי, כלומר , אינו נגבה בפועל. לכן חלקו של כל אחד מהרכיבים .האחרים גדול יותר. לדוגמה, בשנת 2016 עמדחלקה של המדינה במימון הרשויות .הבדואיות בנטרול רכיב ההנחות מארנונה על 91% (986 מיליוןש"ח מתוך 1,082 מיליון .ש"ח). רכיב מנוטרל זה עומד בממוצע על 39% .בשאר הרשויות בדרום עוד מומלץ כי כלל הגופים הרלוונטיים ובכללם משרד האוצר, משרד הפנים, הרשויות .הבדואיות בנגב, תאגידי המים, רשות המים ורשות ההסדרה יבחנו עם המשרד לביטחון .פנים ומשטרת ישראל גיבוש מודל מימוני , לפי הצורך, לתקצוב הנדרש ל הקמת היחידה .והפעלתה. בביקורת עלה כי הרשויות המקומיות אינן פועלות בנושא ו המשרד להגנת הסביבה, .משרד הפנים ומשטרת ישראל אינם מטפלים, כל גוף במסגר ת סמכויותיו ובאמצעי .האכיפה העומדים לרשותו, בתופעה של סתימות ערוצי נחלים בפסולת בכלל ובפסולת .בניין בפרט , שנפוצה ביותר באזורים הסמוכים ליישובי הבדואים בנגב ו בפזורה. .לתופעה של השלכת פגרים במרחב הציבורי ואי -קבורתם ישנה השלכה תברואתית .וסניטרית משמעותית , שעלולה לפגוע בבריאותם של התושבים. מומלץ כי לנוכח .הישנותם של מקרים אלה והסכנה הסניטרית והבריאותית שבגינם, על המשרד להגנת .הסביבה והרשויות המקומיות הנוגעות בדבר לוודא שהוראות החוק בעניין זה ייאכפו .בקפדנות. .נמצא כי בתוכניות העבודה של משטרת ישראל ב תחנת העיירות ובתחנת רהט נגב .לשנים 2017 ו-2018 לא הייתה התייחסות לתופעת נהיגת ילדים במרחב נגב, ולא נקבעו .יעדים ודרכי אכיפה. .מנתוני התרשים עולה כי משנת 2016 ועד2020 )(באופן חלקינתפסו 399 ( ילדיםבני 0 - .16 ) במרחב נגב הנוהגים ברכב, בלי שהוציאו רישיון נהיגה מעולם. 244 מהם (כ-61% ) .הם מהאוכלוסייה הלא -יהודית. .הועלה כי במרחב נגב של המשטרה קיימת תופעה של נהיגת ילדים קטנים, ותופעה זו .נמצאת במגמת עלייה במשך השנים. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית .שקיבלו דוחות תנועה בגין עבירות ביטוח במרחב נגב היה 88% , גבוה משיעור זה במחוז .דרום (73% ) ( ובכל הארץ68%.) .ההתמודדות של בסיס חיל האוויר בנבטים עם התופעות המפורטות לעיל, ובכלל זאת .הסכנות הביטחוניות והבטיחותיות הטמונות בהן והעלויות הכספיות של ה התמודדות, .נמשכת זה זמן רב. כך, במסמך שנשלח עוד בינואר 2008 לוועדת גולדברג צוין במפורש .כי לבסיס נבטים ישנה בעיה עם התיישבות הבדואים בקרבתו. .מומלץ שצה"ל, משרד הביטחון, משטרת ישראל והרשות להסדרת התיישבות הבדואים .בנגב יפעלו להסדרת הנושא ול תיקון המצב. על גופים אלו להגדיר במפורש את תחומי .האחריות של כל אחד מהם וזאת על מנת למנוע אי טיפול בתופעות המתוארות. .מהתמונות עולה כי בין השנים 1997 - 2019 התפתחה ההתיישבות הבדואית הלא - .מוסדרת (הפזורה) באזור ביר-הדאג', כאשר, בשנת 1997 כמעט ולא הייתה פזורה, ובשנת .2019 התפתחה בנייה לא מוסדרת מצומת משאבי שדה, לאורך כביש 222 , וגלשה אף .לתוך שטחי האש של בסיס צאלים. .בשנים האחרונות קיימת תופעה של בנייה בלתי חוקית של תושבים, שמזוהים ברובם .כתושבי הכפר ביר הדאג', סמוך לבסיס צה"ל מל"י בצאלים ול שטחי האש של הבסיס. .כמו כן , קיימת תופעה של רעיית עדרים בשטחי האש של הבסיס , המסכנת את רועי .הצאן ובעלי החיים. .נוסף על כך, במרחבי הבסיס מבוצעת פעילות פלילית, הכוללת גניבת ציוד למטרות .שונות, בין היתר לצורך מכירתו לארגוני פשע (תחמושת, חומרי חבלה), לסיוע להברחות .(אמצעי ראיית לילה ומכשירי קשר) ולצורך הפקת רווחים כלכליים (ברזל, נחושת, סולר). .עוד עלה כי בשנים האחרונות הוקמו בשטחי האש של הבסיס מאות חממות קנא ביס. .מדי שבוע מושמדים בשטחי האש חממות המתגלות בעת אימונים בשטח בסיוע היחידה .הארצית לפיקוח בשטחים הפתוחים (הסיירת הירוקה ) ברשות הטבע והגנים. .על רשות המים לבחון את תוחלת קיומם העצמאי של תאגידי המים מי רהט ונווה מדבר .לטווח הארוך, ולבחון את המסגרת התאגידית המיטבית לשיפור מדדי הביצוע הנוגעים .לאספקת שירותי מים וביוב בי ישובים ובאזורים הרלוונטיים . כמו כן, על הוו עדות .המקומיות לתכנון ולבניה הרלוונטיות להתנות הוצאת היתרי בניה בתשלום דמי הקמה .לתאגידי המים לשם מימון הקמת התשתיות כחוק. .בביקורת עלה כי זה שנים מתמודדת חברת תש"ן עם אירועים של פגיעות בקווי הדלק .של החברה בדרום וניסיונות לגנוב דלק מקווי הצנרת התת -קרקעיים. מעבר לפגיעה .הכלכלית בחברה, קיימת גם פגיעה ברציפות האספקה למתקנים חיוניים וכן פגיעה .בסביבה כתוצאה מדליפת דלק לקרקע. .התמונות ממחישות כי ישנה התיישבות בדואית לא -חוקית רחבה סביב בסיס נבטים, וכי .חלקם של המבנים נושק לגדר ההיקפית המקיפה את בסיס נבטים. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי נכון לדצמבר 2018 קיים מרכז חינוכי גדול .בתחום המועצה האזורית נווה מדבר , שבו לומדים כ - 3,000 תלמידים בשני בתי ספר .יסודיים, אל-עזאזמה א' ואל -עזאזמה ב' , וב-13 גני ילדים, הממוקמים בקרבה יתרה של .2.5 ק"מלנאות חובב. מרבית התלמידים בהם מגיעים מהיישוב ואדי אל נעם, שטרם .הוסדר. .על ראש המועצה האזורית אל -קסום לכנס כנדרש את המועצה ולקיים דיונים בדוחות .הביקורת הפנימיים בהתאם לחוק. מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים2016 - 2019 היה שיעור הדוחות שרשמה .משטרת ישראל לנהגים מהאוכלוסייה הלא -יהודית בגין עבירות ביטוח גבוה מ -66% , . וממוצע שיעור הדוחות שנרשמו להם בגין עבירות אלו היה68% . .ממסמך פנימי של הרשות 16 עולהכי אין בידי רשות ההסדרה נתונים כמבוקש בנושא .קידום פרויקטים תשתיתיים, אף שקיימות תופעות כגון הפרע ות לביצוע עבודות ציבוריות .ועריכת יותר ממכרז אחד עבור אותה עבודה בשל כישלון המכרז הראשון. במסמך צוין .בין היתר כי יש "קושי בפיתוח שכונות ביישובי הקבע, איומים על קבלני משנה שמבקשים .להתמודד על ביצוע עבודות הפיתוח, איומים על מבקשים לרכוש מגרשים וצורך בליווי . צמוד של העבודות". ]משטרתי[ מהתמונות עולה כי חלק מההתיישבות הלא-מוסדרת בנגב, ממוקמת על תוואי מתוכנן .של תשתיות לאומית, דבר העלול לפגוע בבריאות התושבים ולע כב את הליכי הפיתוח .התשתיתי בנגב. .מהביקורת עולה כי רשות ההסדרה גיבשה הצעה להשלמת הסדרת התיישבות הבדואים .בנגב עד 2030 . הצעה זו הוגשה לשר הכלכלה ב -2020 , אך טרם אושרה תוכנית אב .מתוקצבת ליישובים הבדואי ים בנגב מעבר לתוכנית החומש ( שתסתיים בשנת 2022 ,) .המשקללת מגמות של גידול אוכלוסייה, הסדרת הפזורה, הקמ ה ושדרוג של תשתיות, .בחינת הצורך להעביר את סמכויות הפיתוח לרשויות המקומיות וכיוצא באלו. .הועלה כי בשנים 2015 - 2018 התקיימו שישה מפגשים. המפגשים נשאו אופי של עדכון .הדדי בפעולות כל משרד ומשרד. .מהמתואר לעיל עולה כי לא קיים אורגן ממשלתי המתווה את המדיניות הממשלתית .הכוללת והמפקח על יישומה במטרה לצמצם את הפערים בין האוכלוסייה הבדואית .בנגב לבין כלל האוכלוסייה. תפקידו של אורגן מסוג זה הוא לגבש אסטרטגיה לטווח .הארוך, לאשר את תוכניות הפעולה השוטפות, למצוא את דרכי המימון ולקבוע את סדרי .העדיפויות ביניהן . לשון אחר, אורגן כזה יוכל לגבש תוכנית אב ארוכת טווח ומתוקצבת, .שתכלול מנגנון מעקב ובקרה אחר יישומה. מהתמונה עולה כי ישנם צבירים רבים של התיישבות בדואית לא מוסדרת לאורך התוואי .המתוכנן לסלילה של כביש 6 בין צומת שוקת לבין כביש40 , אשר עד להסדרת יישובם .מחדש של תושבי אלו, יתעכב הפיתוח של כביש 6 . .מומלץ כי המשרדים הממשלתיים, ובראשם משרד ראש הממשלה, האחרא יים לטיפול .באוכלוסייה הלא -יהודית בנגב יקבעו גורם מתכלל, אשר יהיה אחראי גם לתוכנית .האסטרטגית , שתכלול את כל התחומים הרלוונטיים לטיפול באוכלוסייה הלא -יהודית, .ויעקבו אחר יישומה. .מנתוני הלוח עולה כי הדירוג החברתי-כלכלי של היישובים הבדואי ים בנגב נמוך ביחס .לשאר היישובים בנגב, וכי לא חל שינוי מהותי בדירוג היישובים הבדואיים לאורך השנים .על אף ההשקעה הממשלתית מכוח החלטות ממשלה. מומלץ כי משרד הכלכלה יעקוב אחר קבלת כלל הדיווחים הנדרשים מכלל המשרדים .המשתתפים בתוכנית החומש על בסיס שנתי ואחר מיצוי כלל התקציבים על בסיס .שוטף, תוך בחינת חסמים למימושם והצגת פתרונות לחסמים אלו. עוד מומלץ כי משרד .הכלכלה ייזום דיון עיתי בממשלה בדבר מימוש תכנית החומש. אובדן ההכנסות השנתיות למדינה ממיסים כתוצאה ממהילת הבנזין בתחנות דלק .פירטיות מוערך בכ-400 מיליון ש"ח 185 ( ללא אובדן המס בעקבות העלמות מס בתחנות .דלק אלה). על פי נתוני רשות המיסים מאוקטובר 2020, בשנים2016 - 2019 פקיד שומה .באר שבע לא ער ך שומות לבעלי תחנות דלק פירטיות. באותה תקופה טופל במשרד .מע"ם באר שבע, בשיתופה של משטרת ישראל, אדם אחד בלבד שמכר דלק בחצר .ביתו. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המיסים כי אינה יכולה להתעלם מפעילות של .העלמת מס, שהיא פעילות עבריינית, למרות הקשיים הכרוכים באכיפה. מומלץ כי רשות .המיסים תגבש תוכנית גבייה שנתית עם יעדים לכלל יישובי הבדואים בנגב, שבה תשלב .את הגרים בפזורה, ובהתאם תקצה משאבי אכיפה כנדרש. הגברת הנוכחות הפיזית של .יחידות רשות המיסים ביישובי הבדואים ובפזורה הבדואית תביא לחיזוק יכולת ההרתעה .של הרשות וצפויה להעלות את רמת הציות והדיווח בקרב הנישומים והעוסקים. .נוסף על כך, על כל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם המשרד להגנת הסביבה, המשטרה .ומינהל הדלק , לשתף פעולה עם ר שות המ יסים בכל המבצעים שהם עורכים לאיתור .תחנות דלק פירטיות באזור הנגב . על רשות המ יסים לפעול לגביית המס ואף לשקול .הגשת כתבי אישום בגין עבירות מס אלו. .מנתוני הלוח עולה כי שבע ה רשויות נותנות שירותים מוניציפליים לכ- 130,000 תושבים .הרשומים במשרד הפנים ולכ- 53,000 תושבי פזורה שאינם מוגדרים כתושביה. כלל לא .ברור אם זיקתם של מקבלי השירותים מהפזורה ניתנת לייחוס לרשות מקומית אחת, או .שהם מקבלים שירותים מכמה רשויות במקביל. .מהלוח ניתן לראות כי מדובר במספר אירועים רב, ממוצע של כ-105 ,אירועים מדי שנה .המסתכמים ל - 1,150 אירועים, הגם שבשנים 2016 - 2018 חלה ירידה ניכרת בכמות .האירועים. .מנתוני הלוח עולה כי היקף הפגיעה בתשתיות החברה בגין 17 האירועים האמורים .הסתכמה בכ-1.5 מיליוני ש"ח במשך השנים 2008 - 2017 . .משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת משטרת ישראל מחדדת את העיוות של רשויות .הנמנעות ממימון של אבטחת יום בשל אי-יכולת לממן 36% מעלותה, וחלף זאת מממנים .אבטחת לילה במלואה. .מומלץ כי משרד הפנים ומשרד החינוך, בשיתוף עם משטרת ישראל, יפעלו למיגור .התופעה של תשלום "דמי חסות" בסך מיליוני שקלים, המשולמים בכל שנה בידי רשויות .מקומיות שהן מהחלשות בשלטון המקומי , כדי לשמור על מבני מוסדות חינוך בשעות .הלילה. .מנתוני הלוח ות עולה כי כ - 1,700 תושבים השתתפו בקורסי הכשרה מתוך כ - 3,080 .תושבים שהיו אמורים להשתתף בקורסי ההכשרה (המהווים כ-55% ), כמו כן, סופקו334 . ערכות ומכשירי החייאה מתוך 620 שהיו אמורים להיות מסופקים ליישובים (המהווים .כ-54% ). כך, שמערכת שירותי הצלת החירום במגזר הבדואי עמדה בכמחצית מהיעדים .שהוצבו. . חברתמקורות , תש"ן וחברת החשמל מתמודדות מדי שנה עם אירועי חבלה רבים .במתקניהן בנגב וגניבה מהם. נמצא כי בחלק מיישובי הבדואים בנגב קימת התחברות .פירטית של תושבים מקומיים לתשתיות של חברת החשמל ושל גופים ציבוריים. עוד .נמצא כי במועצות נווה מדבר ואל-קסום אין כלל תשתיות לטיפול בשפכי ם, וכי במרחבי .בסיס מל"י שבצאלים מתבצעת פעילות פלילית הכוללת גניבת ציוד, חדירה לשטחי אש, .הקמת מאות חממות קנאביס ועוד. .פגיעה בתשתיות לאומיות, גרימת נזק והתחברות פירטית למשאבי המדינה מבטאות אף .הן את התרופפות ה"משילות" בנגב. מומלץ כי משרדי הממשלה והחברות הממשלתיות .הרלוונטיות ייערכו למיגור התופעה של פגיעה בתשתיות, תוך שיתוף פעולה הדוק .ביניהם ותוך רתימתה של משטרת ישראל לתיעדוף גבוה יותר של הטיפול בנושא. עוד .מומלץ שצה"ל, משרד הביטחון, משטרת ישראל ורשות ההסדרה יפעלו למניעת .הפעילות הפלילית והקרבה היתרה לבסיסי צה"ל. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2017 עד מרץ 2020 היו 1,628 אירועים פליליים. אירועים .אלו כללו גניבות ציוד, כניסות לשטחי אש צה"ליים, יידוי אבנים בחיילי צה"ל, חיתוך .גדרות הבסיס, פריצות למבני הבסיס ולרכבי חיילים וכן פעילות בחממות קנאביס. כ- .78% מהאירועים היו חדיר ות לשטחי אש של צה"ל, המהווה סכנה לחיילי הבסיס .ולתושבים עצמם. . מנתוני הלוח עולה כי בשנים2016 - 2019 ערכה הרשות327 ,מבצעי אכיפה באזור הנגב .אך רק מבצע אחד מהם נערך בפזורה הבדואית. הימנעותה של רשות המיסים מלהיכנס .לאזורים אלו עלולה לגרום לאובדן מהותי של הכנסות ממיסים ולהפחתת ההרתעה. מומלץ כי כלל הרשויות המקומיות הבדואיות בנגב יפעלו למיגור התופעה ויפעלו לפינוי .הפסולת מהנחלים ומגדות הנחלים לאתרי פסולת מורשים. על משרד הפנים לוודא כי .הרשויות פועלות בנושא זה כנדרש. .עוד מומלץ כי המשרד להגנת הסביבה יגביר את מאמציו, בסיוע משטרת ישראל וגורמי .אכיפה אחרים, לצורך הטיפול בתופעות של השלכת הפסולת ושריפתה, השלכת פגרים .וקבורתם וסתימת ערוצי נחל, אשר מעבר להשפעתן הסביבתיות החמורות, יש בהן אף .לסכן חיי אדם. קיומו של מפקח אחד האחראי מטעם המשרד לטיפול בתופעות אלו .אינה מספיקה ופוגעת ביעילות הפיקוח של המשרד וביכולת ההרתעה שלו כלפי .העבריינים בשטח. .מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2016 - 2019 שיעור הדוחות שנרשמו לנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית במרחב נגב בעבירות רישיון רכב נפוצות היה בין 73% (נהיגה .ללא רישיון רכב) לבין 81% (רישיון הרכב פקע בין ארבעה חודשים לשנה). שיעור זה .גבוה משמעותית משיעור הדוחות שנרשמו בכל הארץ ובמחוז דרום. .מנתוני הטבלאות עולה כי בשנים 2017 - 2020 חלה עלייה בפעילויות הפליליות שבשטחי .האש, בייחוד בתחום של חממות קנאביס ובעניין הצורך לבצע פינויים משטחי האש. .משרד מבקר המדינה מעיר כי האחריות הבלעדית לגביית ארנונה מוטלת על הרשות .המוניציפלית. .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את היעדר הגביה למרות הצהרות המדינה והרשויות .לבג"ץ. על המועצות האזוריות נווה מדבר ואל-קסום להשלים בהקדם את עריכת סקרי .הנכסים ובמידת הצורך לנקוט באמצעים חלופיים, לשלוח שומות ארנונה לתושבים כחוק .ובהתאם להודעת המדינה לבג"ץ 2018 .ולגבות חיובי ארנונה אלו כחוק .כמו כן, על משרד הפנים לעקוב אחר פעילות המועצות האזוריות ולוודא הוצאת שומות .ארנונה לכלל תושביהן כחוק וקיום הפעילות הנדרשת על ידי הרשויות לגבייתן. מומלץ כי .משרד הפנים יבחן התניית מתן מענקי האיזון לרשויות בעמידה ביעדי גביית ארנונה .ונקיטת צעדים נגד ראשי רשויות שאינם מבצעים את תפקידם לגביית ארנונה. .כן מומלץ כי משרד הפנים, היחידה הארצית לפיקוח על הבני יה, רשות ההסדרה .והמועצות האזוריות אל -קסום ונווה מדבר יפעלו לגבש במשותף מאגר נתונים על .הבעלות והאחזקה של ה נכסים הפרטיים שבתחומי המועצות האזוריות האמורות ועל .גודלם ויפעילו אמצעים להרחבת מאגר הנתונים ולתחזוקתו. שיעור ההחזרה של דברי הדואר הרשום ביישובי הבדואים גבוה בהרבה משיעור ההחזרה .בשאר המדינה. נוסף על כך , קיימת תופעה של פגיעה במרכזי החלוקה של חברת .הדואר, וכן ישנה פגיעה בחלוקת הדואר בשל סכסוכי משפחות. כמו כן, פיקוד העורף .טרם התקין מערכות התרעה המספקות מידע מקדים ב יישובי הפזורה הבדואית על .אודות ירי רקטי. אף מצבה של מערכת שירותי הצלת החירום ביישובי הבדואים בנגב .טעון שיפור. .מומלץ כי חברת הדואר תפעל לבחינת פתרונות מותאמים לתושבים לשיפור רמת שירותי .הדואר בפזורה הבדואית ותגביר את שיתוף הפעולה עם משטרת ישראל והרשויות .המקומיות כדי לצמצם את הפגיעה במתקניה. עוד מומלץ כי פיקוד העורף יפעל להצבתן .של כרוזיות התרעה בפזורה הבדואית , וכי משרד הבריאות יגבש תוכנית רב-שנתית .לצמצום הפערים בתשתיות חירום. .מנתוני הלוח עולה כי עילת הסגירה ב -293 מתוך323 ( תיקי הפוליגמיה91% ) שנוהלו .בפרקליטות מחוז דרום בשנים 2017 - 2018 הייתה "נסיבות העניין אינן מתאימות .להעמדה לדין" או "אינן מצדיקות המשך חקירה פלילית". רק 30 תיקים נסגרו באחת .העילות האלה: "חוסר אשמה", "חוסר ראיות", "התיישנות", "אין עבירה פלילית". מנתוני התרשים עולה כי בכל אחת מהשנים2016 - 2019 רשמה משטרת ישראללנהגים .מהאוכלוסייה הלא -יהודית דוחות בגין עבירות רישיון נהיגה בשיעור הגבוה מ -66% . .מומלץ כי הבט"ל ורשות האוכלוסין ימסדו הליכי בחינה יסודיים ומבוססים לדריש ות .תושבות מצד האוכלוסייה הבדואית ויפעלו להקצאת משאבים, כוחות חקירה וליווי .כנדרש. כן מומלץ למסד הליכי בחינה למול מאגרי מידע נוספים שבידי רשויות המדינה .או הרשויות המקומיות, כגון נתונים על חיבורים חוקיים למים ולחשמל, ובמידת הצורך .להסדיר את הליכי שיתוף הידע הנדרש לצורך קיום הליכי בדיקה מיטביים. .הועלה כי במעברים אלו לא מתבצע כלל מעקב אחר יציאות של תושבים מישראל לאזור .יהודה ושומרון ורישום שלהן, וכי כניסות לישראל נרשמות רק באופן חלקי. באופן זה .קיים קושי לבדוק תושבות של אנשים המבקשים להירשם כתושבי ישראל ולקבל את .ההטבות מכוח רישום זה. .מומלץ כי משרד הפנים ישקול להתוות עקרונות להגדרת רשות סמוכה בבואו .למנות ועדות חקירה גיאוגרפיות וכן ינחה את הוועדות לבחון הסדרים המוגשים .להם על ידי חלק מהרשויות למול רשימת קריטריונים מקצועיים, כמו הדירוג .החברתי-כלכלי, שיעור ההכנסות מארנונה שאינה למגורים, הגידול הדמוגרפי .הצפוי וכיוצא בכך, עובר לקבלת החלטתם בדבר אימוץ הסדרים אלו. .מצב הדברים המתואר לעיל מעלה חשש שישנם תושבים מהאוכלוסייה הבדואית הגרים .בפועל בשטחי יהודה ושומרון ואולם נהנים מהטבות המוענקות להם, ובפרט קצבאות .מהביטוח הלאומי, מתוקף היותם רשומים כמי שמתגוררים בנגב , והדבר מביא לאובדן .של כספי המדינה. .מומלץ כי רשות המעברים היבשתיים תשלים פיתוח מערכת מידע מקוונת לרישום כניסו ת .ויציאות של כלל העובדים במעברים, ובפרט בכל הנוגע למעבר תושבים מהאוכלוסייה .הבדואית, לשם מעקב ובקרה אחר נתוני המעברים של תושבים אלו לשטחי יהודה .ושומרון. עוד מומלץ כי המוסד לביטוח לאומי ורשות האוכלוסין יבצעו בחינה עיתית .וסדורה של נתוני המעבר לשם בחינת מעמדם בהתאם למקום מגוריהם בפועל. מהביקורת עולה כי משרד הפנים לא אכף את הצווים בדבר חלוקת הכנסות .מופחתת (בשיעור 85% ) לרשויות מקומיותשאינן גובות ארנונה למגורים כלל, כמו .המועצות האזוריות אל-קסום ונווה מדבר , והן קיבלו בפועל 100% מהתוספת בגין .חלוקת ההכנסות. על פי נתוני הלמ"ס, ממוצע יחס גביית הארנונה למגורים בתשע .הרשויות הבדואיות בנגב בשנת 2016 עמד על כ - 24.4% ,ואילו ביתר 31 הרשויות .בנגב עמד הממוצע על כ - 78.6% (ראו בהמשך). .משרד מבקר המדינה ממליץ לבחון בחלוף השנים, האם הסכמים בין רשויות .מקומיות בעניין חלוקת הכנסות, עדיין משקפים את האינטרס הציבורי לחלוקה .הוגנת של משאבי המדינה, תוך התייחסות גם לרשויות המצויות באזור שאינן .צד להסכמים אלו ותוך בחינת עמידת הסכמים אלו בקריטריונים המקצועיים .שנקבעו ע"י משרד הפנים. .נוסף על כך , על משרד הפנים לאכוף את הצו שקבע כללים בעניין חלוקת .הכנסות לרשויות שאינן עומדות ביעדיהן לגביית ארנונה עצמית ולבחון הקמת .קרן לטובת פיתוח הרשויות הבדואיות שלא עמדו בהתני ה שעניינה שיעור .גביית הארנונה מ מגורים, כפי שהומלץ בדוח רזין ובדוח פתאל. .בבדיקה שערך משרד מבקר המדינה הועלה כי בכל הנוגע ל מגזר הבדואי אין בידי רשות .האוכלוסין הכלים המתאימים והמשאבים הנדרשים כדי לבצע בירור יסודי של כל דרישה .לשיוך מוניציפלי של מי שרשום כ"שבט" או לשינוי מקום מגורים. לדברי נציגת רשות .האוכלוסין, פעמים רבות נעשה שימוש במסמכים ואישורים מזויפים כדי להוכיח מגורים .בישראל, כגון חוזי שכירות פיקטיביים ונתוני צריכת מים וחשמל מזויפים. נציגי רשות .האוכלוסין מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה בנובמבר 2018 כי גם כאשר מזמנים את .בעלי הנכס להעיד, הם לרוב מתחמקים מלהגיע לריאיון, ולפיכך רשות האוכלוסין .נאלצת לבצע בירור טלפוני, אשר אינו מהווה ראיה מספקת בבית המשפט כדי לבטל .תושבות. .מנתוני הלוח עולה כי בתאגידי המים נווה מדבר ומי רהט שיעור פחת המים בשנים 2016 - .2017 עומד בממוצע על כ-17% עד38% , מול ממוצע של כ-7% ביתר תאגידי הדרום. .נתונים אלה מצביעים על חולשתם של שני תאגידי מים אלו. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד לביטחון פנים ולמשטרת ישראל להגביר פעילותו .בתחום אבטחת תשתיות ובכללן תשתיות מים וביוב, באופן בו תופגן נוכחות קבועה .בשטח שעשויה לצמצם במידה ניכרת את כמות החבלות והגניבות, להפחית את עלויות .תחזוקת השבר - תיקוני תשתית וטיפול מיידי - ובהתאם להאיץ את תוכניות הפיתוח. .מענקי המדינה, כמו גם הסבסוד הצולב בתעריפי מקורות, הם מקורות המימון העיקריים .של התאגידים החלשים ובלעדיהם אין להם יכולת קיום עצמאית. המשך מתן מענקים .אלו, ללא הסדרת פעילות התאגידים החלשים מול הצרכנים, ובין היתר, הטיפול בפחת .מים ופחת גבייה, מנציחים את הבעיה ולא מביאים לצמצומה. התמשכותן של תופעות חמורות אלו ומידת האינטנסיביות שלהןמציינות באורח מובהק .פגיעה במשילות של המדינה בחבל הדרומי של הארץ ומביאות לפגיעה ממשית .בתושבים שומרי החוק ואף לאובדן האמון שלהם במוסדות המדינה. .קידומו של המגזר הבדואי בנגב תלוי בתיאום בין כל הגורמים הקשורים: רשות ההסדרה, .משרד השיכון, הסיירת הירוקה, מנהל התכנון, יחידת האכיפה, אגף התקציבים במשרד .האוצר, המטה הייעודי במשרד הכלכלה, רשות מקרקעי ישראל, משטרת ישראל, משרד .הפנים, משרד המשפטים ועוד. .בפברואר 2017 'אישרה הממשלה בהחלטה מס2397 את תוכנית החומש למגזר הבדואי .בהיקף של כ -3 ,מיליארד ש"ח. החלטה זו והתקציב המשמעותי שעליו הוחלט בה .מצטרפת להחלטות ממשלה דומות משנים עברו ולרצון של ממשלת ישראל לשנות את .קריאת הכיוון כלפי המגזר הבדואי בנגב ולהעדיפו מבחינה תקציבית על מנת לשפר את .מצבו באופן ניכר. חשוב שהדבר יבוא בד בבד עם הגברת המשילות של המדינה בנגב .ועם שינוי מהותי של יחס התושבים במגזר זה כלפי המדינה ומוסדותיה. .על מנת שהשקעת התקציבים תהיה אפקטיבית, נדרש לקבוע גוף מתכלל לתיאום .ולהכרעה בין מחלוקות בין הגופים המאסדרים כפי שפורטו בדוח, ולהכין תוכנית .אסטרטגית לצמצום פערי העבר. .לאור תחזיות גידול האוכלוסייה ביישובי הבדואים בשנים הקרובות נדרש שיפור משמעותי .ברמת השירותים הציבוריים. הגידול הדמוגרפי נשען על תחזיות ילודה גבוהות יחסית .לכלל האוכלוסייה וכן על העובדה כי ישובים אלו צפויים לקלוט משפחות המתגוררות .כיום באתרים שאינם מוסדרים. .הבדואים בנגב, המונים היום כרבע מיליון נפש, זכאים למסגרת כלכלית -חברתית .שתאפשר להם להשתלב שילוב של ממש בחברה הישראלית. מיצובם כיום, כקבוצה .הענייה ביותר בישראל, מטיל על ממשלת ישראל את האחריות לפעול להגב רת .המשילות בנגב כדי לאפשר לבדואים להיחלץ ממצבם ולהעניק להם, ובייחוד לדור .הצעיר, שהוא רוב מניינם, את הכלים הדרושים ואת התשתיות הפיזיות כדי להתמודד .בהצלחה עם אתגרי העתיד. . .הפגנת משילותה של המדינה בכל חלקי הארץ הינה מחויבת כחלק מהצורך להבטחת .מתן שירותים תקינים וסדירים לכל תושביה באשר הם. רמת החיים קשורה קשר הדוק .לסביבת החיים של התושב ולישוב בו הוא חי. יכולת השילוב של התושבים בכלכלה .ובחברה תלויה ביכולת של המדינה, והרשות המקומית על כל מוסדותיה, לספק תשתית .ציבורית ושירותים ציבוריים ראויים שיאפשרו זאת. .הפערים בין היישובים הבדואים לשאר היישובים בנגב נותרו ניכרים. זאת על אף התקצוב .הממשלתי מכוח החלטות הממשלה, לאורך השנים, בתכניות חומש בהיקף של מיליארדי .שקלים, זאת נוסף לתקציב השוטף הנתון בידי הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות .הבדואיות בנגב. .דוח זה דן במכלול השירותים והתפקידים המוטלים על רשויות המדינה כחלק .ממחויבותם כלפי תושביה באזור הנגב, ומנגד באכיפת החוק ובמילוי החובות המוטלות .על התושבים. בהיעדר שני אלה נפגעת המשילות באופן ממשי. .יכולתה של הרשות המקומית לספק את התשתיות והשירותים הציבוריים תלויה, בין .היתר, בתקציב העומד לרשותה ובתוך כך גם בהכנסותיה. מכאן, שללא הכנסות הולמות .יהיה קושי לבסס רשויות מקומיות עצמאיות כלכלית שאינן תלויות בעיקר בתקציבי .השלטון המרכזי ושיכולות לספק שירותים ציבוריים. .בדוח זה הועלו ליקויים הנוגעים למערכות שנבדקו: ניהול מוניציפלי, ניהול משק המים .והביוב, המאבק בפוליגמיה, התמודדות עם ניצול לרעה של זכויות, הפעלת הסעות .תלמידים ואבטחת מוסדות חינוך, תשתיות התחבורה, קבלת נתונים מהאוכלוסייה לצורכי .הלמ"ס, גביית מיסים, היבטי איכות הסביבה, רווחה, בריאות ועוד . עוד הועלה כי .במקרים רבים, קיימת פעילות עבריינית במרחב, והמדינה מצידה אינה פועלת דיה באופן .אפקטיבי למימוש מדיניותה וביצוע פעולות כנגד המפרים את החוק. .בסוף שנת 2018 מנתה האוכלוסייה הבדואית בנגב לפי נתוני הלמ"ס כ- 268,000 איש- .כ-20% מכללהאוכלוסייה בו. עם זאת, לפי הנתונים העולים בדוח, שיעור מעורבותה .באירועים הקשורים לפגיעה במשילות גבוה משמעותי. זאת, בין היתר בנוגע לנושאי .תעבורה, איכות סביבה, תשלומי מיסים, פוליגמיה, תשלומי פרוטקשן ופגיעה בתשתיות .אזרחיות וצבאיות. .החסמים והיעדר שיתוף הפעולה ב ין הגופים הרלוונטיים מביאים לפגיעה מתמשכת .במשילות המדינה ובאמון הציבור החי באזור הנגב. בין היתר, אין תיאום ושיתוף פעולה .בין זרועות השלטון, ובכללן המשטרה, בטיפול בתופעות המתרחשות בנגב: נדרש טיוב .העברת מידע בין הרשויות ; יוזמות מקומיות לאכיפת החוק נתקלות בחסמ ים; יכולות .האכיפה מוגבלות; פעולות אכיפה באזורים מסוימים נמנעות, בעיקר בתחומי הפזורה .הבדואית. תופעות אלו וחוסר המענה מהשלטון מביאים לכך שאזרחים נוטים לחדול .מדיווח לרשויות החוק על אירועי עבריינות שהם סובלים מהם, והמשטרה מקבלת תמונת .מצב בלתי מדויקת לגבי אכיפת החוק. סיכום .יצוין כי דוח פלמור כולל המלצה לשקול את תיקונו של סעיף ג.16 להנחיה האמורה .ולקבוע, כי ד י ווחי כזב לרשויות המדינה לצורך קבלת גמלאות וטובות הנאה מהוו ים ."נסיבה לחומרה" ומצדיקים אכיפה, אף אם הנישואין הנוספים נערכו זמן רב בטרם .היוודע הדבר לרשויות (עמ' 100 - 101 ,215 .) מומלץ כי היועץ המשפטי לממשלה ישקול .את תיקון ההנחיה לפי ההמלצה האמורה של ועדת פלמור. .מומלץ כי צה"ל יפעל לחידוד סמכויות המפקדים בשטח הצבאי ויגביר את השמירה .בבסיס נבטים ובבסיס האימונים במל"י צאלים, תוך יצירת שיתוף פעולה הדוק יותר עם .משטרת ישרא ל בנושא . יתרה מכך, על משטרת ישראל להגביר את פעולותיה למיגור .התופעות שתוארו בפרק זה, לחקירת אירועים פליליים ולהעמדת האחראים לדין. .הועלה כי הרשויות המקומיות ביישובי הבדואים אינן מטפלות בפסולת הנובעת משחיטת .בעלי חיים לצר כים פרטיים . השאריות נזרקות במקומות ציבוריים , ועל כן הערימות .מצטברות. .לשם מיגור התופעה של נהיגה ברכב ללא כיסוי ביטוחי, מומלץ כי משטרת ישראל תבצע .אכיפה יעילה של איסור הנהיגה והשימוש ברכב ללא ביטוח או ללא כיסוי ביטוחי תקף, .הן מול הנהגים והן מול בעלי הרכב או מחזיקי הרכב שהתירו את השימוש ברכב. כמו כן, .מומלץ כי הגורמים האחראיים יבחנו ייזום הסדרה שתאפשר הטלת סנקציה בדרך של .ברירת קנס בסכום גבוה על עבירה של שימוש ברכב ללא ביטוח 151 לצד אכיפה של .עבירות בגין נהיגה ללא רישיון תקף152 . . ,עוד מומלץ כי משטרת ישראל, משרד התחבורה, הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים .פרקליטות המדינה וקרנית יבחנו שיתוף פעולה ביניהם והקמת צוות שירכז נתונים על .עבירות תעבורה ודרכים להעברת מידע, לרבות על תאונות דרכים שבהן לא היה כיסוי .ביטוחי. בהתאם לידע שייאסף יגבשו גופים אלה תוכנית להפחתת תאונות הדרכים, .ובפרט תאונות שבהן אין כיסוי ביטוחי לנהגים. .מנתוני לוח 1 עולה כי רשות ההסדרה תכננה להוציא 353 מיליון ש"ח להסדרת .ההתיישבות הבדואית, 100 ( מיליון ש"ח 28% ) עבור הסכמים לפי נוי ההתיישבות .ולהסדרתה, 50 ( מיליון ש"ח14% ,) לתכנון סטטוטורי ולמגרשים200 ( מיליון ש"ח54% ) .לפיתוח של מגרשים. הרשות ניצלה כ-98% מהתקציב שתכננה להוציא בשנת2019 . עם .זאת, בחלק מתחומי הפעילות היא ביצעה רק חלק מתוכניותיה. .מנתוני הלוח עולה כי רשות ההסדרה ביצעה באופן חלקי את היעדים שפורטו בתוכנית .העבודה לשנת 2019 בתחומים של פיתוח מגרשי מגורים, פינוי והסדרת תושבים .מהפזורה ביישובי קבע ואישור עסקאות לשיווק מגרשי מגורים כמענה לריבוי הטבעי. כך .לדוגמה, היא פיתחה 758 ( מגרשים38% ) מת וך ה - 2,000 שהציבה כיעד בתוכנית .העבודה לשנת 2019 . בד-בבד, על פי נתוני רשות ההסדרה מינואר 2021 , בשנת2019 . שווקו 1,050 יחידות דיורלאוכלוסייה הבדואית בנגב. .ככלל, כמצוין לעיל, הרשות ניצלה 98% מהתקציב שהעמידה לטובת ביצוע תוכנית .העבודה שלה. יש לציין כי הרשות פעלה למתן תוקף של 24,652 יחידות דיור בתכנון .הסטטוטורי, 23% מעבר ליעד שהגדירה- 20,030 .יחידות דיור

.מומלץ כי משרד התחבורה, הרלב"ד ומשטרת ישראל ישלבו כוחות כדי למגר את .התופעה של נהיגה ברכב ללא ביטוח, יעלו את נוכחותם במרחב נגב וינקטו צעדים נגד .מפרי חוק, ובאורח זה יגבירו את רמת המשילות במרחב נגב של המשטרה.

מפעל הפיס . היבטים בפעולות מפעל הפיס .בביקורת נמצא כי מר עמדי השתתף בהחלטות בדבר אישור של 24 תמיכות בסכום כולל של 1,030,500 ש"ח הקשורות לפעילויות וגופים בירושלים שחלקם מתוקצבים, בין היתר, על ידי עיריית ירושלים, אשר מר עמדי מחזיק כאמור בתיק התרבות והספורט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר עמדי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו לעיר ולגופים בה ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות שהוא חבר בהן, בעת שדנו על תמיכה כספית בגופים שיש לו או לעירייה עניין בסיוע להם, והיה עליו לצאת מישיבות אלה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול. הלכה פסוקה היא כי ניגוד עניינים יכול להיות גם בין שני עניינים ציבוריים של נושא המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה בהשתתפותו של מר עמדי בהחלטות על מתן תמיכות בסכומים גדולים לפעילויות ולגופים הנמצאים בירושלים, אשר גם במסגרת תפקידו בעירייה כמחזיק תיק התרבות והספורט היה לו עניין לקדם אותם, הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים בין שני העניינים הציבוריים שלהם הוא מחויב, שלא על פי חובותיו בעניין זה לפי הפסיקה ולפי נוהלי המועצה. (1) הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטות הוועדה לאמנויות הבמה לתת שתי תמיכות בסכום כולל של 30,000 .ש"ח לפעילויות וגופים הקשורים בעמק יזרעאל הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטת הוועדה לאמנויות הבמה לתת למקהלה תמיכה בסך 15,000 .ש"ח לסיוע במימון הנסיעה של חברי המקהלה לארה"ב מהתכתובת האמורה עולה כי מר ברושי ניצל את תפקידו במועצה לתרבות ואמנות כדי לנסות ולקדם את ענייני המועצה האזורית שבראשה עמד. הניסיון אמנם לא עלה יפה, אך בעשותו כן פעל מר ברושי בניגוד עניינים תוך ניצול מעמדו במועצה לתרבות ואומנות. הביקורת העלתה כי ברשימת המופעים שאישר מר ברושי נכלל גם מופע של תזמורת בנהלל שבעמק יזרעאל. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את העובדה שמר ברושי היה שותף להחלטה לתמוך בסכום ניכר בכנס של איגוד שהוא עומד בראשו. נוכח ממצאי הביקורת נראה כי התמיכה של המועצה בכנס זה הושפעה מכך שמארגני הכנס והעומדים בראשו חברים במועצה ובוועדותיה. לדעת משרד מבקר המדינה הייתה מוטלת על מר ברושי החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מניגוד העניינים הכרוך בהשתתפות בהחלטות הנוגע ות לגופים שבראשם עמד. מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי מר ברושי לא פעל על פי חובותיו בעניין זה והוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד לנוהלי המועצה. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות המועצה עולה לכאורה כי מר ששון השתתף בחמש החלטות של ועדות המועצה על תמיכה בעיריית חולון, בחברות עירוניות הקשורות בה ובתושבי העיר, בסכום כולל של 244,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה תשובתו של מר ששון מדגישה את החשיבות של רישום פרוטוקולים ממצים של ישיבות המועצה וועדותיה תוך ציון נוכחות החברים והשתתפותם בקבלת החלטות, וכן את החשיבות של מסירת מידע לחברי הוועדה על המבקשים ובכלל זה על מקומות מגוריהם. זאת כדי למנוע אפילו מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי שחברים שעניין הנוגע להם נדון בישיבה יצאו ממקום הישיבה ויוודאו כי הדבר נרשם בפרוטוקול. יש לציין לשבח את ההקפדה בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהיו"ר וחברי מועצה לא פעלו על פי המתחייב מהכללים למניעת ניגוד עניינים ומנוהלי המועצה, לא הודיעו מראש על זיקותיהם ולא נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות הנוגעים למבקשי תמיכה שיש להם עניין ישיר או עקיף בהם. יש לראות בחומרה גם את העובדה שמאז הוקמה המועצה לא נקטו חבריה את הצעדים הדרושים לבחינת סוגיית ניגוד העניינים בפעילות המועצה וועדותיה ולקביעת הנחיות ברורות בעניין זה, נוסף על האמור בעניין זה בתקנון ההתאגדות של המפעל, בנוהלי המועצה ובפסיקה. מממצאי הביקורת עולה כי בפועל היו"ר וחלק מחברי המועצה וועדותיה אכן קידמו בכמה מקרים מתן תמיכות לגופים שהיה להם עניין בהם. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר הדירקטוריון לא נהגו בכספי הציבור ברגישות ובאחריות הנדרשות. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להורות למועצה לקיים בדק בית יסודי בעניין פעילותה ולבחון אם יש מקום לעצור לאלתר את אישור התמיכות עד להשלמת הבדיקה האמורה. על המועצה וועדותיה להתקין בהקדם אמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות (בדומה למבחנים .לחלוקת כספי תמיכות שגיבש, למשל, משרד המדע, התרבות והספורט לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ). באמצעות אמות המידה יוכלו עובדי המועצה לבחון אילו בקשות עומדות בתנאי הסף קודם הדיון בוועדות. על בסיס אמות המידה אף תוכל המועצה לקיים הליך בדיקה מובנה ומושכל לאישור או לדחייה, בלא שהוועדות יצטרכו לדון במאות בקשות בשנה אל א רק במקרים חריגים שתגדיר המועצה (כפי שנהוג לגבי ההקצבות השנתיות של המפעל לרשויות המקומיות). בשיטה זו גם ייבחנו כל הבקשות לתמיכה בשקיפות, בהגינות, באחידות וללא משוא פנים. על המועצה וועדותיה לתעד כראוי את דיוניהן בדרך שתשקף את הנימוקים להחלטותיהם ואת נוכחות חברי המועצה בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם. זאת ועוד - יש להתחשב בחובה לתת ייצוג הולם לשני המינים, למגזרים שונים של האוכלוסייה, לכל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים. החסויות מיועדות לקדם מכירות ולשפר את השיווק של הגרלות המפעל, ולכן ערכה השיווקי של החסות המוצעת צריך להיות השיקול המרכזי בהחלטת הוועדה אם לאשר את מתן החסות. הביקורת העלתה כי ועדת הפרסום החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסות לאירועי תרבות בלא שהובהרה בפרוטוקול הישיבה התועלת העסקית שהמפעל יפיק מכך. נמצאו שבע דוגמאות כאלה למתן חסויות לאירועי תרבות, שארבעה מהם התקיימו בעיר אשדוד; הסכום הכולל של אותן חסויות היה כ- 295,000 ש"ח. מאחר שהמועצה היא הגוף במפעל המופקד על מתן תמיכות לגופים כאלה, לא הייתה ועדת הפרסום רשאית לקבל החלטות אלה. .בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא פורטו כאמור הנימוקים לאישור החסויות האמורות, וגם לא נראה כי השיקול המרכזי בהחלטה היה אכן קידום השיווק של הגרלות המפעל. בביקורת נמצאו שמונה מקרים של תרומות המסתכמות ב - 104,000 ש"ח, שנתן המפעל לאירועי תרבות, ששניים מהם התקיימו בעיר אשדוד. 3. הביקורת העלתה כי ההחלטות בעניין החסויות והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. מהאמור לעיל עולה כי למעשה מתבצעות במפעל במקביל, באמצעות יחידות אחרות של המפעל ותקציבים שלא נועדו לכך, פעולות של תמיכה כספית בפעולות תרב ות בלא שנראה כי נבחנו כראוי. באחדים מן המקרים הנזכרים בולטת מעורבותו המשמעותית של היו"ר. לדוגמה, הוועדה הבין-תחומית דחתה במרס 2005 בקשה לתמיכה בפסטיבל "ההתיישבות העברית מצדיעה לירושלים", בסכום של 100,000 ש"ח אך לבקשת היו"ר, אישרה ועדת הפרסום לתת 50,000 ש"ח באמצעות מתן חסות, בלא שדווח לה כי הוועדה הבין- תחומית דחתה את הבקשה ומדוע דחתה אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שכל הקצאה כספית תמומן באמצעות הסעיף התקציבי שנועד לה ותאושר בידי הגוף במפעל המוסמך לטפל בה. אין זה ראוי לממן תמיכות לאותו גוף או אירוע מסעיפי תקציב ותחומי פעילות שונים של המפעל. על ועדת הפרסום וועדת התרומות להימנע מלקבל החלטות לגבי מתן חסות ותרומות לאירועי תרבות בלא תיאום עם המועצה, ויש לקבל החלטה רק לאחר שנבחנו במלואם השיקולים העסקיים והאחרים למתן התמיכה או התרומה. על המפעל להקים מאג ר מידע ממוחשב מרכזי שיאפשר ליחידותיו לבדוק אם בקשות לתמיכה, לחסות או לתרומה שהועברו לטיפולו, הוגשו גם ליחידות אחרות, מה החליטו אותן יחידות ומדוע. כל זאת כדי למנוע אישור של תקציבים לאותו גוף בידי כמה יחידות בלא תיאום, או אישור בקשה בידי יחידה אחת לאחר שנדחתה מסיבות מוצדקות בידי יחידה אחרת. ,יצוין כי החלטה זו התקבלה בניגוד עניינים, שכן גם מר לוי, בהיותו ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה. ולכן גם הוא היה חייב לדווח לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא מנוע מלהשתתף בישיבתה הנוגעת לעמותה ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה; ולהיעדר מאותה ישיבה. 4. הביקורת העלתה כי המדור לפיקוח על הבנייה בעירייה לא ניהל תיק פיקוח עדכני על המבנה כנדרש בחוק התכנון והבנייה85 . מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי. ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד. על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לשוב ולבדוק את התפקידים האמורים של היו"ר על פי העקרונות שנקבעו בדוח מבקר המדינה משנת 2004 בעניין אופן בדיקת מינוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגוף אחר. כ ן עליו (א) הביקורת העלתה כי באפריל 2006, כשדיווח היו"ר לראשונה על חברותו בדירקטוריון של חברה א', הוא לא פעל על פי העקרונות שנקבעו בדוח האמור של משרד מבקר המדינה, אף שעקרונות אלה אומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. כאמור, היו"ר הסתפק בדיווח לדירקטוריון כי התבקש לשמש חבר דירקטוריון בחברה א' וכי הוא נתן את הסכמתו לכך; הוא לא דיווח על קשריה של חברה א' עם חברה ב', ואף לא ציין שאחיו שימש בעבר מנכ"ל חברה ב' בעבר ומשמש בהווה מנכ"ל חברה א'. הוא גם לא פירט בפני הדירקטוריון את מבנה החברה ואת תחומי פעילותה, ואף לא את קשריה של חברה ב' עם גופים ציבוריים, כנדרש. רק באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא כאמור היו"ר לאישור הדירקטוריון בדיעבד, את מועמדותו לדירקטור בחברה א', וציין כי אחיו הוא אחד הבעלים של חברה א' ושותף בחברה ב', שהיא חברת האם של חברה א'. על פי תמליל הישיבה, היו"ר לא פירט את עיסוקיה של חברה ב' באר ץ ולא ציין שהיא מתקשרת עם גופים ציבוריים, אלא מסר לדירקטוריון כי וידא שלמפעל הפיס אין שום קשר עם שתי החברות. בדצמבר 2006 , בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה, הביא היו"ר לאישור (בדיעבד) בפעם השלישית את מועמדותו בתור דירקטור בחברה א', וציין כי לחברה א' "אין שום פעילות בישראל ומכאן לא יכול להיות לה קשר למוסדות חברה [ היא אחד מהבעלים של]'שחברה ב[ עובדה]ה[ .וגופים ציבוריים בישראל אין לה כל רלוונטיות לענייננו". הדירקטוריון אישר בדיעבד את בקשתו של ]'א היו"ר. (ב) גם דירקטוריון המפעל לא פעל על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 , אף שהנהלת המפעל אימצה אותם כהנחיה לביצוע. לאחר שקיבל הדירקטוריון את דיווח היו"ר באפריל 2006 , הוא לא בדק את המידע שמסר היו"ר ולא קבע אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים בין תפקידיו של היו"ר. אין זה מן הנמנע כי לו נעשתה בדיקה מסודרת של החשש לניגוד עניינים, היה הדירקטוריון מוצא כי אין חשש לניגוד עניינים או קובע תנאים למינוי והסדרים למניעת ניגוד עניינים, אולם כאמור הבדיקה לא נעשתה כלל, ובכך יש טעם לפגם. .לדרוש מהיו"ר למסור לו את כל הפרטים הדרושים לבדיקה האמורה, ובכלל זה להודיע לו אם הוא מקבל שכר כלשהו עבור מילוי תפקידים אלה. על המפעל לפעול למימוש העקרונות שנקבעו בעניין בדוח מבקר המדינה האמור ואומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. עוד בשנת 2004 , בדוח מבקר המדינה על מפעל הפיס 77 שעסק במי נוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגופים אחרים, כתב משרד מבקר המדינה כי "כדי להבטיח מינהל תקין וטוהר מידות, מן הראוי לקיים, קודם מינוים של עובדים ובעלי תפקידים בגוף ציבורי (לרבות גוף דו-מהותי) לתפקידים מחוץ לגוף, בדיקה של חשש לניגוד עניינים... מן הראוי לבדוק את החשש לניגוד עניינים כלהלן: על העובד או בעל התפקיד שקיבל את הצעת המינוי (להלן - המועמד) לדווח בכתב לגורמים המוסמכים (כגון המנכ"ל, היו"ר או הדירקטוריון), פרק זמן סביר לפני המינוי, על הצעת המינוי שקיבל, ולפרוס לפניהם מידע מפורט על הגוף שבו הוצע לו המינוי, ו בכלל זה -מבנה הגוף (חברות בנות, חברות אחיות, אשכול החברות שהוא משתייך אליו וכיו"ב), תחומי פעילותו, בעליו, מנהליו, הפרויקטים שהוא משתתף בהם וכן הקשרים הקיימים והפוטנציאליים בין הגוף שהוא עובד בו לבין הגוף שבו הוצע לו המינוי. על הגורמים המוסמכים לבדוק את המיד ע ובמידת הצורך לאסוף מידע משלים. עליהם לדון בעניין ולקבוע, באופן מנומק, אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים. אם יקבע שיש חשש לניגוד עניינים, עליהם להחליט אם החשש מונע את המינוי כליל, או שניתן להתיר את המינוי בתנאים שהמועמד יידרש לעמוד בהם. המועמד לא יסכים ל הצעת המינוי בטרם יקבעו הגורמים המוסמכים את עמדתם". .לניגוד עניינים בין תפקידיו. על היו"ר לבקש מהדירקטוריון אישור מפורש למינויו לתפקידים האמורים, כנדרש בהסכם העבודה שלו, ולא להסתפק בדיווח. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד. מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם. .על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. הביקורת העלתה כי רואה החשבון והמבקר הפנימי של המפעל לא עשו ביקורת על פעולות המועצה מאז היווסדה בשנת 2001 . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת שפורטו לעיל יש חשיבות רבה לכלילת בדיקות של המועצה בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי, ועל רואה החשבון של המפעל לבקר בהקדם את פעילותה החשבונאית של המועצה. . לדעת משרד מבקר המדינה כיוון שהמפעל נועד לשרת את כלל הציבור במדינה, מן הראוי שחברי המועצה ייצגו מגוו ן גדול ככל האפשר של תחומי תרבות ואמנות ושל יישובים, זאת במיוחד נוכח הודעת המועצה שהיא תתמוך בצעירים ובתושבי הפריפריה. לכן יש מקום כי מפעם לפעם תהיה תחלופה בין חברי המועצה וועדותיה, הן אלה שמייצגים אזורים ומגזרים בארץ והן אלה שמייצגים את תחומי האמנות השונים. גם יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפעל יפעל ליישום עקרונות הייצוג ההולם של בני שני המינים ושל המגזרים השונים, שהם מעקרונות היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית בישראל, וייתן ביטוי הולם לנשים ולמגזרים השונים במועצה. הביקורת העלתה כי בפועל מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. הביקורת העלתה כי הפרוטוקולים של המועצה וועדותיה, שנכתבו על ידי מנהלת המועצה או עובדת המועצה, נרשמו בקיצור רב ואינם נו תנים תמונה ממצה של הדיון. בדרך כלל לא צוינו בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. כדי להתמודד עם העומס נעזרו הוועדות לעתים ביועצים מקצועיים חיצוניים, שבדקו את הבקשות עוד לפני הדיון במועצה או בוועדה וכתבו את המלצתם. מבדיקת ההחלטות עולה כי לא תמיד התק בלו המלצות היועצים; הביקורת העלתה כי גם הנימוקים לדחיית המלצות היועצים לא נרשמו בפרוטוקולים, אף שמדובר בהחלטות מהותיות המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח סכומי הכסף הגדולים שהמועצה מקצה והחובה לנהוג בשוויון ובהגינות בכל פעולותיה, עליה להקפיד לרשום פרוטוקולים שיכללו את עיקרי הדברים. עליה גם להקפיד לציין בהם נימוקים מפורטים להחלטות. יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק את החשדות לגופם, ולפיכך אין להסיק מדוח זה דבר באשר לנכונותם. הביקורת התמקדה באופן שבו טיפל המפעל בחשדות אלה. .מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להפסיק לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכים להיות ערים לרגישות הציבורית של השימוש בכספי המפעל ולהימנע מחלוקת מתנות שמומנו מכספיו לגורמים כה רבים ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה - לדון בממצאי הביקורת דלעיל, הן במישור הכללי והן במישור האישי, ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פועלת לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובת המפעל כדי לבטל את הצורך בהגדרת "משרות האמון" ותנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה וכיצד ייבחרו המועמדים למלא אותן. מספר המשרות הבכירות במפעל אינו גדול מכדי שיהיה אפשר להכין רשימה סגורה של משרות שתוגדרנה "משרות אמון" ולהגדיר את תחומי פעילותם ותפקידיהם של הממלאים משרות אלה, על פי אותן אמות מידה שצוינו שבתשובת המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשלב הראשון של בדיקת הפרשה ובוודאי בטרם הוחלט כיצד לסיים את הטיפול בה, היה על המפעל לבדוק את מכלול היבטיה, לרבות השאלה האם מנה ל א' נתן דבר מה למשווק א' בתמורה לטובות הנאה שקיבל ממנו לכאורה, והאם במעשיהם השפיעו באופן כלשהו על המפעל. זאת במיוחד משום שבדוח הבדיקה צוין במידה רבה של ודאות כי הקשרים בין שני אלה לא יכלו "להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים" ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מידע מבוסס ובדוק על מידת ההשפעה של הקשרים בין השניים על המפעל, לא יכלו המנכ"ל והיו"ר לקבל החלטה מושכלת בעניין אופן סיום הפרשה. לנוכח החשד למעשים פליליים והחשש שהיה בהם כדי להשפיע על המפעל, הביא משרד מבקר המדינה א ת הפרשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שבחן את המסמכים בנושא, סבר שיש בהם כדי להצביע על חשד לביצוען של עבירות פליליות מסוג שוחד ועל כן הורה על חקירת משטרה בנושא. בעת סיום הגיבוש של דוח ביקורת זה טרם הסתיימה חקירת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע נהלים מסודרים בעניין בחירת עובדי המפעל המלווים נסיעות לחו"ל, כדי שהשיקולים שלפיהם ייבחרו העובדים יהיו ברורים ולא יהיו נתונים לשיקול דעתו של אדם זה או אחר. דברים אלה אינם מתיישבים עם העובדות. בכל התכניות שהוגשו לוועדה לתכנון ולבנייה יועד כל חלל קומת העמודים לסגירה, וכך אכן נעשה; ועקב כך נחסמה יציאת החירום של המוסד הסיעודי לכיוון קומת העמודים. מהאמור לעיל עולה כי ראש העירייה הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בהקמת מבנה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שייעודו אינו תואם את הייעוד שסוכם עליו בהסכם בין העירייה למפעל; ובתכניתם להקים במוסד מבנה שישרת גם אנשים שאינם נמנים עם דייריו, הם לא נתנו את הדעת על רווחתם של הדיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות לחגים לגורמים רבים כל כך ובעלות כה גבוהה, במשך שנים רבות, ללא אמות מידה ברורות, לא ראוי שתיעשה על ידי גוף .שהכנסותיו באות מן הציבור ומיועדות למטרות ציבוריות. על המפעל לשקול מחדש את נושא חלוקת המתנות ולקבוע כללים נאותים בנושא זה. מתגובת המנכ"ל לטיוטה עולה כי הוא לא חלק על הממצאים לכאורה המצביעים על כך שמשווקים א' וב' גבו במשך שנים סכומי יתר מזכיינים. למרות זאת הוא הורה למבקר הפנים שלא להמשיך את בדיקתו בעניינם, והחליט לסיים את הטיפול בנושא באמצעות הפקת לקחים כלליים מכאן ולהבא בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים להשלים את בדיקתו 59 . העובדה שמבקר הפנים לא בדק את הגבייה של כל משווקי המפעל, אין בה כדי לגרוע מחומרת הממצאים לכאורה שהועלו לגבי שני המשווקים שנבדקו. אם היה בידי המנכ"ל מידע שיש בו כדי לערער על נכונות הממצאים שבטיוטה, היה עליו למסור אותו למבקר הפנים ולבקש ממנו לבדוק את המידע ולעדכן את הטיוטה לפיו, אך הוא לא עשה זאת באותה העת60. זאת ועוד; לא נמצאה חוות דעת משפטית הבוחנת, כ מומלץ בטיוטה, את האפשרויות העומדות לפני המפעל לקבלת מידע לגבי תקינות הגבייה של המשווקים לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לקבל חוות דעת משפטית כזאת בטרם הורה שלא להמשיך בבדיקה. מכל מקום, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים לבדוק לאלתר את העמידה במגבלת ה- 75% לגבי כל המשווקים הנוכחיים שלגביהם לא נבדקה מגבלה זו, מאחר שהמידע על פעילותם נמצא בהישג ידו של המפעל. . גם במקרה זה החליט אפוא המנכ"ל לסיים את הטיפול בפרשה במהרה, בלי לבדוק עד תום את כל החשדות שהועלו בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מוסר מסר שלילי לכל משווקי המפעל. יתר על כן, בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה נוצר מצב בלתי מתקבל על הדעת, שבו המפעל המשיך להעסיק ביודעין, בלי לטפל בנושא, שני משווקים שלפי בדיקה פנימית שלו הפרו לכאורה את ההסכם עמו וגבו כספים ביתר מצדדים שלישיים הקשורים לפעילותו (הזכיינים), ושישה משווקים נוספים שיש חשש שגם הם פעלו כאמור. 3. : הדיווח לדירקטוריון (א) הביקורת העלתה כי גם במקרה זה לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על הממצאים שהועלו בבדיקה וצוינו בטיוטה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם החליט המנכ"ל להפסיק את בדיקת הפרשה, היה עליו לה ודיע ליו"ר ולדירקטוריון על ממצאי מבקר הפנים ולבקש שינחו אותו כיצד לפעול. פרוטוקול ישיבת ועדת הביקורת מספטמבר 2005 נכתב באופן כללי ותמציתי, ולכן לא ניתן לד עת האם חברי הוועדה שנכחו בישיבה ביקשו לקבל את טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים, והאם התקיים דיון בנושא; והאם חברי הוועדה ניסו לברר מה משמעות המשפט במצגת ולפיו "ייתכן" שבעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים - באילו סכומים מדובר, באילו משווקים מדובר והאם הם הוחלפו בתקופת הסכם השיווק החדש; והאם ניסו לברר מה הם "שיקולי הפרקטיות" שבגללם החליט המנכ"ל (שנכח בישיבה) שלא להרחיב את הבדיקה. מכל מקום, מהפרוטוקול עולה כי באותה הישיבה לא התקבלה כל החלטה בנושא ביטוח .קשר בין מקום מגוריהם ומקום עבודתם ועיסוקם של חברי המועצה לבין החלטות המועצה על מתן תמיכות, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מ בקר המדינה, על המועצה לקבוע בהקדם מדיניות ברורה בעניין תמיכותיה, שתביא למימוש חזונה ויעדיה - דהיינו למילוי צורכי "תושבי פריפריה הנמצאים בשולי העשייה התרבותית", ולא רק לעידוד פעילויות במרכז הארץ או ביישובים שממילא קיימת בהם פעילות תרבותית ענפה, הנתמכת גם בי די גופים אחרים, כגון משרד המדע, התרבות והספורט והרשויות המקומיות. את המדיניות עליה לתרגם לכללים ברורים ומחייבים בעניין היקפי התמיכות שתעניק לכל אחד מהיעדים, ואמות מידה לקביעת סכום התמיכה לפעילות בודדת יחידה או לגוף יחיד. כיוון שהמועצה לא קבעה כאמור מדיניות ברורה ומלאה ליישום חזונה, ולא קבעה כללים ואמות מידה מפורטים לקבלת ההחלטות בדבר מתן תמיכות וסכומיהן, נוצרה אפשרות שחברי המועצה וועדותיה יקבלו החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. להלן פירוט הממצאים שהעלתה הביקורת בנושא החשש לני גוד עניינים: מאחר שהמפעל עוסק בכספי ציבור חלות עליו, על עובדיו ועל מנהליו נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן הנורמות האוסרות פעילות בניגוד עניינים או תוך חשש לניגוד עניינים. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדות המשנה שלה עולה כי על אף האמור בנוהלי המועצה ובפסיקה, השתתפו חלק מחברי המועצה וועדותיה בקבלת ההחלטות על מתן תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או משום שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או משום שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי הוועדה והן לא נרשמו בפרוטוקול (ראו להלן את ממצאי הביקורת בנושא). לדעת משרד מבקר המדינה, בעשותם כך פעלו חברי המועצה והוועדות במצב שיש בו ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. מטבע הדברים, החלטה על מתן תמיכה לגוף מסוים במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים, באה על חשבון הקצבה של המועצה לתחו מים, פעילויות ויישובים אחרים שהיה ראוי שיקבלו אותה. הביקורת העלתה כי הנוהל לבקרת מבנים אינו מפרט את הצעדים שיהיה על מנכ"ל המפעל לנקוט בעקבות קבלת דיווח על חריגה בשימוש במבנה, מלבד משלוח מכתב לרשות המקומית. על המפעל לעדכן את הנוהל ולכלול בו הוראות בדבר צעדים אלה. הביקורת העלתה כי עד א וקטובר 2006 לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש במבנים אלה. עוד הועלה כי משנת 1999 לא עשה המפעל סקר שימושים מקיף נוסף והסתפק רק בשתי בדיקות מצומצמות, וכי לדירקטוריון המפעל לא דווח על ממצאי סקר 1999 ., וגם לא על חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר מכן עקב כך לא ידע הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעל המפעל לנקוט כדי למנוע אותן. עוד הועלה כי לדירקטוריון גם לא דווח על הסכמת המפעל לשינוי ייעודם של חלק מהמבנים, והיא ניתנה בלי אישורו. .בדוח הבדיקה נקבע כי גם אם יימצא שטענות מנהל א' נכונות, עצם הקשרים הכספיים בין השניים, בייחוד ללא ידיעת הממונים על מנהל א', אינם עולים בקנה אחד עם כללי האתיקה ועם הנורמות המקובלות. בדוח הודגש כי קשרים כספיים בין משווק לעובד בכיר במפעל "אינם יכולים שלא לפגום באובייקטיביות ושיקול הדעת הנקי הנדרשים מכל עובד במפעל. הנ"ל נכון בעיקר לגבי עובד בעמדה אשר... לפעולותיו עשויה להיות השפעה על תוצאותיו ]'מנהל א [ בכירה כשל ".]'משווק א[ הכספיות של יודגש כי מבקר הפנים והיועץ הביטחוני לא בדקו אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה, כיצד השפיעו הקשרים ביניהם על פעולות מנהל א' במפעל ואם נגרם למפעל נזק בשל קשריהם. אי-ביצוע בדיקה זו צוין באופן ברור בדוח הבדיקה. עם זאת הובהר בדוח, כאמור, כי יש למנהל א' היכולת להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' במפעל, וכי "ניתן לציין אינה יכולה ]שהייתה בין השניים[ ברמת וודאות גבוהה כי מערכת יחסים מעין זו ". ]ביניהם[ להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים בדוח הבדיקה הומלץ לבצע בדיקות נוספות על מנת לשפוך אור על פרטי האירוע ולבדוק את נכונות המידע שמסרו המעורבים בו. מכל מקום, בדוח נקבע כי "חומרת הפרטים והתנהלות המעורבים, כפי שידועים עד כה, מדברת בעד עצמה ואינה יכולה שלא לזכות למענה מצד המפעל". .תלונה במשטרה או להביא למיצוי הבירור והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינה מחויבת לפי החוק, וגם אם כתוצאה מכך עלולים המקרים להתפרסם. סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו. תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. 3. מממצאי הביקורת עולה כי בין היתר מחשש לפרסום שליל י, נהגה הנהלת המפעל בשנים האחרונות, ללא יוצא מן הכלל, לסיים בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם במפעל, בלי לבדוק (אפילו לא בבדיקה פנימית) את החשדות במלואם ובלי לבחון את ההשפעה על המפעל במקרים אלה. בשל אותו החשש גם לא דיווחה ההנהלה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. עוד עולה, כי הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, וכי המסמכים הקשורים בחשדות לא תויקו בתיק של המפעל, חלקם אף הוצאו מחוץ למפעל, ואת חלקם ניסה המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. עקב כך לא ניתן לדעת בוודאות בין היתר אם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות במפעל, נוסף על אלה שהועלו במקרים שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולתו האמורה של המפעל אינה ראויה. המסר המועבר באמצעותה לעובדי המפעל וסוכניו ולציבור הוא של סלחנות והבלגה על חשדות חמורים במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפות מבטיחה את טוהר המידות ואת קיומן של נורמות ציבוריות ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים לעיל כראוי, היה עולה כי אין בהם ממש, ואולם הטיפול בחשדות אלה הופסק בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. 4. ,במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות את היועץ הביטחוני, הקב"ט, מבקר הפנים, חברי ועדת הביקורת, המנכ"ל והיו"ר. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות שתוארו בדוח זה לעיל, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. 5. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספי ציבור, חלה החובה לפעול בהגינות ובשקיפות ולמצות את הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות לעיל על מכלול היבטיהן, לפעול לתיקון הליקויים שיימצאו, לנקוט את כל הצעדים הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין, ובשיתוף הדירקטוריון להפיק את הלקחים הדרושים למניעת הישנות המקרים. על המפעל להכין נהלים שיבטיחו שחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו וסוכניו ייבדקו עד תום ויטופלו כראוי. בין היתר ראוי לקבוע בנהלים אלה כי כל מתשובת המפעל עולה כי למפעל אין נוהל בנושא הליך אישור עבודה פרטית. עוד עולה כי שבעה עובדים במפעל, רובם עובדים בכירים, עוסקים בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האיש ורים שפג תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד. נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי. לא נמצא כי מי מעובדי המפעל שהעובדת שלחה להם בדוא"ל חומר שאינו קשור לפעילות המפעל דיווחו על מעשיה, כמתחייב בנוהל. יתרה מזו, בדיקתו של מנהל אבטחת המידע העלתה כי חלק מעובדים אלה העבירו בעצמם חומר כאמור לעובדת. גם העובדת לא דיווחה להנהלת המשרד על דואר בלתי ראוי. למרות זאת לא הורה המנכ"ל לנקוט צעדים כלשהם נגד העובדים האמורים, אף לא נזי פה ואזהרה שלא יחזרו על מעשיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמפעל הוא גוף שמהותו ומטרותיו ציבוריות, מוטלת עליו חובה מוגברת לעקור מן השורש תופעה של הפצת חומר בלתי הולם על ידי עובדיו. . לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לשקול שוב את החלטתו בנושא ובכלל זה את ההחלטה כי בראש המועצה לחינוך יעמוד יו"ר המפעל, נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה בעניין סדרי עבודתה של המועצה לתרבות ואמנות, השפעתם של חבריה על פעולותיה והחלטותיה והשימוש בכספי המועצה לצורך סיוע לגופים הקשורים בהם במצב של חשש לניגוד עניינים. ע ל האסיפה הכללית ודירקטוריון המפעל לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שצוינו בדוח זה, עוד לפני שהמועצה לחינוך תתחיל לפעול - אם אכן תוקם - כדי למנוע את הישנותם בגוף זה. משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ מהסקירה הלקונית שכאמור מסר המנכ"ל לוועדה בעל פה בנובמבר 2003, הוא לא הציג לוועדה נתונים על הליך הפנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין למפקח-על. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפיקוח על ההגרלות במפעל ולזהותו של מפקח העל נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית ותדמיתית, ונוכח סדרי עבודתה של הוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל 79 , היה על המנכ"ל לפרט לפני הוועדה את הליך בחירתו של מפקח-העל. מהאמור לעיל עולה כי את ההתקשרות של המפעל עם עורך הדין יזם המנכ"ל. הוא שהעביר את הבקשה בנושא לוועדה לבחירת יועצים ומומחים, והוא שהציג את הנושא לוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שהמנכ"ל, . ,שכאמור יזם את ההתקשרות, הוא שהציג את הבקשה לוועדת יועצים ומומחים ששימש היו"ר שלה ואשר היה שותף להחלטתה לאשר את ההתקשרות. מהאמור לעיל עולה שהמועצה פועלת למעשה כגוף אוטונומי המנוהל בידי היו"ר ואינו כפוף לנוהלי המפעל. כמו כן הביקורת העלתה שהדירקטוריון והנהלת המפעל לא קיימו בקרה כלשהי על המועצה, על אף היותה כאמור "אורגן" של המפעל המקצה כספים שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל לבחון מחדש את ההחלטה ואת הנוהל בעניין הסכומים שהמפעל מעניק לעובדיו לכבוד אירועים ושמחות, ולפעול לשינוי ההחלטה האמורה ברוח המלצתו של סמנכ"ל המינהל של המפעל משנת 2000 . אין זה ראוי שהמפעל, המופקד על כספי ציבור והמחויב לפעול על פי נורמות ציבוריות, יממן ממקורותיו הוצאות של עובדיו עבור שי שנתנו לכבוד אירוע אישי של עובד אחר במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של היו"ר והמנכ"ל בעניין אישור הנסיעות לחו"ל אינה עולה בקנה אחד עם חובתם להקפיד לקיים את נוהלי המפעל במלואם ולשמש דוגמה לעובדי המפעל. כמו כן היה על יהם להקפיד להביא לאישור הדירקטוריון את הנסיעות של כל עובדי המפעל לחו"ל, כמתחייב מהנהלים האמורים. נוסף על כך, אין די בדיווח בעל פה של המנכ"ל ליו"ר על נסיעותיו המתוכננות, ועליו להקפיד לתעד את קבלת האישור. .של חברי המועצה במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. ראוי גם לקבוע נוהל שיבטיח רישום של הזיקות של חברי המועצה לרשויות מקומיות ולגופים וגילוי נאות של חברי המועצה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בתחילת עבודתה של המועצה בשנת 2001 היה עליה לבקש חוות דעת משפטית שתבהיר כיצד על חבריה לפעול במצבים של ניגוד עניינים ושל חשש לניגוד עניינים ותפרט את הנחיות המפעל, המועצה והחוק בעניין זה. מאחר שלא ביקשה זאת, היה על מנהל היחידה המשפטית - אשר השתתף החל משנת 2004 בחלק מישיבות המועצה וועדותיה ועל כן ידע כיצד הן מתנהלות - ליזום דיון של הנהלת המפעל בנושא. מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החליט לתמוך בפסטיבל זה כבר בדצמבר 2004 , עוד לפני שהוועדה הבין-תחומית התכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה זה מקרה בולט של מתן תמיכה מכספי המפעל משיקולים א ישיים, תוך ניצול מעמדו של מר כצנלסון כיו"ר המפעל ויו"ר הוועדה שאישרה את התמיכה. ,כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור עליו להקפיד שמתן התרומות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני ובשקיפות מלאה. הוצאותיו של המפעל על מתן תרומות לעמותות, לארגונים ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומו ת לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניות בתחום זה ובתקציבים שראוי להקצות לכך. יו"ר המפעל, המנכ"ל והמזכיר, אשר שימשו כוועדת תרומות, קיבלו את החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלב של חברי דירקטוריון המפעל ומנהליו או שימשו כלי לקידום האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתן התרומות באופן שיווני וגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעל להגיש לו בכל שנה דוח מפורט על כל הבקשות לתרומות שהתקבלו במהלך השנה, על הבקשות שנענו ועל השיקולים להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקב אחר כספי התרומות כדי לוודא שהם שימשו למטרה שלשמה נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות. המפעל כתב כאמור למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים בדוח זה. .ייעודו של המפעל הוא להקציב לרשויות המקומיות כספים, שהוא מגייס מהציבור באמצעות הגרלות, למימון השגת מטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה. בפסק דין גדות ציין בעניין זה בית הדין הארצי לעבודה כי "תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו... כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים במפעל הפיס הם כספי ציב ור. מן הציבור . התקבלו ולתועלת הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פיקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו" 25. הביקורת העלתה כי בעקבות ישיבה זו ודיון שהתקיים אצל מנכ"ל המפעל, כתב מנהל אגף בקרה למנהלת המועצה כי לפי התקנון ותזכיר המפעל כפופה המועצה לנוהלי המפעל; אולם כיוון שמבדק ה-ISO במועצה נדחה בשנה, נדחתה בשנה גם החלת נוהלי המפעל על המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר אמות מידה עלולים מבקשים בעלי קשרים שהגישו המלצות לזכות בהעדפה בלתי ראויה. על הוועדה לקבוע אמות מידה כדי להבטיח שבקשות התרומות ייבחנו בצורה שווה והוגנת, תוך מתן ייצוג הולם לכל המגזרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, תמיכה בזכיינים או בקרובי משפחתם הנעשית מתקציב התרומות המיועדות לכלל הציבור, עלולה להעלות חשש, שבקבלת התרומה ניתנה להם עדיפות על פני כלל הציבור. כמו כן ראוי לקבוע אילו מסמכים על יחידים לצרף לבקשתם לקבלת התרומה, כדי שיהיה אפשר לשקול את בקשותיהם באורח מבוסס. .לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מתן התרומות, על המפעל לקבוע בהקדם אמות מידה וסדר עדיפויות, שהם בסיס הכרחי להקצאת כספי ציבור. קביעת אמות מידה ברורות תצמצם או תמנע העדפה של מגזרים מסוימים, מקורבים וזכיינים ותאפשר ביקורת על החלטות המפעל בדבר מתן תרומות. על המפעל לשקול להפסיק את מתן התרומות עד להסדרת הדרך לנתינתן וקביעת אמות מידה מפורטות וגלויות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". .רוב מקבלי התרומות מקבלים את המחאת התרומה מהמפעל בדואר, ומקצתם באים למפעל ומקבלים את ההמחאות בלשכות היו"ר, המנכ"ל או המזכיר. אולם על פי מכתבי ההודעה, המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לידי חברי הדירקטוריון מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש, כדי שימס רו אותן לגופים המבקשים. יש לציין שחברי דירקטוריון אלה גם פעלו כאמור לקבלת אותן תרומות. מסירת המחאות התרומות באמצעות חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה אינה ראויה. העובדה שחבר הדירקטוריון שפעל למתן התרומה הוא שמסר את ההמחאה עשויה ליצור רושם אצל מקבל התרו מה כי מוסר ההמחאה השפיע על ההחלטה לתת את התרומה, וכי המקבל חייב לו תודה על כך. יש בכך טעם לפגם משום שמדובר בכספי ציבור ובנושא משרה ציבורית ולא ב"טובה אישית". במשרדי המועצה מתקבלים מגופים שקיבלו ממנה תמיכה פריטים רבים שהם תוצרי תמיכת המפעל בהם - כגון: תקליטורים עם יצירות מ וסיקליות וסרטים, ספרים ואלבומים יקרי ערך - ופריטים שממחישים את פעולתם ויצירתם של גופים המבקשים ממנה תמיכה. יצוין כי חלק מאותם פריטים מיועדים באופן אישי לחברי המועצה ועובדיה. נמצא כי המפעל אינו מנהל רשימת מצאי של פריטים אלה, והם אינם מאוחסנים כנדרש אלא נלקחים על ידי מקבליהן או ניתנים למנהלים ועובדים אחרים במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להחיל על המועצה בהקדם את נוהל המתנות שלו, ל אחסן את כל הפריטים האמורים כפי שנקבע בנוהל ולדאוג שמנהל אגף המינהל או בעל תפקיד שימונה לכך ינהל רשימת מצאי מעודכנת שלהם. כאשר תגיע המועצה למסקנה כי פריטים מסוימים אינם דרושים לה עוד לצורך ביצוע עבודתה, עליה לתרום אותם לגופים ראויים באופן מסודר ולתעד זאת כראוי. על המפעל להשלים את נהליו בעניין הטיפול במתנות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישומם המלא. על המפעל להקפיד לשלם את הקנסות במועד, כדי שלא יחויב לשלם חובות שהצטברו בגינם. אם האיחור בתשלום נגרם בגלל העובד, על המפעל לחייבו גם בתשלום החוב שהצטבר. . אין זה ראוי שהמפעל יישא בתשלומים בגין עבירות חניה של עובדיו. על המפעל להקפיד לקיים את נוהליו ולגבות מכל עובדיו הנוהגים ברכב צמוד של המפעל את סכומי הקנס ות בגין עבירות חניה שעברו, גם אם מדובר בנסיעה בתפקיד, מאחר שמחובת העובדים לציית לחוקים הקיימים. .הביקורת העלתה כי על פי דוח הוצאות אישיות שהגישו עובדים בתביעה להחזר הוצאות על אירוח במסעדה, במקרים רבים לא היה אפשר לוודא שהעובדים עמדו בתנאי הנוהל. למרות זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלפני שיאשר המפעל את ההחזרים הכספיים הוא יוודא כי הסכומים הוצאו לצורך מילוי התפקיד וקידום ענייני המפעל, וכי העובדים שדרשו החזר הוצאות פעלו לפי תנאי הנוהל. .משרד מבקר המדינה בדק את האמצעים שנקט המפעל להפסקת החריגה בשימוש שנעשתה ב-13 המבנים שדבר החריגה בשימוש בהם התגלה לו ממרס 2006 . יצוין כי המפעל החל לנקוט אמצעים כאלה רק במהלך הביקורת ובעקבותיה. ארבעה מהמבנים האמורים היו מבנים נטושים או מבנים שתחזוקתם ירודה; ובשאר נעשה שימוש שאינו תואם את השימוש שסוכם עליו בהסכם בין המפעל לרשויות המקומיות. נמצא כי עד אוגוסט 2006 הצליח המפעל להפסיק את החריגה בשימוש רק בשניים מ-13 .המבנים האמורים לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לשעבר להורות על ביצוע בדיקה יסודית של הנושא. לא מן הנמנע כי הבדיקה הייתה מעלה שמנהל ב' נהג כשורה ולא היה לו קשר לחברה. אולם החשד לא נבדק, ובכך יש טעם לפגם. היעדר טיפול בחשד האמור גם העביר מסר שלילי לעובד י המפעל (שלפי תשובת המנכ"ל לשעבר, חלקם ידעו על החשד) ופגם בהרתעה מפני ביצוע פעולות בלתי תקינות. .על המפעל להחליט כיצד לנהוג במנהל ב'. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם הבדיקה של פרשה זו לא מוצתה על ידי המפעל. אם החשדות נכונים (ולמשרד מבקר המדינה לא הוצגו מסמכים שיש בהם לאשש או להפריך חשדות אלה), מדובר בהפרה של חובת הנאמנות של מנהל ב' כלפי המפעל. על כן היה על המפעל למצות את בדיקת הנושא, ובכלל זה לברר אם מנהל ב' ניצל את תפקידו על מנת שהחברה תקבל עבודה מהמפעל, ואם קיבל טובת הנאה בתמורה לכך ובתמורה להשתתפותו לכאורה בביצוע העבודה. לפי הממצאים היה כמו בפרשות האחרות המתוארות לעיל, המסמכים הקשורים בנושא לא תויקו בתיקו האישי של מנהל ב' או בתיק אחר של המפעל, ולא הוכנה תרשומת של שיחת הבירור שלטענת המנכ"ל לשעבר היא קיימה עם מנהל ב', ולטענת מנהל ב' לא התקיימה. ממסמכי המפעל עולה אפוא כי מנהל ב' חרג כמה פעמים מסמכויותיו ומנוהלי המפעל. הנהלות המפעל השונות נהגו בחריגות אלה בסלחנות ולכל היותר באמצעות מתן אזהרות. על פי המתואר לעיל נראה, כי אלמלא המכתבים האנונימיים ואלמלא הביקורת של משרד מבקר המדינה לא הייתה הנהלת המפעל בודקת את נושא הגבייה העודפת מהזכיינים במלואו ומטפלת בו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל למצות את האפשרות לקבל מידע גם מהמשווקים לשעבר על הגבייה שעשו ולפעול על פי המתחייב מהממצאים. מן הראוי שהמפעל ישקול להטיל על המשווקים בהסכם שלו עמם חובה להמציא לו לפי דרישתו נתונים הנוגעים לפעילותם בו, גם תקופה סבירה לאחר שיפסיקו לעבוד עמו. עוד ראוי, כפי שהמליץ מבקר הפנים, כי המפעל ינקוט באופן שוטף פעולות שיבטיחו כי הסכומים שהמשווקים גובים מהזכיינים עבור הביטוח אינם חורגים מהקבוע בהסכם עמם. לדעת משרד מבקר המדינה, מהפרשות הנוגעות למנהל ב' ניתן ללמוד הן על גישת המפעל לבירור חשדות לפעולות בלתי תקינות ועל טיפולו בחריגות מנהליו והן על הבעייתיות הנובעת מטיפול לא רציף, לא שיטתי ולא מתועד כדבעי בפרשות שכאלה. מן הראוי שהמפעל יפעל לתיקון הליקויים בנושא63. לדעת משרד מבקר המ דינה, דרישה של המועצה לקבל חינם כרטיסים למופעים מהגופים מקבלי התמיכות אינה ראויה ועלולה ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטותיה בדבר התמיכה שהיא נותנת לאותם גופים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהוג בעניין קבלת כרטיסים והזמנות לפי אמות המ ידה של גוף העוסק בכספי ציבור, ולא לדרוש עבור עובדיה כרטיסים לאירועים מגופים שהיא תומכת בהם. על המפעל והמועצה להכין בהקדם נוהל ובו כללים מפורטים ומחייבים בעניין זה - בדומה לעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1709 מנובמבר 2005 בעניין "קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים" וכן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 - ולנקוט את כל הצעדים הדרושים למימושם. אם המועצה סבורה כי השתתפות בעל תפקיד מטעמה באירוע מסוים דרושה למילוי תפקידו, יש מקום שישתתף באירוע בתמורה מלאה במימון המפעל לפי כללים שייקבעו. לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום שחבר גוף שתפקידו לייעץ להנהלת המפעל בין היתר בנושאי אתיקה ציבורית יקבל כרטיסים ללא תשלום לאירוע שהמפעל מממצאי משרד מבקר המדינה לגבי תהליך בחירת העיר שבה יתקיים הכנס עולה כי הוא לקה בחסר ובוצע שלא כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שמר כצנלסון, שכא מור שימש עד מינויו לתפקידו במפעל כסגן ראש העירייה, היה שותף להחלטת המועצה לקיים את הכנס באשדוד ולהחלטת ועדת ההנהלה לאשר את מימון הכנס האמור. חומרה נוספת יש בדבר נוכח החריגה הגדולה מהסכום שהוקצה למימון הכנס, בלא שנמצא כי מוסדות המפעל או הנהלת המועצה בחנו את הסיבות לחריגה ואישרו אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על גברת קודליק הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתה לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לה זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונתה לחברת הוועדה - ולתת זיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליה להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים ובייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. הביקורת העלתה כי הנוהל חל רק על עובדי המפעל, ולא על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. עוד העלתה הביקורת כי במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים והגופים מבקשי התמיכה. חלקם נמסרים למפעל ביוזמת אותם גופים, וחלקם - על פי דרישה שכלולה בהודעה של המועצה על אישור התמיכה או בהסכמים שהיא חותמת עם אותם גופים. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין זה. הועלה כי בהסכם שחתם המפעל באפריל 2005 עם מארגני התחרות נקבע כי "הנהלת התחרות תיתן למועצה מספר הזמנות זוגיות לתחרות הגמר וכן מספר נוסף לחברי הדירקטוריון של מפעל הפיס וחברי המועצה לשלב חצי הגמר בתאריכים 11 ו-12 באפריל 2005 , לפי רשימה מוסכמת ". יצוין כי מחירם של הכרטיסים לאירועים יוקרתיים אלה הגיע עד 180 .ש"ח לכרטיס .משתתף במימונו. קבלת טובת הנאה זו עלולה לערער את הסמכ ות המוסרית של המועצה המייעצת לייעץ למפעל בנושאי אתיקה ציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל והמועצה המייעצת לקבוע כללים ברורים באשר לקבלת טובות הנאה מהמפעל או מגופים שהוא קשור עמם. (ב) הועלה כי המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם, לקבל כרטיסים לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. לדוגמה, בהסכם חסות שחתם במאי 2006 עם איגוד הכדורסל התחייב האיגוד להעמיד לרשותו "כרטיסים לאירועים הבולטים שבאחריותו (משחקי הגביע, ונבחרת ישראל)". מממצאי הביקורת עולה כי מנהל היחידה המשפטית, שתפקידו להתריע על מצבים אפשריים של ניגוד עניינים ולמנוע אותם, קיבל בעצמו כרטיסים מגוף מקבל תמיכה, ואף נתן חוות דעת המצדדת בהמשך התופעה השלילית של קבלת כרטיסים והזמנות מגופים נתמכים וגופים שהמפעל קשור עמם בקשרים עסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבחין בין השתתפות באירועים במסגרת התפקיד כדי לבטא חסות, להעניק פרסים וכיוצא בזה, לבין ניצול הענקת התמיכה לקבלת טובת הנאה אישית. . בהנחיה האמורה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים, הוא עמד על כך שהכללים בנושא קבלת מתנות בידי עובד ציבור נועדו להבטיח כי הוא יפ עיל את סמכותו השלטונית בהגינות, ביושר, בענייניות, בשוויון ובסבירות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המפעל גוף העוסק בכספי ציבור, דברים אלה נכונים למנהליו ועובדיו בכלל ולעובדי המועצה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת מתנות מגורמים נתמכים, עלולה לפגוע, ולו למראית עין, בשיקולים למתן הקצבות ותמיכות. זאת ועוד, כספי המפעל והמועצה אינם רכושם הפרטי של חברי הנהלת המפעל, עובדיו וחברי המועצה, ולא ראוי שהם יופלו לטובה בקבלת הזמנות לאירועים ופריטים שונים, בשל מתן תמיכות הממומנות מכספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהמועצה תנהל שתי מערכות הנהלת חשבונות, ועליה לרשום כל הוצאה כבר במהלך השנה בסעיף התקציבי המתאים לה. כך יוכלו מנהלי המפעל והמועצה לקיים בקרה שוטפת ויעילה על הוצאותיה ולהבטיח שאין חריגה מתקציבי סעיפי ההוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להימנע מטיפול בבקשות שהתקבלו לאחר המועד שנקבע בפרסומי המועצה, משום שהדבר פוגע בשוויון שהמועצה חייבת לנהוג בו בטיפולה בבקשות התמיכה ובסדרי מינהל תקין. .1. הביקורת העלתה כי בפרסומי המועצ ה ובקווי הפעולה שלה נקבעו יעדים כלליים בלבד, והמועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד ולא נקבעו אמות מידה להחלטה על גובה התמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה דרך פעולתו של המפעל בכל הנוגע לבחירת המועמד הייתה לקויה מכמה בחינות באופן המעורר חשש שנועדה להביא לבחירת אותו .מועמד: ראשית, מתן האפשרות למועמד להיבחן במכון אחר משום שתוצאות בדיקתו במכון הנבחר לא השביעו את רצון המפעל העניק לו יתרון על שאר המועמדים. שנית, לאחר שהמועמדת השניי ה לתפקיד שנשלחה למבחני המיון הודיעה שאינה מעוניינת בתפקיד, לא שלח המפעל מועמד נוסף למבחנים והותיר את המועמד שנבחר כמועמד יחיד. שלישית, המועמד נבחר לתפקיד אף שעל פי המבחנים הוא לא עמד בכל דרישות התפקיד. בעניין טענת המפעל כי מבחני ההתאמה והמיון במכונים אינם משקפים את כישוריו של הנבחן, משום שהוא מבוגר ואינו מתורגל במבחנים כאלה - יש לציין שעובדות אלה היו ידועות למפעל עוד לפני ששלח את המועמד למבחנים והיה עליו להביאן בחשבון מלכתחילה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי חברי ועדה לבחירת עובדים בכירים יקיימו את הנוהל המחייב אותם לדווח על היכרותם עם מועמדים לתפקידים במפעל ולהימנע מלהשתתף בתהליך בחירתם. 5. הדיווח לדירקטוריון : בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל ביוני 2006 "הועלה כי המנכ ל והיו"ר לא דיווחו על הפרשה ועל אופן טיפולם בה לדירקטוריון המפעל. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על היו"ר והמנכ"ל לדווח לדירקטוריון על טיפולם בפרשה בזמן אמת ולאפשר לו להנחות אותם לגבי הטיפול הראוי בה ובמקרים דומים שעלולים להתרחש. נוכח האמור לעיל לא ברור מדוע היו"ר והמנכ"ל לא הודיעו למשווק א' על הפסקת ההתקשרות עמו כבר במאי 2006 , אלא האריכו את ההתקשרות עמו ואפשרו לו להמשיך ולעבוד עם המפעל עד דצמבר 2006 , ולטענת המנכ"ל הוא גם דחה בשל כך את הדיווח החשוב בעניין זה לדירקטוריון המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששמו של מר עמדי נרשם על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלו לעמותות האמורות קודם שאישרו את מתן התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את מעורבותו של מר יגאל עמדי במתן התרומות לעמותות שאביו ממלא בהן תפקידים ולקידומן. על המפעל לבדוק את הנושא ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך. 3. ,במכתב הבקשה לקבלת התרומה שהעמותות נדרשות לצרף לטופס התרומות עליהן לפרט את מטרותיהן ופועלן ואת האוכלוסייה שהתרומה מיועדת לה. הועלה כי עמותות הפועלות במגזר אוכלוסייה מסוים קיבלו בתקופה האמורה שבע תרומות, עמותות של שני מגזרי אוכלוסייה אחרים קיבלו כל אחת שלוש תרומות, וכל שש הבקשות שהגישו עמותות הפועלות במגזר רביעי נדחו. כשמגזר זה קיבל תרומה היה זה במסגרת תרומה שניתנה לכלל מגזרי האוכלוסייה הנזכרים. לפי ממצאי הביקורת נראה כי חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא של מעורבות חברי הדירקטוריון והוועדה ושל היעדר אמות מידה לחלוקת התרומות. .עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת. (א) הביקורת העלתה כי בכ-30 ( נסיעות 27% ) מ-110 נסיעות של עובדי המפעל וחברי מוסדותיו לחו"ל שהתקיימו בין ינואר 2003 לאפריל 2006 , טסו העובדים במחלקת עסקים - ב-17 ( מהן 56% ) היה מדובר ביו"ר ובמנכ"ל. ביתר הטיסות במחלקת עסקים טסו עובדים שהצטרפו למנכ"ל וליו"ר. בכמה מנסיעות אלה הצטרפו העובדים למנכ"ל או ליו"ר רק בכיוון נסיעה אחד, אולם אושרה להם טיסה במחלקת עסקים בשני הכיוונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שבטבלה עולה כי רוב הנסיעות התקיימו בשנים 2004 -2005 , כלומר בפרק זמן של שנתיים ולא שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את נושא הנסיעות לחו"ל ולקבוע כללים שיבטיחו כי רק הנסיעות החיוניות יתקיימו, וכי רק העובדים ההכרחיים ישתתפו בהן. .הנתונים שבטבלה מעידים שבתקופה שנבדקה הרבו בכירי המפעל האמורים לשהות בחו"ל, ועלויות נסיעותיהם היו גבוהות. העלות הגבוהה מקורה, בין היתר, מעלותן של טיסות במחלקת עסקים (ראו להלן). .במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלת המועצה והיו"ר הם שליחי הציבור, והעדפה בלתי ראויה של תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתר הציבור. על כן על המפעל והמועצה לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שחלוקת התמיכות תיעשה לפי כללים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה. יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובה לתת ייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון של המועצה ובקווי הפעולה שקבעה. יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר, כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים בהקדם את בדיקת ה-ISO ולהחיל על המועצה את נוהלי המפעל. כן עליו להדק את הבקרה על פעילות המועצה, בין היתר באמצעות המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית של המפעל והדירקטוריון יבחנו בהקדם את הממצאים החמורים שהעלתה הביקורת ואת המתחייב מהם. מן הראוי שהאסיפה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר - שמטרתן היא כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל - כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן. מהדוחות שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל עולה כי לדוחות אלה יש חשיבות רבה לצורך שיפור השירות בנסיעות ולצורך החלטה בדבר נחיצות הנסיעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי העובדים יגישו אותם מיד לאחר חזרתם לארץ, כמתחייב מנוהל "נסיעה בתפקיד". 3. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד", היו"ר והמנכ"ל רשאים לצרף את בנות זוגם לנסיעות לקונגרסים על חשבון המפעל (כלומר, המפעל מחזיר להם את הוצאות הטיסה והמלון). יש לציין כי בשלוש השנים האחרונות לא ניצלו המנכ"ל והיו"ר את הזכות הזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעל המפעל חלות נורמות ציבוריות, מן הראוי שיבטל בנהליו את הזכות הזאת. . אחת בשנת 2005 , תמיד בנוכחות חלקית. אחד מחמשת חברי הוועדה לא השתתף בשום ישיבה של הוועדה באותן שנים, וחבר אחר השתתף בישיבה אחת בלבד. רק בשתיים מהישיבות האמורות (בנובמבר 2003 ובספטמבר 2005 ) ניתן ד יווח על ממצאי הביקורת הפנימית. דיווחים אלה נרשמו בפרוטוקול בקצרה, ולכן לא ניתן לדעת אם התקיים דיון לגביהם כפי שראוי שייעשה. ביתר הישיבות לא התעדכנה הוועדה בדבר עבודת מבקר הפנים. רק בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באוגוסט 2006 , סמוך לאחר סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, פורטו דיוני הוועדה במידה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לקבוע מי יהיה הממונה על מבקר הפנים ולהסדיר זאת בנוהל. תהא אשר תהא ההחלטה בעניין זה, ראוי לקבוע שכל דוחות הביקורת הפנימית יוגשו ליו"ר הדירקטוריון, למנכ"ל ולחברי ועדת הביקורת, וכי בתדירות שתיקבע ייפגש מבקר הפנים עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכן אותם על אודות עבודתו. על הדירקטוריון גם לקבל החלטות באשר לעבודת ועדת הביקורת אשר יבטיחו כי הוועדה תדון באופן שוטף בממצאי מבקר הפנים ותציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם, כפי שמחובתה לעשות. בלי להסיר אחריות מהדי רקטורים יצוין כי אם דירקטור נעדר כמה פעמים מישיבות ועדה שהוא חבר בה, על המפעל ויושבי הראש של אותה ועדה מוטלת החובה לברר את סיבת ההעדרות, ולוודא כי הדירקטור ממלא את חובתו ואת אחריותו, ואם דירקטור אינו יכול לכהן מטעם כלשהו בוועדה מסוימת, יש להחליפו מיד. עניין זה חשוב במיוחד בוועדת ביקורת, שנועדה בין השאר להבטיח קיומם של סידרי מינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, התיעוד החסר של ישיבות ועדת ביקורת אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על הוועדה להקפיד כי פרוטוקולי ישיבותיה ישקפו באופן אמין את שהתרחש בהן ויכילו את עיקרי הדברים שנאמרו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. ככל שהעניין הנדון חשוב ורגיש יותר, גדלה מידת הפירוט הנדרשת. על המפעל לקבוע בנהליו כללים ברורים כמפורט לעיל בעניין רישום פרוטוקולי ישיבות ועדת ביקורת. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש שניסיונות המנכ"ל להסתיר מידע ולמנוע ביקורת פסולים ומנוגדים לחוק. יש לראות התנהגות זו בחומרה רבה, במיוחד מאחר שמדובר במקרה שני שבו התנהג המנכ"ל בדרך זו. המבקר הפנימי ציין בטיוטה כי ייתכן שגם שמונת המשווקים האחרים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם (להלן - המשווקים לשעבר), והיו אחראים לאלפי זכיינים נוספים, חייבו את הזכיינים בסכומים גדולים מן המותר, ולכן ייתכן שסכום חיובי היתר הכולל גדול בהרבה מהסכום שצוין בטיוטה. מהדוגמאות שלעיל עולה כי יו"ר המפעל והמועצה קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות בסכום כולל של יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם. בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים, שלא על פי חובותיו בעניין זה ובניגוד להוראות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר כצנלסון הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לגופים אלה ולתת לה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מפעילות בניגוד עניינים ולא להשתתף בישיבות המועצה וועדותיה שדנו בהקצבות לגופים ופעילויות המתקיימות באשדוד. זאת במיוחד נוכח תפקידו כיו"ר המפעל והדוגמה האישית המתחייבת מתפקידו הבכיר. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחזרים שקיבלו עובדי המפעל הבכירים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 על מתנות לכבוד אירועים ושמחות של עמיתיהם לעבודה מסתכמים ב -56 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עוד פות66 בסך%90 מההוצאות, שהמפעל משלם בתור מס (להלן - הוצאות עודפות). בפועל העלות הכוללת נאמדת אפוא בכ-106 .אלף ש"ח .עם מקבלי המתנות לראש השנה, נמנו 61 אנשים שהיו"ר והמנכ"ל קשורים עמם בקשרים אישיים (חברים ומקורבים), לא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות הישירה של המפעל. 35 מהם הם מקורביםשל המנכ"ל, 24 מקורבים של היו"ר ושניים מקורבים של שניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות הממומנות מהקופה הציבורית לחברים ולמקורבים היא שימוש בכספי ציבור לצרכים אישיים ויש לראותה בחומרה רבה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לראות בה וראות התקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ-300 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה להבהיר בחוזריה ובתקשי"ר כי אין לראות בהגדרת סכומה של מתנה "קטנת ערך" בתקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ -300 ,ש"ח ולהדריך עובדי ציבור כיצד לנהוג במתנה שקיבלו ומתי עליהם להביא את הדבר לידיעת ועדת המתנות, שתקבע את שווייה לפי ערך השוק והאם היא סבירה וניתנה לפי הנהוג ותנחה אותו כיצד לנהוג. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פ ועלת לפי הוראות התקשי"ר, ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. 2. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל נתנו מתנות גם ל -14 ,עובדי ציבור בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ביחסי תלות, וכן לכמה שרים ומספר חברי כנסת. שווי השוק של המתנות האמורות, שלפיו יש לבחון את שוויין בהתאם לחוק המתנות, והתקנות שהותקנו על פיו והוראות התקשי"ר, היה בדרך כלל 33047 .ש"ח מבדיקת רישומי המתנות שהוחזרו למפעל עולה כי עד בדיקת הנושא על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , השר לשעבר מר אופיר פינס-פז, חברי הכנסת מר יואל חסון וגברת סופה לנדבר החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במוסדו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי עובדי ציבור אלו נ הגו בהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. כל יתר בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה והגופים הציבוריים שקיבלו את מתנות מהמפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות, כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהוראות התקשי"ר48 . 1. בתשובתו מינואר 2007 טען המפעל כי הוא "חרד... ל טוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו להימנע מפעילויות - ודאי פומביות או הצפויות להתפרסם - שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות ולא יגיע כסף מההגרלות, מפעל הפיס לא יוכל ולהקצות כספים למטרות ציבוריות ש[ לתפקד... חשש זה עומד ]לקידומן הוא הוקם כל העת לנגד עיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת החוק - כיצד להגיב על תופעות פסולות המתגלות בפעילות עובדים, משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה בראש וראשונה מן השיקול מה מחייבת ]המפעל[ טובת (כל ע וד היא במסגרת החוק). וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ובדרך ]המפעל[ ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי שקטה" (ההדגשות במקור). 2. מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמן הציבור, להגיש . בעל תפקיד במפעל שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותםללא דיחוי לידיעתם של המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון. מהדוגמאות שהובאו לעיל עולה כי עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות חוק המתנות, התקנות שהותקנו על פיו והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד ציבור להחזירה לשולחה או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את חלוקת המתנות לבכירים ולנבחרים הנהוגה במפעל, ובייחוד את חלוקתן לבעלי תפקידים שהמפעל תלוי במישרין בהחלטתם לגבי נושאים הקשורים בפעילותו. יש גם לראות בחומרה את העובדה שרובם הגדול של עובדי המדינה שקיבלו מתנות מהמפעל השאירו אותן ברשותם, ולא פעלו בעניין זה כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע ולהביא לאישור הדירקטוריון תקן כוח אדם מפורט, הכולל בין היתר את הנתונים האלה: המבנה הארגוני של המפעל; רשימת התפקידים ותחומי העיסוק שכל תפקיד כולל; תיאור התפקיד; מתח הדרגות שלו; הכפיפות הארגונית של בעל התפקיד; "משרות האמון" במפעל78 . נוסף על כך על המפעל להביא לאישור הדירקטוריון בכל שנה את שיא כוח האדם ולהציג לו נתונים מפורטים על מצבת העובדים בפועל. מן האמור לעיל עולה כי העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל את חוות דעתם בנדון ולקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה שביקשה את ההיתר לבניית בית הכנסת, ואף יזם את קבלת ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה; ובה בעת שימש יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותו של ראש העירייה מר קבלו בדיון של הוועדה לתכנון ולבנייה בעניי ן השימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי הייתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי. ביולי 2003 כתב מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד הסיעודי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כדלקמן: "בתאריך 13.5.2003 אישרתם שינוי במבנה עבור בית הכנסת במרכז הפיס הסיעודי. התוכנית כפי שהובאה לידיעתי חוסמת את אחד מפתחי החירום של הבניין. לדעתי זהו מפגע בטיחותי שלא יאושר על ידי מכבי אש, אבקש תגובתך". הביקורת העלתה כי לא התקבלה מהוועדה כל תשובה למכתב זה. לדעת מ שרד מבקר המדינה, היה על ראש העירייה להימנע מניגוד העניינים ולהודיע לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא חבר הנהלת עמותה שהוועדה אמורה לדון בבקשתה, ועל כן הוא מנוע מלהשתתף בישיבת הוועדה הנוגעת לעמותה, ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2004 ידע המפעל על החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. בסיור של עובדי משרד מבקר המדינה במוסד הסיעודי במרס 2006 התברר כי בקומת העמודים שלו נבנה בית כנסת ששטחו כ-150 מ"ר, וכי בניגוד להבטחות העירייה למפעל לא הוסר השלט המפנה אליו. על פי מידע שנמסר למשרד מבקר המדינה, בית הכנסת משמש בעיקר תושבים שמתגוררים בשכונה סמוכה למוסד, ורק כארבעה מהדיירים במוסד מתפללים בו. בעת הסיור לא היו בידי מנהל המוסד מפתחות בית הכנסת, והתברר שרק תושבי השכונה הסמוכה המשתמשים בו ומנהלים אותו מחזיקים במפתחותיו. כלומר השטח הופקע למעשה מרשותו של המוסד הסיעודי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המפעל להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו על פי ההסכם שנחתם בינו לבי ן העירייה, ובכללם הקפאת המענקים לעירייה וקיזוז של המענק שנתן לה להקמת המוסד הסיעודי מכספים שהיא הייתה אמורה לקבל ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ומגופים נוספים, כדי למנוע את המשך החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי ולהשיב את מצב המבנה לקדמותו; והיה על מנכ"ל המפעל להביא את הנושא לידיעת הדירקטוריון כדי שיורה לנקוט נגד העירייה את כל הצעדים המשפטיים המתחייבים. .מנתוני המפעל עולה כי המפעל שילם בפרק הזמן ינואר 2003 - אפריל 2006 כ- 200,000 .ש"ח עבור מתנות (ישירות ועקיפות) לאירועים של העובדים הביקורת העלתה כי המפעל לא ביקש את אישו ר הממונה על השכר להסכם הפרישה של מנהל א', הכולל כאמור הטבות כספיות חריגות. מהאמור לעיל עולה כי לדעת המפעל, משנתן הממונה על השכר אישור לתנאי שכר או פרישה חריגים לעובדים מסוימים, תקף אישור זה גם לגבי עובדים אחרים, ואין צורך בקבלת אישור נוסף מהממונה לקבוע להם את התנאים המיטיבים. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מטרת הסעיף היא לאפשר לממונה על השכר לבחון כל בקשה לחריגה מהתנאים המקובלים לגופה, בהתחשב בסיבת הפרישה, בסיבה לחריגה ובנסיבות נוספות החשובות להחלטתו. על כן, בכל מקרה שבו מבקש המפעל לקבוע תנאי שכר או פרישה חריגים למי מעובדיו, גם אם התנאים החריגים אושרו בעבר לעובדים אחרים, עליו לבקש אישור מיוחד לכך. הדבר חשוב במיוחד כשמדובר בעובד הפורש פרישה מוקדמת בשל חשד לפלילים, שכן אפשר שנסיבות פרישתו ישפיעו על החלטת הממונה על השכר. מכל מקום, מאחר שמדובר בעניין הנוגע לפרשנות של סעיף 29 , על המפעל היה לקבל את תגובת הממונה ע ל השכר על פרשנותו האמורה בטרם נחתם הסכם הפרישה עם מנהל א'. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להידרש להסכם הפרישה שחתם המפעל עם מנהל א', לבחון את היבטיו השונים ולטפל בעניין. בספטמבר 2006 מסרה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיו"ר הבטיח לעוזרת א' בעל פה כי תוכל לחזור לעבודתה במפעל בכל עת, הסכם העבודה שחתם עמה (כלומר, עם עוזרת ב') היה זמני. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שהדירקטוריון ידע על היקף המשרה של המזכיר ובכך שהמזכיר יקפיד להימנע מניגוד עניינים. אישור הדירקטוריון להיקף המשרה אין בו כדי למלא את ההוראה בתקנון ההתאגדות של המפעל הקובעת כי הדירקטוריון צריך לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראות תקנון ההתאגדות שלו, ולקבוע את ההסדרים הדרושים לשם כך. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, כנדרש בתקנון. רק באוגוסט 2006 , במהלך הביקורת, הובא לאישור הדירקטוריון הסכם העבודה של המזכיר בדיעבד. הביקורת העלתה כי בעת שהמפעל אישר את הסכם הפרישה של עוזרת א', הוא לא דיווח לממונה על השכר על ההבטחה האמורה, אף שלדבר הייתה עשויה להיות השפעה מהותית על החלטתו אם לאשר את התנאים החריגים בהסכם הפרישה של עוזרת א'. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לממונה על השכר כי נוכח נסיבות העניין עליו לבחון את הנושא, ובמידת הצורך לדרוש מעוזרת א' להחזיר את כספי הפיצויים שקיבלה מעבר ל - 100% , מאחר שבעת שאישר את הסכם הפרישה שלה הוא לא ידע את כל הפרטים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור רגישות הנושאים שבהם מטפלים היועץ הביטחוני והקב"ט, מן הראוי לקבוע בנוהלי המפעל כי העתקי כל דוח וחוות דעת שלהם, לרבות דוחות ביניים, יועברו הן למנכ"ל והן ליו"ר ללא קשר לתוכנם ולזהות הגורם שהזמין אותם, ואלה ישקלו האם יש מקום להביאם בפני גורמים נוספים, דוגמת הדירקטוריון. עוד ראוי כי בתדירות שתיקבע ייפגשו הקב"ט והיועץ הביטחוני עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכנו אותם על אודות עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מתיאור התפקיד שהוגש לדירקטוריון נראה כי מדובר בתפקיד מקצועי לכל דבר ועניין. נוסף על כך אין בתיאור התפקיד אלמנטים המלמדים שמשרה זו תוגדר "משרת אמון". המועמדת לתפקיד "הממונה על אחריות חברתית" היא כאמור עוזרת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, סמיכות הזמנים שבין פעולותיו של היו"ר להנהגת התפקיד החדש, ובין המועד שבו עזבה את תפקידה, מעוררת חשש שהיו"ר יצר את התפקיד עבור עוזרת ב' כדי למצ וא לה משרה במפעל - על חשבון הקופה הציבורית. היועץ המשפטי לא התייחס בחוות הדעת לעצם היות התפקיד האמור "משרת אמון", ואף לא נדרש כראוי לשאלה אם יש מקום שבעל התפקיד האמור יוגדר "יועץ", אף שאלה השאלות המרכזיות שהיה עליו לברר בנושא זה. כאמור, אין במפעל פירוט של התפקידים המוגדרים "משרות אמון" וכל המשתמע מכך מבחינת הפעולות שעל המפעל לבצע לאיוש תפקידים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נובעת בעייתיות מהעובדה, שעובדת בכירה הוחזרה לעבודה במפעל תקופה קצרה לאחר שפרשה ממנו, לאחר תקופת העסקה של שנתיים וחצי בלבד, שעבורם שילמו לה פיצויי פרישה חריגים מקופת המפעל הממומנת מכספי הציבור. מן הראוי שהממונה על השכר במשרד האוצר יבחן בהקדם את הנושא, על כל היבטיו, וינקוט את הצעדים הדרושים. .לדעת משרד מבקר המדינה, חובתו של עורך דין לשמור על כללי האתיקה אין בה כדי לפטור את המפעל מחובתו לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים ושהוא מקפיד על עקרון גילוי נאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות פיצול תפקידיו של המזכיר, המפעל מעסיק עוד עובד בתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במשרה שהיקפה 60% ; בפועל יוצא שהמפעל מעסיק שני עובדים שהיקף משרתם הכולל הוא 120%. (1) לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול אם ראוי שאת תפקיד מזכיר המפעל, שהוא תפקיד מרכזי שבוצע בעבר במשרה מלאה, יבצע במש רה חלקית עובד שבשאר הזמן הוא עורך דין עצמאי. על המפעל גם לבחון דרכים כדי לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים. המפעל מתייחס לתפקיד המזכיר כאל "משרת אמון" המצריכה קשר אישי מובהק עם היו"ר, שהיו"ר רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא קיום הליך תחרותי בין המועמדים. הביקורת העלתה כי במפעל אין נוהל המפרט את התפקידים המוגדרים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל מהן "משרות האמון" ומה ההליך שיש לקיים כדי לאייש אותן. כבר בסיור שעשו נציגי המפעל במוסד הסיעודי בפברואר 2004 הייתה התייחסות של נציגי המפעל לפעולות לסגירת קומת העמודים לצורכי התוספת, אולם הדבר לא צוין בפרוטוקול הסיור, והנושא הועלה רק בפגישה עם נציגי העירייה שהתקיימה ארבעה חודשים לאחר מכן. מהפרוטוקולים של הסיור ושל הישיבה עולה כי המפעל לא תבע מהע ירייה לא בעת הסיור ולא בפגישה ביוני 2004 להשיב לקדמותו את המצב בקומת העמודים, אך לעומת זאת עמד על הריסת המחסן הקטן שעקב בניית התוספת בקומת העמודים נבנה בחצר האחורית של המוסד הסיעודי ללא הסכמתו. האמור לעיל מלמד כי משנוכחה העירייה שהמפעל אינו מעיר לה על התחלת העבודות של סגירת קומת העמודים ואינו דורש להפסיקן מיד, היא המשיכה בעבודות אלה, בניגוד להסכם שחתם עמה ותוך פגיעה בביטחונם ובאיכות חייהם של דיירי המוסד הסיעודי. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל הנוגע לעבודתם עם מבקר הפנים, לא יו"ר הדירקטוריון ולא חברי ועדת הביקורת מילאו כהלכה את חובותיהם ותפקידיהם כדלהלן: (א) אף שלפי ההסכם עם המפעל, מבק ר הפנים אמור להיות כפוף ליו"ר הדירקטוריון, היו"ר לא התעדכן באופן שוטף בעבודת מבקר הפנים ועל פי רוב לא דרש לקבל את דוחותיו. (ב) גם ועדת הביקורת לא התעדכנה באופן שוטף בעניין עבודת מבקר הפנים, אף שמתפקידה לעשות כן - מתחילת שנת 2003 ועד אוגוסט 2006 התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2003 , פעמיים בשנת 2004 ופעם הועלה כי דירקטוריון המפעל לא דן בשאלה מי יהיה הממונה על מבקר הפנים. אמנם בהסכם עמו נקבע כי מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון, יגיש את דוחותיו ליו"ר ועדת הביקורת, ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לפי נוהל שתקבע ועדת הביקורת ויעמוד בקשר הדוק עם נושאי המשרה האלה. אולם ועדת הביקורת לא קבעה נוהל בעניין הגשת הדוחות. נוסף על כך, בפועל הכפיף המנכ"ל את מבקר הפנים אליו, בלי שהיו"ר התערב בכך, ומבקר הפנים נמצא בקשר הדוק רק עם המנכ"ל. לפי כללי היסוד של מקצוע הביקורת, יש למסור למבוקר טיוטה של דוח הביקורת לפני גיבושו הסופי, כדי לתת לו את זכות התגובה ולהציג תמונה שלמה ומדויקת של הממצאים. לפיכך, על המפעל לקבוע בנהליו כי מבקר הפנים, היועץ הביטחוני והקב"ט ימסרו את טיוטות דוחותיהם למבוקרים ויתייחסו לתגובותיהם בד וחות, לפני הגשתם למפעל. הדבר חשוב במיוחד כאשר הדוח מטיל ספק ביושרו או באמינותו של המבוקר כפי שקרה בפרשות המפורטות לעיל. מהביקורת עולה, שהמפעל התנגד מפורשות ל בקשת העירייה להקים בית כנסת בקומת העמודים של מבנה המוסד הסיעודי והציע לאשר את הקמתו מחוץ למבנה במימון שאינו שלו. במרס 2006 גרו במוסד הסיעודי14 גברים וכ-75 נשים. מכאן שמספר הנזקקים לבית כנסת מקרב השוהים במוסד אינו גבוה, ולא הייתה כל הצדקה להקים בו בית כנסת גדול . לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה זו חובתו של המפעל לבדוק מפעם לפעם, עוד קודם שנשלחו המכתבים האנונימיים, אם המשווקים עומדים במגבלות שקב ע בעניין הגבייה מהזכיינים, כשם שהוא בודק מפעם לפעם אם כללים אחרים שהוא קבע מיושמים על ידי עובדיו ומשווקיו. זאת במיוחד מאחר שהמידע בנושא היה בידיו ולכל הפחות זמין. 4. בתחילת דצמבר 2004 כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה כי "השינויים שביצעה ... מהווים הפרה ]המפעל[ במבנה, ללא אישורו של]העירייה[ יסודית של ההסכם". הוא ציין כי על פי ההסכם המפעל רשאי להחזיר לעצמו את כל סכום המענק שהקציב לעירייה (אפילו מכספים שמעבירים לעירייה גופים כגון משרד האוצר ומשרד הפנים), וחזר על תביעת המפעל להחזיר את המצב לקדמותו בתוך 14 .ימים. במכתב לא נכללה הודעה על הקפאת מענקי המפעל לעירייה לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשתמש באמצעים שמעמידים לרשותו ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות שבתחומן הוקמו המבנים כדי לגרום לכך שהמבנים שהשקיע בהקמתם סכומי כסף רבים ישמשו על פי ייעודם. מן הראוי שהמפעל יבחן את הצורך בנוכחותם של עובדיו בתור מלווים של מנויים וזכיינים בחופשות בחו"ל. מאחר שהנסיעות לוו כאמור גם במדריך מטעם חברת הנסיעות, אפשר שהמפעל יכול לחסוך את עלויות הנסיעה של המלווים מטעמו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המבנים שבבדיקות שצוינו לעיל נמ צא שנעשתה בהם חריגה בשימוש, על המפעל לקיים בהקדם סקר מקיף, שיטתי וכולל של מבנים שהוקמו במימונו, כדוגמת הסקר שנעשה בשנת 1999 . כמו כן על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לקיים סקרים מקיפים כאמור אחת לפרק זמן מסוים ולקבוע את תדירותם, וגם לקבוע שבפרקי הזמן שבין הסק רים המקיפים ייעשו סקרים מדגמיים על השימוש במבנים שמימן, שיכללו בהדרגה את כל המבנים האלה. תמונה של השימוש במבנים לא תתקבל, אם המפעל ימשיך לקיים סקרים מזדמנים ומצומצמים ויסתמך על מידע שהתקבל באקראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנהליו בבירור שחובה על מנכ"ל המפעל לדווח לדירקטוריון באופן שוטף על חריגות שהתגלו בשימוש במבני המפעל, וכן לציין בנהלים אילו נתונים על המנכ"ל לכלול בדיווחיו אלה, ואילו צעדים עליו לנקוט בעקבות קבלת דיוו ח על חריגה בשימוש במבנה. כמו כן על המפעל לקבוע כי רק הדירקטוריון יהיה מוסמך לאשר שינוי בשימוש במבנים, וכי אישור לכך יינתן על פי אמות מידה שייקבעו מראש. הביקורת העלתה כי בהחלטה על מתן התמיכה השתתף יו"ר המפעל, המשמש גם יו"ר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שהמפעל יחלק מתנות שאינן צנועות או סמליות, וגם אין מקום לחלוקת מתנות שלא על פי אמות מידה. יצוין כי המתנות מן הסוג היקר ביותר (מקרר נייד) לא חולקו רק לדירקטורים אלא גם לאנשים אחרים שלמפעל יש קשרים עמם, כגון יועצים של המפעל ומנהלים בחברות פרטיות. 2. עוד העלתה הביקורת כי יו"ר המפעל והמנכ"ל בלבד חילקו יחד לכ-400 איש מתנות שעלותן הכוללת (למפעל) הגיעה לכ - 150,000 ש"ח, וכי גם סמנכ"לים ומנהלי אגפים במפעל חילקו מתנות לגורמים חיצוניים. על עלות המתנות נוספה גם עלות הפצתן. לפי הנתונים שריכז המפעל לבקשת משרד מבקר המדינה, עלות כל המתנות לראש השנה התשס"ז שהעניק המפעל, לרבות עלות הפצתן, הסתכמה בכ- 400,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, והיו"ר, מר שמעון כצנלסון, לא פעלו על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני ולא העבירו את הפרשה לבדיקת המשטרה. למרות חומרת החשדות שהועלו, ואף שבדיקת הפרשה לא מוצתה, ובין היתר לא נבדק אם נגרם נזק למפעל - החליטו היו"ר והמנכ"ל לסיים את הטיפול באמצעות הוצאת מנהל א' לפנסיה מוקדמת. לא נמצאו אסמכתאות ובהן הסבר להחלטה. יצוין, כי בפגישה במרס 2006 מסר המנכ"ל גם לנציגי משרד מבקר המדינה שלא נגרם למפעל נזק. בביקורת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי בדיקה בנושא אכן נעשתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני ימלאו את תפקידיהם ביעילות המרבית וללא חשש, יש לחזק את מעמדם בנהלים ולמנוע את תלותם בבעלי תפקידים במפעל. לשם כך, בין היתר, ראוי לקבוע שהם יוכלו לקבל מידע במישרין ממבוקרים, לרבות עובדי המפעל ומשווקיו, ולהקפיד על קיומן של הוראות הדין בנושא. בהסכם עם מבקר הפנים לא נאמר דבר במפורש בעניין בדיקות מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להסדיר גם נושא זה בנוהל ולהטיל על מבקר הפנים חובה לדווח גם על ממצאי הבדיקות המיוחדות למנכ"ל, ליו"ר ולחברי ועדת הביקורת, ולא רק למזמין הבדיקה, ללא קשר למהות הבדיקה ולרגישות ממצאיה. ההחלטה אם ממצאים הם רגישים עשויה להיות סובייקטיבית, ולא רצוי שהעברת ממצאי בדיקה מיוחדת לבעלי התפקידים האמורים, שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ויטופלו, תהיה תלויה בהחלטה שכזו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי להסדיר נושאים אלה בנוהלי המפעל ולא להסתפק בהסדרתם החלקית והמוגבלת בהסכמים עם נותני השירותים. זאת, בין היתר, כדי שלהסדרים יהיה מעמד מחייב והם יהיו ידועים לכל עובדי המפעל ומנהליו. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר כי גם לשם מילוי חובתו על פי התקנון, עליו להתעדכן ביוזמתו באופן שוטף בדבר הבדיקות שעושים מבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני, ובמידת הצורך לדווח עליהן לדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, יציאתו של היו"ר לנסיעות בלא לקבל מראש את אישור הדירקטוריון, פוגעת בסדרי המינהל התקין. על המפעל לשקול לשנות את הנוהל באופן שהמחלקה האחראית לטיפול בהזמנת הנסיעות לחו"ל במפעל תתחיל בהליכי הטיפול בנסיעה רק לאחר שהדירקטוריון והמנכ"ל ימציאו לה אישור לנסיעה (לפי סמכות האישור), כמתחייב על פי נוהלי המפעל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, חריגתו של המפעל מהנוהל אינה פוטרת אותו מלקיים את הוראות הנוהל. הפרת הוראות הנוהל עשויה לגרום לאי -הבנות בקרב העובדים בדבר הדרך שעליהם לנהוג בה ולפגיעה בכללי מינהל התקין. .לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופים הקשורים אליו, חברי האסיפה הכללית, חברי המועצה הציבורית המייעצת של המפעל42 ; וכן גורמים חיצוניים- שרים ומספר חברי כנסת, עובדי מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של בעלי תפקידים במפעל. 1. הביקורת העלתה כי אף שחלוקת המתנות לחגים לגורמים חיצוניים קיימת זה שנים רבות, והמפעל מוציא סכומים ניכרים על רכישתן, לא קיימו מוסדות המפעל כל דיון בנושא זה ולא קבעו כללים בעניין זה. משום כך לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות, למי מבעלי התפקידים והעובדים במפעל מותר לחלק מתנות, לפי מה נקבע ערך המתנה הניתנת לכל מקבל, למי מחולקות מתנות, האם נקבע מספר מרבי של מקבלי מתנות, כמה מתנות יכול לחלק כל בעל תפקיד או עובד במפעל ובאיזה שווי, וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקת המתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שבחוק לא נקב עה חובה מפורשת להתלונן במשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, לאור חובת הנאמנות המוטלת על היו"ר והמנכ"ל כלפי הציבור והמפעל, ולנוכח חומרת העניין, שכן מדובר בחשש לשוחד הקשור לעבודה, היה עליהם להעביר את הנושא לחקירת משטרה, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני. רק בדרך זו היה ניתן לאשש או להפריך במידת ודאות גדולה ביותר את החשדות הכבדים שהועלו כלפי מנהל א' ומשווק א', ולקבוע כיצד לנהוג בהם. משלא עשו כן, גם העבירו היו"ר והמנכ"ל מסר שלילי לעובדי המפעל וסוכניו, ולפיו המפעל מעדיף לסיים מהר ככל האפשר פרשיות כגון אלה בלי למצות את הבדיקה והדין עם החשוד ואפילו מעניק לחשוד תנאי פרישה משופרים (ראו להלן), ובלבד שהפרשה לא תתפרסם בציבור. ההסברים השונים שניתנו למשרד מבקר המדינה לגבי ההחלטה שלא להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה והיעדר התיעוד של תהליך קבלת ההחלטות בנושא, מעלים ספקו ת באשר לעובדות הקשורות בטיפול בפרשה וחשש שההחלטה האמורה לא התקבלה בתהליך הולם שבו נשקלו מלוא השיקולים הדרושים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהענקת התרומות למרכז השלטון המקומי יש טעם לפגם משום החשש להעדפה של גוף שארבעה מנציגיו מכהנים במפעל כחברי דירקטוריון. 1. בביקורת נמצא כי על גבי כ- 30% ממכתבי הבקשה לתרומה (להלן - מכתבי הבקשה) שנענו בחיוב בתקופה הנבדקת והמכתבים ששלח המפעל באותה תקופה למבקשים המודיעים על אישור התרומה בצירוף ההמחאה (להלן - מכתב ההודעה), היו רשומים בכתב יד שמות של היו"ר, המנכ"ל, המזכיר או אחד מחברי הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי פרוש הדבר הוא שהיה לה ם עניין באישור הבקשות. מרבית הבקשות שצוין עליהם שמו של אחד מבעלי התפקידים האמורים אושרו. מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. להלן פירוט בעלי התפקידים, מספר הגופים שקיבלו תרומות בהתערבותם וסכום התרומות שקיבלו: הביקורת העלתה, כי אחת מהתרומות שמר עדי אלדר היה מעורב בהן ניתנה מתקציב התרומות, אף שהגוף מקבל התרומה לא הגיש בקשה לתרומה אלא בקשה לתמיכה ממועצת הפיס לתרבות ואמנות 19 ; תרומה נוספת שבה היה מעורב ניתנה למרכז השלטון המקומי בתור "מענק לעידוד המחקר האקדמי בתחום השלטון המקומי - תשס"ה 2004 ", אף שהבקשה הוגשה לקרן מפעל הפיס ע"ש פנחס ספיר - חברת בת של המפעל - ולא לוועדת התרומות של המפעל. הביקורת העלתה כי למפעל אין נהלים המגדירים את אופן בחירתם ותפקידם של נציגי המפעל המלווים את הנסיעות האמורות. בפועל מונתה עוזרת המנכ"ל לאחראית לשיבוצי עובדי המפעל לנסיעות אלה, ולא ברור מה היו השיקולים שלה בבחירת העובדים לליווי החופשות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שאגף הכספים מילא דוח נסיעות לחו"ל לצורכי מס הכנסה על נסיעה שכלל לא התקיימה. על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע רישומים לא נכונים כאלה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל לא היה צריך לשאת בעלויות של שינוי מסלול הנסיעה בשל חופשה פרטית של הדירקטור. היה עליו לחייב את הדירקטור בתשלום בגין השינוי - מה גם שהדירקטור ביקש ביוזמתו לשאת בתשלום זה. על המפעל לקבוע הסדרים שימנעו הישנותם של מיקרים כאלה. בדצמבר 2006 , בעקבות הביקורת, החזיר הדירקטור למפעל כ-900 .ש"ח ממצאי הביקורת דלעיל מעלים ליקויים בתפקודו של המפעל בהיבטי ם הנוגעים לניהול כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהול כוח האדם על היבטיו השונים יעלו בקנה אחד עם נורמות התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם. . בביקורת נמצא כי בהשתתפותו של מר בן זיקרי התקבלו בוועדה לאמנויות הבמה החלטות על תמיכה כספית בסך 105,000 ש"ח בארבעה מיזמים בתחום המוסיקה באשדוד. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להקפיד להשתמש בתקציב התרומות למתן תרומות בלבד. גם אין זה ראוי שוועדת התרומות תביא בכלל שיקוליה את היבט הפרסום שכן הדבר עלול לפגוע במבקשי תרומות שאין להן "ערך פרסומי", ועל המפעל להפריד בין השיקולים למתן תרומות לשיקולים מסחריים. מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט על מתן התרומה לא ניתן ללמוד מדוע החליט המפעל לתת תרומה בסכום חריג זה דווקא לארגון האמור, והאם נבדקה האפשרות לתת סכום זה לארגונים ראויים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון היה לתעד את הנימוקים להעדפת הארגון האמור על פני גופים אחרים. כך ניתן היה לבחון אם בחן חלופות כגון מתן תרומה גדולה לגוף אחד, או מתן תרומות בסכומים קטנים יותר לגופים רבים. למפעל נהלים המקיפים תחומים רבים והם נועדו לקיים מינהל תקין ולהבטיח אחידות בפעולות של יחידו תיו וכן לאפשר בקרה מינהלית נאותה עליהן. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שיחידה של המפעל תפעל שלא לפי נהליו. על המפעל להחיל בהקדם על המועצה את נהליו ולבחון את הצורך להוסיף נהלים ייחודיים לפעילותה. .לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שמנהלת המועצה נחשבת כחברה בישיבות המועצה וועדותיה, בלא שסמכות זו הוגדרה בנהלים. על המפעל והמועצה לקבוע בהקדם בנוהליהם את סמכויותיה של מנהלת המועצה בעניין זה. הביקורת העלתה כי על אף הדברים החמורים שהועלו בפגישה, לא צוין בפרוטוקול במפורש כי המפעל דרש מהעירייה להשיב את המצב לקדמותו. 6. בפברואר 2005 סייר מנכ"ל המפעל במוסד הסיעודי, ובעקבות זאת דרש מהעירייה רק להסדיר את בעיות הבטיחות שנו צרו במבנה המוסד עקב בניית התוספת; ובתחילת אפריל אותה שנה הוא חזר ותבע ממנה להסדיר את העניין בלי לדרוש ממנה להחזיר את המצב לקדמותו. ראש העירייה מר לוי, שכיהן כיו"ר הנהלת העמותה, ידע כי בית הכנסת משמש מתפללים שאינם נמנים עם דיירי המוסד הסיעודי, אף שבהיתר לבנייתו שניתן במאי 2003 הודגש כאמור כי הוא נועד לצורכי המוסד ודייריו. למרות זאת, ואף על פי שהוועדה לתכנון ולבנייה שהוא עומד בראשה ביטלה כאמור את ההיתר, הוא לא עשה דבר כדי להחזיר את המצב לקדמותו כמתחייב מתפקידו זה. לדעת משרד מבקר המדינה, משביטל ראש העירייה ויו"ר הוועדה לתכנון ובנייה, מר לוי, את ההיתר לבניית התוספת, היה עליו לנקוט גם את הפעולות הנדרשות כדי להביא להחזרת מצב מבנה המוסד לקדמותו. הביקורת העלתה כי במשרדיהם של היו"ר ושל המנכ"ל ובאגף זכיות והגרלות לא נמצאו כל דיווחים שמסר עורך הדין במהלך כל תקופת העסקתו על ליקויים כלשהם שנמצאו בתקינות ההגרלות, בנהלים שההגרלות מתקיימות לפיהם, באופן החזקת ציוד ההגרלות, או בהיבטים האחרים של ההגרלות הנוגעים להתאמתן לתכניות ההגרלות, כמפורט בהסכם ההתקשרות עם עורך הדין. מהאמור לעיל עולה כי המפעל כלל לא פיקח על העסקתו של עורך הדין. המפעל לא צירף לתשובתו מסמכים המעידים שתהליך אישור העבודה הנוספת לעובדי המפעל האמורים בוצע במלואו על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 ושהנהלת המפעל אימצה בתור הנחיה לביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשלים את הבד יקות הדרושות בעניין עבודותיהם הפרטיות של עובדי המפעל, לפרסם בהקדם נוהל פנימי בנושא הליך אישור עבודה פרטית ולהביאו לידיעת כל עובדי המפעל, וכן לבצע בדיקות תקופתיות כדי לוודא שההוראות בנושא מיושמות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הפיקוח למפעל מבחינה ציבורית ומבחינה תדמיתית ונוכח גובה השכר שהמפעל משלם למפקח -העל, על המפעל לקיים בקרה צמודה על אופן מילוי התפקיד; בין היתר, על המפעל לנהל מעקב אחר נוכחותו של מפקח-העל או נציגיו בהגרלות למינ יהן. לשם כך אל למפעל להסתמך רק על דיווחי הנוכחות של מפקח-העל, אלא לנהל בעצמו מעקב בעניין זה. כאמור, ההתקשרות עם מפקח -העל נעשתה בהסתמך על המוניטין הציבוריים שלו. ראוי שהמפעל ידרוש ממפקח-העל כי הוא או נציגיו יהיו נוכחים ככל האפשר בהגרלות, וכי יקיים את מה שנק בע בהסכם ההתקשרות עמו, ויהיה נוכח אישית ברוב ההגרלות ורק במקרים היוצאים מן הכלל ייעזר בעובדים ממשרדו. על המפעל לדרוש ולהקפיד לקבל ממפקח -העל דיווח שוטף שכתב על התנהלות ההגרלות שהתקיימו בנוכחותו או בנוכחות נציגים מטעמו. אם אין למפקח -העל הערות בדבר ליקויים בהתנהלות ההגרלות, יש מקום שגם דיווחים כאלה יימסרו בכתב. נוכח העובדה שהמפעל מופקד על כספים ציבוריים ומחויב לנהוג על פי נורמות ציבוריות, עליו לבחון מחדש את הכללים שקבע בעניין החזר הוצאות אירוח ולהגביל את סכום החזר ההוצאות שהיו"ר יהיה זכאי לו, להורות לבעלי התפקידים הזכאים לכך לעשות שימוש זהיר בתקציב הכיבודים והאירוח ולשמש בכך דוגמה ליתר עובדי המפעל. נסיעות במחלקת עסקים מגדילות את הוצאות המפעל על נסיעות לחו"ל 70 . לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל, בהיותו מופקד על כספי ציבור, מחויב לחסוך בכספיו. על דירקטוריון המפעל לשקול אפוא אם יש מקום לקבוע כי עובדי המפעל יטוסו במחלקת תיירים בלבד, גם אם הם מתלווים ליו"ר ולמנכ"ל. מהאמור לעיל עולה כי החלטת הוועדה הבין-תחומית בראשות היו"ר שימשה רק אישור פורמלי להחלטתו על מת ן התמיכה, שבאה לידי ביטוי בהערתו על גבי הבקשה. באוקטובר 2005 כיהן מר כצנלסון כיו"ר ישיבה של ועדת ההנהלה של המועצה. בין היתר אישרה הוועדה באותו דיון תקציב בסך של 250,000 ש"ח למימון הוצאות הכנס. לא נמצאו במועצה או במפעל מסמכים המצביעים על דיון בתוכני הכנס ובסכום שיוקצה להוצאות הקשורות בו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מקצת מקבלי התמיכות נתנו שירותי תרבות לאזורים בפריפריה, הדבר אינו תואם את קווי הפעולה של המועצה, שלפיהם יש לתת "תשומת לב מיוחדת" ליוצרים מהפריפריה. כמו כן מהנתונים עולה שיש תשובות המשווקים למנכ"ל מעלות גם הן את החשש שגם המשווקים לשעבר שלא נבדקו על ידי מבקר הפנים גבו סכומי יתר מהזכיינים. למרות זאת, גם בשלב זה לא בחן המנכ"ל את האפשרות לקבל מהמשווקים לשעבר מידע לגבי הגבייה שעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מבקר הפנים להמציא לוועדת הביקורת את טיוטת הדוח ולדווח לה על ממצאיה באופן מפורט, כשם שדיווח עליהם למנכ"ל, ולציין שמדובר בטיוטה שממצאיה אינם סופיים. דיווח זה התחייב במיוחד נוכח חומרת הממצאים לכאורה ומאחר שהמשווקים שאליהם נגעו הממצאים המשיכו לעבוד עם המפעל. עם זאת, גם הנוסח שבו דיווח מבקר הפנים על ממצאיו היה בו די על מנת שחברי הווע דה שנכחו בישיבה יבינו שקיימת בעייתיות בגביית דמי הביטוח ויבקשו לדעת את פרטי הממצאים שהועלו ובאילו משווקים מדובר, דבר שכאמור לא ברור אם נעשה. מכל מקום, אין חולק שגם הדיווח לוועדה לא הביא להשלמת הבדיקה61 . על המפעל להקפיד לקיים את הנוהל ואת תקנות מס הכנסה בעניין הסכום המוכר לצורך מס, לחסוך בכספיו ולא לאפשר לעובדיו ללון במלונות יקרים, אלא במקרים חריגים ומיוחדים ובלבד שגורם מוסמך במפעל אישר זאת מראש. אולם הביקורת העלתה שלושה מקרים שבהם שני עובדי המפעל לנו או הזמינו לינה71 בבתי מלון בחו"ל , שעלות הלינה בהם הייתה גבוהה מהעלות המאושרת בנוהל ובתקנות מס הכנסה (עלות הלינה המרבית הייתה 393 דולר ללילה), ואף על פי כן אישר המפעל את מלוא החזר ההוצאות לעובדים במקרים שבהם מומשה הנסיעה. להוצאות האמורות יש להוסיף הוצאות עודפות בסך 90% שהמפעל משלם כאמור בתור מס בגין הוצאה שאינה מוכרת. . מן הראוי שהמפעל יאמץ את הכללים שקבע החשב הכללי בעניין צבירת נקודות במועדון "הנוסע המתמיד" בנסיעות של דירקטורים ועובדי המפעל לחו"ל מטעמו, ומהזמנת כרטיסי טיסה לחו"ל בשביל זכיינים ומנויים, ובעניין הזכות לשימוש בהטבות הנובעות מנקודות אלה. אם יתבע המפעל את הנקודות שהוא זכאי להן, הוצאותיו על רכישת כרטיסי טיסה יפחתו, שכן מקצת הכרטיסים יוענקו לו חינם תמורת הנקודות שנצברו. בפגישה שקיים צוות משרד מבקר המדינה עם היו"ר והמנכ"ל ביולי 2006 הם ציינו כי אינם יודעים על דבר השינוי בנוהל הנזכר. לדעת משרד מבקר המדינה, דברים אלה של היו"ר ושל המנכ"ל אינם עולים בקנה אחד עם היותם הגורמים המופקדים על אישור נוהלי המפעל, ועם כך שהמנכ"ל חתום על פרוטוקול הדיון שקיימה ועדת הנהלים של המפעל במרס 2006 ., שהשינויים האמורים אושרו בו 2. : הטיפול בממצאי הבדיקה (א) משרד מבקר המדינה העלה כי לאחר קבלת דוח הביניים לא נקט המפעל צעדים כלשהם כלפי העובדת וחקירת ההדלפה הופסקה. לא נמצאו במפעל מסמכים המבהירים את הסיבה לכך. דוח ביניים מטבעו א ינו בבחינת סוף פסוק, אלא מטרתו לתת תמונת מצב של הממצאים שהועלו עד למועד כתיבתו והמלצות להמשך הטיפול. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם סבר המנכ"ל שממצאי הדוח אינם חד-משמעיים דיים כדי להביא לפיטוריה של העובדת כמומלץ בו, הרי שלאור חומרת החשדות שהועלו לגביה, רגישות תפקידה וחשיבות הנושא הנחקר - הדלפת מידע ממאגר סודי של המפעל - היה עליו לכל הפחות להורות על המשך חקירת ההדלפה (כפי שגם הומלץ בדוח), ורק בסיומה להחליט כיצד לנהוג בעובדת. חרף זאת, בעקבות דוח הביניים התמקד המנכ"ל באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין וזנח את יתר אפשרויות הטיפול, ומשהגיע למסקנה כי על סמך ממצאי דוח הביניים יהיה קושי לפטרה, סיים את הטיפול בחשדות להדלפה. לא מן הנמנע שהמשך חקירת ההדלפה היה מפריך את החשדות כלפי העובדת; אילו הופרך החשד, העובדת אף הייתה יוצאת נשכרת מאחר ששמה היה מטוהר מכל חשד, ואולי גם היה נמצא הסבר אחר להדלפה. מאחר שהבדיקה לא מוצתה, נוצר מצב שבו אחת המשרות הרגישות במפעל מאוישת בעובדת שאמינותה הוטלה בספק. (ב) כאמור, לדברי המנכ"ל, בעקבות דוח הביניים הוחל בפיקוח שוטף על עבודתה של העובדת בידיעתה. הועלה כי המנכ"ל לא עדכן את מנהל האגף שהעובדת כפופה לו בדבר ממצאי דוח הביניים והפיקוח שלטענת המנכ"ל היא נתונה בו. מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי רק בעקבות הביקורת נודע לו על עניינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-שיתופו של מנהל ה אגף בעניינים אלה אינו מתיישב עם טענת המנכ"ל שמתקיים פיקוח שוטף על עבודתה של העובדת. (ג) הביקורת העלתה כי למרות חומרת הנושא, לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על ההדלפה מקובץ הזכיינים. רק בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה, באוגוסט 2006 ,, נודע ליו"ר על הפרשה ועל פי דרישתו דיווח לו המנכ"ל בעל פה על פרטיה ועל דרך טיפולו בה. לאור הערות משרד מבקר המדינה ביקש היו"ר בספטמבר 2006 ממבקר הפנים לבדוק את אופן טיפולו של המפעל בחשד להדלפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מהאמור לעיל עולים סימני שאלה מהותיים בדבר העובדות הקשורות בטיפול המפעל בנושא ובדבר הגרסאות שהובאו לעיל. אם השיחה אכן התקיימה, היה על המנכ"ל לציין את דבר קיומה ואת תוכנה לפני נציגי משרד מבקר המדינה עוד במהלך הביקורת, כשנשאל כיצד טיפל בנושא. מכל מקום, יש לתעד כל שיחת נזיפה ואזהרה עם עובדים במפעל, ואף להחתים את העובדים על תרשומת של שיחה כאמור, ולתייקה בתיק רשמי של המפעל. זאת, בין היתר, על מנת שהנאמר בשיחה יהיה בעל תוקף מחייב ולא תהיה מחלוקת בעניינו. באוגוסט 2005 דנה ועדת ההנהלה בנושא, בראשות מר כצנלסון, והחליטה לאשר את הבקשה. מהאמור לעיל עולה כי לא זו בלבד שהמפעל לא בדק במלואם את החשדות החמורים שהועלו נגד מנהל א' ולא הודיע עליהם למשטרה, אלא שבהסכם פרישתו מהמפעל הוא אף זכה בהטבות כספיות חריגות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה ראוי שהמפעל יעניק למנהל א' הטבות כספיות כאמור. ניסיונות המנכ"ל, מר שאול סוטניק, להסתיר מסמכים ממשרד מבקר המדינה ולמנוע ביקורת בנושא פסולים ואינם עולים בקנה אחד עם הקבוע בחוק. התנהגות זו חמורה במיוחד נוכח מעמדו הבכיר והדוגמה שהוא אמור לתת לעובדי המפעל. בנסיבות אלה על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לתעד בתיקיו הרשמיים את כל המסמכים הנוגעים לעובדיו ולסוכניו, גם מסמכים הנוגעים לנושאים רגישים, ולוודא את ביצועה של חובה זו. יצוין כי כבר בשנת 1998 העלתה בדיקה של רואי חשבון של המפעל כי אחד ממשווקי המפעל דאז גבה סכו מי יתר מהזכיינים באזורו בגין ביטוח כרטיסים ומזומנים. לא נמצאו מסמכים המעידים כיצד טיפלה ההנהלה דאז של המפעל בעניין זה. אולם ממצאי מבקר הפנים על הגבייה בשנים 2000 -2005 מלמדים כי לא ננקטו הפעולות הדרושות על מנת להבטיח כי הדבר לא יישנה. עניינו של הציבור, שכספיו מופקדים בנאמנות בידי המפעל, הוא כי המפעל יקפיד ויוודא שמנהליו ועובדיו ממלאים את תפקידיהם בהגינות וביושר משיקולים ענייניים בלבד, ויטפל בנחרצות בתופעות שליליות של פעולה בניגוד עניינים, שעלולות להגיע עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את מנהליו ועובדיו מלבצע פעולות שליליות, שכן פעילות המפעל תלויה באמון הציבור כי הוא פועל כראוי. התנהגות בלתי הולמת של מנהליו ועובדיו, ואף מראית עין של התנהגות כזאת, עלולה לפגוע בתדמיתו ובאמון הציבור בו ולגרום, בין היתר, לירידה במספר המשתתפים בהגרלותיו ולהקטין את הכנסותיו. ממצאי הביקורת מעלים תמונה חמורה ומדאיגה על דרך פעולתן של המועצה לתרבות ואמנות וועדותיה, שהתנהלו כגוף עצמאי בלא בקרה מספקת של דירקטוריון המפעל. המועצה קבעה מדיניות שמטרתה לייחד את התמיכה בתחומי התרבות והאמנות לצעירים ולתושבי הפריפריה, אך הביקורת העלתה כי עיקר התמיכות ניתנו למבצעי פעולות וגופי תרבות ביישובים מרכזיים וחזקים. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר המפעל, לא נהגו בכספי המועצה, שהם כספי ציבור, ברגישות ובאחריות הנדרשות, והם פעלו לקדם מימון של פעולות תרבות ביישוביהם או לתמיכה בתחומים ובגופים שיש להם עניין אישי בהם. ההשתתפות בהצבעה על תמיכות כספיות מעין אלה אסורה לפי נוהלי המפעל והמועצה ולפי הכללים בעניין מניעת ניגוד עניינים. כספי המפעל לא נועדו לקדם את ענייניהם של מנהליו וחברי המועצה, אלא את ענייניו של כל הציבור לדעת משרד מבקר המדינה, להגשת דוחות נסיעה לחו"ל יש חשיבות רבה - הן בתור אמצעי בקרה, והן לצורך הפקת לקחים בדבר השגת יעדי הנסיעה, והתועלת שהיא מביאה למפעל. על הדירקטוריון והנהלת המפעל להקפיד כי חברי הדירקטוריון ועובדי המפעל בכל הדרגים יקיימו את הנהלים בנושא במלואם, ולהתנות את החזר הוצאות הנסיעה בהגשת דוח נסיעה מיד לאחר חזרתם לארץ. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל אמות מידה לקביעת הזכאות לתרומה וסכומה - ולעדכנן מפעם לפעם - וכן כללים בעניין סדרי עבודתה של הוועדה וחובת ההנמקה של החלטותיה. 1. הועלה כי הוועדה החליטה על מתן התרומות רק בעקבות בקשות שהוגשו למפעל. היא לא קבעה יעדים למתן התרומות ואילו תחומים עיקריים וחשובים ראויים לתרומה. זאת ועוד, האפשרות לקבל תרומות לא הובאה לידיעת הצי בור הרחב ולא פורסמה ברבים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפרסם את האפשרות לקבל ממנו תרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכספי המפעל הם כספי ציבור, על המפעל לקבוע אמות מידה ברורות בעניין הזכאות לתרומה ולקיים את תהליך מתן התרומות באופן שוויוני וגלוי, ולצורך כך עליו להביא את עצם מתן התרומות לידיעת הציבור. 3. החלטותועדת התרומות על מתן התרומה וסכומה אושרו בחתימת שלושת חברי הוועדה על גבי טופס התרומות. הביקורת העלתה כי טופסי התרומות הועברו לחברי הוועדה בנפרד, והם חתמו עליהם בלא שנפגשו עם חברי הוועדה האחרים כדי לדון בבקשות. גם לאחר שהתקבל במפעל נוהל התרומות, שבו נקבע כי "הבקשות ירוכזו בידי מזכיר החברה, והוא יביא אותן לדיון בפני הועדה", לא נפגשו חברי הוועדה לדון ביחד בבקשות. עוד הועלה, כי הנימוקים להחלטות על מתן התרומות לא תועדו. .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שההחלטה על תרומות תתקבל כדבר שבשגרה בסבב חתימות על טופס התרומות. קבלת החלטה בלא דיון ובלא תהליך קבלת החלטות סדור ומובנה, ספק אם היא מתיישבת עם החובות המוטלות על נושאי המשרה אשר שימשו כחברי הוועדה. לצורך קבלת ההחלטות על התרומות, ראוי היה שיקיימו דיון מקיף שיאפשר להם להפיק את מלוא התועלת מהידע ומהניסיון של כל אחד מהם17. על חברי הוועדה להתכנס ולדון יחד בבקשות באופן סדיר ולפעול על פי הנוהל בנושא זה. כללי המינהל התקין מחייבים גם רישום של פרוטוקולים מדויקים. על הפרוטוקול לשקף את שהתרחש בדיון ולהכיל את עיקרי הדברים שנאמרו, ובכלל זה המחלוקות שהתגלעו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע כללים ברורים לרישום הפרוטוקולים של ישיבות ועדת התרומות. 4. הביקורת העלתה כי ועדת התרומות לא נקטה שיטה אחידה לרישום שמות הגופים שביקשו ממנה תרומה, ולעתים נרשם שמו של אותו מבקש באופנים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר עלול לפגוע ביכולתו של המפעל לקיים מעקב אחר מבקשי התרומות ומקבליהן. על המפעל לציין ברישומיו ליד שמה של כל עמותה את מספרה אצל רשם העמותות כדי שיתאפשר זיהוי אחיד ועקבי של העמותות ופרטים נוספים שיאפשרו פיקוח מיטבי. הביקורת העלתה כי המפעל העניק את התרומות בלא שנקבע נוהל בנושא. עם כניסתו של מזכיר המפעל הנוכחי לתפקיד הוא הנהיג לראשונה, בתחילת שנת 2004 , את השימוש בטופס "תרומות (אישור מזכיר, יו"ר ומנכ"ל)" (להלן- טופס התרומות). בטופס זה מפורטים הנתונים ו האישורים שגופים המבקשים תרומה נדרשים להמציא: פרטים על הגוף ומטרותיו, אישור רשות המסים על ניהול פנקסי חשבונות, ואם מדובר בעמותה - גם אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. .1. לכ- 20% מהגופיםשביקשו תרומות אישרה הוועדה בתקופה הנבדקת שתי תרומות, ולגופים מסוימים אישרה שלוש או ארבע תרומות. חלקם אף קיבלו באותה שנה שתי תרומות שסכומן המצטבר גדול מ- 20,000 ש"ח (כאמור, סכום התרומה השכיח בתקופה הנבדקת). יצוין כי חברי הוועדה וחלק מחברי הדירקטוריון היו מעורבים במתן מקצת תרומות אלו. להלן דוגמאות: לעומת זאת, לגופים אחרים שביקשו יותר מתרומה אחת אישרה הוועדה תרומה אחת בלבד, ועמות ות רבות, בהן עמותות המייצגות מגזרים של חסרי יכולת ועמותות אחרות שנזקקו לעזרה בהמשך פעילותן, לא קיבלו אף תרומה אחת. בהיעדר אמות מידה ובהיעדר נימוקים מתועדים למתן התרומות, אי-אפשר לדעת מדוע קיבלו גופים מסוימים כמה תרומות ואחרים לא קיבלו כל תרומה, ומדוע קיבלו גופים מסוימים תרומות שסכומן גדול מהמקובל. מתשובות חברי הדירקטוריון עולה, כי הם ראו כחלק מתפקידם במפעל את הייצוג של גופים מסוימים ופעולה לטובתם. לדעת משרד מבקר המדי נה, מאחר ששמותיהם של הדירקטורים נרשמו על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלהם למבקשי התרומות קודם שאישרו את מתן התרומות. יש לראות בחומרה את מעורבותם של דירקטורים ובכירים במפעל - בגלוי ומאחורי הקלעים - במתן תרומות לגופים מסוימ ים, מעורבות שהקנתה לגופים אלה עדיפות ופגמה בהגינות ובשוויוניות שהמפעל מחויב לפעול בהן. על המפעל לתת דעתו על מצב בלתי תקין זה ולמסד מנגנון שינטרל את הזיקה האישית של בעלי תפקידים במפעל למתן תרומות. יצוין כי כבר בשנת 2003 ציין בית הדין האזורי לעבודה כי "נציג י הרשויות ... מעוניינים להציג הישגים בפני ציבור הבוחרים, תושבי ]במפעל[ המקומיות היישובים בראשם הם עומדים, שהרי זו דרכם לשכנע את הציבור כי הם ראויים לאמונם ולקולם ביום הבחירות. הכהונה בדירקטוריון מפעל הפיס היא אחת הדרכים לעשות כך. בלשון יותר מפורשת - היכולת להשפיע על הקצאת רווחי מפעל הפיס, כך שיגיעו לתחומי הרשות המקומית שלהם. כך יוכלו להראות לתושבי המקום, בוחריהם, כי הם פועלים למענם"21 (ההדגשה אינה במקור). האמור בפסק דין זה אמנם עוסק בהקצאת כספי המפעל לרשויות המקומיות, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, המסר שבו רלוונטי גם לשימוש בלתי תקין בכספי המפעל למתן תרומות לגופים שיש לבעלי תפקידים במפעל עניין אישי בסיוע להם. על המפעל לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי למנוע שימוש לא תקין בתקציב התרומות. 2. הביקורת העלתה כי מבין התרומות האמורות שחבר דירקטוריון המפעל מר יגאל עמדי היה מעורב בהן, שלוש תרומות, בסכום כולל של 56,000 ש"ח, ניתנו לעמותה בירושלים שיושב ראשה הוא אביו. על מכתבי הבקשה נרשם בכתב יד שמו של מר יגאל עמדי. בפברואר 2006 העניק המפעל תרומה נוספת בסך 18,000 ש"ח לעמותה אחרת בירושלים, שאביו של מר יגאל עמדי נמנה עם חברי הוועד שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מטרתה של קבלת אישור הדירקטוריון היא לוודא שהחברות בדירקטוריון האחר לא תפגע בעבודתו של היו"ר במפעל ו לא תגרום בביקורת נמצא כי גברת קודליק השתתפה באישורן של תמיכות בסכום כולל של 45,000 .ש"ח לשלוש פעילויות באשדוד, חלקן בתחום המוסיקה ביוני 2006 טען המנכ"ל לפני נציגי משרד מבקר ה מדינה כי מנהל א' לא היה מעורב בהכנת תכנית התמריצים של המשווקים בשום שנה. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל א' היה המעורב היחיד מטעם המפעל בהכנת טיוטת תכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 . ממכתב יו"ר החברה החיצונית למפעל אף עולה כי לאחר שהחברה הגישה את הטיוטה למנהל א', איפשר המנהל למשווקים לערער על היעדים שנקבעו בטיוטה ועשה בה שינויים, שלא כפי שנהג בשנים קודמות מי שהיה מעורב מטעם המפעל בהכנת טיוטות תכניות התמריצים למשווקים. לא מן הנמנע שבדיקה יסודית של מעורבותו של מנהל א' בתכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 ושל פעולותיו בתחומים אחרים הייתה מעלה כי הוא לא השפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. אולם הביקורת העלתה שהמפעל לא בדק באופן מעמיק אם מנהל א' השפיע בדרך זו או בדרכים אחרות על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו דיווחים על נוכחותו של מפקח -העל או ממלאי מקומו בהגרלות המפעל. רק בעקבות הערות משרד מבקר המדינה ביקש המפעל ממפקח-העל להמציא לו דיווח על מועדי הנוכחות שלו ושל ממלאי מקומו בכל ההגרלות שהתקיימו בתקופת העסקתו במפעל. באוגוסט 2006 מסר מפקח-העל למנהל אגף זכיות והגרלות במפעל רשימת נוכחות שלו ושל נציגיו בהגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא"80 בלבד, בתקופה שבין 2.7.05 ל- 1.8.06 . מהדיווח עולה כי בין 2.7.05 ל- 31.12.05 התקיימו בסך הכול 1,443 "הגרלות "לוטו ו"אקסטרא"; מפקח-העל נכח ב -14 מההגרלות, ונציגיו נכחו ב-41 הגרלות. (בסך הכול נכחו הוא או נציגיו ב-55 הגרלות, שהן 3.81% "בלבד מכל הגרלות ה"לוטו וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה); מתחילת 2006 ועד 1.8.06 נכחו מפקח-העל או נצ יגיו ב-11 מהגרלות ה"לוטו" וב-54 מהגרלות ה"אקסטרא", ובסך הכול ב -65 ( 3.84% ) מ - 1,694 מכל הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה. הביקורת העלתה כי לפני שביקש המפעל מעורך הדין שימסור לו דיווח על נוכחותו או על נוכחותם של נציגיו - בעקבות הביקורת - לא יזם המפעל כל פנייה לעורך הדין מאז דצמבר 2003 על מנת לקבל ממנו דוחות על עבודתו השוטפת בתור מפקח-העל; גם כשפנה המפעל בעקבות הביקורת אל עורך הדין בבקשה שימסור לו דיווח על נוכחותו בהגרלות, מסר לו עורך הדין דיווח חלקי בלבד, שכלל מידע רק על הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שהתקיימו מיולי 2005 .בלבד כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל ידע יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אך לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי למנוע זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם; ראשי .קשור בפעילותו ושאינו הולם. הדבר מחזק את המסקנה שעלתה מבדיקת הפרשה שבה היו מעורבים מנהל א' ומשווק א', כי הנהלת המפעל מעדיפה לסיים את הטיפול בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות מהר ככל האפשר, גם אם לא מוצתה בדיקתם. עד מועד סיום הביקורת לא מסרו היועמ"ש החיצונית והמנכ"ל למשרד מבקר המדינה מה נאמר בפגישות המוזכרות במכתב היועמ"ש החיצונית מאפריל 2006 (למרות חשיבותן הפגישות לא תועדו) ולא הסבירו מדוע החליטו לסיים את הפרשה באמצעות הוצאת חוזר רענון בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי המפעל אינם מפיגים את החשש שתפקיד ה"ממונה על אחריות חברתית" נועד בעצם לשמש "סידור עבודה" לעוזרת ב'. מאחר שמדובר בתפקיד חדש במפעל, היה על היו"ר להנחות את היועץ המשפטי להשלים את חוות דעתו ולהידרש במישרין לשאלה מה הוא ההליך הראוי לבחירת מועמד לתפקיד זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר למסור לדירקטוריון מלכתחילה את כל הפרטים הדרושים להחלטתו בעניין התפקיד ובעניין המועמדת לתפקיד. נוכח הגדרות התפקיד, לא היה הדירקטוריון צריך לאשר את המינוי בתור "משרת אמון", אלא לדרוש בדיקה שבה ייקבע אם לשם איוש התפקיד דרוש הליך של מכרז או של קבלת הצעות. על הדירקטוריון לבחון את הנושא מחדש, גם נוכח הספקות בעניין מחויבותו בדבר אופן מימוש העקרונות שקבע ארגון WLA , ובכלל זה לבחון אם אכן דרוש למנות לשם כך עובד מיוחד או שמא עובד שהמפעל כבר מעסיקו יכול למלאו לצד תפקידיו האחרים. 5. השלמת הבדיקות בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה: (א) בפגישה שהתקיימה בתחילת אוגוסט 2006 בהשתתפות נציגי משרד מבקר המדינה, היו"ר, המנכ"ל ונציג מבקר הפנים (להלן - הפגישה) הועלה כי עד אותו מועד לא הודיע המנכ"ל ליו"ר שבבדיקת מבקר הפנים נמצא שלכאורה מרבית המשווקים הנוכחיים גבו סכומים עודפים מהזכיינים, וכי היו"ר לא דרש מהמנכ"ל לעדכן אותו על תוצאות הבדיקה האמורה, אף שעברו כשמונה חודשים מאז ביקש ממנו הבהרות בנושא. בפגישה הועלה גם כי המנכ"ל לא דיווח ליו"ר על הבדיקה שעשה מבקר הפנים בנושא בשנת 2005 , ובה נמצא שמשווקים א' וב' גבו לכאורה מהזכיינים סכומים עודפים, וכי גם לאחר התערבות היו"ר בנושא, לא הורה המנכ"ל למבקר הפני ם להשלים בדיקה זו. (א) משרד מבקר המדינה העלה את הממצאים האלה: היו"ר והדירקטורים לא העבירו לדירקטוריון דוחות נסיעה; רק מקצת העובדים שהצטרפו לנסיעות היו"ר לחו"ל (6 מתוך13 נסיעות) הגישו דוחות נסיעה למנכ"ל; המנכ"ל לא העביר כלל דוחות נסיעה ליו"ר, חלק מהסמנכ"לים ומקצת העובדים לא הגישו דוחות נסיעה לחו"ל, שלא כנדרש; חלק מדוחות הנסיעה הוגשו בדיעבד, רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא או בעקבות הביקורת. . מתשובות המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית עולה כי כמו בפרשת ההדלפה גם הטיפול בפרשה הנדונה התמקד באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המעשים המיוחסים לעובדת - שימוש במשאבי המפעל לשם הפצת חומר שאינו קשור לעבודה ואינו הולם ואפשר שהפצתו היא עבירה פלילית - היה על המנכ"ל לנקוט פעולה שתביא למיצוי הדין עם העובדת ככל שניתן ותמנע ממנה לחזור על המעשה. שיחת נזיפה ואזהרה, שעצם קיומה שנוי במחלוקת, אינה מהווה טיפול יעיל וראוי בפרשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר בן זיקרי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לו זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונה לחבר מועצה - ולתת לזיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליו להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים, בייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. ,המפעל מקצה סכומי כסף גדולים למימון הקמת מבנים המיועדים למטרות שקבע וחשוב מאוד שהמבנים ישמשו רק למטרות אלה. על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימוש בהם, ושהם יתוחזקו כראוי. הביקורת העלתה שהמפעל אינו עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינו עושה סקרים שוטפים ומקיפים; בנהליו אין הנחיות מפורטות בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימוש במבנים; הנהלתו אינה מדווחת לדירקטוריון שלו על חריגות כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעת על הצורך לקבל דיווחים על החריגות ועל הצעדים שראוי שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן. על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו. על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן. על דירקטוריון המפעל לדון בהקדם באופן טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים ליישום ההחלטות שיקבל בנושא. מפעל הפיס הוא גוף שמטרותיו ומהותו ציבוריים הם והכנסותיו מכספי ציבור. עליו לנהוג בחסכנות לצמצם את הוצאותיו על מנת שיהיו ברשותו יותר כספים להשקעה למען מטרות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהות של המפעל על נסיעות של מנהליו ועובדיו לחו"ל, ונוכח הממצאים שהועלו בבדיקה, על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את הנושא ולנקוט את כל הצעדים הדרושים, ובהם קביעת כללים כדי שיבוצעו רק הנסיעות החיוניות וישתתפו בהן רק עובדי המפעל הדרושים. .בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון העלתה כי הנסיעות של עובדים לחו"ל לא הובאו כלל לא ישור הדירקטוריון, כמתחייב מהנוהל, וכי רק מנכ"ל המפעל החליט אם לאשרן. עוד נמצא כי בין יוני 200368 לאפריל 2006 הובאו לאישור הדירקטוריון רק שש מ-13 הנסיעות של יו"ר הדירקטוריון, מר שמעון כצנלסון, שהתקיימו באותה תקופה, וכי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, לא הביא את נסיעותיו לאישור יו"ר הדירקטוריון, שלא כנדרש על פי הנוהל. 1. הועלה שוועדת הפרסום אישרה התקשרויות עם עמותות וגופים לפרסום או למתן חסות, ובה בעת דחתה בקשות של גופים אחרים להתקשרויות כאלה במחירים דומים, שנועדו להביא לפרסום לאוכלוסיות דומות בגודלן או גדולות יותר. יצוין כי חלק ממקבלי החסויות קיבלו גם תרומות מהמפעל. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא ניתן לדעת מה היו השיקולים לאישור בקשה להתקשרות לצורכי פרסום או חסות או לדחיית הבקשה להתקשרות, שכן הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה אינם כוללים נימוקים להחלטות אלה. עולה חשש כי התקשרויות אלה היו תרומות במסווה של פעילות פרסומית. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה דחתה, בלא שהדבר הוסבר בפרוטוקול, גם מבקשים המתאימים לכאורה לעקרונות שפירטו המפעל וסמנכ"ל השיווק בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה. אולם מאחר שלא נקבעו אמות מידה לבחירת הגופים מקבלי החסות, והוועדה פועלת לפי שיקול דעתה הבלבדי, קיימת אפשרות שהחלטותיה יתקבלו שלא רק משיקולים מקצועיים ענייניים. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שהחלטות הוועדה אמורות להתקבל באופן מקצועי, כפי שציין המפעל בתשובתו, אין מקום שבעלי תפקידים בכירים במפעל יתערבו בהחלטות הוועדה. יצוין כי הסברי המפעל שהובאו לעיל לא צוינו בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום. עוד יצוין כי כבר במרס 2005 המליץ המבקר הפנימי של המפעל "לתעד .את שיקולי הוועדה לפחות באשר לרכישות שהחליטה לאשר. התיעוד אמור לכלול התייחסות לשיקולים המרכזיים (כמותיים ואיכותיים) באופן שניתן יהיה להתחקות בדיעבד ולבחון את סבירות ההחלטה שנתקבלה". עד מועד סיום הביקורת בנושא, אוגוסט 2006 , לא יושמו המלצות המבקר הפנימי. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הפרסום לכלול בפרוטוקולים שלה, בין היתר, את עיקרי הדברים שהועלו בדיון, את ההחלטות שהתקבלו ואת נימוקיהן. 3. הועלה שוועדת הפרסום החליטה לממן פרסומים בגופים שונים בגלל בקשות של היו"ר או המנכ"ל . הדבר מחזק את החשש שבהיעדר אמות מידה לבחירת הגופים שיקבלו חסות או ייתנו שירותי פרסום ישמש תקציב הפרסום למתן תרומה. להלן דוגמאות: לפי הפרוטוקולים של הוועדה, בשנים 2004 ו- 2005 היא החליטה להתקשר בארבעה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב - 232,250 "ש"ח, לפי בקשת יו ר הדירקטוריון. כמו כן החליטה להתקשר בחמישה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב- 60,888 .ש"ח, לפי "בקשתו" או "המלצתו" של המנכ"ל לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהיו"ר והמנכ"ל פנו לוועדה במישרין בבקשות להפנות כספים מתקציב הפרסום לגופים שונים מעוררת חשש שאכן מדובר למעשה בתרומות שהשיקולים לנתינתן לא היו שיקולי פרסום. 1. הביקורת העלתה שהמפעל השתמש בתקציב התרומות למימון פעילויות פרסום. על פי מכתבי ההודעה עולה ששלוש המחאות בסכום כולל של כ- 37,000 ש"ח מתקציב התרומות הועברו ישירות לחברות פרסום. עשר תרומות אחרות בסכום כולל של 88,600 ש"ח מתקציב התרומות יועדו, לפי ההודעות על אישורי התרומות, למתן חסות או לפרסום המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, העברת ההמחאות למקבלי התרומות על ידי חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה איננה בגדר "אקט יחצ"ני מובהק" כפי שטען המפעל בתשובתו; העברת ההמחאה בדרך זו עלולה ליצור את הרושם שהתרומה ניתנה בזכות מוסר ההמחאה, ולפיכך היא פסולה. על המפעל לחדול אפוא מדרך פעולה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי קבלת ההחלטות על ידי המועצה, תעשה בהיעדרם של כלים שהם בסיס הכרחי לקבלת החלטותיה. היעדרן של אמות מידה המתאימות לחזון המועצה איפשר לחברי המועצה לחלק את תמיכותיה, בין היתר, על פי העדפות ואינטרסים אישיים שלהם, כפי שהועלה בביקורת זו (ראו להלן את הממצאים בנושא). הביקורת העלתה כי יותר ממחצית מקבלי תמיכות המועצה בשנת 2005 באו מיישובים גדולים ומבוססים במרכז הארץ; בעיקר קיבלו תמיכה מבצעי פעולות תרבות מתל אביב ( 30% ( מסכום התמיכות) ומירושלים 17% ( ). היישובים שכל בקשותיהם נדחו86 .במספר) הם כולם יישובי פריפריה

מהאמור לעיל עולה כי יו"ר המועצה וחבריה ומנהלת המועצה לא ייחדו את תשומת הלב הראויה לחובה המוטלת על חברי המועצה וועדותיה להימנע מפעילות בניגוד עניינים, לרבות פעילות במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם נוכח האשמותיו החמורות של מר ששון, על המפעל והמועצה הייתה מוטלת החובה לבדוק בדחיפות וביסודיות את טענותיו בהתאם לאמור בנוהלי המפעל ובנוהלי המועצה, לפנ ות למנהל היחידה המשפטית ולהיוועץ במועצה הציבורית המייעצת של המפעל (להלן - המועצה המייעצת), כדי למנוע פעילות

מפעל הפיס . היבטים בפעולות מפעל הפיס .בביקורת נמצא כי מר עמדי השתתף בהחלטות בדבר אישור של 24 תמיכות בסכום כולל של 1,030,500 ש"ח הקשורות לפעילויות וגופים בירושלים שחלקם מתוקצבים, בין היתר, על ידי עיריית ירושלים, אשר מר עמדי מחזיק כאמור בתיק התרבות והספורט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר עמדי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו לעיר ולגופים בה ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות שהוא חבר בהן, בעת שדנו על תמיכה כספית בגופים שיש לו או לעירייה עניין בסיוע להם, והיה עליו לצאת מישיבות אלה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול. הלכה פסוקה היא כי ניגוד עניינים יכול להיות גם בין שני עניינים ציבוריים של נושא המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה בהשתתפותו של מר עמדי בהחלטות על מתן תמיכות בסכומים גדולים לפעילויות ולגופים הנמצאים בירושלים, אשר גם במסגרת תפקידו בעירייה כמחזיק תיק התרבות והספורט היה לו עניין לקדם אותם, הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים בין שני העניינים הציבוריים שלהם הוא מחויב, שלא על פי חובותיו בעניין זה לפי הפסיקה ולפי נוהלי המועצה. (1) הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטות הוועדה לאמנויות הבמה לתת שתי תמיכות בסכום כולל של 30,000 .ש"ח לפעילויות וגופים הקשורים בעמק יזרעאל הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטת הוועדה לאמנויות הבמה לתת למקהלה תמיכה בסך 15,000 .ש"ח לסיוע במימון הנסיעה של חברי המקהלה לארה"ב מהתכתובת האמורה עולה כי מר ברושי ניצל את תפקידו במועצה לתרבות ואמנות כדי לנסות ולקדם את ענייני המועצה האזורית שבראשה עמד. הניסיון אמנם לא עלה יפה, אך בעשותו כן פעל מר ברושי בניגוד עניינים תוך ניצול מעמדו במועצה לתרבות ואומנות. הביקורת העלתה כי ברשימת המופעים שאישר מר ברושי נכלל גם מופע של תזמורת בנהלל שבעמק יזרעאל. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את העובדה שמר ברושי היה שותף להחלטה לתמוך בסכום ניכר בכנס של איגוד שהוא עומד בראשו. נוכח ממצאי הביקורת נראה כי התמיכה של המועצה בכנס זה הושפעה מכך שמארגני הכנס והעומדים בראשו חברים במועצה ובוועדותיה. לדעת משרד מבקר המדינה הייתה מוטלת על מר ברושי החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מניגוד העניינים הכרוך בהשתתפות בהחלטות הנוגע ות לגופים שבראשם עמד. מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי מר ברושי לא פעל על פי חובותיו בעניין זה והוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד לנוהלי המועצה. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות המועצה עולה לכאורה כי מר ששון השתתף בחמש החלטות של ועדות המועצה על תמיכה בעיריית חולון, בחברות עירוניות הקשורות בה ובתושבי העיר, בסכום כולל של 244,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה תשובתו של מר ששון מדגישה את החשיבות של רישום פרוטוקולים ממצים של ישיבות המועצה וועדותיה תוך ציון נוכחות החברים והשתתפותם בקבלת החלטות, וכן את החשיבות של מסירת מידע לחברי הוועדה על המבקשים ובכלל זה על מקומות מגוריהם. זאת כדי למנוע אפילו מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי שחברים שעניין הנוגע להם נדון בישיבה יצאו ממקום הישיבה ויוודאו כי הדבר נרשם בפרוטוקול. יש לציין לשבח את ההקפדה בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהיו"ר וחברי מועצה לא פעלו על פי המתחייב מהכללים למניעת ניגוד עניינים ומנוהלי המועצה, לא הודיעו מראש על זיקותיהם ולא נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות הנוגעים למבקשי תמיכה שיש להם עניין ישיר או עקיף בהם. יש לראות בחומרה גם את העובדה שמאז הוקמה המועצה לא נקטו חבריה את הצעדים הדרושים לבחינת סוגיית ניגוד העניינים בפעילות המועצה וועדותיה ולקביעת הנחיות ברורות בעניין זה, נוסף על האמור בעניין זה בתקנון ההתאגדות של המפעל, בנוהלי המועצה ובפסיקה. מממצאי הביקורת עולה כי בפועל היו"ר וחלק מחברי המועצה וועדותיה אכן קידמו בכמה מקרים מתן תמיכות לגופים שהיה להם עניין בהם. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר הדירקטוריון לא נהגו בכספי הציבור ברגישות ובאחריות הנדרשות. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להורות למועצה לקיים בדק בית יסודי בעניין פעילותה ולבחון אם יש מקום לעצור לאלתר את אישור התמיכות עד להשלמת הבדיקה האמורה. על המועצה וועדותיה להתקין בהקדם אמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות (בדומה למבחנים .לחלוקת כספי תמיכות שגיבש, למשל, משרד המדע, התרבות והספורט לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ). באמצעות אמות המידה יוכלו עובדי המועצה לבחון אילו בקשות עומדות בתנאי הסף קודם הדיון בוועדות. על בסיס אמות המידה אף תוכל המועצה לקיים הליך בדיקה מובנה ומושכל לאישור או לדחייה, בלא שהוועדות יצטרכו לדון במאות בקשות בשנה אל א רק במקרים חריגים שתגדיר המועצה (כפי שנהוג לגבי ההקצבות השנתיות של המפעל לרשויות המקומיות). בשיטה זו גם ייבחנו כל הבקשות לתמיכה בשקיפות, בהגינות, באחידות וללא משוא פנים. על המועצה וועדותיה לתעד כראוי את דיוניהן בדרך שתשקף את הנימוקים להחלטותיהם ואת נוכחות חברי המועצה בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם. זאת ועוד - יש להתחשב בחובה לתת ייצוג הולם לשני המינים, למגזרים שונים של האוכלוסייה, לכל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים. החסויות מיועדות לקדם מכירות ולשפר את השיווק של הגרלות המפעל, ולכן ערכה השיווקי של החסות המוצעת צריך להיות השיקול המרכזי בהחלטת הוועדה אם לאשר את מתן החסות. הביקורת העלתה כי ועדת הפרסום החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסות לאירועי תרבות בלא שהובהרה בפרוטוקול הישיבה התועלת העסקית שהמפעל יפיק מכך. נמצאו שבע דוגמאות כאלה למתן חסויות לאירועי תרבות, שארבעה מהם התקיימו בעיר אשדוד; הסכום הכולל של אותן חסויות היה כ- 295,000 ש"ח. מאחר שהמועצה היא הגוף במפעל המופקד על מתן תמיכות לגופים כאלה, לא הייתה ועדת הפרסום רשאית לקבל החלטות אלה. .בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא פורטו כאמור הנימוקים לאישור החסויות האמורות, וגם לא נראה כי השיקול המרכזי בהחלטה היה אכן קידום השיווק של הגרלות המפעל. בביקורת נמצאו שמונה מקרים של תרומות המסתכמות ב - 104,000 ש"ח, שנתן המפעל לאירועי תרבות, ששניים מהם התקיימו בעיר אשדוד. 3. הביקורת העלתה כי ההחלטות בעניין החסויות והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. מהאמור לעיל עולה כי למעשה מתבצעות במפעל במקביל, באמצעות יחידות אחרות של המפעל ותקציבים שלא נועדו לכך, פעולות של תמיכה כספית בפעולות תרב ות בלא שנראה כי נבחנו כראוי. באחדים מן המקרים הנזכרים בולטת מעורבותו המשמעותית של היו"ר. לדוגמה, הוועדה הבין-תחומית דחתה במרס 2005 בקשה לתמיכה בפסטיבל "ההתיישבות העברית מצדיעה לירושלים", בסכום של 100,000 ש"ח אך לבקשת היו"ר, אישרה ועדת הפרסום לתת 50,000 ש"ח באמצעות מתן חסות, בלא שדווח לה כי הוועדה הבין- תחומית דחתה את הבקשה ומדוע דחתה אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שכל הקצאה כספית תמומן באמצעות הסעיף התקציבי שנועד לה ותאושר בידי הגוף במפעל המוסמך לטפל בה. אין זה ראוי לממן תמיכות לאותו גוף או אירוע מסעיפי תקציב ותחומי פעילות שונים של המפעל. על ועדת הפרסום וועדת התרומות להימנע מלקבל החלטות לגבי מתן חסות ותרומות לאירועי תרבות בלא תיאום עם המועצה, ויש לקבל החלטה רק לאחר שנבחנו במלואם השיקולים העסקיים והאחרים למתן התמיכה או התרומה. על המפעל להקים מאג ר מידע ממוחשב מרכזי שיאפשר ליחידותיו לבדוק אם בקשות לתמיכה, לחסות או לתרומה שהועברו לטיפולו, הוגשו גם ליחידות אחרות, מה החליטו אותן יחידות ומדוע. כל זאת כדי למנוע אישור של תקציבים לאותו גוף בידי כמה יחידות בלא תיאום, או אישור בקשה בידי יחידה אחת לאחר שנדחתה מסיבות מוצדקות בידי יחידה אחרת. ,יצוין כי החלטה זו התקבלה בניגוד עניינים, שכן גם מר לוי, בהיותו ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה. ולכן גם הוא היה חייב לדווח לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא מנוע מלהשתתף בישיבתה הנוגעת לעמותה ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה; ולהיעדר מאותה ישיבה. 4. הביקורת העלתה כי המדור לפיקוח על הבנייה בעירייה לא ניהל תיק פיקוח עדכני על המבנה כנדרש בחוק התכנון והבנייה85 . מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי. ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד. על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לשוב ולבדוק את התפקידים האמורים של היו"ר על פי העקרונות שנקבעו בדוח מבקר המדינה משנת 2004 בעניין אופן בדיקת מינוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגוף אחר. כ ן עליו (א) הביקורת העלתה כי באפריל 2006, כשדיווח היו"ר לראשונה על חברותו בדירקטוריון של חברה א', הוא לא פעל על פי העקרונות שנקבעו בדוח האמור של משרד מבקר המדינה, אף שעקרונות אלה אומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. כאמור, היו"ר הסתפק בדיווח לדירקטוריון כי התבקש לשמש חבר דירקטוריון בחברה א' וכי הוא נתן את הסכמתו לכך; הוא לא דיווח על קשריה של חברה א' עם חברה ב', ואף לא ציין שאחיו שימש בעבר מנכ"ל חברה ב' בעבר ומשמש בהווה מנכ"ל חברה א'. הוא גם לא פירט בפני הדירקטוריון את מבנה החברה ואת תחומי פעילותה, ואף לא את קשריה של חברה ב' עם גופים ציבוריים, כנדרש. רק באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא כאמור היו"ר לאישור הדירקטוריון בדיעבד, את מועמדותו לדירקטור בחברה א', וציין כי אחיו הוא אחד הבעלים של חברה א' ושותף בחברה ב', שהיא חברת האם של חברה א'. על פי תמליל הישיבה, היו"ר לא פירט את עיסוקיה של חברה ב' באר ץ ולא ציין שהיא מתקשרת עם גופים ציבוריים, אלא מסר לדירקטוריון כי וידא שלמפעל הפיס אין שום קשר עם שתי החברות. בדצמבר 2006 , בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה, הביא היו"ר לאישור (בדיעבד) בפעם השלישית את מועמדותו בתור דירקטור בחברה א', וציין כי לחברה א' "אין שום פעילות בישראל ומכאן לא יכול להיות לה קשר למוסדות חברה [ היא אחד מהבעלים של]'שחברה ב[ עובדה]ה[ .וגופים ציבוריים בישראל אין לה כל רלוונטיות לענייננו". הדירקטוריון אישר בדיעבד את בקשתו של ]'א היו"ר. (ב) גם דירקטוריון המפעל לא פעל על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 , אף שהנהלת המפעל אימצה אותם כהנחיה לביצוע. לאחר שקיבל הדירקטוריון את דיווח היו"ר באפריל 2006 , הוא לא בדק את המידע שמסר היו"ר ולא קבע אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים בין תפקידיו של היו"ר. אין זה מן הנמנע כי לו נעשתה בדיקה מסודרת של החשש לניגוד עניינים, היה הדירקטוריון מוצא כי אין חשש לניגוד עניינים או קובע תנאים למינוי והסדרים למניעת ניגוד עניינים, אולם כאמור הבדיקה לא נעשתה כלל, ובכך יש טעם לפגם. .לדרוש מהיו"ר למסור לו את כל הפרטים הדרושים לבדיקה האמורה, ובכלל זה להודיע לו אם הוא מקבל שכר כלשהו עבור מילוי תפקידים אלה. על המפעל לפעול למימוש העקרונות שנקבעו בעניין בדוח מבקר המדינה האמור ואומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. עוד בשנת 2004 , בדוח מבקר המדינה על מפעל הפיס 77 שעסק במי נוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגופים אחרים, כתב משרד מבקר המדינה כי "כדי להבטיח מינהל תקין וטוהר מידות, מן הראוי לקיים, קודם מינוים של עובדים ובעלי תפקידים בגוף ציבורי (לרבות גוף דו-מהותי) לתפקידים מחוץ לגוף, בדיקה של חשש לניגוד עניינים... מן הראוי לבדוק את החשש לניגוד עניינים כלהלן: על העובד או בעל התפקיד שקיבל את הצעת המינוי (להלן - המועמד) לדווח בכתב לגורמים המוסמכים (כגון המנכ"ל, היו"ר או הדירקטוריון), פרק זמן סביר לפני המינוי, על הצעת המינוי שקיבל, ולפרוס לפניהם מידע מפורט על הגוף שבו הוצע לו המינוי, ו בכלל זה -מבנה הגוף (חברות בנות, חברות אחיות, אשכול החברות שהוא משתייך אליו וכיו"ב), תחומי פעילותו, בעליו, מנהליו, הפרויקטים שהוא משתתף בהם וכן הקשרים הקיימים והפוטנציאליים בין הגוף שהוא עובד בו לבין הגוף שבו הוצע לו המינוי. על הגורמים המוסמכים לבדוק את המיד ע ובמידת הצורך לאסוף מידע משלים. עליהם לדון בעניין ולקבוע, באופן מנומק, אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים. אם יקבע שיש חשש לניגוד עניינים, עליהם להחליט אם החשש מונע את המינוי כליל, או שניתן להתיר את המינוי בתנאים שהמועמד יידרש לעמוד בהם. המועמד לא יסכים ל הצעת המינוי בטרם יקבעו הגורמים המוסמכים את עמדתם". .לניגוד עניינים בין תפקידיו. על היו"ר לבקש מהדירקטוריון אישור מפורש למינויו לתפקידים האמורים, כנדרש בהסכם העבודה שלו, ולא להסתפק בדיווח. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד. מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם. .על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. הביקורת העלתה כי רואה החשבון והמבקר הפנימי של המפעל לא עשו ביקורת על פעולות המועצה מאז היווסדה בשנת 2001 . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת שפורטו לעיל יש חשיבות רבה לכלילת בדיקות של המועצה בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי, ועל רואה החשבון של המפעל לבקר בהקדם את פעילותה החשבונאית של המועצה. . לדעת משרד מבקר המדינה כיוון שהמפעל נועד לשרת את כלל הציבור במדינה, מן הראוי שחברי המועצה ייצגו מגוו ן גדול ככל האפשר של תחומי תרבות ואמנות ושל יישובים, זאת במיוחד נוכח הודעת המועצה שהיא תתמוך בצעירים ובתושבי הפריפריה. לכן יש מקום כי מפעם לפעם תהיה תחלופה בין חברי המועצה וועדותיה, הן אלה שמייצגים אזורים ומגזרים בארץ והן אלה שמייצגים את תחומי האמנות השונים. גם יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפעל יפעל ליישום עקרונות הייצוג ההולם של בני שני המינים ושל המגזרים השונים, שהם מעקרונות היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית בישראל, וייתן ביטוי הולם לנשים ולמגזרים השונים במועצה. הביקורת העלתה כי בפועל מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. הביקורת העלתה כי הפרוטוקולים של המועצה וועדותיה, שנכתבו על ידי מנהלת המועצה או עובדת המועצה, נרשמו בקיצור רב ואינם נו תנים תמונה ממצה של הדיון. בדרך כלל לא צוינו בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. כדי להתמודד עם העומס נעזרו הוועדות לעתים ביועצים מקצועיים חיצוניים, שבדקו את הבקשות עוד לפני הדיון במועצה או בוועדה וכתבו את המלצתם. מבדיקת ההחלטות עולה כי לא תמיד התק בלו המלצות היועצים; הביקורת העלתה כי גם הנימוקים לדחיית המלצות היועצים לא נרשמו בפרוטוקולים, אף שמדובר בהחלטות מהותיות המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח סכומי הכסף הגדולים שהמועצה מקצה והחובה לנהוג בשוויון ובהגינות בכל פעולותיה, עליה להקפיד לרשום פרוטוקולים שיכללו את עיקרי הדברים. עליה גם להקפיד לציין בהם נימוקים מפורטים להחלטות. יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק את החשדות לגופם, ולפיכך אין להסיק מדוח זה דבר באשר לנכונותם. הביקורת התמקדה באופן שבו טיפל המפעל בחשדות אלה. .מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להפסיק לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכים להיות ערים לרגישות הציבורית של השימוש בכספי המפעל ולהימנע מחלוקת מתנות שמומנו מכספיו לגורמים כה רבים ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה - לדון בממצאי הביקורת דלעיל, הן במישור הכללי והן במישור האישי, ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פועלת לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובת המפעל כדי לבטל את הצורך בהגדרת "משרות האמון" ותנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה וכיצד ייבחרו המועמדים למלא אותן. מספר המשרות הבכירות במפעל אינו גדול מכדי שיהיה אפשר להכין רשימה סגורה של משרות שתוגדרנה "משרות אמון" ולהגדיר את תחומי פעילותם ותפקידיהם של הממלאים משרות אלה, על פי אותן אמות מידה שצוינו שבתשובת המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשלב הראשון של בדיקת הפרשה ובוודאי בטרם הוחלט כיצד לסיים את הטיפול בה, היה על המפעל לבדוק את מכלול היבטיה, לרבות השאלה האם מנה ל א' נתן דבר מה למשווק א' בתמורה לטובות הנאה שקיבל ממנו לכאורה, והאם במעשיהם השפיעו באופן כלשהו על המפעל. זאת במיוחד משום שבדוח הבדיקה צוין במידה רבה של ודאות כי הקשרים בין שני אלה לא יכלו "להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים" ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מידע מבוסס ובדוק על מידת ההשפעה של הקשרים בין השניים על המפעל, לא יכלו המנכ"ל והיו"ר לקבל החלטה מושכלת בעניין אופן סיום הפרשה. לנוכח החשד למעשים פליליים והחשש שהיה בהם כדי להשפיע על המפעל, הביא משרד מבקר המדינה א ת הפרשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שבחן את המסמכים בנושא, סבר שיש בהם כדי להצביע על חשד לביצוען של עבירות פליליות מסוג שוחד ועל כן הורה על חקירת משטרה בנושא. בעת סיום הגיבוש של דוח ביקורת זה טרם הסתיימה חקירת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע נהלים מסודרים בעניין בחירת עובדי המפעל המלווים נסיעות לחו"ל, כדי שהשיקולים שלפיהם ייבחרו העובדים יהיו ברורים ולא יהיו נתונים לשיקול דעתו של אדם זה או אחר. דברים אלה אינם מתיישבים עם העובדות. בכל התכניות שהוגשו לוועדה לתכנון ולבנייה יועד כל חלל קומת העמודים לסגירה, וכך אכן נעשה; ועקב כך נחסמה יציאת החירום של המוסד הסיעודי לכיוון קומת העמודים. מהאמור לעיל עולה כי ראש העירייה הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בהקמת מבנה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שייעודו אינו תואם את הייעוד שסוכם עליו בהסכם בין העירייה למפעל; ובתכניתם להקים במוסד מבנה שישרת גם אנשים שאינם נמנים עם דייריו, הם לא נתנו את הדעת על רווחתם של הדיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות לחגים לגורמים רבים כל כך ובעלות כה גבוהה, במשך שנים רבות, ללא אמות מידה ברורות, לא ראוי שתיעשה על ידי גוף .שהכנסותיו באות מן הציבור ומיועדות למטרות ציבוריות. על המפעל לשקול מחדש את נושא חלוקת המתנות ולקבוע כללים נאותים בנושא זה. מתגובת המנכ"ל לטיוטה עולה כי הוא לא חלק על הממצאים לכאורה המצביעים על כך שמשווקים א' וב' גבו במשך שנים סכומי יתר מזכיינים. למרות זאת הוא הורה למבקר הפנים שלא להמשיך את בדיקתו בעניינם, והחליט לסיים את הטיפול בנושא באמצעות הפקת לקחים כלליים מכאן ולהבא בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים להשלים את בדיקתו 59 . העובדה שמבקר הפנים לא בדק את הגבייה של כל משווקי המפעל, אין בה כדי לגרוע מחומרת הממצאים לכאורה שהועלו לגבי שני המשווקים שנבדקו. אם היה בידי המנכ"ל מידע שיש בו כדי לערער על נכונות הממצאים שבטיוטה, היה עליו למסור אותו למבקר הפנים ולבקש ממנו לבדוק את המידע ולעדכן את הטיוטה לפיו, אך הוא לא עשה זאת באותה העת60. זאת ועוד; לא נמצאה חוות דעת משפטית הבוחנת, כ מומלץ בטיוטה, את האפשרויות העומדות לפני המפעל לקבלת מידע לגבי תקינות הגבייה של המשווקים לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לקבל חוות דעת משפטית כזאת בטרם הורה שלא להמשיך בבדיקה. מכל מקום, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים לבדוק לאלתר את העמידה במגבלת ה- 75% לגבי כל המשווקים הנוכחיים שלגביהם לא נבדקה מגבלה זו, מאחר שהמידע על פעילותם נמצא בהישג ידו של המפעל. . גם במקרה זה החליט אפוא המנכ"ל לסיים את הטיפול בפרשה במהרה, בלי לבדוק עד תום את כל החשדות שהועלו בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מוסר מסר שלילי לכל משווקי המפעל. יתר על כן, בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה נוצר מצב בלתי מתקבל על הדעת, שבו המפעל המשיך להעסיק ביודעין, בלי לטפל בנושא, שני משווקים שלפי בדיקה פנימית שלו הפרו לכאורה את ההסכם עמו וגבו כספים ביתר מצדדים שלישיים הקשורים לפעילותו (הזכיינים), ושישה משווקים נוספים שיש חשש שגם הם פעלו כאמור. 3. : הדיווח לדירקטוריון (א) הביקורת העלתה כי גם במקרה זה לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על הממצאים שהועלו בבדיקה וצוינו בטיוטה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם החליט המנכ"ל להפסיק את בדיקת הפרשה, היה עליו לה ודיע ליו"ר ולדירקטוריון על ממצאי מבקר הפנים ולבקש שינחו אותו כיצד לפעול. פרוטוקול ישיבת ועדת הביקורת מספטמבר 2005 נכתב באופן כללי ותמציתי, ולכן לא ניתן לד עת האם חברי הוועדה שנכחו בישיבה ביקשו לקבל את טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים, והאם התקיים דיון בנושא; והאם חברי הוועדה ניסו לברר מה משמעות המשפט במצגת ולפיו "ייתכן" שבעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים - באילו סכומים מדובר, באילו משווקים מדובר והאם הם הוחלפו בתקופת הסכם השיווק החדש; והאם ניסו לברר מה הם "שיקולי הפרקטיות" שבגללם החליט המנכ"ל (שנכח בישיבה) שלא להרחיב את הבדיקה. מכל מקום, מהפרוטוקול עולה כי באותה הישיבה לא התקבלה כל החלטה בנושא ביטוח .קשר בין מקום מגוריהם ומקום עבודתם ועיסוקם של חברי המועצה לבין החלטות המועצה על מתן תמיכות, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מ בקר המדינה, על המועצה לקבוע בהקדם מדיניות ברורה בעניין תמיכותיה, שתביא למימוש חזונה ויעדיה - דהיינו למילוי צורכי "תושבי פריפריה הנמצאים בשולי העשייה התרבותית", ולא רק לעידוד פעילויות במרכז הארץ או ביישובים שממילא קיימת בהם פעילות תרבותית ענפה, הנתמכת גם בי די גופים אחרים, כגון משרד המדע, התרבות והספורט והרשויות המקומיות. את המדיניות עליה לתרגם לכללים ברורים ומחייבים בעניין היקפי התמיכות שתעניק לכל אחד מהיעדים, ואמות מידה לקביעת סכום התמיכה לפעילות בודדת יחידה או לגוף יחיד. כיוון שהמועצה לא קבעה כאמור מדיניות ברורה ומלאה ליישום חזונה, ולא קבעה כללים ואמות מידה מפורטים לקבלת ההחלטות בדבר מתן תמיכות וסכומיהן, נוצרה אפשרות שחברי המועצה וועדותיה יקבלו החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. להלן פירוט הממצאים שהעלתה הביקורת בנושא החשש לני גוד עניינים: מאחר שהמפעל עוסק בכספי ציבור חלות עליו, על עובדיו ועל מנהליו נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן הנורמות האוסרות פעילות בניגוד עניינים או תוך חשש לניגוד עניינים. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדות המשנה שלה עולה כי על אף האמור בנוהלי המועצה ובפסיקה, השתתפו חלק מחברי המועצה וועדותיה בקבלת ההחלטות על מתן תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או משום שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או משום שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי הוועדה והן לא נרשמו בפרוטוקול (ראו להלן את ממצאי הביקורת בנושא). לדעת משרד מבקר המדינה, בעשותם כך פעלו חברי המועצה והוועדות במצב שיש בו ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. מטבע הדברים, החלטה על מתן תמיכה לגוף מסוים במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים, באה על חשבון הקצבה של המועצה לתחו מים, פעילויות ויישובים אחרים שהיה ראוי שיקבלו אותה. הביקורת העלתה כי הנוהל לבקרת מבנים אינו מפרט את הצעדים שיהיה על מנכ"ל המפעל לנקוט בעקבות קבלת דיווח על חריגה בשימוש במבנה, מלבד משלוח מכתב לרשות המקומית. על המפעל לעדכן את הנוהל ולכלול בו הוראות בדבר צעדים אלה. הביקורת העלתה כי עד א וקטובר 2006 לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש במבנים אלה. עוד הועלה כי משנת 1999 לא עשה המפעל סקר שימושים מקיף נוסף והסתפק רק בשתי בדיקות מצומצמות, וכי לדירקטוריון המפעל לא דווח על ממצאי סקר 1999 ., וגם לא על חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר מכן עקב כך לא ידע הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעל המפעל לנקוט כדי למנוע אותן. עוד הועלה כי לדירקטוריון גם לא דווח על הסכמת המפעל לשינוי ייעודם של חלק מהמבנים, והיא ניתנה בלי אישורו. .בדוח הבדיקה נקבע כי גם אם יימצא שטענות מנהל א' נכונות, עצם הקשרים הכספיים בין השניים, בייחוד ללא ידיעת הממונים על מנהל א', אינם עולים בקנה אחד עם כללי האתיקה ועם הנורמות המקובלות. בדוח הודגש כי קשרים כספיים בין משווק לעובד בכיר במפעל "אינם יכולים שלא לפגום באובייקטיביות ושיקול הדעת הנקי הנדרשים מכל עובד במפעל. הנ"ל נכון בעיקר לגבי עובד בעמדה אשר... לפעולותיו עשויה להיות השפעה על תוצאותיו ]'מנהל א [ בכירה כשל ".]'משווק א[ הכספיות של יודגש כי מבקר הפנים והיועץ הביטחוני לא בדקו אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה, כיצד השפיעו הקשרים ביניהם על פעולות מנהל א' במפעל ואם נגרם למפעל נזק בשל קשריהם. אי-ביצוע בדיקה זו צוין באופן ברור בדוח הבדיקה. עם זאת הובהר בדוח, כאמור, כי יש למנהל א' היכולת להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' במפעל, וכי "ניתן לציין אינה יכולה ]שהייתה בין השניים[ ברמת וודאות גבוהה כי מערכת יחסים מעין זו ". ]ביניהם[ להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים בדוח הבדיקה הומלץ לבצע בדיקות נוספות על מנת לשפוך אור על פרטי האירוע ולבדוק את נכונות המידע שמסרו המעורבים בו. מכל מקום, בדוח נקבע כי "חומרת הפרטים והתנהלות המעורבים, כפי שידועים עד כה, מדברת בעד עצמה ואינה יכולה שלא לזכות למענה מצד המפעל". .תלונה במשטרה או להביא למיצוי הבירור והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינה מחויבת לפי החוק, וגם אם כתוצאה מכך עלולים המקרים להתפרסם. סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו. תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. 3. מממצאי הביקורת עולה כי בין היתר מחשש לפרסום שליל י, נהגה הנהלת המפעל בשנים האחרונות, ללא יוצא מן הכלל, לסיים בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם במפעל, בלי לבדוק (אפילו לא בבדיקה פנימית) את החשדות במלואם ובלי לבחון את ההשפעה על המפעל במקרים אלה. בשל אותו החשש גם לא דיווחה ההנהלה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. עוד עולה, כי הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, וכי המסמכים הקשורים בחשדות לא תויקו בתיק של המפעל, חלקם אף הוצאו מחוץ למפעל, ואת חלקם ניסה המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. עקב כך לא ניתן לדעת בוודאות בין היתר אם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות במפעל, נוסף על אלה שהועלו במקרים שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולתו האמורה של המפעל אינה ראויה. המסר המועבר באמצעותה לעובדי המפעל וסוכניו ולציבור הוא של סלחנות והבלגה על חשדות חמורים במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפות מבטיחה את טוהר המידות ואת קיומן של נורמות ציבוריות ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים לעיל כראוי, היה עולה כי אין בהם ממש, ואולם הטיפול בחשדות אלה הופסק בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. 4. ,במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות את היועץ הביטחוני, הקב"ט, מבקר הפנים, חברי ועדת הביקורת, המנכ"ל והיו"ר. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות שתוארו בדוח זה לעיל, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. 5. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספי ציבור, חלה החובה לפעול בהגינות ובשקיפות ולמצות את הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות לעיל על מכלול היבטיהן, לפעול לתיקון הליקויים שיימצאו, לנקוט את כל הצעדים הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין, ובשיתוף הדירקטוריון להפיק את הלקחים הדרושים למניעת הישנות המקרים. על המפעל להכין נהלים שיבטיחו שחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו וסוכניו ייבדקו עד תום ויטופלו כראוי. בין היתר ראוי לקבוע בנהלים אלה כי כל מתשובת המפעל עולה כי למפעל אין נוהל בנושא הליך אישור עבודה פרטית. עוד עולה כי שבעה עובדים במפעל, רובם עובדים בכירים, עוסקים בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האיש ורים שפג תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד. נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי. לא נמצא כי מי מעובדי המפעל שהעובדת שלחה להם בדוא"ל חומר שאינו קשור לפעילות המפעל דיווחו על מעשיה, כמתחייב בנוהל. יתרה מזו, בדיקתו של מנהל אבטחת המידע העלתה כי חלק מעובדים אלה העבירו בעצמם חומר כאמור לעובדת. גם העובדת לא דיווחה להנהלת המשרד על דואר בלתי ראוי. למרות זאת לא הורה המנכ"ל לנקוט צעדים כלשהם נגד העובדים האמורים, אף לא נזי פה ואזהרה שלא יחזרו על מעשיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמפעל הוא גוף שמהותו ומטרותיו ציבוריות, מוטלת עליו חובה מוגברת לעקור מן השורש תופעה של הפצת חומר בלתי הולם על ידי עובדיו. . לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לשקול שוב את החלטתו בנושא ובכלל זה את ההחלטה כי בראש המועצה לחינוך יעמוד יו"ר המפעל, נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה בעניין סדרי עבודתה של המועצה לתרבות ואמנות, השפעתם של חבריה על פעולותיה והחלטותיה והשימוש בכספי המועצה לצורך סיוע לגופים הקשורים בהם במצב של חשש לניגוד עניינים. ע ל האסיפה הכללית ודירקטוריון המפעל לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שצוינו בדוח זה, עוד לפני שהמועצה לחינוך תתחיל לפעול - אם אכן תוקם - כדי למנוע את הישנותם בגוף זה. משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ מהסקירה הלקונית שכאמור מסר המנכ"ל לוועדה בעל פה בנובמבר 2003, הוא לא הציג לוועדה נתונים על הליך הפנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין למפקח-על. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפיקוח על ההגרלות במפעל ולזהותו של מפקח העל נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית ותדמיתית, ונוכח סדרי עבודתה של הוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל 79 , היה על המנכ"ל לפרט לפני הוועדה את הליך בחירתו של מפקח-העל. מהאמור לעיל עולה כי את ההתקשרות של המפעל עם עורך הדין יזם המנכ"ל. הוא שהעביר את הבקשה בנושא לוועדה לבחירת יועצים ומומחים, והוא שהציג את הנושא לוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שהמנכ"ל, . ,שכאמור יזם את ההתקשרות, הוא שהציג את הבקשה לוועדת יועצים ומומחים ששימש היו"ר שלה ואשר היה שותף להחלטתה לאשר את ההתקשרות. מהאמור לעיל עולה שהמועצה פועלת למעשה כגוף אוטונומי המנוהל בידי היו"ר ואינו כפוף לנוהלי המפעל. כמו כן הביקורת העלתה שהדירקטוריון והנהלת המפעל לא קיימו בקרה כלשהי על המועצה, על אף היותה כאמור "אורגן" של המפעל המקצה כספים שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל לבחון מחדש את ההחלטה ואת הנוהל בעניין הסכומים שהמפעל מעניק לעובדיו לכבוד אירועים ושמחות, ולפעול לשינוי ההחלטה האמורה ברוח המלצתו של סמנכ"ל המינהל של המפעל משנת 2000 . אין זה ראוי שהמפעל, המופקד על כספי ציבור והמחויב לפעול על פי נורמות ציבוריות, יממן ממקורותיו הוצאות של עובדיו עבור שי שנתנו לכבוד אירוע אישי של עובד אחר במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של היו"ר והמנכ"ל בעניין אישור הנסיעות לחו"ל אינה עולה בקנה אחד עם חובתם להקפיד לקיים את נוהלי המפעל במלואם ולשמש דוגמה לעובדי המפעל. כמו כן היה על יהם להקפיד להביא לאישור הדירקטוריון את הנסיעות של כל עובדי המפעל לחו"ל, כמתחייב מהנהלים האמורים. נוסף על כך, אין די בדיווח בעל פה של המנכ"ל ליו"ר על נסיעותיו המתוכננות, ועליו להקפיד לתעד את קבלת האישור. .של חברי המועצה במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. ראוי גם לקבוע נוהל שיבטיח רישום של הזיקות של חברי המועצה לרשויות מקומיות ולגופים וגילוי נאות של חברי המועצה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בתחילת עבודתה של המועצה בשנת 2001 היה עליה לבקש חוות דעת משפטית שתבהיר כיצד על חבריה לפעול במצבים של ניגוד עניינים ושל חשש לניגוד עניינים ותפרט את הנחיות המפעל, המועצה והחוק בעניין זה. מאחר שלא ביקשה זאת, היה על מנהל היחידה המשפטית - אשר השתתף החל משנת 2004 בחלק מישיבות המועצה וועדותיה ועל כן ידע כיצד הן מתנהלות - ליזום דיון של הנהלת המפעל בנושא. מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החליט לתמוך בפסטיבל זה כבר בדצמבר 2004 , עוד לפני שהוועדה הבין-תחומית התכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה זה מקרה בולט של מתן תמיכה מכספי המפעל משיקולים א ישיים, תוך ניצול מעמדו של מר כצנלסון כיו"ר המפעל ויו"ר הוועדה שאישרה את התמיכה. ,כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור עליו להקפיד שמתן התרומות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני ובשקיפות מלאה. הוצאותיו של המפעל על מתן תרומות לעמותות, לארגונים ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומו ת לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניות בתחום זה ובתקציבים שראוי להקצות לכך. יו"ר המפעל, המנכ"ל והמזכיר, אשר שימשו כוועדת תרומות, קיבלו את החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלב של חברי דירקטוריון המפעל ומנהליו או שימשו כלי לקידום האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתן התרומות באופן שיווני וגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעל להגיש לו בכל שנה דוח מפורט על כל הבקשות לתרומות שהתקבלו במהלך השנה, על הבקשות שנענו ועל השיקולים להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקב אחר כספי התרומות כדי לוודא שהם שימשו למטרה שלשמה נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות. המפעל כתב כאמור למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים בדוח זה. .ייעודו של המפעל הוא להקציב לרשויות המקומיות כספים, שהוא מגייס מהציבור באמצעות הגרלות, למימון השגת מטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה. בפסק דין גדות ציין בעניין זה בית הדין הארצי לעבודה כי "תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו... כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים במפעל הפיס הם כספי ציב ור. מן הציבור . התקבלו ולתועלת הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פיקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו" 25. הביקורת העלתה כי בעקבות ישיבה זו ודיון שהתקיים אצל מנכ"ל המפעל, כתב מנהל אגף בקרה למנהלת המועצה כי לפי התקנון ותזכיר המפעל כפופה המועצה לנוהלי המפעל; אולם כיוון שמבדק ה-ISO במועצה נדחה בשנה, נדחתה בשנה גם החלת נוהלי המפעל על המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר אמות מידה עלולים מבקשים בעלי קשרים שהגישו המלצות לזכות בהעדפה בלתי ראויה. על הוועדה לקבוע אמות מידה כדי להבטיח שבקשות התרומות ייבחנו בצורה שווה והוגנת, תוך מתן ייצוג הולם לכל המגזרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, תמיכה בזכיינים או בקרובי משפחתם הנעשית מתקציב התרומות המיועדות לכלל הציבור, עלולה להעלות חשש, שבקבלת התרומה ניתנה להם עדיפות על פני כלל הציבור. כמו כן ראוי לקבוע אילו מסמכים על יחידים לצרף לבקשתם לקבלת התרומה, כדי שיהיה אפשר לשקול את בקשותיהם באורח מבוסס. .לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מתן התרומות, על המפעל לקבוע בהקדם אמות מידה וסדר עדיפויות, שהם בסיס הכרחי להקצאת כספי ציבור. קביעת אמות מידה ברורות תצמצם או תמנע העדפה של מגזרים מסוימים, מקורבים וזכיינים ותאפשר ביקורת על החלטות המפעל בדבר מתן תרומות. על המפעל לשקול להפסיק את מתן התרומות עד להסדרת הדרך לנתינתן וקביעת אמות מידה מפורטות וגלויות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". .רוב מקבלי התרומות מקבלים את המחאת התרומה מהמפעל בדואר, ומקצתם באים למפעל ומקבלים את ההמחאות בלשכות היו"ר, המנכ"ל או המזכיר. אולם על פי מכתבי ההודעה, המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לידי חברי הדירקטוריון מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש, כדי שימס רו אותן לגופים המבקשים. יש לציין שחברי דירקטוריון אלה גם פעלו כאמור לקבלת אותן תרומות. מסירת המחאות התרומות באמצעות חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה אינה ראויה. העובדה שחבר הדירקטוריון שפעל למתן התרומה הוא שמסר את ההמחאה עשויה ליצור רושם אצל מקבל התרו מה כי מוסר ההמחאה השפיע על ההחלטה לתת את התרומה, וכי המקבל חייב לו תודה על כך. יש בכך טעם לפגם משום שמדובר בכספי ציבור ובנושא משרה ציבורית ולא ב"טובה אישית". במשרדי המועצה מתקבלים מגופים שקיבלו ממנה תמיכה פריטים רבים שהם תוצרי תמיכת המפעל בהם - כגון: תקליטורים עם יצירות מ וסיקליות וסרטים, ספרים ואלבומים יקרי ערך - ופריטים שממחישים את פעולתם ויצירתם של גופים המבקשים ממנה תמיכה. יצוין כי חלק מאותם פריטים מיועדים באופן אישי לחברי המועצה ועובדיה. נמצא כי המפעל אינו מנהל רשימת מצאי של פריטים אלה, והם אינם מאוחסנים כנדרש אלא נלקחים על ידי מקבליהן או ניתנים למנהלים ועובדים אחרים במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להחיל על המועצה בהקדם את נוהל המתנות שלו, ל אחסן את כל הפריטים האמורים כפי שנקבע בנוהל ולדאוג שמנהל אגף המינהל או בעל תפקיד שימונה לכך ינהל רשימת מצאי מעודכנת שלהם. כאשר תגיע המועצה למסקנה כי פריטים מסוימים אינם דרושים לה עוד לצורך ביצוע עבודתה, עליה לתרום אותם לגופים ראויים באופן מסודר ולתעד זאת כראוי. על המפעל להשלים את נהליו בעניין הטיפול במתנות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישומם המלא. על המפעל להקפיד לשלם את הקנסות במועד, כדי שלא יחויב לשלם חובות שהצטברו בגינם. אם האיחור בתשלום נגרם בגלל העובד, על המפעל לחייבו גם בתשלום החוב שהצטבר. . אין זה ראוי שהמפעל יישא בתשלומים בגין עבירות חניה של עובדיו. על המפעל להקפיד לקיים את נוהליו ולגבות מכל עובדיו הנוהגים ברכב צמוד של המפעל את סכומי הקנס ות בגין עבירות חניה שעברו, גם אם מדובר בנסיעה בתפקיד, מאחר שמחובת העובדים לציית לחוקים הקיימים. .הביקורת העלתה כי על פי דוח הוצאות אישיות שהגישו עובדים בתביעה להחזר הוצאות על אירוח במסעדה, במקרים רבים לא היה אפשר לוודא שהעובדים עמדו בתנאי הנוהל. למרות זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלפני שיאשר המפעל את ההחזרים הכספיים הוא יוודא כי הסכומים הוצאו לצורך מילוי התפקיד וקידום ענייני המפעל, וכי העובדים שדרשו החזר הוצאות פעלו לפי תנאי הנוהל. .משרד מבקר המדינה בדק את האמצעים שנקט המפעל להפסקת החריגה בשימוש שנעשתה ב-13 המבנים שדבר החריגה בשימוש בהם התגלה לו ממרס 2006 . יצוין כי המפעל החל לנקוט אמצעים כאלה רק במהלך הביקורת ובעקבותיה. ארבעה מהמבנים האמורים היו מבנים נטושים או מבנים שתחזוקתם ירודה; ובשאר נעשה שימוש שאינו תואם את השימוש שסוכם עליו בהסכם בין המפעל לרשויות המקומיות. נמצא כי עד אוגוסט 2006 הצליח המפעל להפסיק את החריגה בשימוש רק בשניים מ-13 .המבנים האמורים לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לשעבר להורות על ביצוע בדיקה יסודית של הנושא. לא מן הנמנע כי הבדיקה הייתה מעלה שמנהל ב' נהג כשורה ולא היה לו קשר לחברה. אולם החשד לא נבדק, ובכך יש טעם לפגם. היעדר טיפול בחשד האמור גם העביר מסר שלילי לעובד י המפעל (שלפי תשובת המנכ"ל לשעבר, חלקם ידעו על החשד) ופגם בהרתעה מפני ביצוע פעולות בלתי תקינות. .על המפעל להחליט כיצד לנהוג במנהל ב'. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם הבדיקה של פרשה זו לא מוצתה על ידי המפעל. אם החשדות נכונים (ולמשרד מבקר המדינה לא הוצגו מסמכים שיש בהם לאשש או להפריך חשדות אלה), מדובר בהפרה של חובת הנאמנות של מנהל ב' כלפי המפעל. על כן היה על המפעל למצות את בדיקת הנושא, ובכלל זה לברר אם מנהל ב' ניצל את תפקידו על מנת שהחברה תקבל עבודה מהמפעל, ואם קיבל טובת הנאה בתמורה לכך ובתמורה להשתתפותו לכאורה בביצוע העבודה. לפי הממצאים היה כמו בפרשות האחרות המתוארות לעיל, המסמכים הקשורים בנושא לא תויקו בתיקו האישי של מנהל ב' או בתיק אחר של המפעל, ולא הוכנה תרשומת של שיחת הבירור שלטענת המנכ"ל לשעבר היא קיימה עם מנהל ב', ולטענת מנהל ב' לא התקיימה. ממסמכי המפעל עולה אפוא כי מנהל ב' חרג כמה פעמים מסמכויותיו ומנוהלי המפעל. הנהלות המפעל השונות נהגו בחריגות אלה בסלחנות ולכל היותר באמצעות מתן אזהרות. על פי המתואר לעיל נראה, כי אלמלא המכתבים האנונימיים ואלמלא הביקורת של משרד מבקר המדינה לא הייתה הנהלת המפעל בודקת את נושא הגבייה העודפת מהזכיינים במלואו ומטפלת בו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל למצות את האפשרות לקבל מידע גם מהמשווקים לשעבר על הגבייה שעשו ולפעול על פי המתחייב מהממצאים. מן הראוי שהמפעל ישקול להטיל על המשווקים בהסכם שלו עמם חובה להמציא לו לפי דרישתו נתונים הנוגעים לפעילותם בו, גם תקופה סבירה לאחר שיפסיקו לעבוד עמו. עוד ראוי, כפי שהמליץ מבקר הפנים, כי המפעל ינקוט באופן שוטף פעולות שיבטיחו כי הסכומים שהמשווקים גובים מהזכיינים עבור הביטוח אינם חורגים מהקבוע בהסכם עמם. לדעת משרד מבקר המדינה, מהפרשות הנוגעות למנהל ב' ניתן ללמוד הן על גישת המפעל לבירור חשדות לפעולות בלתי תקינות ועל טיפולו בחריגות מנהליו והן על הבעייתיות הנובעת מטיפול לא רציף, לא שיטתי ולא מתועד כדבעי בפרשות שכאלה. מן הראוי שהמפעל יפעל לתיקון הליקויים בנושא63. לדעת משרד מבקר המ דינה, דרישה של המועצה לקבל חינם כרטיסים למופעים מהגופים מקבלי התמיכות אינה ראויה ועלולה ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטותיה בדבר התמיכה שהיא נותנת לאותם גופים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהוג בעניין קבלת כרטיסים והזמנות לפי אמות המ ידה של גוף העוסק בכספי ציבור, ולא לדרוש עבור עובדיה כרטיסים לאירועים מגופים שהיא תומכת בהם. על המפעל והמועצה להכין בהקדם נוהל ובו כללים מפורטים ומחייבים בעניין זה - בדומה לעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1709 מנובמבר 2005 בעניין "קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים" וכן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 - ולנקוט את כל הצעדים הדרושים למימושם. אם המועצה סבורה כי השתתפות בעל תפקיד מטעמה באירוע מסוים דרושה למילוי תפקידו, יש מקום שישתתף באירוע בתמורה מלאה במימון המפעל לפי כללים שייקבעו. לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום שחבר גוף שתפקידו לייעץ להנהלת המפעל בין היתר בנושאי אתיקה ציבורית יקבל כרטיסים ללא תשלום לאירוע שהמפעל מממצאי משרד מבקר המדינה לגבי תהליך בחירת העיר שבה יתקיים הכנס עולה כי הוא לקה בחסר ובוצע שלא כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שמר כצנלסון, שכא מור שימש עד מינויו לתפקידו במפעל כסגן ראש העירייה, היה שותף להחלטת המועצה לקיים את הכנס באשדוד ולהחלטת ועדת ההנהלה לאשר את מימון הכנס האמור. חומרה נוספת יש בדבר נוכח החריגה הגדולה מהסכום שהוקצה למימון הכנס, בלא שנמצא כי מוסדות המפעל או הנהלת המועצה בחנו את הסיבות לחריגה ואישרו אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על גברת קודליק הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתה לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לה זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונתה לחברת הוועדה - ולתת זיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליה להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים ובייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. הביקורת העלתה כי הנוהל חל רק על עובדי המפעל, ולא על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. עוד העלתה הביקורת כי במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים והגופים מבקשי התמיכה. חלקם נמסרים למפעל ביוזמת אותם גופים, וחלקם - על פי דרישה שכלולה בהודעה של המועצה על אישור התמיכה או בהסכמים שהיא חותמת עם אותם גופים. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין זה. הועלה כי בהסכם שחתם המפעל באפריל 2005 עם מארגני התחרות נקבע כי "הנהלת התחרות תיתן למועצה מספר הזמנות זוגיות לתחרות הגמר וכן מספר נוסף לחברי הדירקטוריון של מפעל הפיס וחברי המועצה לשלב חצי הגמר בתאריכים 11 ו-12 באפריל 2005 , לפי רשימה מוסכמת ". יצוין כי מחירם של הכרטיסים לאירועים יוקרתיים אלה הגיע עד 180 .ש"ח לכרטיס .משתתף במימונו. קבלת טובת הנאה זו עלולה לערער את הסמכ ות המוסרית של המועצה המייעצת לייעץ למפעל בנושאי אתיקה ציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל והמועצה המייעצת לקבוע כללים ברורים באשר לקבלת טובות הנאה מהמפעל או מגופים שהוא קשור עמם. (ב) הועלה כי המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם, לקבל כרטיסים לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. לדוגמה, בהסכם חסות שחתם במאי 2006 עם איגוד הכדורסל התחייב האיגוד להעמיד לרשותו "כרטיסים לאירועים הבולטים שבאחריותו (משחקי הגביע, ונבחרת ישראל)". מממצאי הביקורת עולה כי מנהל היחידה המשפטית, שתפקידו להתריע על מצבים אפשריים של ניגוד עניינים ולמנוע אותם, קיבל בעצמו כרטיסים מגוף מקבל תמיכה, ואף נתן חוות דעת המצדדת בהמשך התופעה השלילית של קבלת כרטיסים והזמנות מגופים נתמכים וגופים שהמפעל קשור עמם בקשרים עסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבחין בין השתתפות באירועים במסגרת התפקיד כדי לבטא חסות, להעניק פרסים וכיוצא בזה, לבין ניצול הענקת התמיכה לקבלת טובת הנאה אישית. . בהנחיה האמורה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים, הוא עמד על כך שהכללים בנושא קבלת מתנות בידי עובד ציבור נועדו להבטיח כי הוא יפ עיל את סמכותו השלטונית בהגינות, ביושר, בענייניות, בשוויון ובסבירות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המפעל גוף העוסק בכספי ציבור, דברים אלה נכונים למנהליו ועובדיו בכלל ולעובדי המועצה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת מתנות מגורמים נתמכים, עלולה לפגוע, ולו למראית עין, בשיקולים למתן הקצבות ותמיכות. זאת ועוד, כספי המפעל והמועצה אינם רכושם הפרטי של חברי הנהלת המפעל, עובדיו וחברי המועצה, ולא ראוי שהם יופלו לטובה בקבלת הזמנות לאירועים ופריטים שונים, בשל מתן תמיכות הממומנות מכספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהמועצה תנהל שתי מערכות הנהלת חשבונות, ועליה לרשום כל הוצאה כבר במהלך השנה בסעיף התקציבי המתאים לה. כך יוכלו מנהלי המפעל והמועצה לקיים בקרה שוטפת ויעילה על הוצאותיה ולהבטיח שאין חריגה מתקציבי סעיפי ההוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להימנע מטיפול בבקשות שהתקבלו לאחר המועד שנקבע בפרסומי המועצה, משום שהדבר פוגע בשוויון שהמועצה חייבת לנהוג בו בטיפולה בבקשות התמיכה ובסדרי מינהל תקין. .1. הביקורת העלתה כי בפרסומי המועצ ה ובקווי הפעולה שלה נקבעו יעדים כלליים בלבד, והמועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד ולא נקבעו אמות מידה להחלטה על גובה התמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה דרך פעולתו של המפעל בכל הנוגע לבחירת המועמד הייתה לקויה מכמה בחינות באופן המעורר חשש שנועדה להביא לבחירת אותו .מועמד: ראשית, מתן האפשרות למועמד להיבחן במכון אחר משום שתוצאות בדיקתו במכון הנבחר לא השביעו את רצון המפעל העניק לו יתרון על שאר המועמדים. שנית, לאחר שהמועמדת השניי ה לתפקיד שנשלחה למבחני המיון הודיעה שאינה מעוניינת בתפקיד, לא שלח המפעל מועמד נוסף למבחנים והותיר את המועמד שנבחר כמועמד יחיד. שלישית, המועמד נבחר לתפקיד אף שעל פי המבחנים הוא לא עמד בכל דרישות התפקיד. בעניין טענת המפעל כי מבחני ההתאמה והמיון במכונים אינם משקפים את כישוריו של הנבחן, משום שהוא מבוגר ואינו מתורגל במבחנים כאלה - יש לציין שעובדות אלה היו ידועות למפעל עוד לפני ששלח את המועמד למבחנים והיה עליו להביאן בחשבון מלכתחילה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי חברי ועדה לבחירת עובדים בכירים יקיימו את הנוהל המחייב אותם לדווח על היכרותם עם מועמדים לתפקידים במפעל ולהימנע מלהשתתף בתהליך בחירתם. 5. הדיווח לדירקטוריון : בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל ביוני 2006 "הועלה כי המנכ ל והיו"ר לא דיווחו על הפרשה ועל אופן טיפולם בה לדירקטוריון המפעל. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על היו"ר והמנכ"ל לדווח לדירקטוריון על טיפולם בפרשה בזמן אמת ולאפשר לו להנחות אותם לגבי הטיפול הראוי בה ובמקרים דומים שעלולים להתרחש. נוכח האמור לעיל לא ברור מדוע היו"ר והמנכ"ל לא הודיעו למשווק א' על הפסקת ההתקשרות עמו כבר במאי 2006 , אלא האריכו את ההתקשרות עמו ואפשרו לו להמשיך ולעבוד עם המפעל עד דצמבר 2006 , ולטענת המנכ"ל הוא גם דחה בשל כך את הדיווח החשוב בעניין זה לדירקטוריון המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששמו של מר עמדי נרשם על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלו לעמותות האמורות קודם שאישרו את מתן התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את מעורבותו של מר יגאל עמדי במתן התרומות לעמותות שאביו ממלא בהן תפקידים ולקידומן. על המפעל לבדוק את הנושא ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך. 3. ,במכתב הבקשה לקבלת התרומה שהעמותות נדרשות לצרף לטופס התרומות עליהן לפרט את מטרותיהן ופועלן ואת האוכלוסייה שהתרומה מיועדת לה. הועלה כי עמותות הפועלות במגזר אוכלוסייה מסוים קיבלו בתקופה האמורה שבע תרומות, עמותות של שני מגזרי אוכלוסייה אחרים קיבלו כל אחת שלוש תרומות, וכל שש הבקשות שהגישו עמותות הפועלות במגזר רביעי נדחו. כשמגזר זה קיבל תרומה היה זה במסגרת תרומה שניתנה לכלל מגזרי האוכלוסייה הנזכרים. לפי ממצאי הביקורת נראה כי חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא של מעורבות חברי הדירקטוריון והוועדה ושל היעדר אמות מידה לחלוקת התרומות. .עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת. (א) הביקורת העלתה כי בכ-30 ( נסיעות 27% ) מ-110 נסיעות של עובדי המפעל וחברי מוסדותיו לחו"ל שהתקיימו בין ינואר 2003 לאפריל 2006 , טסו העובדים במחלקת עסקים - ב-17 ( מהן 56% ) היה מדובר ביו"ר ובמנכ"ל. ביתר הטיסות במחלקת עסקים טסו עובדים שהצטרפו למנכ"ל וליו"ר. בכמה מנסיעות אלה הצטרפו העובדים למנכ"ל או ליו"ר רק בכיוון נסיעה אחד, אולם אושרה להם טיסה במחלקת עסקים בשני הכיוונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שבטבלה עולה כי רוב הנסיעות התקיימו בשנים 2004 -2005 , כלומר בפרק זמן של שנתיים ולא שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את נושא הנסיעות לחו"ל ולקבוע כללים שיבטיחו כי רק הנסיעות החיוניות יתקיימו, וכי רק העובדים ההכרחיים ישתתפו בהן. .הנתונים שבטבלה מעידים שבתקופה שנבדקה הרבו בכירי המפעל האמורים לשהות בחו"ל, ועלויות נסיעותיהם היו גבוהות. העלות הגבוהה מקורה, בין היתר, מעלותן של טיסות במחלקת עסקים (ראו להלן). .במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלת המועצה והיו"ר הם שליחי הציבור, והעדפה בלתי ראויה של תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתר הציבור. על כן על המפעל והמועצה לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שחלוקת התמיכות תיעשה לפי כללים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה. יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובה לתת ייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון של המועצה ובקווי הפעולה שקבעה. יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר, כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים בהקדם את בדיקת ה-ISO ולהחיל על המועצה את נוהלי המפעל. כן עליו להדק את הבקרה על פעילות המועצה, בין היתר באמצעות המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית של המפעל והדירקטוריון יבחנו בהקדם את הממצאים החמורים שהעלתה הביקורת ואת המתחייב מהם. מן הראוי שהאסיפה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר - שמטרתן היא כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל - כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן. מהדוחות שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל עולה כי לדוחות אלה יש חשיבות רבה לצורך שיפור השירות בנסיעות ולצורך החלטה בדבר נחיצות הנסיעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי העובדים יגישו אותם מיד לאחר חזרתם לארץ, כמתחייב מנוהל "נסיעה בתפקיד". 3. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד", היו"ר והמנכ"ל רשאים לצרף את בנות זוגם לנסיעות לקונגרסים על חשבון המפעל (כלומר, המפעל מחזיר להם את הוצאות הטיסה והמלון). יש לציין כי בשלוש השנים האחרונות לא ניצלו המנכ"ל והיו"ר את הזכות הזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעל המפעל חלות נורמות ציבוריות, מן הראוי שיבטל בנהליו את הזכות הזאת. . אחת בשנת 2005 , תמיד בנוכחות חלקית. אחד מחמשת חברי הוועדה לא השתתף בשום ישיבה של הוועדה באותן שנים, וחבר אחר השתתף בישיבה אחת בלבד. רק בשתיים מהישיבות האמורות (בנובמבר 2003 ובספטמבר 2005 ) ניתן ד יווח על ממצאי הביקורת הפנימית. דיווחים אלה נרשמו בפרוטוקול בקצרה, ולכן לא ניתן לדעת אם התקיים דיון לגביהם כפי שראוי שייעשה. ביתר הישיבות לא התעדכנה הוועדה בדבר עבודת מבקר הפנים. רק בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באוגוסט 2006 , סמוך לאחר סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, פורטו דיוני הוועדה במידה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לקבוע מי יהיה הממונה על מבקר הפנים ולהסדיר זאת בנוהל. תהא אשר תהא ההחלטה בעניין זה, ראוי לקבוע שכל דוחות הביקורת הפנימית יוגשו ליו"ר הדירקטוריון, למנכ"ל ולחברי ועדת הביקורת, וכי בתדירות שתיקבע ייפגש מבקר הפנים עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכן אותם על אודות עבודתו. על הדירקטוריון גם לקבל החלטות באשר לעבודת ועדת הביקורת אשר יבטיחו כי הוועדה תדון באופן שוטף בממצאי מבקר הפנים ותציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם, כפי שמחובתה לעשות. בלי להסיר אחריות מהדי רקטורים יצוין כי אם דירקטור נעדר כמה פעמים מישיבות ועדה שהוא חבר בה, על המפעל ויושבי הראש של אותה ועדה מוטלת החובה לברר את סיבת ההעדרות, ולוודא כי הדירקטור ממלא את חובתו ואת אחריותו, ואם דירקטור אינו יכול לכהן מטעם כלשהו בוועדה מסוימת, יש להחליפו מיד. עניין זה חשוב במיוחד בוועדת ביקורת, שנועדה בין השאר להבטיח קיומם של סידרי מינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, התיעוד החסר של ישיבות ועדת ביקורת אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על הוועדה להקפיד כי פרוטוקולי ישיבותיה ישקפו באופן אמין את שהתרחש בהן ויכילו את עיקרי הדברים שנאמרו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. ככל שהעניין הנדון חשוב ורגיש יותר, גדלה מידת הפירוט הנדרשת. על המפעל לקבוע בנהליו כללים ברורים כמפורט לעיל בעניין רישום פרוטוקולי ישיבות ועדת ביקורת. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש שניסיונות המנכ"ל להסתיר מידע ולמנוע ביקורת פסולים ומנוגדים לחוק. יש לראות התנהגות זו בחומרה רבה, במיוחד מאחר שמדובר במקרה שני שבו התנהג המנכ"ל בדרך זו. המבקר הפנימי ציין בטיוטה כי ייתכן שגם שמונת המשווקים האחרים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם (להלן - המשווקים לשעבר), והיו אחראים לאלפי זכיינים נוספים, חייבו את הזכיינים בסכומים גדולים מן המותר, ולכן ייתכן שסכום חיובי היתר הכולל גדול בהרבה מהסכום שצוין בטיוטה. מהדוגמאות שלעיל עולה כי יו"ר המפעל והמועצה קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות בסכום כולל של יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם. בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים, שלא על פי חובותיו בעניין זה ובניגוד להוראות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר כצנלסון הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לגופים אלה ולתת לה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מפעילות בניגוד עניינים ולא להשתתף בישיבות המועצה וועדותיה שדנו בהקצבות לגופים ופעילויות המתקיימות באשדוד. זאת במיוחד נוכח תפקידו כיו"ר המפעל והדוגמה האישית המתחייבת מתפקידו הבכיר. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחזרים שקיבלו עובדי המפעל הבכירים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 על מתנות לכבוד אירועים ושמחות של עמיתיהם לעבודה מסתכמים ב -56 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עוד פות66 בסך%90 מההוצאות, שהמפעל משלם בתור מס (להלן - הוצאות עודפות). בפועל העלות הכוללת נאמדת אפוא בכ-106 .אלף ש"ח .עם מקבלי המתנות לראש השנה, נמנו 61 אנשים שהיו"ר והמנכ"ל קשורים עמם בקשרים אישיים (חברים ומקורבים), לא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות הישירה של המפעל. 35 מהם הם מקורביםשל המנכ"ל, 24 מקורבים של היו"ר ושניים מקורבים של שניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות הממומנות מהקופה הציבורית לחברים ולמקורבים היא שימוש בכספי ציבור לצרכים אישיים ויש לראותה בחומרה רבה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לראות בה וראות התקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ-300 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה להבהיר בחוזריה ובתקשי"ר כי אין לראות בהגדרת סכומה של מתנה "קטנת ערך" בתקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ -300 ,ש"ח ולהדריך עובדי ציבור כיצד לנהוג במתנה שקיבלו ומתי עליהם להביא את הדבר לידיעת ועדת המתנות, שתקבע את שווייה לפי ערך השוק והאם היא סבירה וניתנה לפי הנהוג ותנחה אותו כיצד לנהוג. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פ ועלת לפי הוראות התקשי"ר, ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. 2. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל נתנו מתנות גם ל -14 ,עובדי ציבור בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ביחסי תלות, וכן לכמה שרים ומספר חברי כנסת. שווי השוק של המתנות האמורות, שלפיו יש לבחון את שוויין בהתאם לחוק המתנות, והתקנות שהותקנו על פיו והוראות התקשי"ר, היה בדרך כלל 33047 .ש"ח מבדיקת רישומי המתנות שהוחזרו למפעל עולה כי עד בדיקת הנושא על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , השר לשעבר מר אופיר פינס-פז, חברי הכנסת מר יואל חסון וגברת סופה לנדבר החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במוסדו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי עובדי ציבור אלו נ הגו בהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. כל יתר בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה והגופים הציבוריים שקיבלו את מתנות מהמפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות, כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהוראות התקשי"ר48 . 1. בתשובתו מינואר 2007 טען המפעל כי הוא "חרד... ל טוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו להימנע מפעילויות - ודאי פומביות או הצפויות להתפרסם - שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות ולא יגיע כסף מההגרלות, מפעל הפיס לא יוכל ולהקצות כספים למטרות ציבוריות ש[ לתפקד... חשש זה עומד ]לקידומן הוא הוקם כל העת לנגד עיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת החוק - כיצד להגיב על תופעות פסולות המתגלות בפעילות עובדים, משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה בראש וראשונה מן השיקול מה מחייבת ]המפעל[ טובת (כל ע וד היא במסגרת החוק). וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ובדרך ]המפעל[ ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי שקטה" (ההדגשות במקור). 2. מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמן הציבור, להגיש . בעל תפקיד במפעל שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותםללא דיחוי לידיעתם של המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון. מהדוגמאות שהובאו לעיל עולה כי עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות חוק המתנות, התקנות שהותקנו על פיו והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד ציבור להחזירה לשולחה או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את חלוקת המתנות לבכירים ולנבחרים הנהוגה במפעל, ובייחוד את חלוקתן לבעלי תפקידים שהמפעל תלוי במישרין בהחלטתם לגבי נושאים הקשורים בפעילותו. יש גם לראות בחומרה את העובדה שרובם הגדול של עובדי המדינה שקיבלו מתנות מהמפעל השאירו אותן ברשותם, ולא פעלו בעניין זה כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע ולהביא לאישור הדירקטוריון תקן כוח אדם מפורט, הכולל בין היתר את הנתונים האלה: המבנה הארגוני של המפעל; רשימת התפקידים ותחומי העיסוק שכל תפקיד כולל; תיאור התפקיד; מתח הדרגות שלו; הכפיפות הארגונית של בעל התפקיד; "משרות האמון" במפעל78 . נוסף על כך על המפעל להביא לאישור הדירקטוריון בכל שנה את שיא כוח האדם ולהציג לו נתונים מפורטים על מצבת העובדים בפועל. מן האמור לעיל עולה כי העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל את חוות דעתם בנדון ולקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה שביקשה את ההיתר לבניית בית הכנסת, ואף יזם את קבלת ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה; ובה בעת שימש יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותו של ראש העירייה מר קבלו בדיון של הוועדה לתכנון ולבנייה בעניי ן השימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי הייתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי. ביולי 2003 כתב מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד הסיעודי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כדלקמן: "בתאריך 13.5.2003 אישרתם שינוי במבנה עבור בית הכנסת במרכז הפיס הסיעודי. התוכנית כפי שהובאה לידיעתי חוסמת את אחד מפתחי החירום של הבניין. לדעתי זהו מפגע בטיחותי שלא יאושר על ידי מכבי אש, אבקש תגובתך". הביקורת העלתה כי לא התקבלה מהוועדה כל תשובה למכתב זה. לדעת מ שרד מבקר המדינה, היה על ראש העירייה להימנע מניגוד העניינים ולהודיע לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא חבר הנהלת עמותה שהוועדה אמורה לדון בבקשתה, ועל כן הוא מנוע מלהשתתף בישיבת הוועדה הנוגעת לעמותה, ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2004 ידע המפעל על החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. בסיור של עובדי משרד מבקר המדינה במוסד הסיעודי במרס 2006 התברר כי בקומת העמודים שלו נבנה בית כנסת ששטחו כ-150 מ"ר, וכי בניגוד להבטחות העירייה למפעל לא הוסר השלט המפנה אליו. על פי מידע שנמסר למשרד מבקר המדינה, בית הכנסת משמש בעיקר תושבים שמתגוררים בשכונה סמוכה למוסד, ורק כארבעה מהדיירים במוסד מתפללים בו. בעת הסיור לא היו בידי מנהל המוסד מפתחות בית הכנסת, והתברר שרק תושבי השכונה הסמוכה המשתמשים בו ומנהלים אותו מחזיקים במפתחותיו. כלומר השטח הופקע למעשה מרשותו של המוסד הסיעודי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המפעל להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו על פי ההסכם שנחתם בינו לבי ן העירייה, ובכללם הקפאת המענקים לעירייה וקיזוז של המענק שנתן לה להקמת המוסד הסיעודי מכספים שהיא הייתה אמורה לקבל ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ומגופים נוספים, כדי למנוע את המשך החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי ולהשיב את מצב המבנה לקדמותו; והיה על מנכ"ל המפעל להביא את הנושא לידיעת הדירקטוריון כדי שיורה לנקוט נגד העירייה את כל הצעדים המשפטיים המתחייבים. .מנתוני המפעל עולה כי המפעל שילם בפרק הזמן ינואר 2003 - אפריל 2006 כ- 200,000 .ש"ח עבור מתנות (ישירות ועקיפות) לאירועים של העובדים הביקורת העלתה כי המפעל לא ביקש את אישו ר הממונה על השכר להסכם הפרישה של מנהל א', הכולל כאמור הטבות כספיות חריגות. מהאמור לעיל עולה כי לדעת המפעל, משנתן הממונה על השכר אישור לתנאי שכר או פרישה חריגים לעובדים מסוימים, תקף אישור זה גם לגבי עובדים אחרים, ואין צורך בקבלת אישור נוסף מהממונה לקבוע להם את התנאים המיטיבים. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מטרת הסעיף היא לאפשר לממונה על השכר לבחון כל בקשה לחריגה מהתנאים המקובלים לגופה, בהתחשב בסיבת הפרישה, בסיבה לחריגה ובנסיבות נוספות החשובות להחלטתו. על כן, בכל מקרה שבו מבקש המפעל לקבוע תנאי שכר או פרישה חריגים למי מעובדיו, גם אם התנאים החריגים אושרו בעבר לעובדים אחרים, עליו לבקש אישור מיוחד לכך. הדבר חשוב במיוחד כשמדובר בעובד הפורש פרישה מוקדמת בשל חשד לפלילים, שכן אפשר שנסיבות פרישתו ישפיעו על החלטת הממונה על השכר. מכל מקום, מאחר שמדובר בעניין הנוגע לפרשנות של סעיף 29 , על המפעל היה לקבל את תגובת הממונה ע ל השכר על פרשנותו האמורה בטרם נחתם הסכם הפרישה עם מנהל א'. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להידרש להסכם הפרישה שחתם המפעל עם מנהל א', לבחון את היבטיו השונים ולטפל בעניין. בספטמבר 2006 מסרה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיו"ר הבטיח לעוזרת א' בעל פה כי תוכל לחזור לעבודתה במפעל בכל עת, הסכם העבודה שחתם עמה (כלומר, עם עוזרת ב') היה זמני. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שהדירקטוריון ידע על היקף המשרה של המזכיר ובכך שהמזכיר יקפיד להימנע מניגוד עניינים. אישור הדירקטוריון להיקף המשרה אין בו כדי למלא את ההוראה בתקנון ההתאגדות של המפעל הקובעת כי הדירקטוריון צריך לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראות תקנון ההתאגדות שלו, ולקבוע את ההסדרים הדרושים לשם כך. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, כנדרש בתקנון. רק באוגוסט 2006 , במהלך הביקורת, הובא לאישור הדירקטוריון הסכם העבודה של המזכיר בדיעבד. הביקורת העלתה כי בעת שהמפעל אישר את הסכם הפרישה של עוזרת א', הוא לא דיווח לממונה על השכר על ההבטחה האמורה, אף שלדבר הייתה עשויה להיות השפעה מהותית על החלטתו אם לאשר את התנאים החריגים בהסכם הפרישה של עוזרת א'. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לממונה על השכר כי נוכח נסיבות העניין עליו לבחון את הנושא, ובמידת הצורך לדרוש מעוזרת א' להחזיר את כספי הפיצויים שקיבלה מעבר ל - 100% , מאחר שבעת שאישר את הסכם הפרישה שלה הוא לא ידע את כל הפרטים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור רגישות הנושאים שבהם מטפלים היועץ הביטחוני והקב"ט, מן הראוי לקבוע בנוהלי המפעל כי העתקי כל דוח וחוות דעת שלהם, לרבות דוחות ביניים, יועברו הן למנכ"ל והן ליו"ר ללא קשר לתוכנם ולזהות הגורם שהזמין אותם, ואלה ישקלו האם יש מקום להביאם בפני גורמים נוספים, דוגמת הדירקטוריון. עוד ראוי כי בתדירות שתיקבע ייפגשו הקב"ט והיועץ הביטחוני עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכנו אותם על אודות עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מתיאור התפקיד שהוגש לדירקטוריון נראה כי מדובר בתפקיד מקצועי לכל דבר ועניין. נוסף על כך אין בתיאור התפקיד אלמנטים המלמדים שמשרה זו תוגדר "משרת אמון". המועמדת לתפקיד "הממונה על אחריות חברתית" היא כאמור עוזרת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, סמיכות הזמנים שבין פעולותיו של היו"ר להנהגת התפקיד החדש, ובין המועד שבו עזבה את תפקידה, מעוררת חשש שהיו"ר יצר את התפקיד עבור עוזרת ב' כדי למצ וא לה משרה במפעל - על חשבון הקופה הציבורית. היועץ המשפטי לא התייחס בחוות הדעת לעצם היות התפקיד האמור "משרת אמון", ואף לא נדרש כראוי לשאלה אם יש מקום שבעל התפקיד האמור יוגדר "יועץ", אף שאלה השאלות המרכזיות שהיה עליו לברר בנושא זה. כאמור, אין במפעל פירוט של התפקידים המוגדרים "משרות אמון" וכל המשתמע מכך מבחינת הפעולות שעל המפעל לבצע לאיוש תפקידים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נובעת בעייתיות מהעובדה, שעובדת בכירה הוחזרה לעבודה במפעל תקופה קצרה לאחר שפרשה ממנו, לאחר תקופת העסקה של שנתיים וחצי בלבד, שעבורם שילמו לה פיצויי פרישה חריגים מקופת המפעל הממומנת מכספי הציבור. מן הראוי שהממונה על השכר במשרד האוצר יבחן בהקדם את הנושא, על כל היבטיו, וינקוט את הצעדים הדרושים. .לדעת משרד מבקר המדינה, חובתו של עורך דין לשמור על כללי האתיקה אין בה כדי לפטור את המפעל מחובתו לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים ושהוא מקפיד על עקרון גילוי נאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות פיצול תפקידיו של המזכיר, המפעל מעסיק עוד עובד בתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במשרה שהיקפה 60% ; בפועל יוצא שהמפעל מעסיק שני עובדים שהיקף משרתם הכולל הוא 120%. (1) לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול אם ראוי שאת תפקיד מזכיר המפעל, שהוא תפקיד מרכזי שבוצע בעבר במשרה מלאה, יבצע במש רה חלקית עובד שבשאר הזמן הוא עורך דין עצמאי. על המפעל גם לבחון דרכים כדי לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים. המפעל מתייחס לתפקיד המזכיר כאל "משרת אמון" המצריכה קשר אישי מובהק עם היו"ר, שהיו"ר רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא קיום הליך תחרותי בין המועמדים. הביקורת העלתה כי במפעל אין נוהל המפרט את התפקידים המוגדרים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל מהן "משרות האמון" ומה ההליך שיש לקיים כדי לאייש אותן. כבר בסיור שעשו נציגי המפעל במוסד הסיעודי בפברואר 2004 הייתה התייחסות של נציגי המפעל לפעולות לסגירת קומת העמודים לצורכי התוספת, אולם הדבר לא צוין בפרוטוקול הסיור, והנושא הועלה רק בפגישה עם נציגי העירייה שהתקיימה ארבעה חודשים לאחר מכן. מהפרוטוקולים של הסיור ושל הישיבה עולה כי המפעל לא תבע מהע ירייה לא בעת הסיור ולא בפגישה ביוני 2004 להשיב לקדמותו את המצב בקומת העמודים, אך לעומת זאת עמד על הריסת המחסן הקטן שעקב בניית התוספת בקומת העמודים נבנה בחצר האחורית של המוסד הסיעודי ללא הסכמתו. האמור לעיל מלמד כי משנוכחה העירייה שהמפעל אינו מעיר לה על התחלת העבודות של סגירת קומת העמודים ואינו דורש להפסיקן מיד, היא המשיכה בעבודות אלה, בניגוד להסכם שחתם עמה ותוך פגיעה בביטחונם ובאיכות חייהם של דיירי המוסד הסיעודי. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל הנוגע לעבודתם עם מבקר הפנים, לא יו"ר הדירקטוריון ולא חברי ועדת הביקורת מילאו כהלכה את חובותיהם ותפקידיהם כדלהלן: (א) אף שלפי ההסכם עם המפעל, מבק ר הפנים אמור להיות כפוף ליו"ר הדירקטוריון, היו"ר לא התעדכן באופן שוטף בעבודת מבקר הפנים ועל פי רוב לא דרש לקבל את דוחותיו. (ב) גם ועדת הביקורת לא התעדכנה באופן שוטף בעניין עבודת מבקר הפנים, אף שמתפקידה לעשות כן - מתחילת שנת 2003 ועד אוגוסט 2006 התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2003 , פעמיים בשנת 2004 ופעם הועלה כי דירקטוריון המפעל לא דן בשאלה מי יהיה הממונה על מבקר הפנים. אמנם בהסכם עמו נקבע כי מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון, יגיש את דוחותיו ליו"ר ועדת הביקורת, ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לפי נוהל שתקבע ועדת הביקורת ויעמוד בקשר הדוק עם נושאי המשרה האלה. אולם ועדת הביקורת לא קבעה נוהל בעניין הגשת הדוחות. נוסף על כך, בפועל הכפיף המנכ"ל את מבקר הפנים אליו, בלי שהיו"ר התערב בכך, ומבקר הפנים נמצא בקשר הדוק רק עם המנכ"ל. לפי כללי היסוד של מקצוע הביקורת, יש למסור למבוקר טיוטה של דוח הביקורת לפני גיבושו הסופי, כדי לתת לו את זכות התגובה ולהציג תמונה שלמה ומדויקת של הממצאים. לפיכך, על המפעל לקבוע בנהליו כי מבקר הפנים, היועץ הביטחוני והקב"ט ימסרו את טיוטות דוחותיהם למבוקרים ויתייחסו לתגובותיהם בד וחות, לפני הגשתם למפעל. הדבר חשוב במיוחד כאשר הדוח מטיל ספק ביושרו או באמינותו של המבוקר כפי שקרה בפרשות המפורטות לעיל. מהביקורת עולה, שהמפעל התנגד מפורשות ל בקשת העירייה להקים בית כנסת בקומת העמודים של מבנה המוסד הסיעודי והציע לאשר את הקמתו מחוץ למבנה במימון שאינו שלו. במרס 2006 גרו במוסד הסיעודי14 גברים וכ-75 נשים. מכאן שמספר הנזקקים לבית כנסת מקרב השוהים במוסד אינו גבוה, ולא הייתה כל הצדקה להקים בו בית כנסת גדול . לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה זו חובתו של המפעל לבדוק מפעם לפעם, עוד קודם שנשלחו המכתבים האנונימיים, אם המשווקים עומדים במגבלות שקב ע בעניין הגבייה מהזכיינים, כשם שהוא בודק מפעם לפעם אם כללים אחרים שהוא קבע מיושמים על ידי עובדיו ומשווקיו. זאת במיוחד מאחר שהמידע בנושא היה בידיו ולכל הפחות זמין. 4. בתחילת דצמבר 2004 כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה כי "השינויים שביצעה ... מהווים הפרה ]המפעל[ במבנה, ללא אישורו של]העירייה[ יסודית של ההסכם". הוא ציין כי על פי ההסכם המפעל רשאי להחזיר לעצמו את כל סכום המענק שהקציב לעירייה (אפילו מכספים שמעבירים לעירייה גופים כגון משרד האוצר ומשרד הפנים), וחזר על תביעת המפעל להחזיר את המצב לקדמותו בתוך 14 .ימים. במכתב לא נכללה הודעה על הקפאת מענקי המפעל לעירייה לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשתמש באמצעים שמעמידים לרשותו ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות שבתחומן הוקמו המבנים כדי לגרום לכך שהמבנים שהשקיע בהקמתם סכומי כסף רבים ישמשו על פי ייעודם. מן הראוי שהמפעל יבחן את הצורך בנוכחותם של עובדיו בתור מלווים של מנויים וזכיינים בחופשות בחו"ל. מאחר שהנסיעות לוו כאמור גם במדריך מטעם חברת הנסיעות, אפשר שהמפעל יכול לחסוך את עלויות הנסיעה של המלווים מטעמו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המבנים שבבדיקות שצוינו לעיל נמ צא שנעשתה בהם חריגה בשימוש, על המפעל לקיים בהקדם סקר מקיף, שיטתי וכולל של מבנים שהוקמו במימונו, כדוגמת הסקר שנעשה בשנת 1999 . כמו כן על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לקיים סקרים מקיפים כאמור אחת לפרק זמן מסוים ולקבוע את תדירותם, וגם לקבוע שבפרקי הזמן שבין הסק רים המקיפים ייעשו סקרים מדגמיים על השימוש במבנים שמימן, שיכללו בהדרגה את כל המבנים האלה. תמונה של השימוש במבנים לא תתקבל, אם המפעל ימשיך לקיים סקרים מזדמנים ומצומצמים ויסתמך על מידע שהתקבל באקראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנהליו בבירור שחובה על מנכ"ל המפעל לדווח לדירקטוריון באופן שוטף על חריגות שהתגלו בשימוש במבני המפעל, וכן לציין בנהלים אילו נתונים על המנכ"ל לכלול בדיווחיו אלה, ואילו צעדים עליו לנקוט בעקבות קבלת דיוו ח על חריגה בשימוש במבנה. כמו כן על המפעל לקבוע כי רק הדירקטוריון יהיה מוסמך לאשר שינוי בשימוש במבנים, וכי אישור לכך יינתן על פי אמות מידה שייקבעו מראש. הביקורת העלתה כי בהחלטה על מתן התמיכה השתתף יו"ר המפעל, המשמש גם יו"ר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שהמפעל יחלק מתנות שאינן צנועות או סמליות, וגם אין מקום לחלוקת מתנות שלא על פי אמות מידה. יצוין כי המתנות מן הסוג היקר ביותר (מקרר נייד) לא חולקו רק לדירקטורים אלא גם לאנשים אחרים שלמפעל יש קשרים עמם, כגון יועצים של המפעל ומנהלים בחברות פרטיות. 2. עוד העלתה הביקורת כי יו"ר המפעל והמנכ"ל בלבד חילקו יחד לכ-400 איש מתנות שעלותן הכוללת (למפעל) הגיעה לכ - 150,000 ש"ח, וכי גם סמנכ"לים ומנהלי אגפים במפעל חילקו מתנות לגורמים חיצוניים. על עלות המתנות נוספה גם עלות הפצתן. לפי הנתונים שריכז המפעל לבקשת משרד מבקר המדינה, עלות כל המתנות לראש השנה התשס"ז שהעניק המפעל, לרבות עלות הפצתן, הסתכמה בכ- 400,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, והיו"ר, מר שמעון כצנלסון, לא פעלו על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני ולא העבירו את הפרשה לבדיקת המשטרה. למרות חומרת החשדות שהועלו, ואף שבדיקת הפרשה לא מוצתה, ובין היתר לא נבדק אם נגרם נזק למפעל - החליטו היו"ר והמנכ"ל לסיים את הטיפול באמצעות הוצאת מנהל א' לפנסיה מוקדמת. לא נמצאו אסמכתאות ובהן הסבר להחלטה. יצוין, כי בפגישה במרס 2006 מסר המנכ"ל גם לנציגי משרד מבקר המדינה שלא נגרם למפעל נזק. בביקורת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי בדיקה בנושא אכן נעשתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני ימלאו את תפקידיהם ביעילות המרבית וללא חשש, יש לחזק את מעמדם בנהלים ולמנוע את תלותם בבעלי תפקידים במפעל. לשם כך, בין היתר, ראוי לקבוע שהם יוכלו לקבל מידע במישרין ממבוקרים, לרבות עובדי המפעל ומשווקיו, ולהקפיד על קיומן של הוראות הדין בנושא. בהסכם עם מבקר הפנים לא נאמר דבר במפורש בעניין בדיקות מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להסדיר גם נושא זה בנוהל ולהטיל על מבקר הפנים חובה לדווח גם על ממצאי הבדיקות המיוחדות למנכ"ל, ליו"ר ולחברי ועדת הביקורת, ולא רק למזמין הבדיקה, ללא קשר למהות הבדיקה ולרגישות ממצאיה. ההחלטה אם ממצאים הם רגישים עשויה להיות סובייקטיבית, ולא רצוי שהעברת ממצאי בדיקה מיוחדת לבעלי התפקידים האמורים, שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ויטופלו, תהיה תלויה בהחלטה שכזו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי להסדיר נושאים אלה בנוהלי המפעל ולא להסתפק בהסדרתם החלקית והמוגבלת בהסכמים עם נותני השירותים. זאת, בין היתר, כדי שלהסדרים יהיה מעמד מחייב והם יהיו ידועים לכל עובדי המפעל ומנהליו. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר כי גם לשם מילוי חובתו על פי התקנון, עליו להתעדכן ביוזמתו באופן שוטף בדבר הבדיקות שעושים מבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני, ובמידת הצורך לדווח עליהן לדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, יציאתו של היו"ר לנסיעות בלא לקבל מראש את אישור הדירקטוריון, פוגעת בסדרי המינהל התקין. על המפעל לשקול לשנות את הנוהל באופן שהמחלקה האחראית לטיפול בהזמנת הנסיעות לחו"ל במפעל תתחיל בהליכי הטיפול בנסיעה רק לאחר שהדירקטוריון והמנכ"ל ימציאו לה אישור לנסיעה (לפי סמכות האישור), כמתחייב על פי נוהלי המפעל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, חריגתו של המפעל מהנוהל אינה פוטרת אותו מלקיים את הוראות הנוהל. הפרת הוראות הנוהל עשויה לגרום לאי -הבנות בקרב העובדים בדבר הדרך שעליהם לנהוג בה ולפגיעה בכללי מינהל התקין. .לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופים הקשורים אליו, חברי האסיפה הכללית, חברי המועצה הציבורית המייעצת של המפעל42 ; וכן גורמים חיצוניים- שרים ומספר חברי כנסת, עובדי מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של בעלי תפקידים במפעל. 1. הביקורת העלתה כי אף שחלוקת המתנות לחגים לגורמים חיצוניים קיימת זה שנים רבות, והמפעל מוציא סכומים ניכרים על רכישתן, לא קיימו מוסדות המפעל כל דיון בנושא זה ולא קבעו כללים בעניין זה. משום כך לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות, למי מבעלי התפקידים והעובדים במפעל מותר לחלק מתנות, לפי מה נקבע ערך המתנה הניתנת לכל מקבל, למי מחולקות מתנות, האם נקבע מספר מרבי של מקבלי מתנות, כמה מתנות יכול לחלק כל בעל תפקיד או עובד במפעל ובאיזה שווי, וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקת המתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שבחוק לא נקב עה חובה מפורשת להתלונן במשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, לאור חובת הנאמנות המוטלת על היו"ר והמנכ"ל כלפי הציבור והמפעל, ולנוכח חומרת העניין, שכן מדובר בחשש לשוחד הקשור לעבודה, היה עליהם להעביר את הנושא לחקירת משטרה, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני. רק בדרך זו היה ניתן לאשש או להפריך במידת ודאות גדולה ביותר את החשדות הכבדים שהועלו כלפי מנהל א' ומשווק א', ולקבוע כיצד לנהוג בהם. משלא עשו כן, גם העבירו היו"ר והמנכ"ל מסר שלילי לעובדי המפעל וסוכניו, ולפיו המפעל מעדיף לסיים מהר ככל האפשר פרשיות כגון אלה בלי למצות את הבדיקה והדין עם החשוד ואפילו מעניק לחשוד תנאי פרישה משופרים (ראו להלן), ובלבד שהפרשה לא תתפרסם בציבור. ההסברים השונים שניתנו למשרד מבקר המדינה לגבי ההחלטה שלא להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה והיעדר התיעוד של תהליך קבלת ההחלטות בנושא, מעלים ספקו ת באשר לעובדות הקשורות בטיפול בפרשה וחשש שההחלטה האמורה לא התקבלה בתהליך הולם שבו נשקלו מלוא השיקולים הדרושים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהענקת התרומות למרכז השלטון המקומי יש טעם לפגם משום החשש להעדפה של גוף שארבעה מנציגיו מכהנים במפעל כחברי דירקטוריון. 1. בביקורת נמצא כי על גבי כ- 30% ממכתבי הבקשה לתרומה (להלן - מכתבי הבקשה) שנענו בחיוב בתקופה הנבדקת והמכתבים ששלח המפעל באותה תקופה למבקשים המודיעים על אישור התרומה בצירוף ההמחאה (להלן - מכתב ההודעה), היו רשומים בכתב יד שמות של היו"ר, המנכ"ל, המזכיר או אחד מחברי הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי פרוש הדבר הוא שהיה לה ם עניין באישור הבקשות. מרבית הבקשות שצוין עליהם שמו של אחד מבעלי התפקידים האמורים אושרו. מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. להלן פירוט בעלי התפקידים, מספר הגופים שקיבלו תרומות בהתערבותם וסכום התרומות שקיבלו: הביקורת העלתה, כי אחת מהתרומות שמר עדי אלדר היה מעורב בהן ניתנה מתקציב התרומות, אף שהגוף מקבל התרומה לא הגיש בקשה לתרומה אלא בקשה לתמיכה ממועצת הפיס לתרבות ואמנות 19 ; תרומה נוספת שבה היה מעורב ניתנה למרכז השלטון המקומי בתור "מענק לעידוד המחקר האקדמי בתחום השלטון המקומי - תשס"ה 2004 ", אף שהבקשה הוגשה לקרן מפעל הפיס ע"ש פנחס ספיר - חברת בת של המפעל - ולא לוועדת התרומות של המפעל. הביקורת העלתה כי למפעל אין נהלים המגדירים את אופן בחירתם ותפקידם של נציגי המפעל המלווים את הנסיעות האמורות. בפועל מונתה עוזרת המנכ"ל לאחראית לשיבוצי עובדי המפעל לנסיעות אלה, ולא ברור מה היו השיקולים שלה בבחירת העובדים לליווי החופשות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שאגף הכספים מילא דוח נסיעות לחו"ל לצורכי מס הכנסה על נסיעה שכלל לא התקיימה. על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע רישומים לא נכונים כאלה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל לא היה צריך לשאת בעלויות של שינוי מסלול הנסיעה בשל חופשה פרטית של הדירקטור. היה עליו לחייב את הדירקטור בתשלום בגין השינוי - מה גם שהדירקטור ביקש ביוזמתו לשאת בתשלום זה. על המפעל לקבוע הסדרים שימנעו הישנותם של מיקרים כאלה. בדצמבר 2006 , בעקבות הביקורת, החזיר הדירקטור למפעל כ-900 .ש"ח ממצאי הביקורת דלעיל מעלים ליקויים בתפקודו של המפעל בהיבטי ם הנוגעים לניהול כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהול כוח האדם על היבטיו השונים יעלו בקנה אחד עם נורמות התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם. . בביקורת נמצא כי בהשתתפותו של מר בן זיקרי התקבלו בוועדה לאמנויות הבמה החלטות על תמיכה כספית בסך 105,000 ש"ח בארבעה מיזמים בתחום המוסיקה באשדוד. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להקפיד להשתמש בתקציב התרומות למתן תרומות בלבד. גם אין זה ראוי שוועדת התרומות תביא בכלל שיקוליה את היבט הפרסום שכן הדבר עלול לפגוע במבקשי תרומות שאין להן "ערך פרסומי", ועל המפעל להפריד בין השיקולים למתן תרומות לשיקולים מסחריים. מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט על מתן התרומה לא ניתן ללמוד מדוע החליט המפעל לתת תרומה בסכום חריג זה דווקא לארגון האמור, והאם נבדקה האפשרות לתת סכום זה לארגונים ראויים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון היה לתעד את הנימוקים להעדפת הארגון האמור על פני גופים אחרים. כך ניתן היה לבחון אם בחן חלופות כגון מתן תרומה גדולה לגוף אחד, או מתן תרומות בסכומים קטנים יותר לגופים רבים. למפעל נהלים המקיפים תחומים רבים והם נועדו לקיים מינהל תקין ולהבטיח אחידות בפעולות של יחידו תיו וכן לאפשר בקרה מינהלית נאותה עליהן. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שיחידה של המפעל תפעל שלא לפי נהליו. על המפעל להחיל בהקדם על המועצה את נהליו ולבחון את הצורך להוסיף נהלים ייחודיים לפעילותה. .לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שמנהלת המועצה נחשבת כחברה בישיבות המועצה וועדותיה, בלא שסמכות זו הוגדרה בנהלים. על המפעל והמועצה לקבוע בהקדם בנוהליהם את סמכויותיה של מנהלת המועצה בעניין זה. הביקורת העלתה כי על אף הדברים החמורים שהועלו בפגישה, לא צוין בפרוטוקול במפורש כי המפעל דרש מהעירייה להשיב את המצב לקדמותו. 6. בפברואר 2005 סייר מנכ"ל המפעל במוסד הסיעודי, ובעקבות זאת דרש מהעירייה רק להסדיר את בעיות הבטיחות שנו צרו במבנה המוסד עקב בניית התוספת; ובתחילת אפריל אותה שנה הוא חזר ותבע ממנה להסדיר את העניין בלי לדרוש ממנה להחזיר את המצב לקדמותו. ראש העירייה מר לוי, שכיהן כיו"ר הנהלת העמותה, ידע כי בית הכנסת משמש מתפללים שאינם נמנים עם דיירי המוסד הסיעודי, אף שבהיתר לבנייתו שניתן במאי 2003 הודגש כאמור כי הוא נועד לצורכי המוסד ודייריו. למרות זאת, ואף על פי שהוועדה לתכנון ולבנייה שהוא עומד בראשה ביטלה כאמור את ההיתר, הוא לא עשה דבר כדי להחזיר את המצב לקדמותו כמתחייב מתפקידו זה. לדעת משרד מבקר המדינה, משביטל ראש העירייה ויו"ר הוועדה לתכנון ובנייה, מר לוי, את ההיתר לבניית התוספת, היה עליו לנקוט גם את הפעולות הנדרשות כדי להביא להחזרת מצב מבנה המוסד לקדמותו. הביקורת העלתה כי במשרדיהם של היו"ר ושל המנכ"ל ובאגף זכיות והגרלות לא נמצאו כל דיווחים שמסר עורך הדין במהלך כל תקופת העסקתו על ליקויים כלשהם שנמצאו בתקינות ההגרלות, בנהלים שההגרלות מתקיימות לפיהם, באופן החזקת ציוד ההגרלות, או בהיבטים האחרים של ההגרלות הנוגעים להתאמתן לתכניות ההגרלות, כמפורט בהסכם ההתקשרות עם עורך הדין. מהאמור לעיל עולה כי המפעל כלל לא פיקח על העסקתו של עורך הדין. המפעל לא צירף לתשובתו מסמכים המעידים שתהליך אישור העבודה הנוספת לעובדי המפעל האמורים בוצע במלואו על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 ושהנהלת המפעל אימצה בתור הנחיה לביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשלים את הבד יקות הדרושות בעניין עבודותיהם הפרטיות של עובדי המפעל, לפרסם בהקדם נוהל פנימי בנושא הליך אישור עבודה פרטית ולהביאו לידיעת כל עובדי המפעל, וכן לבצע בדיקות תקופתיות כדי לוודא שההוראות בנושא מיושמות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הפיקוח למפעל מבחינה ציבורית ומבחינה תדמיתית ונוכח גובה השכר שהמפעל משלם למפקח -העל, על המפעל לקיים בקרה צמודה על אופן מילוי התפקיד; בין היתר, על המפעל לנהל מעקב אחר נוכחותו של מפקח-העל או נציגיו בהגרלות למינ יהן. לשם כך אל למפעל להסתמך רק על דיווחי הנוכחות של מפקח-העל, אלא לנהל בעצמו מעקב בעניין זה. כאמור, ההתקשרות עם מפקח -העל נעשתה בהסתמך על המוניטין הציבוריים שלו. ראוי שהמפעל ידרוש ממפקח-העל כי הוא או נציגיו יהיו נוכחים ככל האפשר בהגרלות, וכי יקיים את מה שנק בע בהסכם ההתקשרות עמו, ויהיה נוכח אישית ברוב ההגרלות ורק במקרים היוצאים מן הכלל ייעזר בעובדים ממשרדו. על המפעל לדרוש ולהקפיד לקבל ממפקח -העל דיווח שוטף שכתב על התנהלות ההגרלות שהתקיימו בנוכחותו או בנוכחות נציגים מטעמו. אם אין למפקח -העל הערות בדבר ליקויים בהתנהלות ההגרלות, יש מקום שגם דיווחים כאלה יימסרו בכתב. נוכח העובדה שהמפעל מופקד על כספים ציבוריים ומחויב לנהוג על פי נורמות ציבוריות, עליו לבחון מחדש את הכללים שקבע בעניין החזר הוצאות אירוח ולהגביל את סכום החזר ההוצאות שהיו"ר יהיה זכאי לו, להורות לבעלי התפקידים הזכאים לכך לעשות שימוש זהיר בתקציב הכיבודים והאירוח ולשמש בכך דוגמה ליתר עובדי המפעל. נסיעות במחלקת עסקים מגדילות את הוצאות המפעל על נסיעות לחו"ל 70 . לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל, בהיותו מופקד על כספי ציבור, מחויב לחסוך בכספיו. על דירקטוריון המפעל לשקול אפוא אם יש מקום לקבוע כי עובדי המפעל יטוסו במחלקת תיירים בלבד, גם אם הם מתלווים ליו"ר ולמנכ"ל. מהאמור לעיל עולה כי החלטת הוועדה הבין-תחומית בראשות היו"ר שימשה רק אישור פורמלי להחלטתו על מת ן התמיכה, שבאה לידי ביטוי בהערתו על גבי הבקשה. באוקטובר 2005 כיהן מר כצנלסון כיו"ר ישיבה של ועדת ההנהלה של המועצה. בין היתר אישרה הוועדה באותו דיון תקציב בסך של 250,000 ש"ח למימון הוצאות הכנס. לא נמצאו במועצה או במפעל מסמכים המצביעים על דיון בתוכני הכנס ובסכום שיוקצה להוצאות הקשורות בו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מקצת מקבלי התמיכות נתנו שירותי תרבות לאזורים בפריפריה, הדבר אינו תואם את קווי הפעולה של המועצה, שלפיהם יש לתת "תשומת לב מיוחדת" ליוצרים מהפריפריה. כמו כן מהנתונים עולה שיש תשובות המשווקים למנכ"ל מעלות גם הן את החשש שגם המשווקים לשעבר שלא נבדקו על ידי מבקר הפנים גבו סכומי יתר מהזכיינים. למרות זאת, גם בשלב זה לא בחן המנכ"ל את האפשרות לקבל מהמשווקים לשעבר מידע לגבי הגבייה שעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מבקר הפנים להמציא לוועדת הביקורת את טיוטת הדוח ולדווח לה על ממצאיה באופן מפורט, כשם שדיווח עליהם למנכ"ל, ולציין שמדובר בטיוטה שממצאיה אינם סופיים. דיווח זה התחייב במיוחד נוכח חומרת הממצאים לכאורה ומאחר שהמשווקים שאליהם נגעו הממצאים המשיכו לעבוד עם המפעל. עם זאת, גם הנוסח שבו דיווח מבקר הפנים על ממצאיו היה בו די על מנת שחברי הווע דה שנכחו בישיבה יבינו שקיימת בעייתיות בגביית דמי הביטוח ויבקשו לדעת את פרטי הממצאים שהועלו ובאילו משווקים מדובר, דבר שכאמור לא ברור אם נעשה. מכל מקום, אין חולק שגם הדיווח לוועדה לא הביא להשלמת הבדיקה61 . על המפעל להקפיד לקיים את הנוהל ואת תקנות מס הכנסה בעניין הסכום המוכר לצורך מס, לחסוך בכספיו ולא לאפשר לעובדיו ללון במלונות יקרים, אלא במקרים חריגים ומיוחדים ובלבד שגורם מוסמך במפעל אישר זאת מראש. אולם הביקורת העלתה שלושה מקרים שבהם שני עובדי המפעל לנו או הזמינו לינה71 בבתי מלון בחו"ל , שעלות הלינה בהם הייתה גבוהה מהעלות המאושרת בנוהל ובתקנות מס הכנסה (עלות הלינה המרבית הייתה 393 דולר ללילה), ואף על פי כן אישר המפעל את מלוא החזר ההוצאות לעובדים במקרים שבהם מומשה הנסיעה. להוצאות האמורות יש להוסיף הוצאות עודפות בסך 90% שהמפעל משלם כאמור בתור מס בגין הוצאה שאינה מוכרת. . מן הראוי שהמפעל יאמץ את הכללים שקבע החשב הכללי בעניין צבירת נקודות במועדון "הנוסע המתמיד" בנסיעות של דירקטורים ועובדי המפעל לחו"ל מטעמו, ומהזמנת כרטיסי טיסה לחו"ל בשביל זכיינים ומנויים, ובעניין הזכות לשימוש בהטבות הנובעות מנקודות אלה. אם יתבע המפעל את הנקודות שהוא זכאי להן, הוצאותיו על רכישת כרטיסי טיסה יפחתו, שכן מקצת הכרטיסים יוענקו לו חינם תמורת הנקודות שנצברו. בפגישה שקיים צוות משרד מבקר המדינה עם היו"ר והמנכ"ל ביולי 2006 הם ציינו כי אינם יודעים על דבר השינוי בנוהל הנזכר. לדעת משרד מבקר המדינה, דברים אלה של היו"ר ושל המנכ"ל אינם עולים בקנה אחד עם היותם הגורמים המופקדים על אישור נוהלי המפעל, ועם כך שהמנכ"ל חתום על פרוטוקול הדיון שקיימה ועדת הנהלים של המפעל במרס 2006 ., שהשינויים האמורים אושרו בו 2. : הטיפול בממצאי הבדיקה (א) משרד מבקר המדינה העלה כי לאחר קבלת דוח הביניים לא נקט המפעל צעדים כלשהם כלפי העובדת וחקירת ההדלפה הופסקה. לא נמצאו במפעל מסמכים המבהירים את הסיבה לכך. דוח ביניים מטבעו א ינו בבחינת סוף פסוק, אלא מטרתו לתת תמונת מצב של הממצאים שהועלו עד למועד כתיבתו והמלצות להמשך הטיפול. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם סבר המנכ"ל שממצאי הדוח אינם חד-משמעיים דיים כדי להביא לפיטוריה של העובדת כמומלץ בו, הרי שלאור חומרת החשדות שהועלו לגביה, רגישות תפקידה וחשיבות הנושא הנחקר - הדלפת מידע ממאגר סודי של המפעל - היה עליו לכל הפחות להורות על המשך חקירת ההדלפה (כפי שגם הומלץ בדוח), ורק בסיומה להחליט כיצד לנהוג בעובדת. חרף זאת, בעקבות דוח הביניים התמקד המנכ"ל באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין וזנח את יתר אפשרויות הטיפול, ומשהגיע למסקנה כי על סמך ממצאי דוח הביניים יהיה קושי לפטרה, סיים את הטיפול בחשדות להדלפה. לא מן הנמנע שהמשך חקירת ההדלפה היה מפריך את החשדות כלפי העובדת; אילו הופרך החשד, העובדת אף הייתה יוצאת נשכרת מאחר ששמה היה מטוהר מכל חשד, ואולי גם היה נמצא הסבר אחר להדלפה. מאחר שהבדיקה לא מוצתה, נוצר מצב שבו אחת המשרות הרגישות במפעל מאוישת בעובדת שאמינותה הוטלה בספק. (ב) כאמור, לדברי המנכ"ל, בעקבות דוח הביניים הוחל בפיקוח שוטף על עבודתה של העובדת בידיעתה. הועלה כי המנכ"ל לא עדכן את מנהל האגף שהעובדת כפופה לו בדבר ממצאי דוח הביניים והפיקוח שלטענת המנכ"ל היא נתונה בו. מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי רק בעקבות הביקורת נודע לו על עניינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-שיתופו של מנהל ה אגף בעניינים אלה אינו מתיישב עם טענת המנכ"ל שמתקיים פיקוח שוטף על עבודתה של העובדת. (ג) הביקורת העלתה כי למרות חומרת הנושא, לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על ההדלפה מקובץ הזכיינים. רק בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה, באוגוסט 2006 ,, נודע ליו"ר על הפרשה ועל פי דרישתו דיווח לו המנכ"ל בעל פה על פרטיה ועל דרך טיפולו בה. לאור הערות משרד מבקר המדינה ביקש היו"ר בספטמבר 2006 ממבקר הפנים לבדוק את אופן טיפולו של המפעל בחשד להדלפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מהאמור לעיל עולים סימני שאלה מהותיים בדבר העובדות הקשורות בטיפול המפעל בנושא ובדבר הגרסאות שהובאו לעיל. אם השיחה אכן התקיימה, היה על המנכ"ל לציין את דבר קיומה ואת תוכנה לפני נציגי משרד מבקר המדינה עוד במהלך הביקורת, כשנשאל כיצד טיפל בנושא. מכל מקום, יש לתעד כל שיחת נזיפה ואזהרה עם עובדים במפעל, ואף להחתים את העובדים על תרשומת של שיחה כאמור, ולתייקה בתיק רשמי של המפעל. זאת, בין היתר, על מנת שהנאמר בשיחה יהיה בעל תוקף מחייב ולא תהיה מחלוקת בעניינו. באוגוסט 2005 דנה ועדת ההנהלה בנושא, בראשות מר כצנלסון, והחליטה לאשר את הבקשה. מהאמור לעיל עולה כי לא זו בלבד שהמפעל לא בדק במלואם את החשדות החמורים שהועלו נגד מנהל א' ולא הודיע עליהם למשטרה, אלא שבהסכם פרישתו מהמפעל הוא אף זכה בהטבות כספיות חריגות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה ראוי שהמפעל יעניק למנהל א' הטבות כספיות כאמור. ניסיונות המנכ"ל, מר שאול סוטניק, להסתיר מסמכים ממשרד מבקר המדינה ולמנוע ביקורת בנושא פסולים ואינם עולים בקנה אחד עם הקבוע בחוק. התנהגות זו חמורה במיוחד נוכח מעמדו הבכיר והדוגמה שהוא אמור לתת לעובדי המפעל. בנסיבות אלה על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לתעד בתיקיו הרשמיים את כל המסמכים הנוגעים לעובדיו ולסוכניו, גם מסמכים הנוגעים לנושאים רגישים, ולוודא את ביצועה של חובה זו. יצוין כי כבר בשנת 1998 העלתה בדיקה של רואי חשבון של המפעל כי אחד ממשווקי המפעל דאז גבה סכו מי יתר מהזכיינים באזורו בגין ביטוח כרטיסים ומזומנים. לא נמצאו מסמכים המעידים כיצד טיפלה ההנהלה דאז של המפעל בעניין זה. אולם ממצאי מבקר הפנים על הגבייה בשנים 2000 -2005 מלמדים כי לא ננקטו הפעולות הדרושות על מנת להבטיח כי הדבר לא יישנה. עניינו של הציבור, שכספיו מופקדים בנאמנות בידי המפעל, הוא כי המפעל יקפיד ויוודא שמנהליו ועובדיו ממלאים את תפקידיהם בהגינות וביושר משיקולים ענייניים בלבד, ויטפל בנחרצות בתופעות שליליות של פעולה בניגוד עניינים, שעלולות להגיע עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את מנהליו ועובדיו מלבצע פעולות שליליות, שכן פעילות המפעל תלויה באמון הציבור כי הוא פועל כראוי. התנהגות בלתי הולמת של מנהליו ועובדיו, ואף מראית עין של התנהגות כזאת, עלולה לפגוע בתדמיתו ובאמון הציבור בו ולגרום, בין היתר, לירידה במספר המשתתפים בהגרלותיו ולהקטין את הכנסותיו. ממצאי הביקורת מעלים תמונה חמורה ומדאיגה על דרך פעולתן של המועצה לתרבות ואמנות וועדותיה, שהתנהלו כגוף עצמאי בלא בקרה מספקת של דירקטוריון המפעל. המועצה קבעה מדיניות שמטרתה לייחד את התמיכה בתחומי התרבות והאמנות לצעירים ולתושבי הפריפריה, אך הביקורת העלתה כי עיקר התמיכות ניתנו למבצעי פעולות וגופי תרבות ביישובים מרכזיים וחזקים. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר המפעל, לא נהגו בכספי המועצה, שהם כספי ציבור, ברגישות ובאחריות הנדרשות, והם פעלו לקדם מימון של פעולות תרבות ביישוביהם או לתמיכה בתחומים ובגופים שיש להם עניין אישי בהם. ההשתתפות בהצבעה על תמיכות כספיות מעין אלה אסורה לפי נוהלי המפעל והמועצה ולפי הכללים בעניין מניעת ניגוד עניינים. כספי המפעל לא נועדו לקדם את ענייניהם של מנהליו וחברי המועצה, אלא את ענייניו של כל הציבור לדעת משרד מבקר המדינה, להגשת דוחות נסיעה לחו"ל יש חשיבות רבה - הן בתור אמצעי בקרה, והן לצורך הפקת לקחים בדבר השגת יעדי הנסיעה, והתועלת שהיא מביאה למפעל. על הדירקטוריון והנהלת המפעל להקפיד כי חברי הדירקטוריון ועובדי המפעל בכל הדרגים יקיימו את הנהלים בנושא במלואם, ולהתנות את החזר הוצאות הנסיעה בהגשת דוח נסיעה מיד לאחר חזרתם לארץ. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל אמות מידה לקביעת הזכאות לתרומה וסכומה - ולעדכנן מפעם לפעם - וכן כללים בעניין סדרי עבודתה של הוועדה וחובת ההנמקה של החלטותיה. 1. הועלה כי הוועדה החליטה על מתן התרומות רק בעקבות בקשות שהוגשו למפעל. היא לא קבעה יעדים למתן התרומות ואילו תחומים עיקריים וחשובים ראויים לתרומה. זאת ועוד, האפשרות לקבל תרומות לא הובאה לידיעת הצי בור הרחב ולא פורסמה ברבים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפרסם את האפשרות לקבל ממנו תרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכספי המפעל הם כספי ציבור, על המפעל לקבוע אמות מידה ברורות בעניין הזכאות לתרומה ולקיים את תהליך מתן התרומות באופן שוויוני וגלוי, ולצורך כך עליו להביא את עצם מתן התרומות לידיעת הציבור. 3. החלטותועדת התרומות על מתן התרומה וסכומה אושרו בחתימת שלושת חברי הוועדה על גבי טופס התרומות. הביקורת העלתה כי טופסי התרומות הועברו לחברי הוועדה בנפרד, והם חתמו עליהם בלא שנפגשו עם חברי הוועדה האחרים כדי לדון בבקשות. גם לאחר שהתקבל במפעל נוהל התרומות, שבו נקבע כי "הבקשות ירוכזו בידי מזכיר החברה, והוא יביא אותן לדיון בפני הועדה", לא נפגשו חברי הוועדה לדון ביחד בבקשות. עוד הועלה, כי הנימוקים להחלטות על מתן התרומות לא תועדו. .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שההחלטה על תרומות תתקבל כדבר שבשגרה בסבב חתימות על טופס התרומות. קבלת החלטה בלא דיון ובלא תהליך קבלת החלטות סדור ומובנה, ספק אם היא מתיישבת עם החובות המוטלות על נושאי המשרה אשר שימשו כחברי הוועדה. לצורך קבלת ההחלטות על התרומות, ראוי היה שיקיימו דיון מקיף שיאפשר להם להפיק את מלוא התועלת מהידע ומהניסיון של כל אחד מהם17. על חברי הוועדה להתכנס ולדון יחד בבקשות באופן סדיר ולפעול על פי הנוהל בנושא זה. כללי המינהל התקין מחייבים גם רישום של פרוטוקולים מדויקים. על הפרוטוקול לשקף את שהתרחש בדיון ולהכיל את עיקרי הדברים שנאמרו, ובכלל זה המחלוקות שהתגלעו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע כללים ברורים לרישום הפרוטוקולים של ישיבות ועדת התרומות. 4. הביקורת העלתה כי ועדת התרומות לא נקטה שיטה אחידה לרישום שמות הגופים שביקשו ממנה תרומה, ולעתים נרשם שמו של אותו מבקש באופנים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר עלול לפגוע ביכולתו של המפעל לקיים מעקב אחר מבקשי התרומות ומקבליהן. על המפעל לציין ברישומיו ליד שמה של כל עמותה את מספרה אצל רשם העמותות כדי שיתאפשר זיהוי אחיד ועקבי של העמותות ופרטים נוספים שיאפשרו פיקוח מיטבי. הביקורת העלתה כי המפעל העניק את התרומות בלא שנקבע נוהל בנושא. עם כניסתו של מזכיר המפעל הנוכחי לתפקיד הוא הנהיג לראשונה, בתחילת שנת 2004 , את השימוש בטופס "תרומות (אישור מזכיר, יו"ר ומנכ"ל)" (להלן- טופס התרומות). בטופס זה מפורטים הנתונים ו האישורים שגופים המבקשים תרומה נדרשים להמציא: פרטים על הגוף ומטרותיו, אישור רשות המסים על ניהול פנקסי חשבונות, ואם מדובר בעמותה - גם אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. .1. לכ- 20% מהגופיםשביקשו תרומות אישרה הוועדה בתקופה הנבדקת שתי תרומות, ולגופים מסוימים אישרה שלוש או ארבע תרומות. חלקם אף קיבלו באותה שנה שתי תרומות שסכומן המצטבר גדול מ- 20,000 ש"ח (כאמור, סכום התרומה השכיח בתקופה הנבדקת). יצוין כי חברי הוועדה וחלק מחברי הדירקטוריון היו מעורבים במתן מקצת תרומות אלו. להלן דוגמאות: לעומת זאת, לגופים אחרים שביקשו יותר מתרומה אחת אישרה הוועדה תרומה אחת בלבד, ועמות ות רבות, בהן עמותות המייצגות מגזרים של חסרי יכולת ועמותות אחרות שנזקקו לעזרה בהמשך פעילותן, לא קיבלו אף תרומה אחת. בהיעדר אמות מידה ובהיעדר נימוקים מתועדים למתן התרומות, אי-אפשר לדעת מדוע קיבלו גופים מסוימים כמה תרומות ואחרים לא קיבלו כל תרומה, ומדוע קיבלו גופים מסוימים תרומות שסכומן גדול מהמקובל. מתשובות חברי הדירקטוריון עולה, כי הם ראו כחלק מתפקידם במפעל את הייצוג של גופים מסוימים ופעולה לטובתם. לדעת משרד מבקר המדי נה, מאחר ששמותיהם של הדירקטורים נרשמו על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלהם למבקשי התרומות קודם שאישרו את מתן התרומות. יש לראות בחומרה את מעורבותם של דירקטורים ובכירים במפעל - בגלוי ומאחורי הקלעים - במתן תרומות לגופים מסוימ ים, מעורבות שהקנתה לגופים אלה עדיפות ופגמה בהגינות ובשוויוניות שהמפעל מחויב לפעול בהן. על המפעל לתת דעתו על מצב בלתי תקין זה ולמסד מנגנון שינטרל את הזיקה האישית של בעלי תפקידים במפעל למתן תרומות. יצוין כי כבר בשנת 2003 ציין בית הדין האזורי לעבודה כי "נציג י הרשויות ... מעוניינים להציג הישגים בפני ציבור הבוחרים, תושבי ]במפעל[ המקומיות היישובים בראשם הם עומדים, שהרי זו דרכם לשכנע את הציבור כי הם ראויים לאמונם ולקולם ביום הבחירות. הכהונה בדירקטוריון מפעל הפיס היא אחת הדרכים לעשות כך. בלשון יותר מפורשת - היכולת להשפיע על הקצאת רווחי מפעל הפיס, כך שיגיעו לתחומי הרשות המקומית שלהם. כך יוכלו להראות לתושבי המקום, בוחריהם, כי הם פועלים למענם"21 (ההדגשה אינה במקור). האמור בפסק דין זה אמנם עוסק בהקצאת כספי המפעל לרשויות המקומיות, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, המסר שבו רלוונטי גם לשימוש בלתי תקין בכספי המפעל למתן תרומות לגופים שיש לבעלי תפקידים במפעל עניין אישי בסיוע להם. על המפעל לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי למנוע שימוש לא תקין בתקציב התרומות. 2. הביקורת העלתה כי מבין התרומות האמורות שחבר דירקטוריון המפעל מר יגאל עמדי היה מעורב בהן, שלוש תרומות, בסכום כולל של 56,000 ש"ח, ניתנו לעמותה בירושלים שיושב ראשה הוא אביו. על מכתבי הבקשה נרשם בכתב יד שמו של מר יגאל עמדי. בפברואר 2006 העניק המפעל תרומה נוספת בסך 18,000 ש"ח לעמותה אחרת בירושלים, שאביו של מר יגאל עמדי נמנה עם חברי הוועד שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מטרתה של קבלת אישור הדירקטוריון היא לוודא שהחברות בדירקטוריון האחר לא תפגע בעבודתו של היו"ר במפעל ו לא תגרום בביקורת נמצא כי גברת קודליק השתתפה באישורן של תמיכות בסכום כולל של 45,000 .ש"ח לשלוש פעילויות באשדוד, חלקן בתחום המוסיקה ביוני 2006 טען המנכ"ל לפני נציגי משרד מבקר ה מדינה כי מנהל א' לא היה מעורב בהכנת תכנית התמריצים של המשווקים בשום שנה. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל א' היה המעורב היחיד מטעם המפעל בהכנת טיוטת תכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 . ממכתב יו"ר החברה החיצונית למפעל אף עולה כי לאחר שהחברה הגישה את הטיוטה למנהל א', איפשר המנהל למשווקים לערער על היעדים שנקבעו בטיוטה ועשה בה שינויים, שלא כפי שנהג בשנים קודמות מי שהיה מעורב מטעם המפעל בהכנת טיוטות תכניות התמריצים למשווקים. לא מן הנמנע שבדיקה יסודית של מעורבותו של מנהל א' בתכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 ושל פעולותיו בתחומים אחרים הייתה מעלה כי הוא לא השפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. אולם הביקורת העלתה שהמפעל לא בדק באופן מעמיק אם מנהל א' השפיע בדרך זו או בדרכים אחרות על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו דיווחים על נוכחותו של מפקח -העל או ממלאי מקומו בהגרלות המפעל. רק בעקבות הערות משרד מבקר המדינה ביקש המפעל ממפקח-העל להמציא לו דיווח על מועדי הנוכחות שלו ושל ממלאי מקומו בכל ההגרלות שהתקיימו בתקופת העסקתו במפעל. באוגוסט 2006 מסר מפקח-העל למנהל אגף זכיות והגרלות במפעל רשימת נוכחות שלו ושל נציגיו בהגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא"80 בלבד, בתקופה שבין 2.7.05 ל- 1.8.06 . מהדיווח עולה כי בין 2.7.05 ל- 31.12.05 התקיימו בסך הכול 1,443 "הגרלות "לוטו ו"אקסטרא"; מפקח-העל נכח ב -14 מההגרלות, ונציגיו נכחו ב-41 הגרלות. (בסך הכול נכחו הוא או נציגיו ב-55 הגרלות, שהן 3.81% "בלבד מכל הגרלות ה"לוטו וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה); מתחילת 2006 ועד 1.8.06 נכחו מפקח-העל או נצ יגיו ב-11 מהגרלות ה"לוטו" וב-54 מהגרלות ה"אקסטרא", ובסך הכול ב -65 ( 3.84% ) מ - 1,694 מכל הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה. הביקורת העלתה כי לפני שביקש המפעל מעורך הדין שימסור לו דיווח על נוכחותו או על נוכחותם של נציגיו - בעקבות הביקורת - לא יזם המפעל כל פנייה לעורך הדין מאז דצמבר 2003 על מנת לקבל ממנו דוחות על עבודתו השוטפת בתור מפקח-העל; גם כשפנה המפעל בעקבות הביקורת אל עורך הדין בבקשה שימסור לו דיווח על נוכחותו בהגרלות, מסר לו עורך הדין דיווח חלקי בלבד, שכלל מידע רק על הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שהתקיימו מיולי 2005 .בלבד כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל ידע יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אך לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי למנוע זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם; ראשי .קשור בפעילותו ושאינו הולם. הדבר מחזק את המסקנה שעלתה מבדיקת הפרשה שבה היו מעורבים מנהל א' ומשווק א', כי הנהלת המפעל מעדיפה לסיים את הטיפול בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות מהר ככל האפשר, גם אם לא מוצתה בדיקתם. עד מועד סיום הביקורת לא מסרו היועמ"ש החיצונית והמנכ"ל למשרד מבקר המדינה מה נאמר בפגישות המוזכרות במכתב היועמ"ש החיצונית מאפריל 2006 (למרות חשיבותן הפגישות לא תועדו) ולא הסבירו מדוע החליטו לסיים את הפרשה באמצעות הוצאת חוזר רענון בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי המפעל אינם מפיגים את החשש שתפקיד ה"ממונה על אחריות חברתית" נועד בעצם לשמש "סידור עבודה" לעוזרת ב'. מאחר שמדובר בתפקיד חדש במפעל, היה על היו"ר להנחות את היועץ המשפטי להשלים את חוות דעתו ולהידרש במישרין לשאלה מה הוא ההליך הראוי לבחירת מועמד לתפקיד זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר למסור לדירקטוריון מלכתחילה את כל הפרטים הדרושים להחלטתו בעניין התפקיד ובעניין המועמדת לתפקיד. נוכח הגדרות התפקיד, לא היה הדירקטוריון צריך לאשר את המינוי בתור "משרת אמון", אלא לדרוש בדיקה שבה ייקבע אם לשם איוש התפקיד דרוש הליך של מכרז או של קבלת הצעות. על הדירקטוריון לבחון את הנושא מחדש, גם נוכח הספקות בעניין מחויבותו בדבר אופן מימוש העקרונות שקבע ארגון WLA , ובכלל זה לבחון אם אכן דרוש למנות לשם כך עובד מיוחד או שמא עובד שהמפעל כבר מעסיקו יכול למלאו לצד תפקידיו האחרים. 5. השלמת הבדיקות בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה: (א) בפגישה שהתקיימה בתחילת אוגוסט 2006 בהשתתפות נציגי משרד מבקר המדינה, היו"ר, המנכ"ל ונציג מבקר הפנים (להלן - הפגישה) הועלה כי עד אותו מועד לא הודיע המנכ"ל ליו"ר שבבדיקת מבקר הפנים נמצא שלכאורה מרבית המשווקים הנוכחיים גבו סכומים עודפים מהזכיינים, וכי היו"ר לא דרש מהמנכ"ל לעדכן אותו על תוצאות הבדיקה האמורה, אף שעברו כשמונה חודשים מאז ביקש ממנו הבהרות בנושא. בפגישה הועלה גם כי המנכ"ל לא דיווח ליו"ר על הבדיקה שעשה מבקר הפנים בנושא בשנת 2005 , ובה נמצא שמשווקים א' וב' גבו לכאורה מהזכיינים סכומים עודפים, וכי גם לאחר התערבות היו"ר בנושא, לא הורה המנכ"ל למבקר הפני ם להשלים בדיקה זו. (א) משרד מבקר המדינה העלה את הממצאים האלה: היו"ר והדירקטורים לא העבירו לדירקטוריון דוחות נסיעה; רק מקצת העובדים שהצטרפו לנסיעות היו"ר לחו"ל (6 מתוך13 נסיעות) הגישו דוחות נסיעה למנכ"ל; המנכ"ל לא העביר כלל דוחות נסיעה ליו"ר, חלק מהסמנכ"לים ומקצת העובדים לא הגישו דוחות נסיעה לחו"ל, שלא כנדרש; חלק מדוחות הנסיעה הוגשו בדיעבד, רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא או בעקבות הביקורת. . מתשובות המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית עולה כי כמו בפרשת ההדלפה גם הטיפול בפרשה הנדונה התמקד באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המעשים המיוחסים לעובדת - שימוש במשאבי המפעל לשם הפצת חומר שאינו קשור לעבודה ואינו הולם ואפשר שהפצתו היא עבירה פלילית - היה על המנכ"ל לנקוט פעולה שתביא למיצוי הדין עם העובדת ככל שניתן ותמנע ממנה לחזור על המעשה. שיחת נזיפה ואזהרה, שעצם קיומה שנוי במחלוקת, אינה מהווה טיפול יעיל וראוי בפרשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר בן זיקרי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לו זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונה לחבר מועצה - ולתת לזיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליו להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים, בייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. ,המפעל מקצה סכומי כסף גדולים למימון הקמת מבנים המיועדים למטרות שקבע וחשוב מאוד שהמבנים ישמשו רק למטרות אלה. על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימוש בהם, ושהם יתוחזקו כראוי. הביקורת העלתה שהמפעל אינו עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינו עושה סקרים שוטפים ומקיפים; בנהליו אין הנחיות מפורטות בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימוש במבנים; הנהלתו אינה מדווחת לדירקטוריון שלו על חריגות כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעת על הצורך לקבל דיווחים על החריגות ועל הצעדים שראוי שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן. על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו. על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן. על דירקטוריון המפעל לדון בהקדם באופן טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים ליישום ההחלטות שיקבל בנושא. מפעל הפיס הוא גוף שמטרותיו ומהותו ציבוריים הם והכנסותיו מכספי ציבור. עליו לנהוג בחסכנות לצמצם את הוצאותיו על מנת שיהיו ברשותו יותר כספים להשקעה למען מטרות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהות של המפעל על נסיעות של מנהליו ועובדיו לחו"ל, ונוכח הממצאים שהועלו בבדיקה, על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את הנושא ולנקוט את כל הצעדים הדרושים, ובהם קביעת כללים כדי שיבוצעו רק הנסיעות החיוניות וישתתפו בהן רק עובדי המפעל הדרושים. .בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון העלתה כי הנסיעות של עובדים לחו"ל לא הובאו כלל לא ישור הדירקטוריון, כמתחייב מהנוהל, וכי רק מנכ"ל המפעל החליט אם לאשרן. עוד נמצא כי בין יוני 200368 לאפריל 2006 הובאו לאישור הדירקטוריון רק שש מ-13 הנסיעות של יו"ר הדירקטוריון, מר שמעון כצנלסון, שהתקיימו באותה תקופה, וכי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, לא הביא את נסיעותיו לאישור יו"ר הדירקטוריון, שלא כנדרש על פי הנוהל. 1. הועלה שוועדת הפרסום אישרה התקשרויות עם עמותות וגופים לפרסום או למתן חסות, ובה בעת דחתה בקשות של גופים אחרים להתקשרויות כאלה במחירים דומים, שנועדו להביא לפרסום לאוכלוסיות דומות בגודלן או גדולות יותר. יצוין כי חלק ממקבלי החסויות קיבלו גם תרומות מהמפעל. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא ניתן לדעת מה היו השיקולים לאישור בקשה להתקשרות לצורכי פרסום או חסות או לדחיית הבקשה להתקשרות, שכן הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה אינם כוללים נימוקים להחלטות אלה. עולה חשש כי התקשרויות אלה היו תרומות במסווה של פעילות פרסומית. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה דחתה, בלא שהדבר הוסבר בפרוטוקול, גם מבקשים המתאימים לכאורה לעקרונות שפירטו המפעל וסמנכ"ל השיווק בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה. אולם מאחר שלא נקבעו אמות מידה לבחירת הגופים מקבלי החסות, והוועדה פועלת לפי שיקול דעתה הבלבדי, קיימת אפשרות שהחלטותיה יתקבלו שלא רק משיקולים מקצועיים ענייניים. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שהחלטות הוועדה אמורות להתקבל באופן מקצועי, כפי שציין המפעל בתשובתו, אין מקום שבעלי תפקידים בכירים במפעל יתערבו בהחלטות הוועדה. יצוין כי הסברי המפעל שהובאו לעיל לא צוינו בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום. עוד יצוין כי כבר במרס 2005 המליץ המבקר הפנימי של המפעל "לתעד .את שיקולי הוועדה לפחות באשר לרכישות שהחליטה לאשר. התיעוד אמור לכלול התייחסות לשיקולים המרכזיים (כמותיים ואיכותיים) באופן שניתן יהיה להתחקות בדיעבד ולבחון את סבירות ההחלטה שנתקבלה". עד מועד סיום הביקורת בנושא, אוגוסט 2006 , לא יושמו המלצות המבקר הפנימי. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הפרסום לכלול בפרוטוקולים שלה, בין היתר, את עיקרי הדברים שהועלו בדיון, את ההחלטות שהתקבלו ואת נימוקיהן. 3. הועלה שוועדת הפרסום החליטה לממן פרסומים בגופים שונים בגלל בקשות של היו"ר או המנכ"ל . הדבר מחזק את החשש שבהיעדר אמות מידה לבחירת הגופים שיקבלו חסות או ייתנו שירותי פרסום ישמש תקציב הפרסום למתן תרומה. להלן דוגמאות: לפי הפרוטוקולים של הוועדה, בשנים 2004 ו- 2005 היא החליטה להתקשר בארבעה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב - 232,250 "ש"ח, לפי בקשת יו ר הדירקטוריון. כמו כן החליטה להתקשר בחמישה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב- 60,888 .ש"ח, לפי "בקשתו" או "המלצתו" של המנכ"ל לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהיו"ר והמנכ"ל פנו לוועדה במישרין בבקשות להפנות כספים מתקציב הפרסום לגופים שונים מעוררת חשש שאכן מדובר למעשה בתרומות שהשיקולים לנתינתן לא היו שיקולי פרסום. 1. הביקורת העלתה שהמפעל השתמש בתקציב התרומות למימון פעילויות פרסום. על פי מכתבי ההודעה עולה ששלוש המחאות בסכום כולל של כ- 37,000 ש"ח מתקציב התרומות הועברו ישירות לחברות פרסום. עשר תרומות אחרות בסכום כולל של 88,600 ש"ח מתקציב התרומות יועדו, לפי ההודעות על אישורי התרומות, למתן חסות או לפרסום המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, העברת ההמחאות למקבלי התרומות על ידי חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה איננה בגדר "אקט יחצ"ני מובהק" כפי שטען המפעל בתשובתו; העברת ההמחאה בדרך זו עלולה ליצור את הרושם שהתרומה ניתנה בזכות מוסר ההמחאה, ולפיכך היא פסולה. על המפעל לחדול אפוא מדרך פעולה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי קבלת ההחלטות על ידי המועצה, תעשה בהיעדרם של כלים שהם בסיס הכרחי לקבלת החלטותיה. היעדרן של אמות מידה המתאימות לחזון המועצה איפשר לחברי המועצה לחלק את תמיכותיה, בין היתר, על פי העדפות ואינטרסים אישיים שלהם, כפי שהועלה בביקורת זו (ראו להלן את הממצאים בנושא). הביקורת העלתה כי יותר ממחצית מקבלי תמיכות המועצה בשנת 2005 באו מיישובים גדולים ומבוססים במרכז הארץ; בעיקר קיבלו תמיכה מבצעי פעולות תרבות מתל אביב ( 30% ( מסכום התמיכות) ומירושלים 17% ( ). היישובים שכל בקשותיהם נדחו86 .במספר) הם כולם יישובי פריפריה מהאמור לעיל עולה כי יו"ר המועצה וחבריה ומנהלת המועצה לא ייחדו את תשומת הלב הראויה לחובה המוטלת על חברי המועצה וועדותיה להימנע מפעילות בניגוד עניינים, לרבות פעילות במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם נוכח האשמותיו החמורות של מר ששון, על המפעל והמועצה הייתה מוטלת החובה לבדוק בדחיפות וביסודיות את טענותיו בהתאם לאמור בנוהלי המפעל ובנוהלי המועצה, לפנ ות למנהל היחידה המשפטית ולהיוועץ במועצה הציבורית המייעצת של המפעל (להלן - המועצה המייעצת), כדי למנוע פעילות

.הראות של אינטרסים ציבוריים, ואף הוחלו עליו נורמות ציבוריות חשובות בפסיקה ובחוק. עם זאת, מממצאי הביקורת המפורטים בדוח זה עולה כי המפעל והעומדים בראשו לא הפני מו די את מהותו הציבורית של המפעל ואת חובתם לנהוג, בין היתר בנושאים המתוארים בדוח זה, בהגינות, בשקיפות ובשוויוניות, כאשר טובת הציבור הרחב, ורק היא, עומדת לנגד עיניהם; חמורה במיוחד היא חלוקת התמיכות והתרומות מכספי המפעל אגב העדפה בלתי עניינית של גופים ומגזרים, שנראה כי את ענייניהם רצו בעלי תפקידים במפעל לקדם; העדפה כזאת משמעה פגיעה בגופים ומגזרים אחרים. אי -הפנמת מהותו הציבורית של המפעל עולה גם מההתנגדות העקבית שהביעו המפעל והעומדים בראשו בשנים האחרונות להחלת חוקים שאכפו על המפעל נורמות ציבוריות, ומחלק מתגובות יהם על ממצאי הביקורת. ראוי לציין לשבח כי הנהלת המפעל נקטה צעדים לתיקון חלק מהליקויים שהועלו. אולם תיקונים מסוימים, בין היתר בנוגע להוצאות ולחלוקת כספי המפעל, נעשו תוך הסתייגות עקרונית מחובתו של המפעל לנהוג על פי אמות מידה ציבוריות (בין השאר, בטענה שהמפעל הוא חברה פרטית) והסכמה לנהוג על פי אמות מידה אלה רק משום שמשרד מבקר המדינה עמד על כך. הדבר מעלה חשש כי בעלי תפקידים במפעל מעוניינים להמשיך ולשמר את יכולתם להשתמש בחלק ממשאביו לתועלתם האישית. אחת הבעיות במפעל, שנדונה בהרחבה בפסק דין גדות, היא שבשונה מחברה פרטית "רגילה", למפעל אין בעלי מניות שיש להם עניין וכלים להבטיח את ניהולו התקין, ולכן אין בו מנגנוני בקרה בסיסיים המצויים על פי רוב בחברה פרטית. מן הראוי שבעיה זו תבוא על פתרונה. על המפעל לתקן בהקדם את כל הליקויים שהועלו בדוח זה. כן ראוי כי האסיפה הכללית של המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים, נציבות שירות המדינה (לגבי נושא המתנות) והממונה על השכר במשרד האוצר - ידונו בהקדם בממצאי הדוח, הן במישור הכללי והן במישור האישי בנוגע לבעלי תפקידים במפעל, וינקטו את כל הצעדים המתחייבים מכך. במסגרת זו מן הראוי לבחון את אחריותם האישית של יו"ר דירקטוריון המפעל, מר שמעון כצנלסון, ושל מנכ"ל המפעל, מר שאול סוטניק. המשך פעולתו של המפעל באופן המתואר בדוח זה עלול לפגוע קשות בבסיס קיומו של המפעל, והוא - אמון הציבור בו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האינטרס הציבורי החשוב שבעניין, מן הראוי כי שר האוצר, האחראי למתן ההיתר לביצוע ההגרלות של המפעל, ושר המשפטים, בין היתר מתוקף סמכותו לאשר שינוי בתזכיר המפעל ובתקנונו, יבחנו את הדרך ההולמת להחיל בהקדם על המפעל (לרבות בחקיקה) את כל הנורמות הציבוריות שראוי שיחולו עליו (בהן הנורמות שצוינו בדוח זה), בהתחשב בנתוניו המיוחדים כגוף העוסק בהגרלות ובהימורים, במהותו ובמטרותיו. בין היתר ראוי שישקלו להרחיב את הפיקוח הציבורי על המפעל, כפי שהומלץ עוד בדוח מבקר המדינה משנת 1994 ובפסק דין גדות. הסדרה זו יהיה בה כדי לתרום לשיפור פעילותו של המפעל ולהגברת אמון הציבור בו.

מפעל הפיס . היבטים בפעולות מפעל הפיס .בביקורת נמצא כי מר עמדי השתתף בהחלטות בדבר אישור של 24 תמיכות בסכום כולל של 1,030,500 ש"ח הקשורות לפעילויות וגופים בירושלים שחלקם מתוקצבים, בין היתר, על ידי עיריית ירושלים, אשר מר עמדי מחזיק כאמור בתיק התרבות והספורט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר עמדי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו לעיר ולגופים בה ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות שהוא חבר בהן, בעת שדנו על תמיכה כספית בגופים שיש לו או לעירייה עניין בסיוע להם, והיה עליו לצאת מישיבות אלה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול. הלכה פסוקה היא כי ניגוד עניינים יכול להיות גם בין שני עניינים ציבוריים של נושא המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה בהשתתפותו של מר עמדי בהחלטות על מתן תמיכות בסכומים גדולים לפעילויות ולגופים הנמצאים בירושלים, אשר גם במסגרת תפקידו בעירייה כמחזיק תיק התרבות והספורט היה לו עניין לקדם אותם, הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים בין שני העניינים הציבוריים שלהם הוא מחויב, שלא על פי חובותיו בעניין זה לפי הפסיקה ולפי נוהלי המועצה. (1) הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטות הוועדה לאמנויות הבמה לתת שתי תמיכות בסכום כולל של 30,000 .ש"ח לפעילויות וגופים הקשורים בעמק יזרעאל הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטת הוועדה לאמנויות הבמה לתת למקהלה תמיכה בסך 15,000 .ש"ח לסיוע במימון הנסיעה של חברי המקהלה לארה"ב מהתכתובת האמורה עולה כי מר ברושי ניצל את תפקידו במועצה לתרבות ואמנות כדי לנסות ולקדם את ענייני המועצה האזורית שבראשה עמד. הניסיון אמנם לא עלה יפה, אך בעשותו כן פעל מר ברושי בניגוד עניינים תוך ניצול מעמדו במועצה לתרבות ואומנות. הביקורת העלתה כי ברשימת המופעים שאישר מר ברושי נכלל גם מופע של תזמורת בנהלל שבעמק יזרעאל. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את העובדה שמר ברושי היה שותף להחלטה לתמוך בסכום ניכר בכנס של איגוד שהוא עומד בראשו. נוכח ממצאי הביקורת נראה כי התמיכה של המועצה בכנס זה הושפעה מכך שמארגני הכנס והעומדים בראשו חברים במועצה ובוועדותיה. לדעת משרד מבקר המדינה הייתה מוטלת על מר ברושי החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מניגוד העניינים הכרוך בהשתתפות בהחלטות הנוגע ות לגופים שבראשם עמד. מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי מר ברושי לא פעל על פי חובותיו בעניין זה והוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד לנוהלי המועצה. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות המועצה עולה לכאורה כי מר ששון השתתף בחמש החלטות של ועדות המועצה על תמיכה בעיריית חולון, בחברות עירוניות הקשורות בה ובתושבי העיר, בסכום כולל של 244,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה תשובתו של מר ששון מדגישה את החשיבות של רישום פרוטוקולים ממצים של ישיבות המועצה וועדותיה תוך ציון נוכחות החברים והשתתפותם בקבלת החלטות, וכן את החשיבות של מסירת מידע לחברי הוועדה על המבקשים ובכלל זה על מקומות מגוריהם. זאת כדי למנוע אפילו מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי שחברים שעניין הנוגע להם נדון בישיבה יצאו ממקום הישיבה ויוודאו כי הדבר נרשם בפרוטוקול. יש לציין לשבח את ההקפדה בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהיו"ר וחברי מועצה לא פעלו על פי המתחייב מהכללים למניעת ניגוד עניינים ומנוהלי המועצה, לא הודיעו מראש על זיקותיהם ולא נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות הנוגעים למבקשי תמיכה שיש להם עניין ישיר או עקיף בהם. יש לראות בחומרה גם את העובדה שמאז הוקמה המועצה לא נקטו חבריה את הצעדים הדרושים לבחינת סוגיית ניגוד העניינים בפעילות המועצה וועדותיה ולקביעת הנחיות ברורות בעניין זה, נוסף על האמור בעניין זה בתקנון ההתאגדות של המפעל, בנוהלי המועצה ובפסיקה. מממצאי הביקורת עולה כי בפועל היו"ר וחלק מחברי המועצה וועדותיה אכן קידמו בכמה מקרים מתן תמיכות לגופים שהיה להם עניין בהם. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר הדירקטוריון לא נהגו בכספי הציבור ברגישות ובאחריות הנדרשות. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להורות למועצה לקיים בדק בית יסודי בעניין פעילותה ולבחון אם יש מקום לעצור לאלתר את אישור התמיכות עד להשלמת הבדיקה האמורה. על המועצה וועדותיה להתקין בהקדם אמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות (בדומה למבחנים .לחלוקת כספי תמיכות שגיבש, למשל, משרד המדע, התרבות והספורט לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ). באמצעות אמות המידה יוכלו עובדי המועצה לבחון אילו בקשות עומדות בתנאי הסף קודם הדיון בוועדות. על בסיס אמות המידה אף תוכל המועצה לקיים הליך בדיקה מובנה ומושכל לאישור או לדחייה, בלא שהוועדות יצטרכו לדון במאות בקשות בשנה אל א רק במקרים חריגים שתגדיר המועצה (כפי שנהוג לגבי ההקצבות השנתיות של המפעל לרשויות המקומיות). בשיטה זו גם ייבחנו כל הבקשות לתמיכה בשקיפות, בהגינות, באחידות וללא משוא פנים. על המועצה וועדותיה לתעד כראוי את דיוניהן בדרך שתשקף את הנימוקים להחלטותיהם ואת נוכחות חברי המועצה בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם. זאת ועוד - יש להתחשב בחובה לתת ייצוג הולם לשני המינים, למגזרים שונים של האוכלוסייה, לכל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים. החסויות מיועדות לקדם מכירות ולשפר את השיווק של הגרלות המפעל, ולכן ערכה השיווקי של החסות המוצעת צריך להיות השיקול המרכזי בהחלטת הוועדה אם לאשר את מתן החסות. הביקורת העלתה כי ועדת הפרסום החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסות לאירועי תרבות בלא שהובהרה בפרוטוקול הישיבה התועלת העסקית שהמפעל יפיק מכך. נמצאו שבע דוגמאות כאלה למתן חסויות לאירועי תרבות, שארבעה מהם התקיימו בעיר אשדוד; הסכום הכולל של אותן חסויות היה כ- 295,000 ש"ח. מאחר שהמועצה היא הגוף במפעל המופקד על מתן תמיכות לגופים כאלה, לא הייתה ועדת הפרסום רשאית לקבל החלטות אלה. .בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא פורטו כאמור הנימוקים לאישור החסויות האמורות, וגם לא נראה כי השיקול המרכזי בהחלטה היה אכן קידום השיווק של הגרלות המפעל. בביקורת נמצאו שמונה מקרים של תרומות המסתכמות ב - 104,000 ש"ח, שנתן המפעל לאירועי תרבות, ששניים מהם התקיימו בעיר אשדוד. 3. הביקורת העלתה כי ההחלטות בעניין החסויות והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. מהאמור לעיל עולה כי למעשה מתבצעות במפעל במקביל, באמצעות יחידות אחרות של המפעל ותקציבים שלא נועדו לכך, פעולות של תמיכה כספית בפעולות תרב ות בלא שנראה כי נבחנו כראוי. באחדים מן המקרים הנזכרים בולטת מעורבותו המשמעותית של היו"ר. לדוגמה, הוועדה הבין-תחומית דחתה במרס 2005 בקשה לתמיכה בפסטיבל "ההתיישבות העברית מצדיעה לירושלים", בסכום של 100,000 ש"ח אך לבקשת היו"ר, אישרה ועדת הפרסום לתת 50,000 ש"ח באמצעות מתן חסות, בלא שדווח לה כי הוועדה הבין- תחומית דחתה את הבקשה ומדוע דחתה אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שכל הקצאה כספית תמומן באמצעות הסעיף התקציבי שנועד לה ותאושר בידי הגוף במפעל המוסמך לטפל בה. אין זה ראוי לממן תמיכות לאותו גוף או אירוע מסעיפי תקציב ותחומי פעילות שונים של המפעל. על ועדת הפרסום וועדת התרומות להימנע מלקבל החלטות לגבי מתן חסות ותרומות לאירועי תרבות בלא תיאום עם המועצה, ויש לקבל החלטה רק לאחר שנבחנו במלואם השיקולים העסקיים והאחרים למתן התמיכה או התרומה. על המפעל להקים מאג ר מידע ממוחשב מרכזי שיאפשר ליחידותיו לבדוק אם בקשות לתמיכה, לחסות או לתרומה שהועברו לטיפולו, הוגשו גם ליחידות אחרות, מה החליטו אותן יחידות ומדוע. כל זאת כדי למנוע אישור של תקציבים לאותו גוף בידי כמה יחידות בלא תיאום, או אישור בקשה בידי יחידה אחת לאחר שנדחתה מסיבות מוצדקות בידי יחידה אחרת. ,יצוין כי החלטה זו התקבלה בניגוד עניינים, שכן גם מר לוי, בהיותו ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה. ולכן גם הוא היה חייב לדווח לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא מנוע מלהשתתף בישיבתה הנוגעת לעמותה ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה; ולהיעדר מאותה ישיבה. 4. הביקורת העלתה כי המדור לפיקוח על הבנייה בעירייה לא ניהל תיק פיקוח עדכני על המבנה כנדרש בחוק התכנון והבנייה85 . מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי. ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד. על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לשוב ולבדוק את התפקידים האמורים של היו"ר על פי העקרונות שנקבעו בדוח מבקר המדינה משנת 2004 בעניין אופן בדיקת מינוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגוף אחר. כ ן עליו (א) הביקורת העלתה כי באפריל 2006, כשדיווח היו"ר לראשונה על חברותו בדירקטוריון של חברה א', הוא לא פעל על פי העקרונות שנקבעו בדוח האמור של משרד מבקר המדינה, אף שעקרונות אלה אומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. כאמור, היו"ר הסתפק בדיווח לדירקטוריון כי התבקש לשמש חבר דירקטוריון בחברה א' וכי הוא נתן את הסכמתו לכך; הוא לא דיווח על קשריה של חברה א' עם חברה ב', ואף לא ציין שאחיו שימש בעבר מנכ"ל חברה ב' בעבר ומשמש בהווה מנכ"ל חברה א'. הוא גם לא פירט בפני הדירקטוריון את מבנה החברה ואת תחומי פעילותה, ואף לא את קשריה של חברה ב' עם גופים ציבוריים, כנדרש. רק באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא כאמור היו"ר לאישור הדירקטוריון בדיעבד, את מועמדותו לדירקטור בחברה א', וציין כי אחיו הוא אחד הבעלים של חברה א' ושותף בחברה ב', שהיא חברת האם של חברה א'. על פי תמליל הישיבה, היו"ר לא פירט את עיסוקיה של חברה ב' באר ץ ולא ציין שהיא מתקשרת עם גופים ציבוריים, אלא מסר לדירקטוריון כי וידא שלמפעל הפיס אין שום קשר עם שתי החברות. בדצמבר 2006 , בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה, הביא היו"ר לאישור (בדיעבד) בפעם השלישית את מועמדותו בתור דירקטור בחברה א', וציין כי לחברה א' "אין שום פעילות בישראל ומכאן לא יכול להיות לה קשר למוסדות חברה [ היא אחד מהבעלים של]'שחברה ב[ עובדה]ה[ .וגופים ציבוריים בישראל אין לה כל רלוונטיות לענייננו". הדירקטוריון אישר בדיעבד את בקשתו של ]'א היו"ר. (ב) גם דירקטוריון המפעל לא פעל על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 , אף שהנהלת המפעל אימצה אותם כהנחיה לביצוע. לאחר שקיבל הדירקטוריון את דיווח היו"ר באפריל 2006 , הוא לא בדק את המידע שמסר היו"ר ולא קבע אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים בין תפקידיו של היו"ר. אין זה מן הנמנע כי לו נעשתה בדיקה מסודרת של החשש לניגוד עניינים, היה הדירקטוריון מוצא כי אין חשש לניגוד עניינים או קובע תנאים למינוי והסדרים למניעת ניגוד עניינים, אולם כאמור הבדיקה לא נעשתה כלל, ובכך יש טעם לפגם. .לדרוש מהיו"ר למסור לו את כל הפרטים הדרושים לבדיקה האמורה, ובכלל זה להודיע לו אם הוא מקבל שכר כלשהו עבור מילוי תפקידים אלה. על המפעל לפעול למימוש העקרונות שנקבעו בעניין בדוח מבקר המדינה האמור ואומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. עוד בשנת 2004 , בדוח מבקר המדינה על מפעל הפיס 77 שעסק במי נוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגופים אחרים, כתב משרד מבקר המדינה כי "כדי להבטיח מינהל תקין וטוהר מידות, מן הראוי לקיים, קודם מינוים של עובדים ובעלי תפקידים בגוף ציבורי (לרבות גוף דו-מהותי) לתפקידים מחוץ לגוף, בדיקה של חשש לניגוד עניינים... מן הראוי לבדוק את החשש לניגוד עניינים כלהלן: על העובד או בעל התפקיד שקיבל את הצעת המינוי (להלן - המועמד) לדווח בכתב לגורמים המוסמכים (כגון המנכ"ל, היו"ר או הדירקטוריון), פרק זמן סביר לפני המינוי, על הצעת המינוי שקיבל, ולפרוס לפניהם מידע מפורט על הגוף שבו הוצע לו המינוי, ו בכלל זה -מבנה הגוף (חברות בנות, חברות אחיות, אשכול החברות שהוא משתייך אליו וכיו"ב), תחומי פעילותו, בעליו, מנהליו, הפרויקטים שהוא משתתף בהם וכן הקשרים הקיימים והפוטנציאליים בין הגוף שהוא עובד בו לבין הגוף שבו הוצע לו המינוי. על הגורמים המוסמכים לבדוק את המיד ע ובמידת הצורך לאסוף מידע משלים. עליהם לדון בעניין ולקבוע, באופן מנומק, אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים. אם יקבע שיש חשש לניגוד עניינים, עליהם להחליט אם החשש מונע את המינוי כליל, או שניתן להתיר את המינוי בתנאים שהמועמד יידרש לעמוד בהם. המועמד לא יסכים ל הצעת המינוי בטרם יקבעו הגורמים המוסמכים את עמדתם". .לניגוד עניינים בין תפקידיו. על היו"ר לבקש מהדירקטוריון אישור מפורש למינויו לתפקידים האמורים, כנדרש בהסכם העבודה שלו, ולא להסתפק בדיווח. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד. מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם. .על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. הביקורת העלתה כי רואה החשבון והמבקר הפנימי של המפעל לא עשו ביקורת על פעולות המועצה מאז היווסדה בשנת 2001 . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת שפורטו לעיל יש חשיבות רבה לכלילת בדיקות של המועצה בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי, ועל רואה החשבון של המפעל לבקר בהקדם את פעילותה החשבונאית של המועצה. . לדעת משרד מבקר המדינה כיוון שהמפעל נועד לשרת את כלל הציבור במדינה, מן הראוי שחברי המועצה ייצגו מגוו ן גדול ככל האפשר של תחומי תרבות ואמנות ושל יישובים, זאת במיוחד נוכח הודעת המועצה שהיא תתמוך בצעירים ובתושבי הפריפריה. לכן יש מקום כי מפעם לפעם תהיה תחלופה בין חברי המועצה וועדותיה, הן אלה שמייצגים אזורים ומגזרים בארץ והן אלה שמייצגים את תחומי האמנות השונים. גם יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפעל יפעל ליישום עקרונות הייצוג ההולם של בני שני המינים ושל המגזרים השונים, שהם מעקרונות היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית בישראל, וייתן ביטוי הולם לנשים ולמגזרים השונים במועצה. הביקורת העלתה כי בפועל מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. הביקורת העלתה כי הפרוטוקולים של המועצה וועדותיה, שנכתבו על ידי מנהלת המועצה או עובדת המועצה, נרשמו בקיצור רב ואינם נו תנים תמונה ממצה של הדיון. בדרך כלל לא צוינו בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. כדי להתמודד עם העומס נעזרו הוועדות לעתים ביועצים מקצועיים חיצוניים, שבדקו את הבקשות עוד לפני הדיון במועצה או בוועדה וכתבו את המלצתם. מבדיקת ההחלטות עולה כי לא תמיד התק בלו המלצות היועצים; הביקורת העלתה כי גם הנימוקים לדחיית המלצות היועצים לא נרשמו בפרוטוקולים, אף שמדובר בהחלטות מהותיות המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח סכומי הכסף הגדולים שהמועצה מקצה והחובה לנהוג בשוויון ובהגינות בכל פעולותיה, עליה להקפיד לרשום פרוטוקולים שיכללו את עיקרי הדברים. עליה גם להקפיד לציין בהם נימוקים מפורטים להחלטות. יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק את החשדות לגופם, ולפיכך אין להסיק מדוח זה דבר באשר לנכונותם. הביקורת התמקדה באופן שבו טיפל המפעל בחשדות אלה. .מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להפסיק לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכים להיות ערים לרגישות הציבורית של השימוש בכספי המפעל ולהימנע מחלוקת מתנות שמומנו מכספיו לגורמים כה רבים ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה - לדון בממצאי הביקורת דלעיל, הן במישור הכללי והן במישור האישי, ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פועלת לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובת המפעל כדי לבטל את הצורך בהגדרת "משרות האמון" ותנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה וכיצד ייבחרו המועמדים למלא אותן. מספר המשרות הבכירות במפעל אינו גדול מכדי שיהיה אפשר להכין רשימה סגורה של משרות שתוגדרנה "משרות אמון" ולהגדיר את תחומי פעילותם ותפקידיהם של הממלאים משרות אלה, על פי אותן אמות מידה שצוינו שבתשובת המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשלב הראשון של בדיקת הפרשה ובוודאי בטרם הוחלט כיצד לסיים את הטיפול בה, היה על המפעל לבדוק את מכלול היבטיה, לרבות השאלה האם מנה ל א' נתן דבר מה למשווק א' בתמורה לטובות הנאה שקיבל ממנו לכאורה, והאם במעשיהם השפיעו באופן כלשהו על המפעל. זאת במיוחד משום שבדוח הבדיקה צוין במידה רבה של ודאות כי הקשרים בין שני אלה לא יכלו "להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים" ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מידע מבוסס ובדוק על מידת ההשפעה של הקשרים בין השניים על המפעל, לא יכלו המנכ"ל והיו"ר לקבל החלטה מושכלת בעניין אופן סיום הפרשה. לנוכח החשד למעשים פליליים והחשש שהיה בהם כדי להשפיע על המפעל, הביא משרד מבקר המדינה א ת הפרשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שבחן את המסמכים בנושא, סבר שיש בהם כדי להצביע על חשד לביצוען של עבירות פליליות מסוג שוחד ועל כן הורה על חקירת משטרה בנושא. בעת סיום הגיבוש של דוח ביקורת זה טרם הסתיימה חקירת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע נהלים מסודרים בעניין בחירת עובדי המפעל המלווים נסיעות לחו"ל, כדי שהשיקולים שלפיהם ייבחרו העובדים יהיו ברורים ולא יהיו נתונים לשיקול דעתו של אדם זה או אחר. דברים אלה אינם מתיישבים עם העובדות. בכל התכניות שהוגשו לוועדה לתכנון ולבנייה יועד כל חלל קומת העמודים לסגירה, וכך אכן נעשה; ועקב כך נחסמה יציאת החירום של המוסד הסיעודי לכיוון קומת העמודים. מהאמור לעיל עולה כי ראש העירייה הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בהקמת מבנה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שייעודו אינו תואם את הייעוד שסוכם עליו בהסכם בין העירייה למפעל; ובתכניתם להקים במוסד מבנה שישרת גם אנשים שאינם נמנים עם דייריו, הם לא נתנו את הדעת על רווחתם של הדיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות לחגים לגורמים רבים כל כך ובעלות כה גבוהה, במשך שנים רבות, ללא אמות מידה ברורות, לא ראוי שתיעשה על ידי גוף .שהכנסותיו באות מן הציבור ומיועדות למטרות ציבוריות. על המפעל לשקול מחדש את נושא חלוקת המתנות ולקבוע כללים נאותים בנושא זה. מתגובת המנכ"ל לטיוטה עולה כי הוא לא חלק על הממצאים לכאורה המצביעים על כך שמשווקים א' וב' גבו במשך שנים סכומי יתר מזכיינים. למרות זאת הוא הורה למבקר הפנים שלא להמשיך את בדיקתו בעניינם, והחליט לסיים את הטיפול בנושא באמצעות הפקת לקחים כלליים מכאן ולהבא בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים להשלים את בדיקתו 59 . העובדה שמבקר הפנים לא בדק את הגבייה של כל משווקי המפעל, אין בה כדי לגרוע מחומרת הממצאים לכאורה שהועלו לגבי שני המשווקים שנבדקו. אם היה בידי המנכ"ל מידע שיש בו כדי לערער על נכונות הממצאים שבטיוטה, היה עליו למסור אותו למבקר הפנים ולבקש ממנו לבדוק את המידע ולעדכן את הטיוטה לפיו, אך הוא לא עשה זאת באותה העת60. זאת ועוד; לא נמצאה חוות דעת משפטית הבוחנת, כ מומלץ בטיוטה, את האפשרויות העומדות לפני המפעל לקבלת מידע לגבי תקינות הגבייה של המשווקים לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לקבל חוות דעת משפטית כזאת בטרם הורה שלא להמשיך בבדיקה. מכל מקום, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים לבדוק לאלתר את העמידה במגבלת ה- 75% לגבי כל המשווקים הנוכחיים שלגביהם לא נבדקה מגבלה זו, מאחר שהמידע על פעילותם נמצא בהישג ידו של המפעל. . גם במקרה זה החליט אפוא המנכ"ל לסיים את הטיפול בפרשה במהרה, בלי לבדוק עד תום את כל החשדות שהועלו בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מוסר מסר שלילי לכל משווקי המפעל. יתר על כן, בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה נוצר מצב בלתי מתקבל על הדעת, שבו המפעל המשיך להעסיק ביודעין, בלי לטפל בנושא, שני משווקים שלפי בדיקה פנימית שלו הפרו לכאורה את ההסכם עמו וגבו כספים ביתר מצדדים שלישיים הקשורים לפעילותו (הזכיינים), ושישה משווקים נוספים שיש חשש שגם הם פעלו כאמור. 3. : הדיווח לדירקטוריון (א) הביקורת העלתה כי גם במקרה זה לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על הממצאים שהועלו בבדיקה וצוינו בטיוטה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם החליט המנכ"ל להפסיק את בדיקת הפרשה, היה עליו לה ודיע ליו"ר ולדירקטוריון על ממצאי מבקר הפנים ולבקש שינחו אותו כיצד לפעול. פרוטוקול ישיבת ועדת הביקורת מספטמבר 2005 נכתב באופן כללי ותמציתי, ולכן לא ניתן לד עת האם חברי הוועדה שנכחו בישיבה ביקשו לקבל את טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים, והאם התקיים דיון בנושא; והאם חברי הוועדה ניסו לברר מה משמעות המשפט במצגת ולפיו "ייתכן" שבעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים - באילו סכומים מדובר, באילו משווקים מדובר והאם הם הוחלפו בתקופת הסכם השיווק החדש; והאם ניסו לברר מה הם "שיקולי הפרקטיות" שבגללם החליט המנכ"ל (שנכח בישיבה) שלא להרחיב את הבדיקה. מכל מקום, מהפרוטוקול עולה כי באותה הישיבה לא התקבלה כל החלטה בנושא ביטוח .קשר בין מקום מגוריהם ומקום עבודתם ועיסוקם של חברי המועצה לבין החלטות המועצה על מתן תמיכות, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מ בקר המדינה, על המועצה לקבוע בהקדם מדיניות ברורה בעניין תמיכותיה, שתביא למימוש חזונה ויעדיה - דהיינו למילוי צורכי "תושבי פריפריה הנמצאים בשולי העשייה התרבותית", ולא רק לעידוד פעילויות במרכז הארץ או ביישובים שממילא קיימת בהם פעילות תרבותית ענפה, הנתמכת גם בי די גופים אחרים, כגון משרד המדע, התרבות והספורט והרשויות המקומיות. את המדיניות עליה לתרגם לכללים ברורים ומחייבים בעניין היקפי התמיכות שתעניק לכל אחד מהיעדים, ואמות מידה לקביעת סכום התמיכה לפעילות בודדת יחידה או לגוף יחיד. כיוון שהמועצה לא קבעה כאמור מדיניות ברורה ומלאה ליישום חזונה, ולא קבעה כללים ואמות מידה מפורטים לקבלת ההחלטות בדבר מתן תמיכות וסכומיהן, נוצרה אפשרות שחברי המועצה וועדותיה יקבלו החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. להלן פירוט הממצאים שהעלתה הביקורת בנושא החשש לני גוד עניינים: מאחר שהמפעל עוסק בכספי ציבור חלות עליו, על עובדיו ועל מנהליו נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן הנורמות האוסרות פעילות בניגוד עניינים או תוך חשש לניגוד עניינים. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדות המשנה שלה עולה כי על אף האמור בנוהלי המועצה ובפסיקה, השתתפו חלק מחברי המועצה וועדותיה בקבלת ההחלטות על מתן תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או משום שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או משום שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי הוועדה והן לא נרשמו בפרוטוקול (ראו להלן את ממצאי הביקורת בנושא). לדעת משרד מבקר המדינה, בעשותם כך פעלו חברי המועצה והוועדות במצב שיש בו ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. מטבע הדברים, החלטה על מתן תמיכה לגוף מסוים במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים, באה על חשבון הקצבה של המועצה לתחו מים, פעילויות ויישובים אחרים שהיה ראוי שיקבלו אותה. הביקורת העלתה כי הנוהל לבקרת מבנים אינו מפרט את הצעדים שיהיה על מנכ"ל המפעל לנקוט בעקבות קבלת דיווח על חריגה בשימוש במבנה, מלבד משלוח מכתב לרשות המקומית. על המפעל לעדכן את הנוהל ולכלול בו הוראות בדבר צעדים אלה. הביקורת העלתה כי עד א וקטובר 2006 לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש במבנים אלה. עוד הועלה כי משנת 1999 לא עשה המפעל סקר שימושים מקיף נוסף והסתפק רק בשתי בדיקות מצומצמות, וכי לדירקטוריון המפעל לא דווח על ממצאי סקר 1999 ., וגם לא על חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר מכן עקב כך לא ידע הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעל המפעל לנקוט כדי למנוע אותן. עוד הועלה כי לדירקטוריון גם לא דווח על הסכמת המפעל לשינוי ייעודם של חלק מהמבנים, והיא ניתנה בלי אישורו. .בדוח הבדיקה נקבע כי גם אם יימצא שטענות מנהל א' נכונות, עצם הקשרים הכספיים בין השניים, בייחוד ללא ידיעת הממונים על מנהל א', אינם עולים בקנה אחד עם כללי האתיקה ועם הנורמות המקובלות. בדוח הודגש כי קשרים כספיים בין משווק לעובד בכיר במפעל "אינם יכולים שלא לפגום באובייקטיביות ושיקול הדעת הנקי הנדרשים מכל עובד במפעל. הנ"ל נכון בעיקר לגבי עובד בעמדה אשר... לפעולותיו עשויה להיות השפעה על תוצאותיו ]'מנהל א [ בכירה כשל ".]'משווק א[ הכספיות של יודגש כי מבקר הפנים והיועץ הביטחוני לא בדקו אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה, כיצד השפיעו הקשרים ביניהם על פעולות מנהל א' במפעל ואם נגרם למפעל נזק בשל קשריהם. אי-ביצוע בדיקה זו צוין באופן ברור בדוח הבדיקה. עם זאת הובהר בדוח, כאמור, כי יש למנהל א' היכולת להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' במפעל, וכי "ניתן לציין אינה יכולה ]שהייתה בין השניים[ ברמת וודאות גבוהה כי מערכת יחסים מעין זו ". ]ביניהם[ להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים בדוח הבדיקה הומלץ לבצע בדיקות נוספות על מנת לשפוך אור על פרטי האירוע ולבדוק את נכונות המידע שמסרו המעורבים בו. מכל מקום, בדוח נקבע כי "חומרת הפרטים והתנהלות המעורבים, כפי שידועים עד כה, מדברת בעד עצמה ואינה יכולה שלא לזכות למענה מצד המפעל". .תלונה במשטרה או להביא למיצוי הבירור והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינה מחויבת לפי החוק, וגם אם כתוצאה מכך עלולים המקרים להתפרסם. סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו. תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. 3. מממצאי הביקורת עולה כי בין היתר מחשש לפרסום שליל י, נהגה הנהלת המפעל בשנים האחרונות, ללא יוצא מן הכלל, לסיים בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם במפעל, בלי לבדוק (אפילו לא בבדיקה פנימית) את החשדות במלואם ובלי לבחון את ההשפעה על המפעל במקרים אלה. בשל אותו החשש גם לא דיווחה ההנהלה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. עוד עולה, כי הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, וכי המסמכים הקשורים בחשדות לא תויקו בתיק של המפעל, חלקם אף הוצאו מחוץ למפעל, ואת חלקם ניסה המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. עקב כך לא ניתן לדעת בוודאות בין היתר אם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות במפעל, נוסף על אלה שהועלו במקרים שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולתו האמורה של המפעל אינה ראויה. המסר המועבר באמצעותה לעובדי המפעל וסוכניו ולציבור הוא של סלחנות והבלגה על חשדות חמורים במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפות מבטיחה את טוהר המידות ואת קיומן של נורמות ציבוריות ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים לעיל כראוי, היה עולה כי אין בהם ממש, ואולם הטיפול בחשדות אלה הופסק בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. 4. ,במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות את היועץ הביטחוני, הקב"ט, מבקר הפנים, חברי ועדת הביקורת, המנכ"ל והיו"ר. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות שתוארו בדוח זה לעיל, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. 5. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספי ציבור, חלה החובה לפעול בהגינות ובשקיפות ולמצות את הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות לעיל על מכלול היבטיהן, לפעול לתיקון הליקויים שיימצאו, לנקוט את כל הצעדים הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין, ובשיתוף הדירקטוריון להפיק את הלקחים הדרושים למניעת הישנות המקרים. על המפעל להכין נהלים שיבטיחו שחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו וסוכניו ייבדקו עד תום ויטופלו כראוי. בין היתר ראוי לקבוע בנהלים אלה כי כל מתשובת המפעל עולה כי למפעל אין נוהל בנושא הליך אישור עבודה פרטית. עוד עולה כי שבעה עובדים במפעל, רובם עובדים בכירים, עוסקים בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האיש ורים שפג תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד. נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי. לא נמצא כי מי מעובדי המפעל שהעובדת שלחה להם בדוא"ל חומר שאינו קשור לפעילות המפעל דיווחו על מעשיה, כמתחייב בנוהל. יתרה מזו, בדיקתו של מנהל אבטחת המידע העלתה כי חלק מעובדים אלה העבירו בעצמם חומר כאמור לעובדת. גם העובדת לא דיווחה להנהלת המשרד על דואר בלתי ראוי. למרות זאת לא הורה המנכ"ל לנקוט צעדים כלשהם נגד העובדים האמורים, אף לא נזי פה ואזהרה שלא יחזרו על מעשיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמפעל הוא גוף שמהותו ומטרותיו ציבוריות, מוטלת עליו חובה מוגברת לעקור מן השורש תופעה של הפצת חומר בלתי הולם על ידי עובדיו. . לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לשקול שוב את החלטתו בנושא ובכלל זה את ההחלטה כי בראש המועצה לחינוך יעמוד יו"ר המפעל, נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה בעניין סדרי עבודתה של המועצה לתרבות ואמנות, השפעתם של חבריה על פעולותיה והחלטותיה והשימוש בכספי המועצה לצורך סיוע לגופים הקשורים בהם במצב של חשש לניגוד עניינים. ע ל האסיפה הכללית ודירקטוריון המפעל לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שצוינו בדוח זה, עוד לפני שהמועצה לחינוך תתחיל לפעול - אם אכן תוקם - כדי למנוע את הישנותם בגוף זה. משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ מהסקירה הלקונית שכאמור מסר המנכ"ל לוועדה בעל פה בנובמבר 2003, הוא לא הציג לוועדה נתונים על הליך הפנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין למפקח-על. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפיקוח על ההגרלות במפעל ולזהותו של מפקח העל נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית ותדמיתית, ונוכח סדרי עבודתה של הוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל 79 , היה על המנכ"ל לפרט לפני הוועדה את הליך בחירתו של מפקח-העל. מהאמור לעיל עולה כי את ההתקשרות של המפעל עם עורך הדין יזם המנכ"ל. הוא שהעביר את הבקשה בנושא לוועדה לבחירת יועצים ומומחים, והוא שהציג את הנושא לוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שהמנכ"ל, . ,שכאמור יזם את ההתקשרות, הוא שהציג את הבקשה לוועדת יועצים ומומחים ששימש היו"ר שלה ואשר היה שותף להחלטתה לאשר את ההתקשרות. מהאמור לעיל עולה שהמועצה פועלת למעשה כגוף אוטונומי המנוהל בידי היו"ר ואינו כפוף לנוהלי המפעל. כמו כן הביקורת העלתה שהדירקטוריון והנהלת המפעל לא קיימו בקרה כלשהי על המועצה, על אף היותה כאמור "אורגן" של המפעל המקצה כספים שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל לבחון מחדש את ההחלטה ואת הנוהל בעניין הסכומים שהמפעל מעניק לעובדיו לכבוד אירועים ושמחות, ולפעול לשינוי ההחלטה האמורה ברוח המלצתו של סמנכ"ל המינהל של המפעל משנת 2000 . אין זה ראוי שהמפעל, המופקד על כספי ציבור והמחויב לפעול על פי נורמות ציבוריות, יממן ממקורותיו הוצאות של עובדיו עבור שי שנתנו לכבוד אירוע אישי של עובד אחר במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של היו"ר והמנכ"ל בעניין אישור הנסיעות לחו"ל אינה עולה בקנה אחד עם חובתם להקפיד לקיים את נוהלי המפעל במלואם ולשמש דוגמה לעובדי המפעל. כמו כן היה על יהם להקפיד להביא לאישור הדירקטוריון את הנסיעות של כל עובדי המפעל לחו"ל, כמתחייב מהנהלים האמורים. נוסף על כך, אין די בדיווח בעל פה של המנכ"ל ליו"ר על נסיעותיו המתוכננות, ועליו להקפיד לתעד את קבלת האישור. .של חברי המועצה במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. ראוי גם לקבוע נוהל שיבטיח רישום של הזיקות של חברי המועצה לרשויות מקומיות ולגופים וגילוי נאות של חברי המועצה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בתחילת עבודתה של המועצה בשנת 2001 היה עליה לבקש חוות דעת משפטית שתבהיר כיצד על חבריה לפעול במצבים של ניגוד עניינים ושל חשש לניגוד עניינים ותפרט את הנחיות המפעל, המועצה והחוק בעניין זה. מאחר שלא ביקשה זאת, היה על מנהל היחידה המשפטית - אשר השתתף החל משנת 2004 בחלק מישיבות המועצה וועדותיה ועל כן ידע כיצד הן מתנהלות - ליזום דיון של הנהלת המפעל בנושא. מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החליט לתמוך בפסטיבל זה כבר בדצמבר 2004 , עוד לפני שהוועדה הבין-תחומית התכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה זה מקרה בולט של מתן תמיכה מכספי המפעל משיקולים א ישיים, תוך ניצול מעמדו של מר כצנלסון כיו"ר המפעל ויו"ר הוועדה שאישרה את התמיכה. ,כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור עליו להקפיד שמתן התרומות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני ובשקיפות מלאה. הוצאותיו של המפעל על מתן תרומות לעמותות, לארגונים ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומו ת לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניות בתחום זה ובתקציבים שראוי להקצות לכך. יו"ר המפעל, המנכ"ל והמזכיר, אשר שימשו כוועדת תרומות, קיבלו את החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלב של חברי דירקטוריון המפעל ומנהליו או שימשו כלי לקידום האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתן התרומות באופן שיווני וגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעל להגיש לו בכל שנה דוח מפורט על כל הבקשות לתרומות שהתקבלו במהלך השנה, על הבקשות שנענו ועל השיקולים להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקב אחר כספי התרומות כדי לוודא שהם שימשו למטרה שלשמה נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות. המפעל כתב כאמור למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים בדוח זה. .ייעודו של המפעל הוא להקציב לרשויות המקומיות כספים, שהוא מגייס מהציבור באמצעות הגרלות, למימון השגת מטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה. בפסק דין גדות ציין בעניין זה בית הדין הארצי לעבודה כי "תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו... כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים במפעל הפיס הם כספי ציב ור. מן הציבור . התקבלו ולתועלת הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פיקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו" 25. הביקורת העלתה כי בעקבות ישיבה זו ודיון שהתקיים אצל מנכ"ל המפעל, כתב מנהל אגף בקרה למנהלת המועצה כי לפי התקנון ותזכיר המפעל כפופה המועצה לנוהלי המפעל; אולם כיוון שמבדק ה-ISO במועצה נדחה בשנה, נדחתה בשנה גם החלת נוהלי המפעל על המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר אמות מידה עלולים מבקשים בעלי קשרים שהגישו המלצות לזכות בהעדפה בלתי ראויה. על הוועדה לקבוע אמות מידה כדי להבטיח שבקשות התרומות ייבחנו בצורה שווה והוגנת, תוך מתן ייצוג הולם לכל המגזרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, תמיכה בזכיינים או בקרובי משפחתם הנעשית מתקציב התרומות המיועדות לכלל הציבור, עלולה להעלות חשש, שבקבלת התרומה ניתנה להם עדיפות על פני כלל הציבור. כמו כן ראוי לקבוע אילו מסמכים על יחידים לצרף לבקשתם לקבלת התרומה, כדי שיהיה אפשר לשקול את בקשותיהם באורח מבוסס. .לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מתן התרומות, על המפעל לקבוע בהקדם אמות מידה וסדר עדיפויות, שהם בסיס הכרחי להקצאת כספי ציבור. קביעת אמות מידה ברורות תצמצם או תמנע העדפה של מגזרים מסוימים, מקורבים וזכיינים ותאפשר ביקורת על החלטות המפעל בדבר מתן תרומות. על המפעל לשקול להפסיק את מתן התרומות עד להסדרת הדרך לנתינתן וקביעת אמות מידה מפורטות וגלויות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". .רוב מקבלי התרומות מקבלים את המחאת התרומה מהמפעל בדואר, ומקצתם באים למפעל ומקבלים את ההמחאות בלשכות היו"ר, המנכ"ל או המזכיר. אולם על פי מכתבי ההודעה, המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לידי חברי הדירקטוריון מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש, כדי שימס רו אותן לגופים המבקשים. יש לציין שחברי דירקטוריון אלה גם פעלו כאמור לקבלת אותן תרומות. מסירת המחאות התרומות באמצעות חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה אינה ראויה. העובדה שחבר הדירקטוריון שפעל למתן התרומה הוא שמסר את ההמחאה עשויה ליצור רושם אצל מקבל התרו מה כי מוסר ההמחאה השפיע על ההחלטה לתת את התרומה, וכי המקבל חייב לו תודה על כך. יש בכך טעם לפגם משום שמדובר בכספי ציבור ובנושא משרה ציבורית ולא ב"טובה אישית". במשרדי המועצה מתקבלים מגופים שקיבלו ממנה תמיכה פריטים רבים שהם תוצרי תמיכת המפעל בהם - כגון: תקליטורים עם יצירות מ וסיקליות וסרטים, ספרים ואלבומים יקרי ערך - ופריטים שממחישים את פעולתם ויצירתם של גופים המבקשים ממנה תמיכה. יצוין כי חלק מאותם פריטים מיועדים באופן אישי לחברי המועצה ועובדיה. נמצא כי המפעל אינו מנהל רשימת מצאי של פריטים אלה, והם אינם מאוחסנים כנדרש אלא נלקחים על ידי מקבליהן או ניתנים למנהלים ועובדים אחרים במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להחיל על המועצה בהקדם את נוהל המתנות שלו, ל אחסן את כל הפריטים האמורים כפי שנקבע בנוהל ולדאוג שמנהל אגף המינהל או בעל תפקיד שימונה לכך ינהל רשימת מצאי מעודכנת שלהם. כאשר תגיע המועצה למסקנה כי פריטים מסוימים אינם דרושים לה עוד לצורך ביצוע עבודתה, עליה לתרום אותם לגופים ראויים באופן מסודר ולתעד זאת כראוי. על המפעל להשלים את נהליו בעניין הטיפול במתנות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישומם המלא. על המפעל להקפיד לשלם את הקנסות במועד, כדי שלא יחויב לשלם חובות שהצטברו בגינם. אם האיחור בתשלום נגרם בגלל העובד, על המפעל לחייבו גם בתשלום החוב שהצטבר. . אין זה ראוי שהמפעל יישא בתשלומים בגין עבירות חניה של עובדיו. על המפעל להקפיד לקיים את נוהליו ולגבות מכל עובדיו הנוהגים ברכב צמוד של המפעל את סכומי הקנס ות בגין עבירות חניה שעברו, גם אם מדובר בנסיעה בתפקיד, מאחר שמחובת העובדים לציית לחוקים הקיימים. .הביקורת העלתה כי על פי דוח הוצאות אישיות שהגישו עובדים בתביעה להחזר הוצאות על אירוח במסעדה, במקרים רבים לא היה אפשר לוודא שהעובדים עמדו בתנאי הנוהל. למרות זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלפני שיאשר המפעל את ההחזרים הכספיים הוא יוודא כי הסכומים הוצאו לצורך מילוי התפקיד וקידום ענייני המפעל, וכי העובדים שדרשו החזר הוצאות פעלו לפי תנאי הנוהל. .משרד מבקר המדינה בדק את האמצעים שנקט המפעל להפסקת החריגה בשימוש שנעשתה ב-13 המבנים שדבר החריגה בשימוש בהם התגלה לו ממרס 2006 . יצוין כי המפעל החל לנקוט אמצעים כאלה רק במהלך הביקורת ובעקבותיה. ארבעה מהמבנים האמורים היו מבנים נטושים או מבנים שתחזוקתם ירודה; ובשאר נעשה שימוש שאינו תואם את השימוש שסוכם עליו בהסכם בין המפעל לרשויות המקומיות. נמצא כי עד אוגוסט 2006 הצליח המפעל להפסיק את החריגה בשימוש רק בשניים מ-13 .המבנים האמורים לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לשעבר להורות על ביצוע בדיקה יסודית של הנושא. לא מן הנמנע כי הבדיקה הייתה מעלה שמנהל ב' נהג כשורה ולא היה לו קשר לחברה. אולם החשד לא נבדק, ובכך יש טעם לפגם. היעדר טיפול בחשד האמור גם העביר מסר שלילי לעובד י המפעל (שלפי תשובת המנכ"ל לשעבר, חלקם ידעו על החשד) ופגם בהרתעה מפני ביצוע פעולות בלתי תקינות. .על המפעל להחליט כיצד לנהוג במנהל ב'. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם הבדיקה של פרשה זו לא מוצתה על ידי המפעל. אם החשדות נכונים (ולמשרד מבקר המדינה לא הוצגו מסמכים שיש בהם לאשש או להפריך חשדות אלה), מדובר בהפרה של חובת הנאמנות של מנהל ב' כלפי המפעל. על כן היה על המפעל למצות את בדיקת הנושא, ובכלל זה לברר אם מנהל ב' ניצל את תפקידו על מנת שהחברה תקבל עבודה מהמפעל, ואם קיבל טובת הנאה בתמורה לכך ובתמורה להשתתפותו לכאורה בביצוע העבודה. לפי הממצאים היה כמו בפרשות האחרות המתוארות לעיל, המסמכים הקשורים בנושא לא תויקו בתיקו האישי של מנהל ב' או בתיק אחר של המפעל, ולא הוכנה תרשומת של שיחת הבירור שלטענת המנכ"ל לשעבר היא קיימה עם מנהל ב', ולטענת מנהל ב' לא התקיימה. ממסמכי המפעל עולה אפוא כי מנהל ב' חרג כמה פעמים מסמכויותיו ומנוהלי המפעל. הנהלות המפעל השונות נהגו בחריגות אלה בסלחנות ולכל היותר באמצעות מתן אזהרות. על פי המתואר לעיל נראה, כי אלמלא המכתבים האנונימיים ואלמלא הביקורת של משרד מבקר המדינה לא הייתה הנהלת המפעל בודקת את נושא הגבייה העודפת מהזכיינים במלואו ומטפלת בו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל למצות את האפשרות לקבל מידע גם מהמשווקים לשעבר על הגבייה שעשו ולפעול על פי המתחייב מהממצאים. מן הראוי שהמפעל ישקול להטיל על המשווקים בהסכם שלו עמם חובה להמציא לו לפי דרישתו נתונים הנוגעים לפעילותם בו, גם תקופה סבירה לאחר שיפסיקו לעבוד עמו. עוד ראוי, כפי שהמליץ מבקר הפנים, כי המפעל ינקוט באופן שוטף פעולות שיבטיחו כי הסכומים שהמשווקים גובים מהזכיינים עבור הביטוח אינם חורגים מהקבוע בהסכם עמם. לדעת משרד מבקר המדינה, מהפרשות הנוגעות למנהל ב' ניתן ללמוד הן על גישת המפעל לבירור חשדות לפעולות בלתי תקינות ועל טיפולו בחריגות מנהליו והן על הבעייתיות הנובעת מטיפול לא רציף, לא שיטתי ולא מתועד כדבעי בפרשות שכאלה. מן הראוי שהמפעל יפעל לתיקון הליקויים בנושא63. לדעת משרד מבקר המ דינה, דרישה של המועצה לקבל חינם כרטיסים למופעים מהגופים מקבלי התמיכות אינה ראויה ועלולה ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטותיה בדבר התמיכה שהיא נותנת לאותם גופים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהוג בעניין קבלת כרטיסים והזמנות לפי אמות המ ידה של גוף העוסק בכספי ציבור, ולא לדרוש עבור עובדיה כרטיסים לאירועים מגופים שהיא תומכת בהם. על המפעל והמועצה להכין בהקדם נוהל ובו כללים מפורטים ומחייבים בעניין זה - בדומה לעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1709 מנובמבר 2005 בעניין "קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים" וכן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 - ולנקוט את כל הצעדים הדרושים למימושם. אם המועצה סבורה כי השתתפות בעל תפקיד מטעמה באירוע מסוים דרושה למילוי תפקידו, יש מקום שישתתף באירוע בתמורה מלאה במימון המפעל לפי כללים שייקבעו. לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום שחבר גוף שתפקידו לייעץ להנהלת המפעל בין היתר בנושאי אתיקה ציבורית יקבל כרטיסים ללא תשלום לאירוע שהמפעל מממצאי משרד מבקר המדינה לגבי תהליך בחירת העיר שבה יתקיים הכנס עולה כי הוא לקה בחסר ובוצע שלא כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שמר כצנלסון, שכא מור שימש עד מינויו לתפקידו במפעל כסגן ראש העירייה, היה שותף להחלטת המועצה לקיים את הכנס באשדוד ולהחלטת ועדת ההנהלה לאשר את מימון הכנס האמור. חומרה נוספת יש בדבר נוכח החריגה הגדולה מהסכום שהוקצה למימון הכנס, בלא שנמצא כי מוסדות המפעל או הנהלת המועצה בחנו את הסיבות לחריגה ואישרו אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על גברת קודליק הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתה לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לה זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונתה לחברת הוועדה - ולתת זיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליה להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים ובייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. הביקורת העלתה כי הנוהל חל רק על עובדי המפעל, ולא על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. עוד העלתה הביקורת כי במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים והגופים מבקשי התמיכה. חלקם נמסרים למפעל ביוזמת אותם גופים, וחלקם - על פי דרישה שכלולה בהודעה של המועצה על אישור התמיכה או בהסכמים שהיא חותמת עם אותם גופים. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין זה. הועלה כי בהסכם שחתם המפעל באפריל 2005 עם מארגני התחרות נקבע כי "הנהלת התחרות תיתן למועצה מספר הזמנות זוגיות לתחרות הגמר וכן מספר נוסף לחברי הדירקטוריון של מפעל הפיס וחברי המועצה לשלב חצי הגמר בתאריכים 11 ו-12 באפריל 2005 , לפי רשימה מוסכמת ". יצוין כי מחירם של הכרטיסים לאירועים יוקרתיים אלה הגיע עד 180 .ש"ח לכרטיס .משתתף במימונו. קבלת טובת הנאה זו עלולה לערער את הסמכ ות המוסרית של המועצה המייעצת לייעץ למפעל בנושאי אתיקה ציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל והמועצה המייעצת לקבוע כללים ברורים באשר לקבלת טובות הנאה מהמפעל או מגופים שהוא קשור עמם. (ב) הועלה כי המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם, לקבל כרטיסים לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. לדוגמה, בהסכם חסות שחתם במאי 2006 עם איגוד הכדורסל התחייב האיגוד להעמיד לרשותו "כרטיסים לאירועים הבולטים שבאחריותו (משחקי הגביע, ונבחרת ישראל)". מממצאי הביקורת עולה כי מנהל היחידה המשפטית, שתפקידו להתריע על מצבים אפשריים של ניגוד עניינים ולמנוע אותם, קיבל בעצמו כרטיסים מגוף מקבל תמיכה, ואף נתן חוות דעת המצדדת בהמשך התופעה השלילית של קבלת כרטיסים והזמנות מגופים נתמכים וגופים שהמפעל קשור עמם בקשרים עסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבחין בין השתתפות באירועים במסגרת התפקיד כדי לבטא חסות, להעניק פרסים וכיוצא בזה, לבין ניצול הענקת התמיכה לקבלת טובת הנאה אישית. . בהנחיה האמורה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים, הוא עמד על כך שהכללים בנושא קבלת מתנות בידי עובד ציבור נועדו להבטיח כי הוא יפ עיל את סמכותו השלטונית בהגינות, ביושר, בענייניות, בשוויון ובסבירות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המפעל גוף העוסק בכספי ציבור, דברים אלה נכונים למנהליו ועובדיו בכלל ולעובדי המועצה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת מתנות מגורמים נתמכים, עלולה לפגוע, ולו למראית עין, בשיקולים למתן הקצבות ותמיכות. זאת ועוד, כספי המפעל והמועצה אינם רכושם הפרטי של חברי הנהלת המפעל, עובדיו וחברי המועצה, ולא ראוי שהם יופלו לטובה בקבלת הזמנות לאירועים ופריטים שונים, בשל מתן תמיכות הממומנות מכספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהמועצה תנהל שתי מערכות הנהלת חשבונות, ועליה לרשום כל הוצאה כבר במהלך השנה בסעיף התקציבי המתאים לה. כך יוכלו מנהלי המפעל והמועצה לקיים בקרה שוטפת ויעילה על הוצאותיה ולהבטיח שאין חריגה מתקציבי סעיפי ההוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להימנע מטיפול בבקשות שהתקבלו לאחר המועד שנקבע בפרסומי המועצה, משום שהדבר פוגע בשוויון שהמועצה חייבת לנהוג בו בטיפולה בבקשות התמיכה ובסדרי מינהל תקין. .1. הביקורת העלתה כי בפרסומי המועצ ה ובקווי הפעולה שלה נקבעו יעדים כלליים בלבד, והמועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד ולא נקבעו אמות מידה להחלטה על גובה התמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה דרך פעולתו של המפעל בכל הנוגע לבחירת המועמד הייתה לקויה מכמה בחינות באופן המעורר חשש שנועדה להביא לבחירת אותו .מועמד: ראשית, מתן האפשרות למועמד להיבחן במכון אחר משום שתוצאות בדיקתו במכון הנבחר לא השביעו את רצון המפעל העניק לו יתרון על שאר המועמדים. שנית, לאחר שהמועמדת השניי ה לתפקיד שנשלחה למבחני המיון הודיעה שאינה מעוניינת בתפקיד, לא שלח המפעל מועמד נוסף למבחנים והותיר את המועמד שנבחר כמועמד יחיד. שלישית, המועמד נבחר לתפקיד אף שעל פי המבחנים הוא לא עמד בכל דרישות התפקיד. בעניין טענת המפעל כי מבחני ההתאמה והמיון במכונים אינם משקפים את כישוריו של הנבחן, משום שהוא מבוגר ואינו מתורגל במבחנים כאלה - יש לציין שעובדות אלה היו ידועות למפעל עוד לפני ששלח את המועמד למבחנים והיה עליו להביאן בחשבון מלכתחילה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי חברי ועדה לבחירת עובדים בכירים יקיימו את הנוהל המחייב אותם לדווח על היכרותם עם מועמדים לתפקידים במפעל ולהימנע מלהשתתף בתהליך בחירתם. 5. הדיווח לדירקטוריון : בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל ביוני 2006 "הועלה כי המנכ ל והיו"ר לא דיווחו על הפרשה ועל אופן טיפולם בה לדירקטוריון המפעל. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על היו"ר והמנכ"ל לדווח לדירקטוריון על טיפולם בפרשה בזמן אמת ולאפשר לו להנחות אותם לגבי הטיפול הראוי בה ובמקרים דומים שעלולים להתרחש. נוכח האמור לעיל לא ברור מדוע היו"ר והמנכ"ל לא הודיעו למשווק א' על הפסקת ההתקשרות עמו כבר במאי 2006 , אלא האריכו את ההתקשרות עמו ואפשרו לו להמשיך ולעבוד עם המפעל עד דצמבר 2006 , ולטענת המנכ"ל הוא גם דחה בשל כך את הדיווח החשוב בעניין זה לדירקטוריון המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששמו של מר עמדי נרשם על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלו לעמותות האמורות קודם שאישרו את מתן התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את מעורבותו של מר יגאל עמדי במתן התרומות לעמותות שאביו ממלא בהן תפקידים ולקידומן. על המפעל לבדוק את הנושא ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך. 3. ,במכתב הבקשה לקבלת התרומה שהעמותות נדרשות לצרף לטופס התרומות עליהן לפרט את מטרותיהן ופועלן ואת האוכלוסייה שהתרומה מיועדת לה. הועלה כי עמותות הפועלות במגזר אוכלוסייה מסוים קיבלו בתקופה האמורה שבע תרומות, עמותות של שני מגזרי אוכלוסייה אחרים קיבלו כל אחת שלוש תרומות, וכל שש הבקשות שהגישו עמותות הפועלות במגזר רביעי נדחו. כשמגזר זה קיבל תרומה היה זה במסגרת תרומה שניתנה לכלל מגזרי האוכלוסייה הנזכרים. לפי ממצאי הביקורת נראה כי חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא של מעורבות חברי הדירקטוריון והוועדה ושל היעדר אמות מידה לחלוקת התרומות. .עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת. (א) הביקורת העלתה כי בכ-30 ( נסיעות 27% ) מ-110 נסיעות של עובדי המפעל וחברי מוסדותיו לחו"ל שהתקיימו בין ינואר 2003 לאפריל 2006 , טסו העובדים במחלקת עסקים - ב-17 ( מהן 56% ) היה מדובר ביו"ר ובמנכ"ל. ביתר הטיסות במחלקת עסקים טסו עובדים שהצטרפו למנכ"ל וליו"ר. בכמה מנסיעות אלה הצטרפו העובדים למנכ"ל או ליו"ר רק בכיוון נסיעה אחד, אולם אושרה להם טיסה במחלקת עסקים בשני הכיוונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שבטבלה עולה כי רוב הנסיעות התקיימו בשנים 2004 -2005 , כלומר בפרק זמן של שנתיים ולא שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את נושא הנסיעות לחו"ל ולקבוע כללים שיבטיחו כי רק הנסיעות החיוניות יתקיימו, וכי רק העובדים ההכרחיים ישתתפו בהן. .הנתונים שבטבלה מעידים שבתקופה שנבדקה הרבו בכירי המפעל האמורים לשהות בחו"ל, ועלויות נסיעותיהם היו גבוהות. העלות הגבוהה מקורה, בין היתר, מעלותן של טיסות במחלקת עסקים (ראו להלן). .במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלת המועצה והיו"ר הם שליחי הציבור, והעדפה בלתי ראויה של תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתר הציבור. על כן על המפעל והמועצה לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שחלוקת התמיכות תיעשה לפי כללים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה. יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובה לתת ייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון של המועצה ובקווי הפעולה שקבעה. יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר, כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים בהקדם את בדיקת ה-ISO ולהחיל על המועצה את נוהלי המפעל. כן עליו להדק את הבקרה על פעילות המועצה, בין היתר באמצעות המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית של המפעל והדירקטוריון יבחנו בהקדם את הממצאים החמורים שהעלתה הביקורת ואת המתחייב מהם. מן הראוי שהאסיפה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר - שמטרתן היא כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל - כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן. מהדוחות שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל עולה כי לדוחות אלה יש חשיבות רבה לצורך שיפור השירות בנסיעות ולצורך החלטה בדבר נחיצות הנסיעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי העובדים יגישו אותם מיד לאחר חזרתם לארץ, כמתחייב מנוהל "נסיעה בתפקיד". 3. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד", היו"ר והמנכ"ל רשאים לצרף את בנות זוגם לנסיעות לקונגרסים על חשבון המפעל (כלומר, המפעל מחזיר להם את הוצאות הטיסה והמלון). יש לציין כי בשלוש השנים האחרונות לא ניצלו המנכ"ל והיו"ר את הזכות הזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעל המפעל חלות נורמות ציבוריות, מן הראוי שיבטל בנהליו את הזכות הזאת. . אחת בשנת 2005 , תמיד בנוכחות חלקית. אחד מחמשת חברי הוועדה לא השתתף בשום ישיבה של הוועדה באותן שנים, וחבר אחר השתתף בישיבה אחת בלבד. רק בשתיים מהישיבות האמורות (בנובמבר 2003 ובספטמבר 2005 ) ניתן ד יווח על ממצאי הביקורת הפנימית. דיווחים אלה נרשמו בפרוטוקול בקצרה, ולכן לא ניתן לדעת אם התקיים דיון לגביהם כפי שראוי שייעשה. ביתר הישיבות לא התעדכנה הוועדה בדבר עבודת מבקר הפנים. רק בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באוגוסט 2006 , סמוך לאחר סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, פורטו דיוני הוועדה במידה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לקבוע מי יהיה הממונה על מבקר הפנים ולהסדיר זאת בנוהל. תהא אשר תהא ההחלטה בעניין זה, ראוי לקבוע שכל דוחות הביקורת הפנימית יוגשו ליו"ר הדירקטוריון, למנכ"ל ולחברי ועדת הביקורת, וכי בתדירות שתיקבע ייפגש מבקר הפנים עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכן אותם על אודות עבודתו. על הדירקטוריון גם לקבל החלטות באשר לעבודת ועדת הביקורת אשר יבטיחו כי הוועדה תדון באופן שוטף בממצאי מבקר הפנים ותציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם, כפי שמחובתה לעשות. בלי להסיר אחריות מהדי רקטורים יצוין כי אם דירקטור נעדר כמה פעמים מישיבות ועדה שהוא חבר בה, על המפעל ויושבי הראש של אותה ועדה מוטלת החובה לברר את סיבת ההעדרות, ולוודא כי הדירקטור ממלא את חובתו ואת אחריותו, ואם דירקטור אינו יכול לכהן מטעם כלשהו בוועדה מסוימת, יש להחליפו מיד. עניין זה חשוב במיוחד בוועדת ביקורת, שנועדה בין השאר להבטיח קיומם של סידרי מינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, התיעוד החסר של ישיבות ועדת ביקורת אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על הוועדה להקפיד כי פרוטוקולי ישיבותיה ישקפו באופן אמין את שהתרחש בהן ויכילו את עיקרי הדברים שנאמרו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. ככל שהעניין הנדון חשוב ורגיש יותר, גדלה מידת הפירוט הנדרשת. על המפעל לקבוע בנהליו כללים ברורים כמפורט לעיל בעניין רישום פרוטוקולי ישיבות ועדת ביקורת. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש שניסיונות המנכ"ל להסתיר מידע ולמנוע ביקורת פסולים ומנוגדים לחוק. יש לראות התנהגות זו בחומרה רבה, במיוחד מאחר שמדובר במקרה שני שבו התנהג המנכ"ל בדרך זו. המבקר הפנימי ציין בטיוטה כי ייתכן שגם שמונת המשווקים האחרים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם (להלן - המשווקים לשעבר), והיו אחראים לאלפי זכיינים נוספים, חייבו את הזכיינים בסכומים גדולים מן המותר, ולכן ייתכן שסכום חיובי היתר הכולל גדול בהרבה מהסכום שצוין בטיוטה. מהדוגמאות שלעיל עולה כי יו"ר המפעל והמועצה קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות בסכום כולל של יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם. בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים, שלא על פי חובותיו בעניין זה ובניגוד להוראות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר כצנלסון הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לגופים אלה ולתת לה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מפעילות בניגוד עניינים ולא להשתתף בישיבות המועצה וועדותיה שדנו בהקצבות לגופים ופעילויות המתקיימות באשדוד. זאת במיוחד נוכח תפקידו כיו"ר המפעל והדוגמה האישית המתחייבת מתפקידו הבכיר. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחזרים שקיבלו עובדי המפעל הבכירים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 על מתנות לכבוד אירועים ושמחות של עמיתיהם לעבודה מסתכמים ב -56 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עוד פות66 בסך%90 מההוצאות, שהמפעל משלם בתור מס (להלן - הוצאות עודפות). בפועל העלות הכוללת נאמדת אפוא בכ-106 .אלף ש"ח .עם מקבלי המתנות לראש השנה, נמנו 61 אנשים שהיו"ר והמנכ"ל קשורים עמם בקשרים אישיים (חברים ומקורבים), לא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות הישירה של המפעל. 35 מהם הם מקורביםשל המנכ"ל, 24 מקורבים של היו"ר ושניים מקורבים של שניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות הממומנות מהקופה הציבורית לחברים ולמקורבים היא שימוש בכספי ציבור לצרכים אישיים ויש לראותה בחומרה רבה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לראות בה וראות התקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ-300 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה להבהיר בחוזריה ובתקשי"ר כי אין לראות בהגדרת סכומה של מתנה "קטנת ערך" בתקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ -300 ,ש"ח ולהדריך עובדי ציבור כיצד לנהוג במתנה שקיבלו ומתי עליהם להביא את הדבר לידיעת ועדת המתנות, שתקבע את שווייה לפי ערך השוק והאם היא סבירה וניתנה לפי הנהוג ותנחה אותו כיצד לנהוג. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פ ועלת לפי הוראות התקשי"ר, ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. 2. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל נתנו מתנות גם ל -14 ,עובדי ציבור בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ביחסי תלות, וכן לכמה שרים ומספר חברי כנסת. שווי השוק של המתנות האמורות, שלפיו יש לבחון את שוויין בהתאם לחוק המתנות, והתקנות שהותקנו על פיו והוראות התקשי"ר, היה בדרך כלל 33047 .ש"ח מבדיקת רישומי המתנות שהוחזרו למפעל עולה כי עד בדיקת הנושא על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , השר לשעבר מר אופיר פינס-פז, חברי הכנסת מר יואל חסון וגברת סופה לנדבר החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במוסדו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי עובדי ציבור אלו נ הגו בהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. כל יתר בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה והגופים הציבוריים שקיבלו את מתנות מהמפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות, כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהוראות התקשי"ר48 . 1. בתשובתו מינואר 2007 טען המפעל כי הוא "חרד... ל טוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו להימנע מפעילויות - ודאי פומביות או הצפויות להתפרסם - שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות ולא יגיע כסף מההגרלות, מפעל הפיס לא יוכל ולהקצות כספים למטרות ציבוריות ש[ לתפקד... חשש זה עומד ]לקידומן הוא הוקם כל העת לנגד עיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת החוק - כיצד להגיב על תופעות פסולות המתגלות בפעילות עובדים, משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה בראש וראשונה מן השיקול מה מחייבת ]המפעל[ טובת (כל ע וד היא במסגרת החוק). וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ובדרך ]המפעל[ ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי שקטה" (ההדגשות במקור). 2. מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמן הציבור, להגיש . בעל תפקיד במפעל שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותםללא דיחוי לידיעתם של המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון. מהדוגמאות שהובאו לעיל עולה כי עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות חוק המתנות, התקנות שהותקנו על פיו והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד ציבור להחזירה לשולחה או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את חלוקת המתנות לבכירים ולנבחרים הנהוגה במפעל, ובייחוד את חלוקתן לבעלי תפקידים שהמפעל תלוי במישרין בהחלטתם לגבי נושאים הקשורים בפעילותו. יש גם לראות בחומרה את העובדה שרובם הגדול של עובדי המדינה שקיבלו מתנות מהמפעל השאירו אותן ברשותם, ולא פעלו בעניין זה כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע ולהביא לאישור הדירקטוריון תקן כוח אדם מפורט, הכולל בין היתר את הנתונים האלה: המבנה הארגוני של המפעל; רשימת התפקידים ותחומי העיסוק שכל תפקיד כולל; תיאור התפקיד; מתח הדרגות שלו; הכפיפות הארגונית של בעל התפקיד; "משרות האמון" במפעל78 . נוסף על כך על המפעל להביא לאישור הדירקטוריון בכל שנה את שיא כוח האדם ולהציג לו נתונים מפורטים על מצבת העובדים בפועל. מן האמור לעיל עולה כי העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל את חוות דעתם בנדון ולקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה שביקשה את ההיתר לבניית בית הכנסת, ואף יזם את קבלת ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה; ובה בעת שימש יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותו של ראש העירייה מר קבלו בדיון של הוועדה לתכנון ולבנייה בעניי ן השימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי הייתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי. ביולי 2003 כתב מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד הסיעודי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כדלקמן: "בתאריך 13.5.2003 אישרתם שינוי במבנה עבור בית הכנסת במרכז הפיס הסיעודי. התוכנית כפי שהובאה לידיעתי חוסמת את אחד מפתחי החירום של הבניין. לדעתי זהו מפגע בטיחותי שלא יאושר על ידי מכבי אש, אבקש תגובתך". הביקורת העלתה כי לא התקבלה מהוועדה כל תשובה למכתב זה. לדעת מ שרד מבקר המדינה, היה על ראש העירייה להימנע מניגוד העניינים ולהודיע לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא חבר הנהלת עמותה שהוועדה אמורה לדון בבקשתה, ועל כן הוא מנוע מלהשתתף בישיבת הוועדה הנוגעת לעמותה, ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2004 ידע המפעל על החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. בסיור של עובדי משרד מבקר המדינה במוסד הסיעודי במרס 2006 התברר כי בקומת העמודים שלו נבנה בית כנסת ששטחו כ-150 מ"ר, וכי בניגוד להבטחות העירייה למפעל לא הוסר השלט המפנה אליו. על פי מידע שנמסר למשרד מבקר המדינה, בית הכנסת משמש בעיקר תושבים שמתגוררים בשכונה סמוכה למוסד, ורק כארבעה מהדיירים במוסד מתפללים בו. בעת הסיור לא היו בידי מנהל המוסד מפתחות בית הכנסת, והתברר שרק תושבי השכונה הסמוכה המשתמשים בו ומנהלים אותו מחזיקים במפתחותיו. כלומר השטח הופקע למעשה מרשותו של המוסד הסיעודי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המפעל להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו על פי ההסכם שנחתם בינו לבי ן העירייה, ובכללם הקפאת המענקים לעירייה וקיזוז של המענק שנתן לה להקמת המוסד הסיעודי מכספים שהיא הייתה אמורה לקבל ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ומגופים נוספים, כדי למנוע את המשך החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי ולהשיב את מצב המבנה לקדמותו; והיה על מנכ"ל המפעל להביא את הנושא לידיעת הדירקטוריון כדי שיורה לנקוט נגד העירייה את כל הצעדים המשפטיים המתחייבים. .מנתוני המפעל עולה כי המפעל שילם בפרק הזמן ינואר 2003 - אפריל 2006 כ- 200,000 .ש"ח עבור מתנות (ישירות ועקיפות) לאירועים של העובדים הביקורת העלתה כי המפעל לא ביקש את אישו ר הממונה על השכר להסכם הפרישה של מנהל א', הכולל כאמור הטבות כספיות חריגות. מהאמור לעיל עולה כי לדעת המפעל, משנתן הממונה על השכר אישור לתנאי שכר או פרישה חריגים לעובדים מסוימים, תקף אישור זה גם לגבי עובדים אחרים, ואין צורך בקבלת אישור נוסף מהממונה לקבוע להם את התנאים המיטיבים. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מטרת הסעיף היא לאפשר לממונה על השכר לבחון כל בקשה לחריגה מהתנאים המקובלים לגופה, בהתחשב בסיבת הפרישה, בסיבה לחריגה ובנסיבות נוספות החשובות להחלטתו. על כן, בכל מקרה שבו מבקש המפעל לקבוע תנאי שכר או פרישה חריגים למי מעובדיו, גם אם התנאים החריגים אושרו בעבר לעובדים אחרים, עליו לבקש אישור מיוחד לכך. הדבר חשוב במיוחד כשמדובר בעובד הפורש פרישה מוקדמת בשל חשד לפלילים, שכן אפשר שנסיבות פרישתו ישפיעו על החלטת הממונה על השכר. מכל מקום, מאחר שמדובר בעניין הנוגע לפרשנות של סעיף 29 , על המפעל היה לקבל את תגובת הממונה ע ל השכר על פרשנותו האמורה בטרם נחתם הסכם הפרישה עם מנהל א'. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להידרש להסכם הפרישה שחתם המפעל עם מנהל א', לבחון את היבטיו השונים ולטפל בעניין. בספטמבר 2006 מסרה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיו"ר הבטיח לעוזרת א' בעל פה כי תוכל לחזור לעבודתה במפעל בכל עת, הסכם העבודה שחתם עמה (כלומר, עם עוזרת ב') היה זמני. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שהדירקטוריון ידע על היקף המשרה של המזכיר ובכך שהמזכיר יקפיד להימנע מניגוד עניינים. אישור הדירקטוריון להיקף המשרה אין בו כדי למלא את ההוראה בתקנון ההתאגדות של המפעל הקובעת כי הדירקטוריון צריך לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראות תקנון ההתאגדות שלו, ולקבוע את ההסדרים הדרושים לשם כך. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, כנדרש בתקנון. רק באוגוסט 2006 , במהלך הביקורת, הובא לאישור הדירקטוריון הסכם העבודה של המזכיר בדיעבד. הביקורת העלתה כי בעת שהמפעל אישר את הסכם הפרישה של עוזרת א', הוא לא דיווח לממונה על השכר על ההבטחה האמורה, אף שלדבר הייתה עשויה להיות השפעה מהותית על החלטתו אם לאשר את התנאים החריגים בהסכם הפרישה של עוזרת א'. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לממונה על השכר כי נוכח נסיבות העניין עליו לבחון את הנושא, ובמידת הצורך לדרוש מעוזרת א' להחזיר את כספי הפיצויים שקיבלה מעבר ל - 100% , מאחר שבעת שאישר את הסכם הפרישה שלה הוא לא ידע את כל הפרטים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור רגישות הנושאים שבהם מטפלים היועץ הביטחוני והקב"ט, מן הראוי לקבוע בנוהלי המפעל כי העתקי כל דוח וחוות דעת שלהם, לרבות דוחות ביניים, יועברו הן למנכ"ל והן ליו"ר ללא קשר לתוכנם ולזהות הגורם שהזמין אותם, ואלה ישקלו האם יש מקום להביאם בפני גורמים נוספים, דוגמת הדירקטוריון. עוד ראוי כי בתדירות שתיקבע ייפגשו הקב"ט והיועץ הביטחוני עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכנו אותם על אודות עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מתיאור התפקיד שהוגש לדירקטוריון נראה כי מדובר בתפקיד מקצועי לכל דבר ועניין. נוסף על כך אין בתיאור התפקיד אלמנטים המלמדים שמשרה זו תוגדר "משרת אמון". המועמדת לתפקיד "הממונה על אחריות חברתית" היא כאמור עוזרת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, סמיכות הזמנים שבין פעולותיו של היו"ר להנהגת התפקיד החדש, ובין המועד שבו עזבה את תפקידה, מעוררת חשש שהיו"ר יצר את התפקיד עבור עוזרת ב' כדי למצ וא לה משרה במפעל - על חשבון הקופה הציבורית. היועץ המשפטי לא התייחס בחוות הדעת לעצם היות התפקיד האמור "משרת אמון", ואף לא נדרש כראוי לשאלה אם יש מקום שבעל התפקיד האמור יוגדר "יועץ", אף שאלה השאלות המרכזיות שהיה עליו לברר בנושא זה. כאמור, אין במפעל פירוט של התפקידים המוגדרים "משרות אמון" וכל המשתמע מכך מבחינת הפעולות שעל המפעל לבצע לאיוש תפקידים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נובעת בעייתיות מהעובדה, שעובדת בכירה הוחזרה לעבודה במפעל תקופה קצרה לאחר שפרשה ממנו, לאחר תקופת העסקה של שנתיים וחצי בלבד, שעבורם שילמו לה פיצויי פרישה חריגים מקופת המפעל הממומנת מכספי הציבור. מן הראוי שהממונה על השכר במשרד האוצר יבחן בהקדם את הנושא, על כל היבטיו, וינקוט את הצעדים הדרושים. .לדעת משרד מבקר המדינה, חובתו של עורך דין לשמור על כללי האתיקה אין בה כדי לפטור את המפעל מחובתו לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים ושהוא מקפיד על עקרון גילוי נאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות פיצול תפקידיו של המזכיר, המפעל מעסיק עוד עובד בתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במשרה שהיקפה 60% ; בפועל יוצא שהמפעל מעסיק שני עובדים שהיקף משרתם הכולל הוא 120%. (1) לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול אם ראוי שאת תפקיד מזכיר המפעל, שהוא תפקיד מרכזי שבוצע בעבר במשרה מלאה, יבצע במש רה חלקית עובד שבשאר הזמן הוא עורך דין עצמאי. על המפעל גם לבחון דרכים כדי לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים. המפעל מתייחס לתפקיד המזכיר כאל "משרת אמון" המצריכה קשר אישי מובהק עם היו"ר, שהיו"ר רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא קיום הליך תחרותי בין המועמדים. הביקורת העלתה כי במפעל אין נוהל המפרט את התפקידים המוגדרים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל מהן "משרות האמון" ומה ההליך שיש לקיים כדי לאייש אותן. כבר בסיור שעשו נציגי המפעל במוסד הסיעודי בפברואר 2004 הייתה התייחסות של נציגי המפעל לפעולות לסגירת קומת העמודים לצורכי התוספת, אולם הדבר לא צוין בפרוטוקול הסיור, והנושא הועלה רק בפגישה עם נציגי העירייה שהתקיימה ארבעה חודשים לאחר מכן. מהפרוטוקולים של הסיור ושל הישיבה עולה כי המפעל לא תבע מהע ירייה לא בעת הסיור ולא בפגישה ביוני 2004 להשיב לקדמותו את המצב בקומת העמודים, אך לעומת זאת עמד על הריסת המחסן הקטן שעקב בניית התוספת בקומת העמודים נבנה בחצר האחורית של המוסד הסיעודי ללא הסכמתו. האמור לעיל מלמד כי משנוכחה העירייה שהמפעל אינו מעיר לה על התחלת העבודות של סגירת קומת העמודים ואינו דורש להפסיקן מיד, היא המשיכה בעבודות אלה, בניגוד להסכם שחתם עמה ותוך פגיעה בביטחונם ובאיכות חייהם של דיירי המוסד הסיעודי. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל הנוגע לעבודתם עם מבקר הפנים, לא יו"ר הדירקטוריון ולא חברי ועדת הביקורת מילאו כהלכה את חובותיהם ותפקידיהם כדלהלן: (א) אף שלפי ההסכם עם המפעל, מבק ר הפנים אמור להיות כפוף ליו"ר הדירקטוריון, היו"ר לא התעדכן באופן שוטף בעבודת מבקר הפנים ועל פי רוב לא דרש לקבל את דוחותיו. (ב) גם ועדת הביקורת לא התעדכנה באופן שוטף בעניין עבודת מבקר הפנים, אף שמתפקידה לעשות כן - מתחילת שנת 2003 ועד אוגוסט 2006 התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2003 , פעמיים בשנת 2004 ופעם הועלה כי דירקטוריון המפעל לא דן בשאלה מי יהיה הממונה על מבקר הפנים. אמנם בהסכם עמו נקבע כי מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון, יגיש את דוחותיו ליו"ר ועדת הביקורת, ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לפי נוהל שתקבע ועדת הביקורת ויעמוד בקשר הדוק עם נושאי המשרה האלה. אולם ועדת הביקורת לא קבעה נוהל בעניין הגשת הדוחות. נוסף על כך, בפועל הכפיף המנכ"ל את מבקר הפנים אליו, בלי שהיו"ר התערב בכך, ומבקר הפנים נמצא בקשר הדוק רק עם המנכ"ל. לפי כללי היסוד של מקצוע הביקורת, יש למסור למבוקר טיוטה של דוח הביקורת לפני גיבושו הסופי, כדי לתת לו את זכות התגובה ולהציג תמונה שלמה ומדויקת של הממצאים. לפיכך, על המפעל לקבוע בנהליו כי מבקר הפנים, היועץ הביטחוני והקב"ט ימסרו את טיוטות דוחותיהם למבוקרים ויתייחסו לתגובותיהם בד וחות, לפני הגשתם למפעל. הדבר חשוב במיוחד כאשר הדוח מטיל ספק ביושרו או באמינותו של המבוקר כפי שקרה בפרשות המפורטות לעיל. מהביקורת עולה, שהמפעל התנגד מפורשות ל בקשת העירייה להקים בית כנסת בקומת העמודים של מבנה המוסד הסיעודי והציע לאשר את הקמתו מחוץ למבנה במימון שאינו שלו. במרס 2006 גרו במוסד הסיעודי14 גברים וכ-75 נשים. מכאן שמספר הנזקקים לבית כנסת מקרב השוהים במוסד אינו גבוה, ולא הייתה כל הצדקה להקים בו בית כנסת גדול . לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה זו חובתו של המפעל לבדוק מפעם לפעם, עוד קודם שנשלחו המכתבים האנונימיים, אם המשווקים עומדים במגבלות שקב ע בעניין הגבייה מהזכיינים, כשם שהוא בודק מפעם לפעם אם כללים אחרים שהוא קבע מיושמים על ידי עובדיו ומשווקיו. זאת במיוחד מאחר שהמידע בנושא היה בידיו ולכל הפחות זמין. 4. בתחילת דצמבר 2004 כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה כי "השינויים שביצעה ... מהווים הפרה ]המפעל[ במבנה, ללא אישורו של]העירייה[ יסודית של ההסכם". הוא ציין כי על פי ההסכם המפעל רשאי להחזיר לעצמו את כל סכום המענק שהקציב לעירייה (אפילו מכספים שמעבירים לעירייה גופים כגון משרד האוצר ומשרד הפנים), וחזר על תביעת המפעל להחזיר את המצב לקדמותו בתוך 14 .ימים. במכתב לא נכללה הודעה על הקפאת מענקי המפעל לעירייה לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשתמש באמצעים שמעמידים לרשותו ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות שבתחומן הוקמו המבנים כדי לגרום לכך שהמבנים שהשקיע בהקמתם סכומי כסף רבים ישמשו על פי ייעודם. מן הראוי שהמפעל יבחן את הצורך בנוכחותם של עובדיו בתור מלווים של מנויים וזכיינים בחופשות בחו"ל. מאחר שהנסיעות לוו כאמור גם במדריך מטעם חברת הנסיעות, אפשר שהמפעל יכול לחסוך את עלויות הנסיעה של המלווים מטעמו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המבנים שבבדיקות שצוינו לעיל נמ צא שנעשתה בהם חריגה בשימוש, על המפעל לקיים בהקדם סקר מקיף, שיטתי וכולל של מבנים שהוקמו במימונו, כדוגמת הסקר שנעשה בשנת 1999 . כמו כן על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לקיים סקרים מקיפים כאמור אחת לפרק זמן מסוים ולקבוע את תדירותם, וגם לקבוע שבפרקי הזמן שבין הסק רים המקיפים ייעשו סקרים מדגמיים על השימוש במבנים שמימן, שיכללו בהדרגה את כל המבנים האלה. תמונה של השימוש במבנים לא תתקבל, אם המפעל ימשיך לקיים סקרים מזדמנים ומצומצמים ויסתמך על מידע שהתקבל באקראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנהליו בבירור שחובה על מנכ"ל המפעל לדווח לדירקטוריון באופן שוטף על חריגות שהתגלו בשימוש במבני המפעל, וכן לציין בנהלים אילו נתונים על המנכ"ל לכלול בדיווחיו אלה, ואילו צעדים עליו לנקוט בעקבות קבלת דיוו ח על חריגה בשימוש במבנה. כמו כן על המפעל לקבוע כי רק הדירקטוריון יהיה מוסמך לאשר שינוי בשימוש במבנים, וכי אישור לכך יינתן על פי אמות מידה שייקבעו מראש. הביקורת העלתה כי בהחלטה על מתן התמיכה השתתף יו"ר המפעל, המשמש גם יו"ר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שהמפעל יחלק מתנות שאינן צנועות או סמליות, וגם אין מקום לחלוקת מתנות שלא על פי אמות מידה. יצוין כי המתנות מן הסוג היקר ביותר (מקרר נייד) לא חולקו רק לדירקטורים אלא גם לאנשים אחרים שלמפעל יש קשרים עמם, כגון יועצים של המפעל ומנהלים בחברות פרטיות. 2. עוד העלתה הביקורת כי יו"ר המפעל והמנכ"ל בלבד חילקו יחד לכ-400 איש מתנות שעלותן הכוללת (למפעל) הגיעה לכ - 150,000 ש"ח, וכי גם סמנכ"לים ומנהלי אגפים במפעל חילקו מתנות לגורמים חיצוניים. על עלות המתנות נוספה גם עלות הפצתן. לפי הנתונים שריכז המפעל לבקשת משרד מבקר המדינה, עלות כל המתנות לראש השנה התשס"ז שהעניק המפעל, לרבות עלות הפצתן, הסתכמה בכ- 400,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, והיו"ר, מר שמעון כצנלסון, לא פעלו על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני ולא העבירו את הפרשה לבדיקת המשטרה. למרות חומרת החשדות שהועלו, ואף שבדיקת הפרשה לא מוצתה, ובין היתר לא נבדק אם נגרם נזק למפעל - החליטו היו"ר והמנכ"ל לסיים את הטיפול באמצעות הוצאת מנהל א' לפנסיה מוקדמת. לא נמצאו אסמכתאות ובהן הסבר להחלטה. יצוין, כי בפגישה במרס 2006 מסר המנכ"ל גם לנציגי משרד מבקר המדינה שלא נגרם למפעל נזק. בביקורת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי בדיקה בנושא אכן נעשתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני ימלאו את תפקידיהם ביעילות המרבית וללא חשש, יש לחזק את מעמדם בנהלים ולמנוע את תלותם בבעלי תפקידים במפעל. לשם כך, בין היתר, ראוי לקבוע שהם יוכלו לקבל מידע במישרין ממבוקרים, לרבות עובדי המפעל ומשווקיו, ולהקפיד על קיומן של הוראות הדין בנושא. בהסכם עם מבקר הפנים לא נאמר דבר במפורש בעניין בדיקות מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להסדיר גם נושא זה בנוהל ולהטיל על מבקר הפנים חובה לדווח גם על ממצאי הבדיקות המיוחדות למנכ"ל, ליו"ר ולחברי ועדת הביקורת, ולא רק למזמין הבדיקה, ללא קשר למהות הבדיקה ולרגישות ממצאיה. ההחלטה אם ממצאים הם רגישים עשויה להיות סובייקטיבית, ולא רצוי שהעברת ממצאי בדיקה מיוחדת לבעלי התפקידים האמורים, שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ויטופלו, תהיה תלויה בהחלטה שכזו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי להסדיר נושאים אלה בנוהלי המפעל ולא להסתפק בהסדרתם החלקית והמוגבלת בהסכמים עם נותני השירותים. זאת, בין היתר, כדי שלהסדרים יהיה מעמד מחייב והם יהיו ידועים לכל עובדי המפעל ומנהליו. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר כי גם לשם מילוי חובתו על פי התקנון, עליו להתעדכן ביוזמתו באופן שוטף בדבר הבדיקות שעושים מבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני, ובמידת הצורך לדווח עליהן לדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, יציאתו של היו"ר לנסיעות בלא לקבל מראש את אישור הדירקטוריון, פוגעת בסדרי המינהל התקין. על המפעל לשקול לשנות את הנוהל באופן שהמחלקה האחראית לטיפול בהזמנת הנסיעות לחו"ל במפעל תתחיל בהליכי הטיפול בנסיעה רק לאחר שהדירקטוריון והמנכ"ל ימציאו לה אישור לנסיעה (לפי סמכות האישור), כמתחייב על פי נוהלי המפעל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, חריגתו של המפעל מהנוהל אינה פוטרת אותו מלקיים את הוראות הנוהל. הפרת הוראות הנוהל עשויה לגרום לאי -הבנות בקרב העובדים בדבר הדרך שעליהם לנהוג בה ולפגיעה בכללי מינהל התקין. .לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופים הקשורים אליו, חברי האסיפה הכללית, חברי המועצה הציבורית המייעצת של המפעל42 ; וכן גורמים חיצוניים- שרים ומספר חברי כנסת, עובדי מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של בעלי תפקידים במפעל. 1. הביקורת העלתה כי אף שחלוקת המתנות לחגים לגורמים חיצוניים קיימת זה שנים רבות, והמפעל מוציא סכומים ניכרים על רכישתן, לא קיימו מוסדות המפעל כל דיון בנושא זה ולא קבעו כללים בעניין זה. משום כך לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות, למי מבעלי התפקידים והעובדים במפעל מותר לחלק מתנות, לפי מה נקבע ערך המתנה הניתנת לכל מקבל, למי מחולקות מתנות, האם נקבע מספר מרבי של מקבלי מתנות, כמה מתנות יכול לחלק כל בעל תפקיד או עובד במפעל ובאיזה שווי, וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקת המתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שבחוק לא נקב עה חובה מפורשת להתלונן במשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, לאור חובת הנאמנות המוטלת על היו"ר והמנכ"ל כלפי הציבור והמפעל, ולנוכח חומרת העניין, שכן מדובר בחשש לשוחד הקשור לעבודה, היה עליהם להעביר את הנושא לחקירת משטרה, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני. רק בדרך זו היה ניתן לאשש או להפריך במידת ודאות גדולה ביותר את החשדות הכבדים שהועלו כלפי מנהל א' ומשווק א', ולקבוע כיצד לנהוג בהם. משלא עשו כן, גם העבירו היו"ר והמנכ"ל מסר שלילי לעובדי המפעל וסוכניו, ולפיו המפעל מעדיף לסיים מהר ככל האפשר פרשיות כגון אלה בלי למצות את הבדיקה והדין עם החשוד ואפילו מעניק לחשוד תנאי פרישה משופרים (ראו להלן), ובלבד שהפרשה לא תתפרסם בציבור. ההסברים השונים שניתנו למשרד מבקר המדינה לגבי ההחלטה שלא להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה והיעדר התיעוד של תהליך קבלת ההחלטות בנושא, מעלים ספקו ת באשר לעובדות הקשורות בטיפול בפרשה וחשש שההחלטה האמורה לא התקבלה בתהליך הולם שבו נשקלו מלוא השיקולים הדרושים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהענקת התרומות למרכז השלטון המקומי יש טעם לפגם משום החשש להעדפה של גוף שארבעה מנציגיו מכהנים במפעל כחברי דירקטוריון. 1. בביקורת נמצא כי על גבי כ- 30% ממכתבי הבקשה לתרומה (להלן - מכתבי הבקשה) שנענו בחיוב בתקופה הנבדקת והמכתבים ששלח המפעל באותה תקופה למבקשים המודיעים על אישור התרומה בצירוף ההמחאה (להלן - מכתב ההודעה), היו רשומים בכתב יד שמות של היו"ר, המנכ"ל, המזכיר או אחד מחברי הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי פרוש הדבר הוא שהיה לה ם עניין באישור הבקשות. מרבית הבקשות שצוין עליהם שמו של אחד מבעלי התפקידים האמורים אושרו. מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. להלן פירוט בעלי התפקידים, מספר הגופים שקיבלו תרומות בהתערבותם וסכום התרומות שקיבלו: הביקורת העלתה, כי אחת מהתרומות שמר עדי אלדר היה מעורב בהן ניתנה מתקציב התרומות, אף שהגוף מקבל התרומה לא הגיש בקשה לתרומה אלא בקשה לתמיכה ממועצת הפיס לתרבות ואמנות 19 ; תרומה נוספת שבה היה מעורב ניתנה למרכז השלטון המקומי בתור "מענק לעידוד המחקר האקדמי בתחום השלטון המקומי - תשס"ה 2004 ", אף שהבקשה הוגשה לקרן מפעל הפיס ע"ש פנחס ספיר - חברת בת של המפעל - ולא לוועדת התרומות של המפעל. הביקורת העלתה כי למפעל אין נהלים המגדירים את אופן בחירתם ותפקידם של נציגי המפעל המלווים את הנסיעות האמורות. בפועל מונתה עוזרת המנכ"ל לאחראית לשיבוצי עובדי המפעל לנסיעות אלה, ולא ברור מה היו השיקולים שלה בבחירת העובדים לליווי החופשות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שאגף הכספים מילא דוח נסיעות לחו"ל לצורכי מס הכנסה על נסיעה שכלל לא התקיימה. על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע רישומים לא נכונים כאלה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל לא היה צריך לשאת בעלויות של שינוי מסלול הנסיעה בשל חופשה פרטית של הדירקטור. היה עליו לחייב את הדירקטור בתשלום בגין השינוי - מה גם שהדירקטור ביקש ביוזמתו לשאת בתשלום זה. על המפעל לקבוע הסדרים שימנעו הישנותם של מיקרים כאלה. בדצמבר 2006 , בעקבות הביקורת, החזיר הדירקטור למפעל כ-900 .ש"ח ממצאי הביקורת דלעיל מעלים ליקויים בתפקודו של המפעל בהיבטי ם הנוגעים לניהול כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהול כוח האדם על היבטיו השונים יעלו בקנה אחד עם נורמות התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם. . בביקורת נמצא כי בהשתתפותו של מר בן זיקרי התקבלו בוועדה לאמנויות הבמה החלטות על תמיכה כספית בסך 105,000 ש"ח בארבעה מיזמים בתחום המוסיקה באשדוד. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להקפיד להשתמש בתקציב התרומות למתן תרומות בלבד. גם אין זה ראוי שוועדת התרומות תביא בכלל שיקוליה את היבט הפרסום שכן הדבר עלול לפגוע במבקשי תרומות שאין להן "ערך פרסומי", ועל המפעל להפריד בין השיקולים למתן תרומות לשיקולים מסחריים. מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט על מתן התרומה לא ניתן ללמוד מדוע החליט המפעל לתת תרומה בסכום חריג זה דווקא לארגון האמור, והאם נבדקה האפשרות לתת סכום זה לארגונים ראויים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון היה לתעד את הנימוקים להעדפת הארגון האמור על פני גופים אחרים. כך ניתן היה לבחון אם בחן חלופות כגון מתן תרומה גדולה לגוף אחד, או מתן תרומות בסכומים קטנים יותר לגופים רבים. למפעל נהלים המקיפים תחומים רבים והם נועדו לקיים מינהל תקין ולהבטיח אחידות בפעולות של יחידו תיו וכן לאפשר בקרה מינהלית נאותה עליהן. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שיחידה של המפעל תפעל שלא לפי נהליו. על המפעל להחיל בהקדם על המועצה את נהליו ולבחון את הצורך להוסיף נהלים ייחודיים לפעילותה. .לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שמנהלת המועצה נחשבת כחברה בישיבות המועצה וועדותיה, בלא שסמכות זו הוגדרה בנהלים. על המפעל והמועצה לקבוע בהקדם בנוהליהם את סמכויותיה של מנהלת המועצה בעניין זה. הביקורת העלתה כי על אף הדברים החמורים שהועלו בפגישה, לא צוין בפרוטוקול במפורש כי המפעל דרש מהעירייה להשיב את המצב לקדמותו. 6. בפברואר 2005 סייר מנכ"ל המפעל במוסד הסיעודי, ובעקבות זאת דרש מהעירייה רק להסדיר את בעיות הבטיחות שנו צרו במבנה המוסד עקב בניית התוספת; ובתחילת אפריל אותה שנה הוא חזר ותבע ממנה להסדיר את העניין בלי לדרוש ממנה להחזיר את המצב לקדמותו. ראש העירייה מר לוי, שכיהן כיו"ר הנהלת העמותה, ידע כי בית הכנסת משמש מתפללים שאינם נמנים עם דיירי המוסד הסיעודי, אף שבהיתר לבנייתו שניתן במאי 2003 הודגש כאמור כי הוא נועד לצורכי המוסד ודייריו. למרות זאת, ואף על פי שהוועדה לתכנון ולבנייה שהוא עומד בראשה ביטלה כאמור את ההיתר, הוא לא עשה דבר כדי להחזיר את המצב לקדמותו כמתחייב מתפקידו זה. לדעת משרד מבקר המדינה, משביטל ראש העירייה ויו"ר הוועדה לתכנון ובנייה, מר לוי, את ההיתר לבניית התוספת, היה עליו לנקוט גם את הפעולות הנדרשות כדי להביא להחזרת מצב מבנה המוסד לקדמותו. הביקורת העלתה כי במשרדיהם של היו"ר ושל המנכ"ל ובאגף זכיות והגרלות לא נמצאו כל דיווחים שמסר עורך הדין במהלך כל תקופת העסקתו על ליקויים כלשהם שנמצאו בתקינות ההגרלות, בנהלים שההגרלות מתקיימות לפיהם, באופן החזקת ציוד ההגרלות, או בהיבטים האחרים של ההגרלות הנוגעים להתאמתן לתכניות ההגרלות, כמפורט בהסכם ההתקשרות עם עורך הדין. מהאמור לעיל עולה כי המפעל כלל לא פיקח על העסקתו של עורך הדין. המפעל לא צירף לתשובתו מסמכים המעידים שתהליך אישור העבודה הנוספת לעובדי המפעל האמורים בוצע במלואו על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 ושהנהלת המפעל אימצה בתור הנחיה לביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשלים את הבד יקות הדרושות בעניין עבודותיהם הפרטיות של עובדי המפעל, לפרסם בהקדם נוהל פנימי בנושא הליך אישור עבודה פרטית ולהביאו לידיעת כל עובדי המפעל, וכן לבצע בדיקות תקופתיות כדי לוודא שההוראות בנושא מיושמות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הפיקוח למפעל מבחינה ציבורית ומבחינה תדמיתית ונוכח גובה השכר שהמפעל משלם למפקח -העל, על המפעל לקיים בקרה צמודה על אופן מילוי התפקיד; בין היתר, על המפעל לנהל מעקב אחר נוכחותו של מפקח-העל או נציגיו בהגרלות למינ יהן. לשם כך אל למפעל להסתמך רק על דיווחי הנוכחות של מפקח-העל, אלא לנהל בעצמו מעקב בעניין זה. כאמור, ההתקשרות עם מפקח -העל נעשתה בהסתמך על המוניטין הציבוריים שלו. ראוי שהמפעל ידרוש ממפקח-העל כי הוא או נציגיו יהיו נוכחים ככל האפשר בהגרלות, וכי יקיים את מה שנק בע בהסכם ההתקשרות עמו, ויהיה נוכח אישית ברוב ההגרלות ורק במקרים היוצאים מן הכלל ייעזר בעובדים ממשרדו. על המפעל לדרוש ולהקפיד לקבל ממפקח -העל דיווח שוטף שכתב על התנהלות ההגרלות שהתקיימו בנוכחותו או בנוכחות נציגים מטעמו. אם אין למפקח -העל הערות בדבר ליקויים בהתנהלות ההגרלות, יש מקום שגם דיווחים כאלה יימסרו בכתב. נוכח העובדה שהמפעל מופקד על כספים ציבוריים ומחויב לנהוג על פי נורמות ציבוריות, עליו לבחון מחדש את הכללים שקבע בעניין החזר הוצאות אירוח ולהגביל את סכום החזר ההוצאות שהיו"ר יהיה זכאי לו, להורות לבעלי התפקידים הזכאים לכך לעשות שימוש זהיר בתקציב הכיבודים והאירוח ולשמש בכך דוגמה ליתר עובדי המפעל. נסיעות במחלקת עסקים מגדילות את הוצאות המפעל על נסיעות לחו"ל 70 . לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל, בהיותו מופקד על כספי ציבור, מחויב לחסוך בכספיו. על דירקטוריון המפעל לשקול אפוא אם יש מקום לקבוע כי עובדי המפעל יטוסו במחלקת תיירים בלבד, גם אם הם מתלווים ליו"ר ולמנכ"ל. מהאמור לעיל עולה כי החלטת הוועדה הבין-תחומית בראשות היו"ר שימשה רק אישור פורמלי להחלטתו על מת ן התמיכה, שבאה לידי ביטוי בהערתו על גבי הבקשה. באוקטובר 2005 כיהן מר כצנלסון כיו"ר ישיבה של ועדת ההנהלה של המועצה. בין היתר אישרה הוועדה באותו דיון תקציב בסך של 250,000 ש"ח למימון הוצאות הכנס. לא נמצאו במועצה או במפעל מסמכים המצביעים על דיון בתוכני הכנס ובסכום שיוקצה להוצאות הקשורות בו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מקצת מקבלי התמיכות נתנו שירותי תרבות לאזורים בפריפריה, הדבר אינו תואם את קווי הפעולה של המועצה, שלפיהם יש לתת "תשומת לב מיוחדת" ליוצרים מהפריפריה. כמו כן מהנתונים עולה שיש תשובות המשווקים למנכ"ל מעלות גם הן את החשש שגם המשווקים לשעבר שלא נבדקו על ידי מבקר הפנים גבו סכומי יתר מהזכיינים. למרות זאת, גם בשלב זה לא בחן המנכ"ל את האפשרות לקבל מהמשווקים לשעבר מידע לגבי הגבייה שעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מבקר הפנים להמציא לוועדת הביקורת את טיוטת הדוח ולדווח לה על ממצאיה באופן מפורט, כשם שדיווח עליהם למנכ"ל, ולציין שמדובר בטיוטה שממצאיה אינם סופיים. דיווח זה התחייב במיוחד נוכח חומרת הממצאים לכאורה ומאחר שהמשווקים שאליהם נגעו הממצאים המשיכו לעבוד עם המפעל. עם זאת, גם הנוסח שבו דיווח מבקר הפנים על ממצאיו היה בו די על מנת שחברי הווע דה שנכחו בישיבה יבינו שקיימת בעייתיות בגביית דמי הביטוח ויבקשו לדעת את פרטי הממצאים שהועלו ובאילו משווקים מדובר, דבר שכאמור לא ברור אם נעשה. מכל מקום, אין חולק שגם הדיווח לוועדה לא הביא להשלמת הבדיקה61 . על המפעל להקפיד לקיים את הנוהל ואת תקנות מס הכנסה בעניין הסכום המוכר לצורך מס, לחסוך בכספיו ולא לאפשר לעובדיו ללון במלונות יקרים, אלא במקרים חריגים ומיוחדים ובלבד שגורם מוסמך במפעל אישר זאת מראש. אולם הביקורת העלתה שלושה מקרים שבהם שני עובדי המפעל לנו או הזמינו לינה71 בבתי מלון בחו"ל , שעלות הלינה בהם הייתה גבוהה מהעלות המאושרת בנוהל ובתקנות מס הכנסה (עלות הלינה המרבית הייתה 393 דולר ללילה), ואף על פי כן אישר המפעל את מלוא החזר ההוצאות לעובדים במקרים שבהם מומשה הנסיעה. להוצאות האמורות יש להוסיף הוצאות עודפות בסך 90% שהמפעל משלם כאמור בתור מס בגין הוצאה שאינה מוכרת. . מן הראוי שהמפעל יאמץ את הכללים שקבע החשב הכללי בעניין צבירת נקודות במועדון "הנוסע המתמיד" בנסיעות של דירקטורים ועובדי המפעל לחו"ל מטעמו, ומהזמנת כרטיסי טיסה לחו"ל בשביל זכיינים ומנויים, ובעניין הזכות לשימוש בהטבות הנובעות מנקודות אלה. אם יתבע המפעל את הנקודות שהוא זכאי להן, הוצאותיו על רכישת כרטיסי טיסה יפחתו, שכן מקצת הכרטיסים יוענקו לו חינם תמורת הנקודות שנצברו. בפגישה שקיים צוות משרד מבקר המדינה עם היו"ר והמנכ"ל ביולי 2006 הם ציינו כי אינם יודעים על דבר השינוי בנוהל הנזכר. לדעת משרד מבקר המדינה, דברים אלה של היו"ר ושל המנכ"ל אינם עולים בקנה אחד עם היותם הגורמים המופקדים על אישור נוהלי המפעל, ועם כך שהמנכ"ל חתום על פרוטוקול הדיון שקיימה ועדת הנהלים של המפעל במרס 2006 ., שהשינויים האמורים אושרו בו 2. : הטיפול בממצאי הבדיקה (א) משרד מבקר המדינה העלה כי לאחר קבלת דוח הביניים לא נקט המפעל צעדים כלשהם כלפי העובדת וחקירת ההדלפה הופסקה. לא נמצאו במפעל מסמכים המבהירים את הסיבה לכך. דוח ביניים מטבעו א ינו בבחינת סוף פסוק, אלא מטרתו לתת תמונת מצב של הממצאים שהועלו עד למועד כתיבתו והמלצות להמשך הטיפול. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם סבר המנכ"ל שממצאי הדוח אינם חד-משמעיים דיים כדי להביא לפיטוריה של העובדת כמומלץ בו, הרי שלאור חומרת החשדות שהועלו לגביה, רגישות תפקידה וחשיבות הנושא הנחקר - הדלפת מידע ממאגר סודי של המפעל - היה עליו לכל הפחות להורות על המשך חקירת ההדלפה (כפי שגם הומלץ בדוח), ורק בסיומה להחליט כיצד לנהוג בעובדת. חרף זאת, בעקבות דוח הביניים התמקד המנכ"ל באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין וזנח את יתר אפשרויות הטיפול, ומשהגיע למסקנה כי על סמך ממצאי דוח הביניים יהיה קושי לפטרה, סיים את הטיפול בחשדות להדלפה. לא מן הנמנע שהמשך חקירת ההדלפה היה מפריך את החשדות כלפי העובדת; אילו הופרך החשד, העובדת אף הייתה יוצאת נשכרת מאחר ששמה היה מטוהר מכל חשד, ואולי גם היה נמצא הסבר אחר להדלפה. מאחר שהבדיקה לא מוצתה, נוצר מצב שבו אחת המשרות הרגישות במפעל מאוישת בעובדת שאמינותה הוטלה בספק. (ב) כאמור, לדברי המנכ"ל, בעקבות דוח הביניים הוחל בפיקוח שוטף על עבודתה של העובדת בידיעתה. הועלה כי המנכ"ל לא עדכן את מנהל האגף שהעובדת כפופה לו בדבר ממצאי דוח הביניים והפיקוח שלטענת המנכ"ל היא נתונה בו. מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי רק בעקבות הביקורת נודע לו על עניינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-שיתופו של מנהל ה אגף בעניינים אלה אינו מתיישב עם טענת המנכ"ל שמתקיים פיקוח שוטף על עבודתה של העובדת. (ג) הביקורת העלתה כי למרות חומרת הנושא, לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על ההדלפה מקובץ הזכיינים. רק בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה, באוגוסט 2006 ,, נודע ליו"ר על הפרשה ועל פי דרישתו דיווח לו המנכ"ל בעל פה על פרטיה ועל דרך טיפולו בה. לאור הערות משרד מבקר המדינה ביקש היו"ר בספטמבר 2006 ממבקר הפנים לבדוק את אופן טיפולו של המפעל בחשד להדלפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מהאמור לעיל עולים סימני שאלה מהותיים בדבר העובדות הקשורות בטיפול המפעל בנושא ובדבר הגרסאות שהובאו לעיל. אם השיחה אכן התקיימה, היה על המנכ"ל לציין את דבר קיומה ואת תוכנה לפני נציגי משרד מבקר המדינה עוד במהלך הביקורת, כשנשאל כיצד טיפל בנושא. מכל מקום, יש לתעד כל שיחת נזיפה ואזהרה עם עובדים במפעל, ואף להחתים את העובדים על תרשומת של שיחה כאמור, ולתייקה בתיק רשמי של המפעל. זאת, בין היתר, על מנת שהנאמר בשיחה יהיה בעל תוקף מחייב ולא תהיה מחלוקת בעניינו. באוגוסט 2005 דנה ועדת ההנהלה בנושא, בראשות מר כצנלסון, והחליטה לאשר את הבקשה. מהאמור לעיל עולה כי לא זו בלבד שהמפעל לא בדק במלואם את החשדות החמורים שהועלו נגד מנהל א' ולא הודיע עליהם למשטרה, אלא שבהסכם פרישתו מהמפעל הוא אף זכה בהטבות כספיות חריגות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה ראוי שהמפעל יעניק למנהל א' הטבות כספיות כאמור. ניסיונות המנכ"ל, מר שאול סוטניק, להסתיר מסמכים ממשרד מבקר המדינה ולמנוע ביקורת בנושא פסולים ואינם עולים בקנה אחד עם הקבוע בחוק. התנהגות זו חמורה במיוחד נוכח מעמדו הבכיר והדוגמה שהוא אמור לתת לעובדי המפעל. בנסיבות אלה על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לתעד בתיקיו הרשמיים את כל המסמכים הנוגעים לעובדיו ולסוכניו, גם מסמכים הנוגעים לנושאים רגישים, ולוודא את ביצועה של חובה זו. יצוין כי כבר בשנת 1998 העלתה בדיקה של רואי חשבון של המפעל כי אחד ממשווקי המפעל דאז גבה סכו מי יתר מהזכיינים באזורו בגין ביטוח כרטיסים ומזומנים. לא נמצאו מסמכים המעידים כיצד טיפלה ההנהלה דאז של המפעל בעניין זה. אולם ממצאי מבקר הפנים על הגבייה בשנים 2000 -2005 מלמדים כי לא ננקטו הפעולות הדרושות על מנת להבטיח כי הדבר לא יישנה. עניינו של הציבור, שכספיו מופקדים בנאמנות בידי המפעל, הוא כי המפעל יקפיד ויוודא שמנהליו ועובדיו ממלאים את תפקידיהם בהגינות וביושר משיקולים ענייניים בלבד, ויטפל בנחרצות בתופעות שליליות של פעולה בניגוד עניינים, שעלולות להגיע עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את מנהליו ועובדיו מלבצע פעולות שליליות, שכן פעילות המפעל תלויה באמון הציבור כי הוא פועל כראוי. התנהגות בלתי הולמת של מנהליו ועובדיו, ואף מראית עין של התנהגות כזאת, עלולה לפגוע בתדמיתו ובאמון הציבור בו ולגרום, בין היתר, לירידה במספר המשתתפים בהגרלותיו ולהקטין את הכנסותיו. ממצאי הביקורת מעלים תמונה חמורה ומדאיגה על דרך פעולתן של המועצה לתרבות ואמנות וועדותיה, שהתנהלו כגוף עצמאי בלא בקרה מספקת של דירקטוריון המפעל. המועצה קבעה מדיניות שמטרתה לייחד את התמיכה בתחומי התרבות והאמנות לצעירים ולתושבי הפריפריה, אך הביקורת העלתה כי עיקר התמיכות ניתנו למבצעי פעולות וגופי תרבות ביישובים מרכזיים וחזקים. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר המפעל, לא נהגו בכספי המועצה, שהם כספי ציבור, ברגישות ובאחריות הנדרשות, והם פעלו לקדם מימון של פעולות תרבות ביישוביהם או לתמיכה בתחומים ובגופים שיש להם עניין אישי בהם. ההשתתפות בהצבעה על תמיכות כספיות מעין אלה אסורה לפי נוהלי המפעל והמועצה ולפי הכללים בעניין מניעת ניגוד עניינים. כספי המפעל לא נועדו לקדם את ענייניהם של מנהליו וחברי המועצה, אלא את ענייניו של כל הציבור לדעת משרד מבקר המדינה, להגשת דוחות נסיעה לחו"ל יש חשיבות רבה - הן בתור אמצעי בקרה, והן לצורך הפקת לקחים בדבר השגת יעדי הנסיעה, והתועלת שהיא מביאה למפעל. על הדירקטוריון והנהלת המפעל להקפיד כי חברי הדירקטוריון ועובדי המפעל בכל הדרגים יקיימו את הנהלים בנושא במלואם, ולהתנות את החזר הוצאות הנסיעה בהגשת דוח נסיעה מיד לאחר חזרתם לארץ. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל אמות מידה לקביעת הזכאות לתרומה וסכומה - ולעדכנן מפעם לפעם - וכן כללים בעניין סדרי עבודתה של הוועדה וחובת ההנמקה של החלטותיה. 1. הועלה כי הוועדה החליטה על מתן התרומות רק בעקבות בקשות שהוגשו למפעל. היא לא קבעה יעדים למתן התרומות ואילו תחומים עיקריים וחשובים ראויים לתרומה. זאת ועוד, האפשרות לקבל תרומות לא הובאה לידיעת הצי בור הרחב ולא פורסמה ברבים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפרסם את האפשרות לקבל ממנו תרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכספי המפעל הם כספי ציבור, על המפעל לקבוע אמות מידה ברורות בעניין הזכאות לתרומה ולקיים את תהליך מתן התרומות באופן שוויוני וגלוי, ולצורך כך עליו להביא את עצם מתן התרומות לידיעת הציבור. 3. החלטותועדת התרומות על מתן התרומה וסכומה אושרו בחתימת שלושת חברי הוועדה על גבי טופס התרומות. הביקורת העלתה כי טופסי התרומות הועברו לחברי הוועדה בנפרד, והם חתמו עליהם בלא שנפגשו עם חברי הוועדה האחרים כדי לדון בבקשות. גם לאחר שהתקבל במפעל נוהל התרומות, שבו נקבע כי "הבקשות ירוכזו בידי מזכיר החברה, והוא יביא אותן לדיון בפני הועדה", לא נפגשו חברי הוועדה לדון ביחד בבקשות. עוד הועלה, כי הנימוקים להחלטות על מתן התרומות לא תועדו. .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שההחלטה על תרומות תתקבל כדבר שבשגרה בסבב חתימות על טופס התרומות. קבלת החלטה בלא דיון ובלא תהליך קבלת החלטות סדור ומובנה, ספק אם היא מתיישבת עם החובות המוטלות על נושאי המשרה אשר שימשו כחברי הוועדה. לצורך קבלת ההחלטות על התרומות, ראוי היה שיקיימו דיון מקיף שיאפשר להם להפיק את מלוא התועלת מהידע ומהניסיון של כל אחד מהם17. על חברי הוועדה להתכנס ולדון יחד בבקשות באופן סדיר ולפעול על פי הנוהל בנושא זה. כללי המינהל התקין מחייבים גם רישום של פרוטוקולים מדויקים. על הפרוטוקול לשקף את שהתרחש בדיון ולהכיל את עיקרי הדברים שנאמרו, ובכלל זה המחלוקות שהתגלעו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע כללים ברורים לרישום הפרוטוקולים של ישיבות ועדת התרומות. 4. הביקורת העלתה כי ועדת התרומות לא נקטה שיטה אחידה לרישום שמות הגופים שביקשו ממנה תרומה, ולעתים נרשם שמו של אותו מבקש באופנים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר עלול לפגוע ביכולתו של המפעל לקיים מעקב אחר מבקשי התרומות ומקבליהן. על המפעל לציין ברישומיו ליד שמה של כל עמותה את מספרה אצל רשם העמותות כדי שיתאפשר זיהוי אחיד ועקבי של העמותות ופרטים נוספים שיאפשרו פיקוח מיטבי. הביקורת העלתה כי המפעל העניק את התרומות בלא שנקבע נוהל בנושא. עם כניסתו של מזכיר המפעל הנוכחי לתפקיד הוא הנהיג לראשונה, בתחילת שנת 2004 , את השימוש בטופס "תרומות (אישור מזכיר, יו"ר ומנכ"ל)" (להלן- טופס התרומות). בטופס זה מפורטים הנתונים ו האישורים שגופים המבקשים תרומה נדרשים להמציא: פרטים על הגוף ומטרותיו, אישור רשות המסים על ניהול פנקסי חשבונות, ואם מדובר בעמותה - גם אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. .1. לכ- 20% מהגופיםשביקשו תרומות אישרה הוועדה בתקופה הנבדקת שתי תרומות, ולגופים מסוימים אישרה שלוש או ארבע תרומות. חלקם אף קיבלו באותה שנה שתי תרומות שסכומן המצטבר גדול מ- 20,000 ש"ח (כאמור, סכום התרומה השכיח בתקופה הנבדקת). יצוין כי חברי הוועדה וחלק מחברי הדירקטוריון היו מעורבים במתן מקצת תרומות אלו. להלן דוגמאות: לעומת זאת, לגופים אחרים שביקשו יותר מתרומה אחת אישרה הוועדה תרומה אחת בלבד, ועמות ות רבות, בהן עמותות המייצגות מגזרים של חסרי יכולת ועמותות אחרות שנזקקו לעזרה בהמשך פעילותן, לא קיבלו אף תרומה אחת. בהיעדר אמות מידה ובהיעדר נימוקים מתועדים למתן התרומות, אי-אפשר לדעת מדוע קיבלו גופים מסוימים כמה תרומות ואחרים לא קיבלו כל תרומה, ומדוע קיבלו גופים מסוימים תרומות שסכומן גדול מהמקובל. מתשובות חברי הדירקטוריון עולה, כי הם ראו כחלק מתפקידם במפעל את הייצוג של גופים מסוימים ופעולה לטובתם. לדעת משרד מבקר המדי נה, מאחר ששמותיהם של הדירקטורים נרשמו על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלהם למבקשי התרומות קודם שאישרו את מתן התרומות. יש לראות בחומרה את מעורבותם של דירקטורים ובכירים במפעל - בגלוי ומאחורי הקלעים - במתן תרומות לגופים מסוימ ים, מעורבות שהקנתה לגופים אלה עדיפות ופגמה בהגינות ובשוויוניות שהמפעל מחויב לפעול בהן. על המפעל לתת דעתו על מצב בלתי תקין זה ולמסד מנגנון שינטרל את הזיקה האישית של בעלי תפקידים במפעל למתן תרומות. יצוין כי כבר בשנת 2003 ציין בית הדין האזורי לעבודה כי "נציג י הרשויות ... מעוניינים להציג הישגים בפני ציבור הבוחרים, תושבי ]במפעל[ המקומיות היישובים בראשם הם עומדים, שהרי זו דרכם לשכנע את הציבור כי הם ראויים לאמונם ולקולם ביום הבחירות. הכהונה בדירקטוריון מפעל הפיס היא אחת הדרכים לעשות כך. בלשון יותר מפורשת - היכולת להשפיע על הקצאת רווחי מפעל הפיס, כך שיגיעו לתחומי הרשות המקומית שלהם. כך יוכלו להראות לתושבי המקום, בוחריהם, כי הם פועלים למענם"21 (ההדגשה אינה במקור). האמור בפסק דין זה אמנם עוסק בהקצאת כספי המפעל לרשויות המקומיות, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, המסר שבו רלוונטי גם לשימוש בלתי תקין בכספי המפעל למתן תרומות לגופים שיש לבעלי תפקידים במפעל עניין אישי בסיוע להם. על המפעל לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי למנוע שימוש לא תקין בתקציב התרומות. 2. הביקורת העלתה כי מבין התרומות האמורות שחבר דירקטוריון המפעל מר יגאל עמדי היה מעורב בהן, שלוש תרומות, בסכום כולל של 56,000 ש"ח, ניתנו לעמותה בירושלים שיושב ראשה הוא אביו. על מכתבי הבקשה נרשם בכתב יד שמו של מר יגאל עמדי. בפברואר 2006 העניק המפעל תרומה נוספת בסך 18,000 ש"ח לעמותה אחרת בירושלים, שאביו של מר יגאל עמדי נמנה עם חברי הוועד שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מטרתה של קבלת אישור הדירקטוריון היא לוודא שהחברות בדירקטוריון האחר לא תפגע בעבודתו של היו"ר במפעל ו לא תגרום בביקורת נמצא כי גברת קודליק השתתפה באישורן של תמיכות בסכום כולל של 45,000 .ש"ח לשלוש פעילויות באשדוד, חלקן בתחום המוסיקה ביוני 2006 טען המנכ"ל לפני נציגי משרד מבקר ה מדינה כי מנהל א' לא היה מעורב בהכנת תכנית התמריצים של המשווקים בשום שנה. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל א' היה המעורב היחיד מטעם המפעל בהכנת טיוטת תכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 . ממכתב יו"ר החברה החיצונית למפעל אף עולה כי לאחר שהחברה הגישה את הטיוטה למנהל א', איפשר המנהל למשווקים לערער על היעדים שנקבעו בטיוטה ועשה בה שינויים, שלא כפי שנהג בשנים קודמות מי שהיה מעורב מטעם המפעל בהכנת טיוטות תכניות התמריצים למשווקים. לא מן הנמנע שבדיקה יסודית של מעורבותו של מנהל א' בתכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 ושל פעולותיו בתחומים אחרים הייתה מעלה כי הוא לא השפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. אולם הביקורת העלתה שהמפעל לא בדק באופן מעמיק אם מנהל א' השפיע בדרך זו או בדרכים אחרות על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו דיווחים על נוכחותו של מפקח -העל או ממלאי מקומו בהגרלות המפעל. רק בעקבות הערות משרד מבקר המדינה ביקש המפעל ממפקח-העל להמציא לו דיווח על מועדי הנוכחות שלו ושל ממלאי מקומו בכל ההגרלות שהתקיימו בתקופת העסקתו במפעל. באוגוסט 2006 מסר מפקח-העל למנהל אגף זכיות והגרלות במפעל רשימת נוכחות שלו ושל נציגיו בהגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא"80 בלבד, בתקופה שבין 2.7.05 ל- 1.8.06 . מהדיווח עולה כי בין 2.7.05 ל- 31.12.05 התקיימו בסך הכול 1,443 "הגרלות "לוטו ו"אקסטרא"; מפקח-העל נכח ב -14 מההגרלות, ונציגיו נכחו ב-41 הגרלות. (בסך הכול נכחו הוא או נציגיו ב-55 הגרלות, שהן 3.81% "בלבד מכל הגרלות ה"לוטו וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה); מתחילת 2006 ועד 1.8.06 נכחו מפקח-העל או נצ יגיו ב-11 מהגרלות ה"לוטו" וב-54 מהגרלות ה"אקסטרא", ובסך הכול ב -65 ( 3.84% ) מ - 1,694 מכל הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה. הביקורת העלתה כי לפני שביקש המפעל מעורך הדין שימסור לו דיווח על נוכחותו או על נוכחותם של נציגיו - בעקבות הביקורת - לא יזם המפעל כל פנייה לעורך הדין מאז דצמבר 2003 על מנת לקבל ממנו דוחות על עבודתו השוטפת בתור מפקח-העל; גם כשפנה המפעל בעקבות הביקורת אל עורך הדין בבקשה שימסור לו דיווח על נוכחותו בהגרלות, מסר לו עורך הדין דיווח חלקי בלבד, שכלל מידע רק על הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שהתקיימו מיולי 2005 .בלבד כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל ידע יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אך לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי למנוע זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם; ראשי .קשור בפעילותו ושאינו הולם. הדבר מחזק את המסקנה שעלתה מבדיקת הפרשה שבה היו מעורבים מנהל א' ומשווק א', כי הנהלת המפעל מעדיפה לסיים את הטיפול בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות מהר ככל האפשר, גם אם לא מוצתה בדיקתם. עד מועד סיום הביקורת לא מסרו היועמ"ש החיצונית והמנכ"ל למשרד מבקר המדינה מה נאמר בפגישות המוזכרות במכתב היועמ"ש החיצונית מאפריל 2006 (למרות חשיבותן הפגישות לא תועדו) ולא הסבירו מדוע החליטו לסיים את הפרשה באמצעות הוצאת חוזר רענון בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי המפעל אינם מפיגים את החשש שתפקיד ה"ממונה על אחריות חברתית" נועד בעצם לשמש "סידור עבודה" לעוזרת ב'. מאחר שמדובר בתפקיד חדש במפעל, היה על היו"ר להנחות את היועץ המשפטי להשלים את חוות דעתו ולהידרש במישרין לשאלה מה הוא ההליך הראוי לבחירת מועמד לתפקיד זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר למסור לדירקטוריון מלכתחילה את כל הפרטים הדרושים להחלטתו בעניין התפקיד ובעניין המועמדת לתפקיד. נוכח הגדרות התפקיד, לא היה הדירקטוריון צריך לאשר את המינוי בתור "משרת אמון", אלא לדרוש בדיקה שבה ייקבע אם לשם איוש התפקיד דרוש הליך של מכרז או של קבלת הצעות. על הדירקטוריון לבחון את הנושא מחדש, גם נוכח הספקות בעניין מחויבותו בדבר אופן מימוש העקרונות שקבע ארגון WLA , ובכלל זה לבחון אם אכן דרוש למנות לשם כך עובד מיוחד או שמא עובד שהמפעל כבר מעסיקו יכול למלאו לצד תפקידיו האחרים. 5. השלמת הבדיקות בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה: (א) בפגישה שהתקיימה בתחילת אוגוסט 2006 בהשתתפות נציגי משרד מבקר המדינה, היו"ר, המנכ"ל ונציג מבקר הפנים (להלן - הפגישה) הועלה כי עד אותו מועד לא הודיע המנכ"ל ליו"ר שבבדיקת מבקר הפנים נמצא שלכאורה מרבית המשווקים הנוכחיים גבו סכומים עודפים מהזכיינים, וכי היו"ר לא דרש מהמנכ"ל לעדכן אותו על תוצאות הבדיקה האמורה, אף שעברו כשמונה חודשים מאז ביקש ממנו הבהרות בנושא. בפגישה הועלה גם כי המנכ"ל לא דיווח ליו"ר על הבדיקה שעשה מבקר הפנים בנושא בשנת 2005 , ובה נמצא שמשווקים א' וב' גבו לכאורה מהזכיינים סכומים עודפים, וכי גם לאחר התערבות היו"ר בנושא, לא הורה המנכ"ל למבקר הפני ם להשלים בדיקה זו. (א) משרד מבקר המדינה העלה את הממצאים האלה: היו"ר והדירקטורים לא העבירו לדירקטוריון דוחות נסיעה; רק מקצת העובדים שהצטרפו לנסיעות היו"ר לחו"ל (6 מתוך13 נסיעות) הגישו דוחות נסיעה למנכ"ל; המנכ"ל לא העביר כלל דוחות נסיעה ליו"ר, חלק מהסמנכ"לים ומקצת העובדים לא הגישו דוחות נסיעה לחו"ל, שלא כנדרש; חלק מדוחות הנסיעה הוגשו בדיעבד, רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא או בעקבות הביקורת. . מתשובות המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית עולה כי כמו בפרשת ההדלפה גם הטיפול בפרשה הנדונה התמקד באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המעשים המיוחסים לעובדת - שימוש במשאבי המפעל לשם הפצת חומר שאינו קשור לעבודה ואינו הולם ואפשר שהפצתו היא עבירה פלילית - היה על המנכ"ל לנקוט פעולה שתביא למיצוי הדין עם העובדת ככל שניתן ותמנע ממנה לחזור על המעשה. שיחת נזיפה ואזהרה, שעצם קיומה שנוי במחלוקת, אינה מהווה טיפול יעיל וראוי בפרשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר בן זיקרי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לו זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונה לחבר מועצה - ולתת לזיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליו להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים, בייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. ,המפעל מקצה סכומי כסף גדולים למימון הקמת מבנים המיועדים למטרות שקבע וחשוב מאוד שהמבנים ישמשו רק למטרות אלה. על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימוש בהם, ושהם יתוחזקו כראוי. הביקורת העלתה שהמפעל אינו עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינו עושה סקרים שוטפים ומקיפים; בנהליו אין הנחיות מפורטות בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימוש במבנים; הנהלתו אינה מדווחת לדירקטוריון שלו על חריגות כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעת על הצורך לקבל דיווחים על החריגות ועל הצעדים שראוי שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן. על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו. על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן. על דירקטוריון המפעל לדון בהקדם באופן טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים ליישום ההחלטות שיקבל בנושא. מפעל הפיס הוא גוף שמטרותיו ומהותו ציבוריים הם והכנסותיו מכספי ציבור. עליו לנהוג בחסכנות לצמצם את הוצאותיו על מנת שיהיו ברשותו יותר כספים להשקעה למען מטרות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהות של המפעל על נסיעות של מנהליו ועובדיו לחו"ל, ונוכח הממצאים שהועלו בבדיקה, על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את הנושא ולנקוט את כל הצעדים הדרושים, ובהם קביעת כללים כדי שיבוצעו רק הנסיעות החיוניות וישתתפו בהן רק עובדי המפעל הדרושים. .בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון העלתה כי הנסיעות של עובדים לחו"ל לא הובאו כלל לא ישור הדירקטוריון, כמתחייב מהנוהל, וכי רק מנכ"ל המפעל החליט אם לאשרן. עוד נמצא כי בין יוני 200368 לאפריל 2006 הובאו לאישור הדירקטוריון רק שש מ-13 הנסיעות של יו"ר הדירקטוריון, מר שמעון כצנלסון, שהתקיימו באותה תקופה, וכי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, לא הביא את נסיעותיו לאישור יו"ר הדירקטוריון, שלא כנדרש על פי הנוהל. 1. הועלה שוועדת הפרסום אישרה התקשרויות עם עמותות וגופים לפרסום או למתן חסות, ובה בעת דחתה בקשות של גופים אחרים להתקשרויות כאלה במחירים דומים, שנועדו להביא לפרסום לאוכלוסיות דומות בגודלן או גדולות יותר. יצוין כי חלק ממקבלי החסויות קיבלו גם תרומות מהמפעל. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא ניתן לדעת מה היו השיקולים לאישור בקשה להתקשרות לצורכי פרסום או חסות או לדחיית הבקשה להתקשרות, שכן הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה אינם כוללים נימוקים להחלטות אלה. עולה חשש כי התקשרויות אלה היו תרומות במסווה של פעילות פרסומית. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה דחתה, בלא שהדבר הוסבר בפרוטוקול, גם מבקשים המתאימים לכאורה לעקרונות שפירטו המפעל וסמנכ"ל השיווק בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה. אולם מאחר שלא נקבעו אמות מידה לבחירת הגופים מקבלי החסות, והוועדה פועלת לפי שיקול דעתה הבלבדי, קיימת אפשרות שהחלטותיה יתקבלו שלא רק משיקולים מקצועיים ענייניים. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שהחלטות הוועדה אמורות להתקבל באופן מקצועי, כפי שציין המפעל בתשובתו, אין מקום שבעלי תפקידים בכירים במפעל יתערבו בהחלטות הוועדה. יצוין כי הסברי המפעל שהובאו לעיל לא צוינו בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום. עוד יצוין כי כבר במרס 2005 המליץ המבקר הפנימי של המפעל "לתעד .את שיקולי הוועדה לפחות באשר לרכישות שהחליטה לאשר. התיעוד אמור לכלול התייחסות לשיקולים המרכזיים (כמותיים ואיכותיים) באופן שניתן יהיה להתחקות בדיעבד ולבחון את סבירות ההחלטה שנתקבלה". עד מועד סיום הביקורת בנושא, אוגוסט 2006 , לא יושמו המלצות המבקר הפנימי. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הפרסום לכלול בפרוטוקולים שלה, בין היתר, את עיקרי הדברים שהועלו בדיון, את ההחלטות שהתקבלו ואת נימוקיהן. 3. הועלה שוועדת הפרסום החליטה לממן פרסומים בגופים שונים בגלל בקשות של היו"ר או המנכ"ל . הדבר מחזק את החשש שבהיעדר אמות מידה לבחירת הגופים שיקבלו חסות או ייתנו שירותי פרסום ישמש תקציב הפרסום למתן תרומה. להלן דוגמאות: לפי הפרוטוקולים של הוועדה, בשנים 2004 ו- 2005 היא החליטה להתקשר בארבעה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב - 232,250 "ש"ח, לפי בקשת יו ר הדירקטוריון. כמו כן החליטה להתקשר בחמישה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב- 60,888 .ש"ח, לפי "בקשתו" או "המלצתו" של המנכ"ל לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהיו"ר והמנכ"ל פנו לוועדה במישרין בבקשות להפנות כספים מתקציב הפרסום לגופים שונים מעוררת חשש שאכן מדובר למעשה בתרומות שהשיקולים לנתינתן לא היו שיקולי פרסום. 1. הביקורת העלתה שהמפעל השתמש בתקציב התרומות למימון פעילויות פרסום. על פי מכתבי ההודעה עולה ששלוש המחאות בסכום כולל של כ- 37,000 ש"ח מתקציב התרומות הועברו ישירות לחברות פרסום. עשר תרומות אחרות בסכום כולל של 88,600 ש"ח מתקציב התרומות יועדו, לפי ההודעות על אישורי התרומות, למתן חסות או לפרסום המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, העברת ההמחאות למקבלי התרומות על ידי חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה איננה בגדר "אקט יחצ"ני מובהק" כפי שטען המפעל בתשובתו; העברת ההמחאה בדרך זו עלולה ליצור את הרושם שהתרומה ניתנה בזכות מוסר ההמחאה, ולפיכך היא פסולה. על המפעל לחדול אפוא מדרך פעולה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי קבלת ההחלטות על ידי המועצה, תעשה בהיעדרם של כלים שהם בסיס הכרחי לקבלת החלטותיה. היעדרן של אמות מידה המתאימות לחזון המועצה איפשר לחברי המועצה לחלק את תמיכותיה, בין היתר, על פי העדפות ואינטרסים אישיים שלהם, כפי שהועלה בביקורת זו (ראו להלן את הממצאים בנושא). הביקורת העלתה כי יותר ממחצית מקבלי תמיכות המועצה בשנת 2005 באו מיישובים גדולים ומבוססים במרכז הארץ; בעיקר קיבלו תמיכה מבצעי פעולות תרבות מתל אביב ( 30% ( מסכום התמיכות) ומירושלים 17% ( ). היישובים שכל בקשותיהם נדחו86 .במספר) הם כולם יישובי פריפריה מהאמור לעיל עולה כי יו"ר המועצה וחבריה ומנהלת המועצה לא ייחדו את תשומת הלב הראויה לחובה המוטלת על חברי המועצה וועדותיה להימנע מפעילות בניגוד עניינים, לרבות פעילות במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם נוכח האשמותיו החמורות של מר ששון, על המפעל והמועצה הייתה מוטלת החובה לבדוק בדחיפות וביסודיות את טענותיו בהתאם לאמור בנוהלי המפעל ובנוהלי המועצה, לפנ ות למנהל היחידה המשפטית ולהיוועץ במועצה הציבורית המייעצת של המפעל (להלן - המועצה המייעצת), כדי למנוע פעילות .הראות של אינטרסים ציבוריים, ואף הוחלו עליו נורמות ציבוריות חשובות בפסיקה ובחוק. עם זאת, מממצאי הביקורת המפורטים בדוח זה עולה כי המפעל והעומדים בראשו לא הפני מו די את מהותו הציבורית של המפעל ואת חובתם לנהוג, בין היתר בנושאים המתוארים בדוח זה, בהגינות, בשקיפות ובשוויוניות, כאשר טובת הציבור הרחב, ורק היא, עומדת לנגד עיניהם; חמורה במיוחד היא חלוקת התמיכות והתרומות מכספי המפעל אגב העדפה בלתי עניינית של גופים ומגזרים, שנראה כי את ענייניהם רצו בעלי תפקידים במפעל לקדם; העדפה כזאת משמעה פגיעה בגופים ומגזרים אחרים. אי -הפנמת מהותו הציבורית של המפעל עולה גם מההתנגדות העקבית שהביעו המפעל והעומדים בראשו בשנים האחרונות להחלת חוקים שאכפו על המפעל נורמות ציבוריות, ומחלק מתגובות יהם על ממצאי הביקורת. ראוי לציין לשבח כי הנהלת המפעל נקטה צעדים לתיקון חלק מהליקויים שהועלו. אולם תיקונים מסוימים, בין היתר בנוגע להוצאות ולחלוקת כספי המפעל, נעשו תוך הסתייגות עקרונית מחובתו של המפעל לנהוג על פי אמות מידה ציבוריות (בין השאר, בטענה שהמפעל הוא חברה פרטית) והסכמה לנהוג על פי אמות מידה אלה רק משום שמשרד מבקר המדינה עמד על כך. הדבר מעלה חשש כי בעלי תפקידים במפעל מעוניינים להמשיך ולשמר את יכולתם להשתמש בחלק ממשאביו לתועלתם האישית. אחת הבעיות במפעל, שנדונה בהרחבה בפסק דין גדות, היא שבשונה מחברה פרטית "רגילה", למפעל אין בעלי מניות שיש להם עניין וכלים להבטיח את ניהולו התקין, ולכן אין בו מנגנוני בקרה בסיסיים המצויים על פי רוב בחברה פרטית. מן הראוי שבעיה זו תבוא על פתרונה. על המפעל לתקן בהקדם את כל הליקויים שהועלו בדוח זה. כן ראוי כי האסיפה הכללית של המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים, נציבות שירות המדינה (לגבי נושא המתנות) והממונה על השכר במשרד האוצר - ידונו בהקדם בממצאי הדוח, הן במישור הכללי והן במישור האישי בנוגע לבעלי תפקידים במפעל, וינקטו את כל הצעדים המתחייבים מכך. במסגרת זו מן הראוי לבחון את אחריותם האישית של יו"ר דירקטוריון המפעל, מר שמעון כצנלסון, ושל מנכ"ל המפעל, מר שאול סוטניק. המשך פעולתו של המפעל באופן המתואר בדוח זה עלול לפגוע קשות בבסיס קיומו של המפעל, והוא - אמון הציבור בו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האינטרס הציבורי החשוב שבעניין, מן הראוי כי שר האוצר, האחראי למתן ההיתר לביצוע ההגרלות של המפעל, ושר המשפטים, בין היתר מתוקף סמכותו לאשר שינוי בתזכיר המפעל ובתקנונו, יבחנו את הדרך ההולמת להחיל בהקדם על המפעל (לרבות בחקיקה) את כל הנורמות הציבוריות שראוי שיחולו עליו (בהן הנורמות שצוינו בדוח זה), בהתחשב בנתוניו המיוחדים כגוף העוסק בהגרלות ובהימורים, במהותו ובמטרותיו. בין היתר ראוי שישקלו להרחיב את הפיקוח הציבורי על המפעל, כפי שהומלץ עוד בדוח מבקר המדינה משנת 1994 ובפסק דין גדות. הסדרה זו יהיה בה כדי לתרום לשיפור פעילותו של המפעל ולהגברת אמון הציבור בו.

מטרתו העיקרית של המפעל - שלשמה נתן לו שר האוצר היתר בלעדי וייחודי לגייס כספי ציבור באמצעות הגרלות והימורים - היא לממן פעילויות של הרשויות המקומיות בתחומי הבריאות, החינוך, הרווחה, התרבות והאמנות, כתחליף למימון המדינה. הכספים המתקבלים בידי המפעל הם כספי ציבור. המפעל הוא נאמן הציבור ועליו לפעול לטובת הציבור ובהתאם לנורמות ראויות. לדרך פעולתו של המפעל ולשימוש שלו בכספי הציבור המופקדים בידיו בנאמנות יש אפוא השפעה ישירה על כלל הציבור. בעבר, בעקבות דוחות של משרד מבקר המד ינה, פרסומים באמצעי התקשורת וביקורת ציבורית חריפה, שיפר המפעל את דרכיו בחלק מתחומי פעילותו, מנקודת

מפעל הפיס . היבטים בפעולות מפעל הפיס .בביקורת נמצא כי מר עמדי השתתף בהחלטות בדבר אישור של 24 תמיכות בסכום כולל של 1,030,500 ש"ח הקשורות לפעילויות וגופים בירושלים שחלקם מתוקצבים, בין היתר, על ידי עיריית ירושלים, אשר מר עמדי מחזיק כאמור בתיק התרבות והספורט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר עמדי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו לעיר ולגופים בה ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות שהוא חבר בהן, בעת שדנו על תמיכה כספית בגופים שיש לו או לעירייה עניין בסיוע להם, והיה עליו לצאת מישיבות אלה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול. הלכה פסוקה היא כי ניגוד עניינים יכול להיות גם בין שני עניינים ציבוריים של נושא המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה בהשתתפותו של מר עמדי בהחלטות על מתן תמיכות בסכומים גדולים לפעילויות ולגופים הנמצאים בירושלים, אשר גם במסגרת תפקידו בעירייה כמחזיק תיק התרבות והספורט היה לו עניין לקדם אותם, הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים בין שני העניינים הציבוריים שלהם הוא מחויב, שלא על פי חובותיו בעניין זה לפי הפסיקה ולפי נוהלי המועצה. (1) הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטות הוועדה לאמנויות הבמה לתת שתי תמיכות בסכום כולל של 30,000 .ש"ח לפעילויות וגופים הקשורים בעמק יזרעאל הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטת הוועדה לאמנויות הבמה לתת למקהלה תמיכה בסך 15,000 .ש"ח לסיוע במימון הנסיעה של חברי המקהלה לארה"ב מהתכתובת האמורה עולה כי מר ברושי ניצל את תפקידו במועצה לתרבות ואמנות כדי לנסות ולקדם את ענייני המועצה האזורית שבראשה עמד. הניסיון אמנם לא עלה יפה, אך בעשותו כן פעל מר ברושי בניגוד עניינים תוך ניצול מעמדו במועצה לתרבות ואומנות. הביקורת העלתה כי ברשימת המופעים שאישר מר ברושי נכלל גם מופע של תזמורת בנהלל שבעמק יזרעאל. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את העובדה שמר ברושי היה שותף להחלטה לתמוך בסכום ניכר בכנס של איגוד שהוא עומד בראשו. נוכח ממצאי הביקורת נראה כי התמיכה של המועצה בכנס זה הושפעה מכך שמארגני הכנס והעומדים בראשו חברים במועצה ובוועדותיה. לדעת משרד מבקר המדינה הייתה מוטלת על מר ברושי החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מניגוד העניינים הכרוך בהשתתפות בהחלטות הנוגע ות לגופים שבראשם עמד. מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי מר ברושי לא פעל על פי חובותיו בעניין זה והוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד לנוהלי המועצה. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות המועצה עולה לכאורה כי מר ששון השתתף בחמש החלטות של ועדות המועצה על תמיכה בעיריית חולון, בחברות עירוניות הקשורות בה ובתושבי העיר, בסכום כולל של 244,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה תשובתו של מר ששון מדגישה את החשיבות של רישום פרוטוקולים ממצים של ישיבות המועצה וועדותיה תוך ציון נוכחות החברים והשתתפותם בקבלת החלטות, וכן את החשיבות של מסירת מידע לחברי הוועדה על המבקשים ובכלל זה על מקומות מגוריהם. זאת כדי למנוע אפילו מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי שחברים שעניין הנוגע להם נדון בישיבה יצאו ממקום הישיבה ויוודאו כי הדבר נרשם בפרוטוקול. יש לציין לשבח את ההקפדה בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהיו"ר וחברי מועצה לא פעלו על פי המתחייב מהכללים למניעת ניגוד עניינים ומנוהלי המועצה, לא הודיעו מראש על זיקותיהם ולא נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות הנוגעים למבקשי תמיכה שיש להם עניין ישיר או עקיף בהם. יש לראות בחומרה גם את העובדה שמאז הוקמה המועצה לא נקטו חבריה את הצעדים הדרושים לבחינת סוגיית ניגוד העניינים בפעילות המועצה וועדותיה ולקביעת הנחיות ברורות בעניין זה, נוסף על האמור בעניין זה בתקנון ההתאגדות של המפעל, בנוהלי המועצה ובפסיקה. מממצאי הביקורת עולה כי בפועל היו"ר וחלק מחברי המועצה וועדותיה אכן קידמו בכמה מקרים מתן תמיכות לגופים שהיה להם עניין בהם. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר הדירקטוריון לא נהגו בכספי הציבור ברגישות ובאחריות הנדרשות. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להורות למועצה לקיים בדק בית יסודי בעניין פעילותה ולבחון אם יש מקום לעצור לאלתר את אישור התמיכות עד להשלמת הבדיקה האמורה. על המועצה וועדותיה להתקין בהקדם אמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות (בדומה למבחנים .לחלוקת כספי תמיכות שגיבש, למשל, משרד המדע, התרבות והספורט לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ). באמצעות אמות המידה יוכלו עובדי המועצה לבחון אילו בקשות עומדות בתנאי הסף קודם הדיון בוועדות. על בסיס אמות המידה אף תוכל המועצה לקיים הליך בדיקה מובנה ומושכל לאישור או לדחייה, בלא שהוועדות יצטרכו לדון במאות בקשות בשנה אל א רק במקרים חריגים שתגדיר המועצה (כפי שנהוג לגבי ההקצבות השנתיות של המפעל לרשויות המקומיות). בשיטה זו גם ייבחנו כל הבקשות לתמיכה בשקיפות, בהגינות, באחידות וללא משוא פנים. על המועצה וועדותיה לתעד כראוי את דיוניהן בדרך שתשקף את הנימוקים להחלטותיהם ואת נוכחות חברי המועצה בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם. זאת ועוד - יש להתחשב בחובה לתת ייצוג הולם לשני המינים, למגזרים שונים של האוכלוסייה, לכל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים. החסויות מיועדות לקדם מכירות ולשפר את השיווק של הגרלות המפעל, ולכן ערכה השיווקי של החסות המוצעת צריך להיות השיקול המרכזי בהחלטת הוועדה אם לאשר את מתן החסות. הביקורת העלתה כי ועדת הפרסום החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסות לאירועי תרבות בלא שהובהרה בפרוטוקול הישיבה התועלת העסקית שהמפעל יפיק מכך. נמצאו שבע דוגמאות כאלה למתן חסויות לאירועי תרבות, שארבעה מהם התקיימו בעיר אשדוד; הסכום הכולל של אותן חסויות היה כ- 295,000 ש"ח. מאחר שהמועצה היא הגוף במפעל המופקד על מתן תמיכות לגופים כאלה, לא הייתה ועדת הפרסום רשאית לקבל החלטות אלה. .בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא פורטו כאמור הנימוקים לאישור החסויות האמורות, וגם לא נראה כי השיקול המרכזי בהחלטה היה אכן קידום השיווק של הגרלות המפעל. בביקורת נמצאו שמונה מקרים של תרומות המסתכמות ב - 104,000 ש"ח, שנתן המפעל לאירועי תרבות, ששניים מהם התקיימו בעיר אשדוד. 3. הביקורת העלתה כי ההחלטות בעניין החסויות והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. מהאמור לעיל עולה כי למעשה מתבצעות במפעל במקביל, באמצעות יחידות אחרות של המפעל ותקציבים שלא נועדו לכך, פעולות של תמיכה כספית בפעולות תרב ות בלא שנראה כי נבחנו כראוי. באחדים מן המקרים הנזכרים בולטת מעורבותו המשמעותית של היו"ר. לדוגמה, הוועדה הבין-תחומית דחתה במרס 2005 בקשה לתמיכה בפסטיבל "ההתיישבות העברית מצדיעה לירושלים", בסכום של 100,000 ש"ח אך לבקשת היו"ר, אישרה ועדת הפרסום לתת 50,000 ש"ח באמצעות מתן חסות, בלא שדווח לה כי הוועדה הבין- תחומית דחתה את הבקשה ומדוע דחתה אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שכל הקצאה כספית תמומן באמצעות הסעיף התקציבי שנועד לה ותאושר בידי הגוף במפעל המוסמך לטפל בה. אין זה ראוי לממן תמיכות לאותו גוף או אירוע מסעיפי תקציב ותחומי פעילות שונים של המפעל. על ועדת הפרסום וועדת התרומות להימנע מלקבל החלטות לגבי מתן חסות ותרומות לאירועי תרבות בלא תיאום עם המועצה, ויש לקבל החלטה רק לאחר שנבחנו במלואם השיקולים העסקיים והאחרים למתן התמיכה או התרומה. על המפעל להקים מאג ר מידע ממוחשב מרכזי שיאפשר ליחידותיו לבדוק אם בקשות לתמיכה, לחסות או לתרומה שהועברו לטיפולו, הוגשו גם ליחידות אחרות, מה החליטו אותן יחידות ומדוע. כל זאת כדי למנוע אישור של תקציבים לאותו גוף בידי כמה יחידות בלא תיאום, או אישור בקשה בידי יחידה אחת לאחר שנדחתה מסיבות מוצדקות בידי יחידה אחרת. ,יצוין כי החלטה זו התקבלה בניגוד עניינים, שכן גם מר לוי, בהיותו ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה. ולכן גם הוא היה חייב לדווח לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא מנוע מלהשתתף בישיבתה הנוגעת לעמותה ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה; ולהיעדר מאותה ישיבה. 4. הביקורת העלתה כי המדור לפיקוח על הבנייה בעירייה לא ניהל תיק פיקוח עדכני על המבנה כנדרש בחוק התכנון והבנייה85 . מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי. ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד. על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לשוב ולבדוק את התפקידים האמורים של היו"ר על פי העקרונות שנקבעו בדוח מבקר המדינה משנת 2004 בעניין אופן בדיקת מינוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגוף אחר. כ ן עליו (א) הביקורת העלתה כי באפריל 2006, כשדיווח היו"ר לראשונה על חברותו בדירקטוריון של חברה א', הוא לא פעל על פי העקרונות שנקבעו בדוח האמור של משרד מבקר המדינה, אף שעקרונות אלה אומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. כאמור, היו"ר הסתפק בדיווח לדירקטוריון כי התבקש לשמש חבר דירקטוריון בחברה א' וכי הוא נתן את הסכמתו לכך; הוא לא דיווח על קשריה של חברה א' עם חברה ב', ואף לא ציין שאחיו שימש בעבר מנכ"ל חברה ב' בעבר ומשמש בהווה מנכ"ל חברה א'. הוא גם לא פירט בפני הדירקטוריון את מבנה החברה ואת תחומי פעילותה, ואף לא את קשריה של חברה ב' עם גופים ציבוריים, כנדרש. רק באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא כאמור היו"ר לאישור הדירקטוריון בדיעבד, את מועמדותו לדירקטור בחברה א', וציין כי אחיו הוא אחד הבעלים של חברה א' ושותף בחברה ב', שהיא חברת האם של חברה א'. על פי תמליל הישיבה, היו"ר לא פירט את עיסוקיה של חברה ב' באר ץ ולא ציין שהיא מתקשרת עם גופים ציבוריים, אלא מסר לדירקטוריון כי וידא שלמפעל הפיס אין שום קשר עם שתי החברות. בדצמבר 2006 , בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה, הביא היו"ר לאישור (בדיעבד) בפעם השלישית את מועמדותו בתור דירקטור בחברה א', וציין כי לחברה א' "אין שום פעילות בישראל ומכאן לא יכול להיות לה קשר למוסדות חברה [ היא אחד מהבעלים של]'שחברה ב[ עובדה]ה[ .וגופים ציבוריים בישראל אין לה כל רלוונטיות לענייננו". הדירקטוריון אישר בדיעבד את בקשתו של ]'א היו"ר. (ב) גם דירקטוריון המפעל לא פעל על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 , אף שהנהלת המפעל אימצה אותם כהנחיה לביצוע. לאחר שקיבל הדירקטוריון את דיווח היו"ר באפריל 2006 , הוא לא בדק את המידע שמסר היו"ר ולא קבע אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים בין תפקידיו של היו"ר. אין זה מן הנמנע כי לו נעשתה בדיקה מסודרת של החשש לניגוד עניינים, היה הדירקטוריון מוצא כי אין חשש לניגוד עניינים או קובע תנאים למינוי והסדרים למניעת ניגוד עניינים, אולם כאמור הבדיקה לא נעשתה כלל, ובכך יש טעם לפגם. .לדרוש מהיו"ר למסור לו את כל הפרטים הדרושים לבדיקה האמורה, ובכלל זה להודיע לו אם הוא מקבל שכר כלשהו עבור מילוי תפקידים אלה. על המפעל לפעול למימוש העקרונות שנקבעו בעניין בדוח מבקר המדינה האמור ואומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. עוד בשנת 2004 , בדוח מבקר המדינה על מפעל הפיס 77 שעסק במי נוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגופים אחרים, כתב משרד מבקר המדינה כי "כדי להבטיח מינהל תקין וטוהר מידות, מן הראוי לקיים, קודם מינוים של עובדים ובעלי תפקידים בגוף ציבורי (לרבות גוף דו-מהותי) לתפקידים מחוץ לגוף, בדיקה של חשש לניגוד עניינים... מן הראוי לבדוק את החשש לניגוד עניינים כלהלן: על העובד או בעל התפקיד שקיבל את הצעת המינוי (להלן - המועמד) לדווח בכתב לגורמים המוסמכים (כגון המנכ"ל, היו"ר או הדירקטוריון), פרק זמן סביר לפני המינוי, על הצעת המינוי שקיבל, ולפרוס לפניהם מידע מפורט על הגוף שבו הוצע לו המינוי, ו בכלל זה -מבנה הגוף (חברות בנות, חברות אחיות, אשכול החברות שהוא משתייך אליו וכיו"ב), תחומי פעילותו, בעליו, מנהליו, הפרויקטים שהוא משתתף בהם וכן הקשרים הקיימים והפוטנציאליים בין הגוף שהוא עובד בו לבין הגוף שבו הוצע לו המינוי. על הגורמים המוסמכים לבדוק את המיד ע ובמידת הצורך לאסוף מידע משלים. עליהם לדון בעניין ולקבוע, באופן מנומק, אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים. אם יקבע שיש חשש לניגוד עניינים, עליהם להחליט אם החשש מונע את המינוי כליל, או שניתן להתיר את המינוי בתנאים שהמועמד יידרש לעמוד בהם. המועמד לא יסכים ל הצעת המינוי בטרם יקבעו הגורמים המוסמכים את עמדתם". .לניגוד עניינים בין תפקידיו. על היו"ר לבקש מהדירקטוריון אישור מפורש למינויו לתפקידים האמורים, כנדרש בהסכם העבודה שלו, ולא להסתפק בדיווח. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד. מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם. .על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. הביקורת העלתה כי רואה החשבון והמבקר הפנימי של המפעל לא עשו ביקורת על פעולות המועצה מאז היווסדה בשנת 2001 . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת שפורטו לעיל יש חשיבות רבה לכלילת בדיקות של המועצה בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי, ועל רואה החשבון של המפעל לבקר בהקדם את פעילותה החשבונאית של המועצה. . לדעת משרד מבקר המדינה כיוון שהמפעל נועד לשרת את כלל הציבור במדינה, מן הראוי שחברי המועצה ייצגו מגוו ן גדול ככל האפשר של תחומי תרבות ואמנות ושל יישובים, זאת במיוחד נוכח הודעת המועצה שהיא תתמוך בצעירים ובתושבי הפריפריה. לכן יש מקום כי מפעם לפעם תהיה תחלופה בין חברי המועצה וועדותיה, הן אלה שמייצגים אזורים ומגזרים בארץ והן אלה שמייצגים את תחומי האמנות השונים. גם יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפעל יפעל ליישום עקרונות הייצוג ההולם של בני שני המינים ושל המגזרים השונים, שהם מעקרונות היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית בישראל, וייתן ביטוי הולם לנשים ולמגזרים השונים במועצה. הביקורת העלתה כי בפועל מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. הביקורת העלתה כי הפרוטוקולים של המועצה וועדותיה, שנכתבו על ידי מנהלת המועצה או עובדת המועצה, נרשמו בקיצור רב ואינם נו תנים תמונה ממצה של הדיון. בדרך כלל לא צוינו בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. כדי להתמודד עם העומס נעזרו הוועדות לעתים ביועצים מקצועיים חיצוניים, שבדקו את הבקשות עוד לפני הדיון במועצה או בוועדה וכתבו את המלצתם. מבדיקת ההחלטות עולה כי לא תמיד התק בלו המלצות היועצים; הביקורת העלתה כי גם הנימוקים לדחיית המלצות היועצים לא נרשמו בפרוטוקולים, אף שמדובר בהחלטות מהותיות המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח סכומי הכסף הגדולים שהמועצה מקצה והחובה לנהוג בשוויון ובהגינות בכל פעולותיה, עליה להקפיד לרשום פרוטוקולים שיכללו את עיקרי הדברים. עליה גם להקפיד לציין בהם נימוקים מפורטים להחלטות. יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק את החשדות לגופם, ולפיכך אין להסיק מדוח זה דבר באשר לנכונותם. הביקורת התמקדה באופן שבו טיפל המפעל בחשדות אלה. .מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להפסיק לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכים להיות ערים לרגישות הציבורית של השימוש בכספי המפעל ולהימנע מחלוקת מתנות שמומנו מכספיו לגורמים כה רבים ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה - לדון בממצאי הביקורת דלעיל, הן במישור הכללי והן במישור האישי, ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פועלת לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובת המפעל כדי לבטל את הצורך בהגדרת "משרות האמון" ותנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה וכיצד ייבחרו המועמדים למלא אותן. מספר המשרות הבכירות במפעל אינו גדול מכדי שיהיה אפשר להכין רשימה סגורה של משרות שתוגדרנה "משרות אמון" ולהגדיר את תחומי פעילותם ותפקידיהם של הממלאים משרות אלה, על פי אותן אמות מידה שצוינו שבתשובת המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשלב הראשון של בדיקת הפרשה ובוודאי בטרם הוחלט כיצד לסיים את הטיפול בה, היה על המפעל לבדוק את מכלול היבטיה, לרבות השאלה האם מנה ל א' נתן דבר מה למשווק א' בתמורה לטובות הנאה שקיבל ממנו לכאורה, והאם במעשיהם השפיעו באופן כלשהו על המפעל. זאת במיוחד משום שבדוח הבדיקה צוין במידה רבה של ודאות כי הקשרים בין שני אלה לא יכלו "להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים" ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מידע מבוסס ובדוק על מידת ההשפעה של הקשרים בין השניים על המפעל, לא יכלו המנכ"ל והיו"ר לקבל החלטה מושכלת בעניין אופן סיום הפרשה. לנוכח החשד למעשים פליליים והחשש שהיה בהם כדי להשפיע על המפעל, הביא משרד מבקר המדינה א ת הפרשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שבחן את המסמכים בנושא, סבר שיש בהם כדי להצביע על חשד לביצוען של עבירות פליליות מסוג שוחד ועל כן הורה על חקירת משטרה בנושא. בעת סיום הגיבוש של דוח ביקורת זה טרם הסתיימה חקירת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע נהלים מסודרים בעניין בחירת עובדי המפעל המלווים נסיעות לחו"ל, כדי שהשיקולים שלפיהם ייבחרו העובדים יהיו ברורים ולא יהיו נתונים לשיקול דעתו של אדם זה או אחר. דברים אלה אינם מתיישבים עם העובדות. בכל התכניות שהוגשו לוועדה לתכנון ולבנייה יועד כל חלל קומת העמודים לסגירה, וכך אכן נעשה; ועקב כך נחסמה יציאת החירום של המוסד הסיעודי לכיוון קומת העמודים. מהאמור לעיל עולה כי ראש העירייה הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בהקמת מבנה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שייעודו אינו תואם את הייעוד שסוכם עליו בהסכם בין העירייה למפעל; ובתכניתם להקים במוסד מבנה שישרת גם אנשים שאינם נמנים עם דייריו, הם לא נתנו את הדעת על רווחתם של הדיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות לחגים לגורמים רבים כל כך ובעלות כה גבוהה, במשך שנים רבות, ללא אמות מידה ברורות, לא ראוי שתיעשה על ידי גוף .שהכנסותיו באות מן הציבור ומיועדות למטרות ציבוריות. על המפעל לשקול מחדש את נושא חלוקת המתנות ולקבוע כללים נאותים בנושא זה. מתגובת המנכ"ל לטיוטה עולה כי הוא לא חלק על הממצאים לכאורה המצביעים על כך שמשווקים א' וב' גבו במשך שנים סכומי יתר מזכיינים. למרות זאת הוא הורה למבקר הפנים שלא להמשיך את בדיקתו בעניינם, והחליט לסיים את הטיפול בנושא באמצעות הפקת לקחים כלליים מכאן ולהבא בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים להשלים את בדיקתו 59 . העובדה שמבקר הפנים לא בדק את הגבייה של כל משווקי המפעל, אין בה כדי לגרוע מחומרת הממצאים לכאורה שהועלו לגבי שני המשווקים שנבדקו. אם היה בידי המנכ"ל מידע שיש בו כדי לערער על נכונות הממצאים שבטיוטה, היה עליו למסור אותו למבקר הפנים ולבקש ממנו לבדוק את המידע ולעדכן את הטיוטה לפיו, אך הוא לא עשה זאת באותה העת60. זאת ועוד; לא נמצאה חוות דעת משפטית הבוחנת, כ מומלץ בטיוטה, את האפשרויות העומדות לפני המפעל לקבלת מידע לגבי תקינות הגבייה של המשווקים לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לקבל חוות דעת משפטית כזאת בטרם הורה שלא להמשיך בבדיקה. מכל מקום, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים לבדוק לאלתר את העמידה במגבלת ה- 75% לגבי כל המשווקים הנוכחיים שלגביהם לא נבדקה מגבלה זו, מאחר שהמידע על פעילותם נמצא בהישג ידו של המפעל. . גם במקרה זה החליט אפוא המנכ"ל לסיים את הטיפול בפרשה במהרה, בלי לבדוק עד תום את כל החשדות שהועלו בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מוסר מסר שלילי לכל משווקי המפעל. יתר על כן, בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה נוצר מצב בלתי מתקבל על הדעת, שבו המפעל המשיך להעסיק ביודעין, בלי לטפל בנושא, שני משווקים שלפי בדיקה פנימית שלו הפרו לכאורה את ההסכם עמו וגבו כספים ביתר מצדדים שלישיים הקשורים לפעילותו (הזכיינים), ושישה משווקים נוספים שיש חשש שגם הם פעלו כאמור. 3. : הדיווח לדירקטוריון (א) הביקורת העלתה כי גם במקרה זה לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על הממצאים שהועלו בבדיקה וצוינו בטיוטה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם החליט המנכ"ל להפסיק את בדיקת הפרשה, היה עליו לה ודיע ליו"ר ולדירקטוריון על ממצאי מבקר הפנים ולבקש שינחו אותו כיצד לפעול. פרוטוקול ישיבת ועדת הביקורת מספטמבר 2005 נכתב באופן כללי ותמציתי, ולכן לא ניתן לד עת האם חברי הוועדה שנכחו בישיבה ביקשו לקבל את טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים, והאם התקיים דיון בנושא; והאם חברי הוועדה ניסו לברר מה משמעות המשפט במצגת ולפיו "ייתכן" שבעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים - באילו סכומים מדובר, באילו משווקים מדובר והאם הם הוחלפו בתקופת הסכם השיווק החדש; והאם ניסו לברר מה הם "שיקולי הפרקטיות" שבגללם החליט המנכ"ל (שנכח בישיבה) שלא להרחיב את הבדיקה. מכל מקום, מהפרוטוקול עולה כי באותה הישיבה לא התקבלה כל החלטה בנושא ביטוח .קשר בין מקום מגוריהם ומקום עבודתם ועיסוקם של חברי המועצה לבין החלטות המועצה על מתן תמיכות, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מ בקר המדינה, על המועצה לקבוע בהקדם מדיניות ברורה בעניין תמיכותיה, שתביא למימוש חזונה ויעדיה - דהיינו למילוי צורכי "תושבי פריפריה הנמצאים בשולי העשייה התרבותית", ולא רק לעידוד פעילויות במרכז הארץ או ביישובים שממילא קיימת בהם פעילות תרבותית ענפה, הנתמכת גם בי די גופים אחרים, כגון משרד המדע, התרבות והספורט והרשויות המקומיות. את המדיניות עליה לתרגם לכללים ברורים ומחייבים בעניין היקפי התמיכות שתעניק לכל אחד מהיעדים, ואמות מידה לקביעת סכום התמיכה לפעילות בודדת יחידה או לגוף יחיד. כיוון שהמועצה לא קבעה כאמור מדיניות ברורה ומלאה ליישום חזונה, ולא קבעה כללים ואמות מידה מפורטים לקבלת ההחלטות בדבר מתן תמיכות וסכומיהן, נוצרה אפשרות שחברי המועצה וועדותיה יקבלו החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. להלן פירוט הממצאים שהעלתה הביקורת בנושא החשש לני גוד עניינים: מאחר שהמפעל עוסק בכספי ציבור חלות עליו, על עובדיו ועל מנהליו נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן הנורמות האוסרות פעילות בניגוד עניינים או תוך חשש לניגוד עניינים. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדות המשנה שלה עולה כי על אף האמור בנוהלי המועצה ובפסיקה, השתתפו חלק מחברי המועצה וועדותיה בקבלת ההחלטות על מתן תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או משום שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או משום שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי הוועדה והן לא נרשמו בפרוטוקול (ראו להלן את ממצאי הביקורת בנושא). לדעת משרד מבקר המדינה, בעשותם כך פעלו חברי המועצה והוועדות במצב שיש בו ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. מטבע הדברים, החלטה על מתן תמיכה לגוף מסוים במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים, באה על חשבון הקצבה של המועצה לתחו מים, פעילויות ויישובים אחרים שהיה ראוי שיקבלו אותה. הביקורת העלתה כי הנוהל לבקרת מבנים אינו מפרט את הצעדים שיהיה על מנכ"ל המפעל לנקוט בעקבות קבלת דיווח על חריגה בשימוש במבנה, מלבד משלוח מכתב לרשות המקומית. על המפעל לעדכן את הנוהל ולכלול בו הוראות בדבר צעדים אלה. הביקורת העלתה כי עד א וקטובר 2006 לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש במבנים אלה. עוד הועלה כי משנת 1999 לא עשה המפעל סקר שימושים מקיף נוסף והסתפק רק בשתי בדיקות מצומצמות, וכי לדירקטוריון המפעל לא דווח על ממצאי סקר 1999 ., וגם לא על חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר מכן עקב כך לא ידע הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעל המפעל לנקוט כדי למנוע אותן. עוד הועלה כי לדירקטוריון גם לא דווח על הסכמת המפעל לשינוי ייעודם של חלק מהמבנים, והיא ניתנה בלי אישורו. .בדוח הבדיקה נקבע כי גם אם יימצא שטענות מנהל א' נכונות, עצם הקשרים הכספיים בין השניים, בייחוד ללא ידיעת הממונים על מנהל א', אינם עולים בקנה אחד עם כללי האתיקה ועם הנורמות המקובלות. בדוח הודגש כי קשרים כספיים בין משווק לעובד בכיר במפעל "אינם יכולים שלא לפגום באובייקטיביות ושיקול הדעת הנקי הנדרשים מכל עובד במפעל. הנ"ל נכון בעיקר לגבי עובד בעמדה אשר... לפעולותיו עשויה להיות השפעה על תוצאותיו ]'מנהל א [ בכירה כשל ".]'משווק א[ הכספיות של יודגש כי מבקר הפנים והיועץ הביטחוני לא בדקו אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה, כיצד השפיעו הקשרים ביניהם על פעולות מנהל א' במפעל ואם נגרם למפעל נזק בשל קשריהם. אי-ביצוע בדיקה זו צוין באופן ברור בדוח הבדיקה. עם זאת הובהר בדוח, כאמור, כי יש למנהל א' היכולת להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' במפעל, וכי "ניתן לציין אינה יכולה ]שהייתה בין השניים[ ברמת וודאות גבוהה כי מערכת יחסים מעין זו ". ]ביניהם[ להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים בדוח הבדיקה הומלץ לבצע בדיקות נוספות על מנת לשפוך אור על פרטי האירוע ולבדוק את נכונות המידע שמסרו המעורבים בו. מכל מקום, בדוח נקבע כי "חומרת הפרטים והתנהלות המעורבים, כפי שידועים עד כה, מדברת בעד עצמה ואינה יכולה שלא לזכות למענה מצד המפעל". .תלונה במשטרה או להביא למיצוי הבירור והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינה מחויבת לפי החוק, וגם אם כתוצאה מכך עלולים המקרים להתפרסם. סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו. תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. 3. מממצאי הביקורת עולה כי בין היתר מחשש לפרסום שליל י, נהגה הנהלת המפעל בשנים האחרונות, ללא יוצא מן הכלל, לסיים בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם במפעל, בלי לבדוק (אפילו לא בבדיקה פנימית) את החשדות במלואם ובלי לבחון את ההשפעה על המפעל במקרים אלה. בשל אותו החשש גם לא דיווחה ההנהלה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. עוד עולה, כי הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, וכי המסמכים הקשורים בחשדות לא תויקו בתיק של המפעל, חלקם אף הוצאו מחוץ למפעל, ואת חלקם ניסה המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. עקב כך לא ניתן לדעת בוודאות בין היתר אם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות במפעל, נוסף על אלה שהועלו במקרים שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולתו האמורה של המפעל אינה ראויה. המסר המועבר באמצעותה לעובדי המפעל וסוכניו ולציבור הוא של סלחנות והבלגה על חשדות חמורים במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפות מבטיחה את טוהר המידות ואת קיומן של נורמות ציבוריות ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים לעיל כראוי, היה עולה כי אין בהם ממש, ואולם הטיפול בחשדות אלה הופסק בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. 4. ,במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות את היועץ הביטחוני, הקב"ט, מבקר הפנים, חברי ועדת הביקורת, המנכ"ל והיו"ר. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות שתוארו בדוח זה לעיל, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. 5. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספי ציבור, חלה החובה לפעול בהגינות ובשקיפות ולמצות את הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות לעיל על מכלול היבטיהן, לפעול לתיקון הליקויים שיימצאו, לנקוט את כל הצעדים הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין, ובשיתוף הדירקטוריון להפיק את הלקחים הדרושים למניעת הישנות המקרים. על המפעל להכין נהלים שיבטיחו שחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו וסוכניו ייבדקו עד תום ויטופלו כראוי. בין היתר ראוי לקבוע בנהלים אלה כי כל מתשובת המפעל עולה כי למפעל אין נוהל בנושא הליך אישור עבודה פרטית. עוד עולה כי שבעה עובדים במפעל, רובם עובדים בכירים, עוסקים בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האיש ורים שפג תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד. נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי. לא נמצא כי מי מעובדי המפעל שהעובדת שלחה להם בדוא"ל חומר שאינו קשור לפעילות המפעל דיווחו על מעשיה, כמתחייב בנוהל. יתרה מזו, בדיקתו של מנהל אבטחת המידע העלתה כי חלק מעובדים אלה העבירו בעצמם חומר כאמור לעובדת. גם העובדת לא דיווחה להנהלת המשרד על דואר בלתי ראוי. למרות זאת לא הורה המנכ"ל לנקוט צעדים כלשהם נגד העובדים האמורים, אף לא נזי פה ואזהרה שלא יחזרו על מעשיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמפעל הוא גוף שמהותו ומטרותיו ציבוריות, מוטלת עליו חובה מוגברת לעקור מן השורש תופעה של הפצת חומר בלתי הולם על ידי עובדיו. . לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לשקול שוב את החלטתו בנושא ובכלל זה את ההחלטה כי בראש המועצה לחינוך יעמוד יו"ר המפעל, נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה בעניין סדרי עבודתה של המועצה לתרבות ואמנות, השפעתם של חבריה על פעולותיה והחלטותיה והשימוש בכספי המועצה לצורך סיוע לגופים הקשורים בהם במצב של חשש לניגוד עניינים. ע ל האסיפה הכללית ודירקטוריון המפעל לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שצוינו בדוח זה, עוד לפני שהמועצה לחינוך תתחיל לפעול - אם אכן תוקם - כדי למנוע את הישנותם בגוף זה. משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ מהסקירה הלקונית שכאמור מסר המנכ"ל לוועדה בעל פה בנובמבר 2003, הוא לא הציג לוועדה נתונים על הליך הפנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין למפקח-על. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפיקוח על ההגרלות במפעל ולזהותו של מפקח העל נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית ותדמיתית, ונוכח סדרי עבודתה של הוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל 79 , היה על המנכ"ל לפרט לפני הוועדה את הליך בחירתו של מפקח-העל. מהאמור לעיל עולה כי את ההתקשרות של המפעל עם עורך הדין יזם המנכ"ל. הוא שהעביר את הבקשה בנושא לוועדה לבחירת יועצים ומומחים, והוא שהציג את הנושא לוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שהמנכ"ל, . ,שכאמור יזם את ההתקשרות, הוא שהציג את הבקשה לוועדת יועצים ומומחים ששימש היו"ר שלה ואשר היה שותף להחלטתה לאשר את ההתקשרות. מהאמור לעיל עולה שהמועצה פועלת למעשה כגוף אוטונומי המנוהל בידי היו"ר ואינו כפוף לנוהלי המפעל. כמו כן הביקורת העלתה שהדירקטוריון והנהלת המפעל לא קיימו בקרה כלשהי על המועצה, על אף היותה כאמור "אורגן" של המפעל המקצה כספים שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל לבחון מחדש את ההחלטה ואת הנוהל בעניין הסכומים שהמפעל מעניק לעובדיו לכבוד אירועים ושמחות, ולפעול לשינוי ההחלטה האמורה ברוח המלצתו של סמנכ"ל המינהל של המפעל משנת 2000 . אין זה ראוי שהמפעל, המופקד על כספי ציבור והמחויב לפעול על פי נורמות ציבוריות, יממן ממקורותיו הוצאות של עובדיו עבור שי שנתנו לכבוד אירוע אישי של עובד אחר במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של היו"ר והמנכ"ל בעניין אישור הנסיעות לחו"ל אינה עולה בקנה אחד עם חובתם להקפיד לקיים את נוהלי המפעל במלואם ולשמש דוגמה לעובדי המפעל. כמו כן היה על יהם להקפיד להביא לאישור הדירקטוריון את הנסיעות של כל עובדי המפעל לחו"ל, כמתחייב מהנהלים האמורים. נוסף על כך, אין די בדיווח בעל פה של המנכ"ל ליו"ר על נסיעותיו המתוכננות, ועליו להקפיד לתעד את קבלת האישור. .של חברי המועצה במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. ראוי גם לקבוע נוהל שיבטיח רישום של הזיקות של חברי המועצה לרשויות מקומיות ולגופים וגילוי נאות של חברי המועצה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בתחילת עבודתה של המועצה בשנת 2001 היה עליה לבקש חוות דעת משפטית שתבהיר כיצד על חבריה לפעול במצבים של ניגוד עניינים ושל חשש לניגוד עניינים ותפרט את הנחיות המפעל, המועצה והחוק בעניין זה. מאחר שלא ביקשה זאת, היה על מנהל היחידה המשפטית - אשר השתתף החל משנת 2004 בחלק מישיבות המועצה וועדותיה ועל כן ידע כיצד הן מתנהלות - ליזום דיון של הנהלת המפעל בנושא. מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החליט לתמוך בפסטיבל זה כבר בדצמבר 2004 , עוד לפני שהוועדה הבין-תחומית התכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה זה מקרה בולט של מתן תמיכה מכספי המפעל משיקולים א ישיים, תוך ניצול מעמדו של מר כצנלסון כיו"ר המפעל ויו"ר הוועדה שאישרה את התמיכה. ,כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור עליו להקפיד שמתן התרומות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני ובשקיפות מלאה. הוצאותיו של המפעל על מתן תרומות לעמותות, לארגונים ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומו ת לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניות בתחום זה ובתקציבים שראוי להקצות לכך. יו"ר המפעל, המנכ"ל והמזכיר, אשר שימשו כוועדת תרומות, קיבלו את החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלב של חברי דירקטוריון המפעל ומנהליו או שימשו כלי לקידום האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתן התרומות באופן שיווני וגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעל להגיש לו בכל שנה דוח מפורט על כל הבקשות לתרומות שהתקבלו במהלך השנה, על הבקשות שנענו ועל השיקולים להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקב אחר כספי התרומות כדי לוודא שהם שימשו למטרה שלשמה נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות. המפעל כתב כאמור למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים בדוח זה. .ייעודו של המפעל הוא להקציב לרשויות המקומיות כספים, שהוא מגייס מהציבור באמצעות הגרלות, למימון השגת מטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה. בפסק דין גדות ציין בעניין זה בית הדין הארצי לעבודה כי "תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו... כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים במפעל הפיס הם כספי ציב ור. מן הציבור . התקבלו ולתועלת הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פיקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו" 25. הביקורת העלתה כי בעקבות ישיבה זו ודיון שהתקיים אצל מנכ"ל המפעל, כתב מנהל אגף בקרה למנהלת המועצה כי לפי התקנון ותזכיר המפעל כפופה המועצה לנוהלי המפעל; אולם כיוון שמבדק ה-ISO במועצה נדחה בשנה, נדחתה בשנה גם החלת נוהלי המפעל על המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר אמות מידה עלולים מבקשים בעלי קשרים שהגישו המלצות לזכות בהעדפה בלתי ראויה. על הוועדה לקבוע אמות מידה כדי להבטיח שבקשות התרומות ייבחנו בצורה שווה והוגנת, תוך מתן ייצוג הולם לכל המגזרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, תמיכה בזכיינים או בקרובי משפחתם הנעשית מתקציב התרומות המיועדות לכלל הציבור, עלולה להעלות חשש, שבקבלת התרומה ניתנה להם עדיפות על פני כלל הציבור. כמו כן ראוי לקבוע אילו מסמכים על יחידים לצרף לבקשתם לקבלת התרומה, כדי שיהיה אפשר לשקול את בקשותיהם באורח מבוסס. .לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מתן התרומות, על המפעל לקבוע בהקדם אמות מידה וסדר עדיפויות, שהם בסיס הכרחי להקצאת כספי ציבור. קביעת אמות מידה ברורות תצמצם או תמנע העדפה של מגזרים מסוימים, מקורבים וזכיינים ותאפשר ביקורת על החלטות המפעל בדבר מתן תרומות. על המפעל לשקול להפסיק את מתן התרומות עד להסדרת הדרך לנתינתן וקביעת אמות מידה מפורטות וגלויות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". .רוב מקבלי התרומות מקבלים את המחאת התרומה מהמפעל בדואר, ומקצתם באים למפעל ומקבלים את ההמחאות בלשכות היו"ר, המנכ"ל או המזכיר. אולם על פי מכתבי ההודעה, המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לידי חברי הדירקטוריון מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש, כדי שימס רו אותן לגופים המבקשים. יש לציין שחברי דירקטוריון אלה גם פעלו כאמור לקבלת אותן תרומות. מסירת המחאות התרומות באמצעות חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה אינה ראויה. העובדה שחבר הדירקטוריון שפעל למתן התרומה הוא שמסר את ההמחאה עשויה ליצור רושם אצל מקבל התרו מה כי מוסר ההמחאה השפיע על ההחלטה לתת את התרומה, וכי המקבל חייב לו תודה על כך. יש בכך טעם לפגם משום שמדובר בכספי ציבור ובנושא משרה ציבורית ולא ב"טובה אישית". במשרדי המועצה מתקבלים מגופים שקיבלו ממנה תמיכה פריטים רבים שהם תוצרי תמיכת המפעל בהם - כגון: תקליטורים עם יצירות מ וסיקליות וסרטים, ספרים ואלבומים יקרי ערך - ופריטים שממחישים את פעולתם ויצירתם של גופים המבקשים ממנה תמיכה. יצוין כי חלק מאותם פריטים מיועדים באופן אישי לחברי המועצה ועובדיה. נמצא כי המפעל אינו מנהל רשימת מצאי של פריטים אלה, והם אינם מאוחסנים כנדרש אלא נלקחים על ידי מקבליהן או ניתנים למנהלים ועובדים אחרים במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להחיל על המועצה בהקדם את נוהל המתנות שלו, ל אחסן את כל הפריטים האמורים כפי שנקבע בנוהל ולדאוג שמנהל אגף המינהל או בעל תפקיד שימונה לכך ינהל רשימת מצאי מעודכנת שלהם. כאשר תגיע המועצה למסקנה כי פריטים מסוימים אינם דרושים לה עוד לצורך ביצוע עבודתה, עליה לתרום אותם לגופים ראויים באופן מסודר ולתעד זאת כראוי. על המפעל להשלים את נהליו בעניין הטיפול במתנות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישומם המלא. על המפעל להקפיד לשלם את הקנסות במועד, כדי שלא יחויב לשלם חובות שהצטברו בגינם. אם האיחור בתשלום נגרם בגלל העובד, על המפעל לחייבו גם בתשלום החוב שהצטבר. . אין זה ראוי שהמפעל יישא בתשלומים בגין עבירות חניה של עובדיו. על המפעל להקפיד לקיים את נוהליו ולגבות מכל עובדיו הנוהגים ברכב צמוד של המפעל את סכומי הקנס ות בגין עבירות חניה שעברו, גם אם מדובר בנסיעה בתפקיד, מאחר שמחובת העובדים לציית לחוקים הקיימים. .הביקורת העלתה כי על פי דוח הוצאות אישיות שהגישו עובדים בתביעה להחזר הוצאות על אירוח במסעדה, במקרים רבים לא היה אפשר לוודא שהעובדים עמדו בתנאי הנוהל. למרות זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלפני שיאשר המפעל את ההחזרים הכספיים הוא יוודא כי הסכומים הוצאו לצורך מילוי התפקיד וקידום ענייני המפעל, וכי העובדים שדרשו החזר הוצאות פעלו לפי תנאי הנוהל. .משרד מבקר המדינה בדק את האמצעים שנקט המפעל להפסקת החריגה בשימוש שנעשתה ב-13 המבנים שדבר החריגה בשימוש בהם התגלה לו ממרס 2006 . יצוין כי המפעל החל לנקוט אמצעים כאלה רק במהלך הביקורת ובעקבותיה. ארבעה מהמבנים האמורים היו מבנים נטושים או מבנים שתחזוקתם ירודה; ובשאר נעשה שימוש שאינו תואם את השימוש שסוכם עליו בהסכם בין המפעל לרשויות המקומיות. נמצא כי עד אוגוסט 2006 הצליח המפעל להפסיק את החריגה בשימוש רק בשניים מ-13 .המבנים האמורים לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לשעבר להורות על ביצוע בדיקה יסודית של הנושא. לא מן הנמנע כי הבדיקה הייתה מעלה שמנהל ב' נהג כשורה ולא היה לו קשר לחברה. אולם החשד לא נבדק, ובכך יש טעם לפגם. היעדר טיפול בחשד האמור גם העביר מסר שלילי לעובד י המפעל (שלפי תשובת המנכ"ל לשעבר, חלקם ידעו על החשד) ופגם בהרתעה מפני ביצוע פעולות בלתי תקינות. .על המפעל להחליט כיצד לנהוג במנהל ב'. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם הבדיקה של פרשה זו לא מוצתה על ידי המפעל. אם החשדות נכונים (ולמשרד מבקר המדינה לא הוצגו מסמכים שיש בהם לאשש או להפריך חשדות אלה), מדובר בהפרה של חובת הנאמנות של מנהל ב' כלפי המפעל. על כן היה על המפעל למצות את בדיקת הנושא, ובכלל זה לברר אם מנהל ב' ניצל את תפקידו על מנת שהחברה תקבל עבודה מהמפעל, ואם קיבל טובת הנאה בתמורה לכך ובתמורה להשתתפותו לכאורה בביצוע העבודה. לפי הממצאים היה כמו בפרשות האחרות המתוארות לעיל, המסמכים הקשורים בנושא לא תויקו בתיקו האישי של מנהל ב' או בתיק אחר של המפעל, ולא הוכנה תרשומת של שיחת הבירור שלטענת המנכ"ל לשעבר היא קיימה עם מנהל ב', ולטענת מנהל ב' לא התקיימה. ממסמכי המפעל עולה אפוא כי מנהל ב' חרג כמה פעמים מסמכויותיו ומנוהלי המפעל. הנהלות המפעל השונות נהגו בחריגות אלה בסלחנות ולכל היותר באמצעות מתן אזהרות. על פי המתואר לעיל נראה, כי אלמלא המכתבים האנונימיים ואלמלא הביקורת של משרד מבקר המדינה לא הייתה הנהלת המפעל בודקת את נושא הגבייה העודפת מהזכיינים במלואו ומטפלת בו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל למצות את האפשרות לקבל מידע גם מהמשווקים לשעבר על הגבייה שעשו ולפעול על פי המתחייב מהממצאים. מן הראוי שהמפעל ישקול להטיל על המשווקים בהסכם שלו עמם חובה להמציא לו לפי דרישתו נתונים הנוגעים לפעילותם בו, גם תקופה סבירה לאחר שיפסיקו לעבוד עמו. עוד ראוי, כפי שהמליץ מבקר הפנים, כי המפעל ינקוט באופן שוטף פעולות שיבטיחו כי הסכומים שהמשווקים גובים מהזכיינים עבור הביטוח אינם חורגים מהקבוע בהסכם עמם. לדעת משרד מבקר המדינה, מהפרשות הנוגעות למנהל ב' ניתן ללמוד הן על גישת המפעל לבירור חשדות לפעולות בלתי תקינות ועל טיפולו בחריגות מנהליו והן על הבעייתיות הנובעת מטיפול לא רציף, לא שיטתי ולא מתועד כדבעי בפרשות שכאלה. מן הראוי שהמפעל יפעל לתיקון הליקויים בנושא63. לדעת משרד מבקר המ דינה, דרישה של המועצה לקבל חינם כרטיסים למופעים מהגופים מקבלי התמיכות אינה ראויה ועלולה ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטותיה בדבר התמיכה שהיא נותנת לאותם גופים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהוג בעניין קבלת כרטיסים והזמנות לפי אמות המ ידה של גוף העוסק בכספי ציבור, ולא לדרוש עבור עובדיה כרטיסים לאירועים מגופים שהיא תומכת בהם. על המפעל והמועצה להכין בהקדם נוהל ובו כללים מפורטים ומחייבים בעניין זה - בדומה לעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1709 מנובמבר 2005 בעניין "קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים" וכן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 - ולנקוט את כל הצעדים הדרושים למימושם. אם המועצה סבורה כי השתתפות בעל תפקיד מטעמה באירוע מסוים דרושה למילוי תפקידו, יש מקום שישתתף באירוע בתמורה מלאה במימון המפעל לפי כללים שייקבעו. לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום שחבר גוף שתפקידו לייעץ להנהלת המפעל בין היתר בנושאי אתיקה ציבורית יקבל כרטיסים ללא תשלום לאירוע שהמפעל מממצאי משרד מבקר המדינה לגבי תהליך בחירת העיר שבה יתקיים הכנס עולה כי הוא לקה בחסר ובוצע שלא כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שמר כצנלסון, שכא מור שימש עד מינויו לתפקידו במפעל כסגן ראש העירייה, היה שותף להחלטת המועצה לקיים את הכנס באשדוד ולהחלטת ועדת ההנהלה לאשר את מימון הכנס האמור. חומרה נוספת יש בדבר נוכח החריגה הגדולה מהסכום שהוקצה למימון הכנס, בלא שנמצא כי מוסדות המפעל או הנהלת המועצה בחנו את הסיבות לחריגה ואישרו אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על גברת קודליק הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתה לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לה זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונתה לחברת הוועדה - ולתת זיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליה להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים ובייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. הביקורת העלתה כי הנוהל חל רק על עובדי המפעל, ולא על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. עוד העלתה הביקורת כי במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים והגופים מבקשי התמיכה. חלקם נמסרים למפעל ביוזמת אותם גופים, וחלקם - על פי דרישה שכלולה בהודעה של המועצה על אישור התמיכה או בהסכמים שהיא חותמת עם אותם גופים. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין זה. הועלה כי בהסכם שחתם המפעל באפריל 2005 עם מארגני התחרות נקבע כי "הנהלת התחרות תיתן למועצה מספר הזמנות זוגיות לתחרות הגמר וכן מספר נוסף לחברי הדירקטוריון של מפעל הפיס וחברי המועצה לשלב חצי הגמר בתאריכים 11 ו-12 באפריל 2005 , לפי רשימה מוסכמת ". יצוין כי מחירם של הכרטיסים לאירועים יוקרתיים אלה הגיע עד 180 .ש"ח לכרטיס .משתתף במימונו. קבלת טובת הנאה זו עלולה לערער את הסמכ ות המוסרית של המועצה המייעצת לייעץ למפעל בנושאי אתיקה ציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל והמועצה המייעצת לקבוע כללים ברורים באשר לקבלת טובות הנאה מהמפעל או מגופים שהוא קשור עמם. (ב) הועלה כי המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם, לקבל כרטיסים לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. לדוגמה, בהסכם חסות שחתם במאי 2006 עם איגוד הכדורסל התחייב האיגוד להעמיד לרשותו "כרטיסים לאירועים הבולטים שבאחריותו (משחקי הגביע, ונבחרת ישראל)". מממצאי הביקורת עולה כי מנהל היחידה המשפטית, שתפקידו להתריע על מצבים אפשריים של ניגוד עניינים ולמנוע אותם, קיבל בעצמו כרטיסים מגוף מקבל תמיכה, ואף נתן חוות דעת המצדדת בהמשך התופעה השלילית של קבלת כרטיסים והזמנות מגופים נתמכים וגופים שהמפעל קשור עמם בקשרים עסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבחין בין השתתפות באירועים במסגרת התפקיד כדי לבטא חסות, להעניק פרסים וכיוצא בזה, לבין ניצול הענקת התמיכה לקבלת טובת הנאה אישית. . בהנחיה האמורה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים, הוא עמד על כך שהכללים בנושא קבלת מתנות בידי עובד ציבור נועדו להבטיח כי הוא יפ עיל את סמכותו השלטונית בהגינות, ביושר, בענייניות, בשוויון ובסבירות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המפעל גוף העוסק בכספי ציבור, דברים אלה נכונים למנהליו ועובדיו בכלל ולעובדי המועצה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת מתנות מגורמים נתמכים, עלולה לפגוע, ולו למראית עין, בשיקולים למתן הקצבות ותמיכות. זאת ועוד, כספי המפעל והמועצה אינם רכושם הפרטי של חברי הנהלת המפעל, עובדיו וחברי המועצה, ולא ראוי שהם יופלו לטובה בקבלת הזמנות לאירועים ופריטים שונים, בשל מתן תמיכות הממומנות מכספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהמועצה תנהל שתי מערכות הנהלת חשבונות, ועליה לרשום כל הוצאה כבר במהלך השנה בסעיף התקציבי המתאים לה. כך יוכלו מנהלי המפעל והמועצה לקיים בקרה שוטפת ויעילה על הוצאותיה ולהבטיח שאין חריגה מתקציבי סעיפי ההוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להימנע מטיפול בבקשות שהתקבלו לאחר המועד שנקבע בפרסומי המועצה, משום שהדבר פוגע בשוויון שהמועצה חייבת לנהוג בו בטיפולה בבקשות התמיכה ובסדרי מינהל תקין. .1. הביקורת העלתה כי בפרסומי המועצ ה ובקווי הפעולה שלה נקבעו יעדים כלליים בלבד, והמועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד ולא נקבעו אמות מידה להחלטה על גובה התמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה דרך פעולתו של המפעל בכל הנוגע לבחירת המועמד הייתה לקויה מכמה בחינות באופן המעורר חשש שנועדה להביא לבחירת אותו .מועמד: ראשית, מתן האפשרות למועמד להיבחן במכון אחר משום שתוצאות בדיקתו במכון הנבחר לא השביעו את רצון המפעל העניק לו יתרון על שאר המועמדים. שנית, לאחר שהמועמדת השניי ה לתפקיד שנשלחה למבחני המיון הודיעה שאינה מעוניינת בתפקיד, לא שלח המפעל מועמד נוסף למבחנים והותיר את המועמד שנבחר כמועמד יחיד. שלישית, המועמד נבחר לתפקיד אף שעל פי המבחנים הוא לא עמד בכל דרישות התפקיד. בעניין טענת המפעל כי מבחני ההתאמה והמיון במכונים אינם משקפים את כישוריו של הנבחן, משום שהוא מבוגר ואינו מתורגל במבחנים כאלה - יש לציין שעובדות אלה היו ידועות למפעל עוד לפני ששלח את המועמד למבחנים והיה עליו להביאן בחשבון מלכתחילה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי חברי ועדה לבחירת עובדים בכירים יקיימו את הנוהל המחייב אותם לדווח על היכרותם עם מועמדים לתפקידים במפעל ולהימנע מלהשתתף בתהליך בחירתם. 5. הדיווח לדירקטוריון : בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל ביוני 2006 "הועלה כי המנכ ל והיו"ר לא דיווחו על הפרשה ועל אופן טיפולם בה לדירקטוריון המפעל. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על היו"ר והמנכ"ל לדווח לדירקטוריון על טיפולם בפרשה בזמן אמת ולאפשר לו להנחות אותם לגבי הטיפול הראוי בה ובמקרים דומים שעלולים להתרחש. נוכח האמור לעיל לא ברור מדוע היו"ר והמנכ"ל לא הודיעו למשווק א' על הפסקת ההתקשרות עמו כבר במאי 2006 , אלא האריכו את ההתקשרות עמו ואפשרו לו להמשיך ולעבוד עם המפעל עד דצמבר 2006 , ולטענת המנכ"ל הוא גם דחה בשל כך את הדיווח החשוב בעניין זה לדירקטוריון המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששמו של מר עמדי נרשם על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלו לעמותות האמורות קודם שאישרו את מתן התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את מעורבותו של מר יגאל עמדי במתן התרומות לעמותות שאביו ממלא בהן תפקידים ולקידומן. על המפעל לבדוק את הנושא ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך. 3. ,במכתב הבקשה לקבלת התרומה שהעמותות נדרשות לצרף לטופס התרומות עליהן לפרט את מטרותיהן ופועלן ואת האוכלוסייה שהתרומה מיועדת לה. הועלה כי עמותות הפועלות במגזר אוכלוסייה מסוים קיבלו בתקופה האמורה שבע תרומות, עמותות של שני מגזרי אוכלוסייה אחרים קיבלו כל אחת שלוש תרומות, וכל שש הבקשות שהגישו עמותות הפועלות במגזר רביעי נדחו. כשמגזר זה קיבל תרומה היה זה במסגרת תרומה שניתנה לכלל מגזרי האוכלוסייה הנזכרים. לפי ממצאי הביקורת נראה כי חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא של מעורבות חברי הדירקטוריון והוועדה ושל היעדר אמות מידה לחלוקת התרומות. .עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת. (א) הביקורת העלתה כי בכ-30 ( נסיעות 27% ) מ-110 נסיעות של עובדי המפעל וחברי מוסדותיו לחו"ל שהתקיימו בין ינואר 2003 לאפריל 2006 , טסו העובדים במחלקת עסקים - ב-17 ( מהן 56% ) היה מדובר ביו"ר ובמנכ"ל. ביתר הטיסות במחלקת עסקים טסו עובדים שהצטרפו למנכ"ל וליו"ר. בכמה מנסיעות אלה הצטרפו העובדים למנכ"ל או ליו"ר רק בכיוון נסיעה אחד, אולם אושרה להם טיסה במחלקת עסקים בשני הכיוונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שבטבלה עולה כי רוב הנסיעות התקיימו בשנים 2004 -2005 , כלומר בפרק זמן של שנתיים ולא שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את נושא הנסיעות לחו"ל ולקבוע כללים שיבטיחו כי רק הנסיעות החיוניות יתקיימו, וכי רק העובדים ההכרחיים ישתתפו בהן. .הנתונים שבטבלה מעידים שבתקופה שנבדקה הרבו בכירי המפעל האמורים לשהות בחו"ל, ועלויות נסיעותיהם היו גבוהות. העלות הגבוהה מקורה, בין היתר, מעלותן של טיסות במחלקת עסקים (ראו להלן). .במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלת המועצה והיו"ר הם שליחי הציבור, והעדפה בלתי ראויה של תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתר הציבור. על כן על המפעל והמועצה לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שחלוקת התמיכות תיעשה לפי כללים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה. יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובה לתת ייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון של המועצה ובקווי הפעולה שקבעה. יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר, כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים בהקדם את בדיקת ה-ISO ולהחיל על המועצה את נוהלי המפעל. כן עליו להדק את הבקרה על פעילות המועצה, בין היתר באמצעות המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית של המפעל והדירקטוריון יבחנו בהקדם את הממצאים החמורים שהעלתה הביקורת ואת המתחייב מהם. מן הראוי שהאסיפה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר - שמטרתן היא כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל - כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן. מהדוחות שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל עולה כי לדוחות אלה יש חשיבות רבה לצורך שיפור השירות בנסיעות ולצורך החלטה בדבר נחיצות הנסיעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי העובדים יגישו אותם מיד לאחר חזרתם לארץ, כמתחייב מנוהל "נסיעה בתפקיד". 3. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד", היו"ר והמנכ"ל רשאים לצרף את בנות זוגם לנסיעות לקונגרסים על חשבון המפעל (כלומר, המפעל מחזיר להם את הוצאות הטיסה והמלון). יש לציין כי בשלוש השנים האחרונות לא ניצלו המנכ"ל והיו"ר את הזכות הזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעל המפעל חלות נורמות ציבוריות, מן הראוי שיבטל בנהליו את הזכות הזאת. . אחת בשנת 2005 , תמיד בנוכחות חלקית. אחד מחמשת חברי הוועדה לא השתתף בשום ישיבה של הוועדה באותן שנים, וחבר אחר השתתף בישיבה אחת בלבד. רק בשתיים מהישיבות האמורות (בנובמבר 2003 ובספטמבר 2005 ) ניתן ד יווח על ממצאי הביקורת הפנימית. דיווחים אלה נרשמו בפרוטוקול בקצרה, ולכן לא ניתן לדעת אם התקיים דיון לגביהם כפי שראוי שייעשה. ביתר הישיבות לא התעדכנה הוועדה בדבר עבודת מבקר הפנים. רק בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באוגוסט 2006 , סמוך לאחר סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, פורטו דיוני הוועדה במידה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לקבוע מי יהיה הממונה על מבקר הפנים ולהסדיר זאת בנוהל. תהא אשר תהא ההחלטה בעניין זה, ראוי לקבוע שכל דוחות הביקורת הפנימית יוגשו ליו"ר הדירקטוריון, למנכ"ל ולחברי ועדת הביקורת, וכי בתדירות שתיקבע ייפגש מבקר הפנים עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכן אותם על אודות עבודתו. על הדירקטוריון גם לקבל החלטות באשר לעבודת ועדת הביקורת אשר יבטיחו כי הוועדה תדון באופן שוטף בממצאי מבקר הפנים ותציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם, כפי שמחובתה לעשות. בלי להסיר אחריות מהדי רקטורים יצוין כי אם דירקטור נעדר כמה פעמים מישיבות ועדה שהוא חבר בה, על המפעל ויושבי הראש של אותה ועדה מוטלת החובה לברר את סיבת ההעדרות, ולוודא כי הדירקטור ממלא את חובתו ואת אחריותו, ואם דירקטור אינו יכול לכהן מטעם כלשהו בוועדה מסוימת, יש להחליפו מיד. עניין זה חשוב במיוחד בוועדת ביקורת, שנועדה בין השאר להבטיח קיומם של סידרי מינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, התיעוד החסר של ישיבות ועדת ביקורת אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על הוועדה להקפיד כי פרוטוקולי ישיבותיה ישקפו באופן אמין את שהתרחש בהן ויכילו את עיקרי הדברים שנאמרו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. ככל שהעניין הנדון חשוב ורגיש יותר, גדלה מידת הפירוט הנדרשת. על המפעל לקבוע בנהליו כללים ברורים כמפורט לעיל בעניין רישום פרוטוקולי ישיבות ועדת ביקורת. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש שניסיונות המנכ"ל להסתיר מידע ולמנוע ביקורת פסולים ומנוגדים לחוק. יש לראות התנהגות זו בחומרה רבה, במיוחד מאחר שמדובר במקרה שני שבו התנהג המנכ"ל בדרך זו. המבקר הפנימי ציין בטיוטה כי ייתכן שגם שמונת המשווקים האחרים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם (להלן - המשווקים לשעבר), והיו אחראים לאלפי זכיינים נוספים, חייבו את הזכיינים בסכומים גדולים מן המותר, ולכן ייתכן שסכום חיובי היתר הכולל גדול בהרבה מהסכום שצוין בטיוטה. מהדוגמאות שלעיל עולה כי יו"ר המפעל והמועצה קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות בסכום כולל של יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם. בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים, שלא על פי חובותיו בעניין זה ובניגוד להוראות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר כצנלסון הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לגופים אלה ולתת לה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מפעילות בניגוד עניינים ולא להשתתף בישיבות המועצה וועדותיה שדנו בהקצבות לגופים ופעילויות המתקיימות באשדוד. זאת במיוחד נוכח תפקידו כיו"ר המפעל והדוגמה האישית המתחייבת מתפקידו הבכיר. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחזרים שקיבלו עובדי המפעל הבכירים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 על מתנות לכבוד אירועים ושמחות של עמיתיהם לעבודה מסתכמים ב -56 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עוד פות66 בסך%90 מההוצאות, שהמפעל משלם בתור מס (להלן - הוצאות עודפות). בפועל העלות הכוללת נאמדת אפוא בכ-106 .אלף ש"ח .עם מקבלי המתנות לראש השנה, נמנו 61 אנשים שהיו"ר והמנכ"ל קשורים עמם בקשרים אישיים (חברים ומקורבים), לא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות הישירה של המפעל. 35 מהם הם מקורביםשל המנכ"ל, 24 מקורבים של היו"ר ושניים מקורבים של שניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות הממומנות מהקופה הציבורית לחברים ולמקורבים היא שימוש בכספי ציבור לצרכים אישיים ויש לראותה בחומרה רבה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לראות בה וראות התקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ-300 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה להבהיר בחוזריה ובתקשי"ר כי אין לראות בהגדרת סכומה של מתנה "קטנת ערך" בתקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ -300 ,ש"ח ולהדריך עובדי ציבור כיצד לנהוג במתנה שקיבלו ומתי עליהם להביא את הדבר לידיעת ועדת המתנות, שתקבע את שווייה לפי ערך השוק והאם היא סבירה וניתנה לפי הנהוג ותנחה אותו כיצד לנהוג. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פ ועלת לפי הוראות התקשי"ר, ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. 2. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל נתנו מתנות גם ל -14 ,עובדי ציבור בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ביחסי תלות, וכן לכמה שרים ומספר חברי כנסת. שווי השוק של המתנות האמורות, שלפיו יש לבחון את שוויין בהתאם לחוק המתנות, והתקנות שהותקנו על פיו והוראות התקשי"ר, היה בדרך כלל 33047 .ש"ח מבדיקת רישומי המתנות שהוחזרו למפעל עולה כי עד בדיקת הנושא על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , השר לשעבר מר אופיר פינס-פז, חברי הכנסת מר יואל חסון וגברת סופה לנדבר החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במוסדו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי עובדי ציבור אלו נ הגו בהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. כל יתר בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה והגופים הציבוריים שקיבלו את מתנות מהמפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות, כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהוראות התקשי"ר48 . 1. בתשובתו מינואר 2007 טען המפעל כי הוא "חרד... ל טוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו להימנע מפעילויות - ודאי פומביות או הצפויות להתפרסם - שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות ולא יגיע כסף מההגרלות, מפעל הפיס לא יוכל ולהקצות כספים למטרות ציבוריות ש[ לתפקד... חשש זה עומד ]לקידומן הוא הוקם כל העת לנגד עיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת החוק - כיצד להגיב על תופעות פסולות המתגלות בפעילות עובדים, משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה בראש וראשונה מן השיקול מה מחייבת ]המפעל[ טובת (כל ע וד היא במסגרת החוק). וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ובדרך ]המפעל[ ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי שקטה" (ההדגשות במקור). 2. מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמן הציבור, להגיש . בעל תפקיד במפעל שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותםללא דיחוי לידיעתם של המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון. מהדוגמאות שהובאו לעיל עולה כי עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות חוק המתנות, התקנות שהותקנו על פיו והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד ציבור להחזירה לשולחה או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את חלוקת המתנות לבכירים ולנבחרים הנהוגה במפעל, ובייחוד את חלוקתן לבעלי תפקידים שהמפעל תלוי במישרין בהחלטתם לגבי נושאים הקשורים בפעילותו. יש גם לראות בחומרה את העובדה שרובם הגדול של עובדי המדינה שקיבלו מתנות מהמפעל השאירו אותן ברשותם, ולא פעלו בעניין זה כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע ולהביא לאישור הדירקטוריון תקן כוח אדם מפורט, הכולל בין היתר את הנתונים האלה: המבנה הארגוני של המפעל; רשימת התפקידים ותחומי העיסוק שכל תפקיד כולל; תיאור התפקיד; מתח הדרגות שלו; הכפיפות הארגונית של בעל התפקיד; "משרות האמון" במפעל78 . נוסף על כך על המפעל להביא לאישור הדירקטוריון בכל שנה את שיא כוח האדם ולהציג לו נתונים מפורטים על מצבת העובדים בפועל. מן האמור לעיל עולה כי העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל את חוות דעתם בנדון ולקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה שביקשה את ההיתר לבניית בית הכנסת, ואף יזם את קבלת ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה; ובה בעת שימש יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותו של ראש העירייה מר קבלו בדיון של הוועדה לתכנון ולבנייה בעניי ן השימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי הייתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי. ביולי 2003 כתב מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד הסיעודי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כדלקמן: "בתאריך 13.5.2003 אישרתם שינוי במבנה עבור בית הכנסת במרכז הפיס הסיעודי. התוכנית כפי שהובאה לידיעתי חוסמת את אחד מפתחי החירום של הבניין. לדעתי זהו מפגע בטיחותי שלא יאושר על ידי מכבי אש, אבקש תגובתך". הביקורת העלתה כי לא התקבלה מהוועדה כל תשובה למכתב זה. לדעת מ שרד מבקר המדינה, היה על ראש העירייה להימנע מניגוד העניינים ולהודיע לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא חבר הנהלת עמותה שהוועדה אמורה לדון בבקשתה, ועל כן הוא מנוע מלהשתתף בישיבת הוועדה הנוגעת לעמותה, ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2004 ידע המפעל על החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. בסיור של עובדי משרד מבקר המדינה במוסד הסיעודי במרס 2006 התברר כי בקומת העמודים שלו נבנה בית כנסת ששטחו כ-150 מ"ר, וכי בניגוד להבטחות העירייה למפעל לא הוסר השלט המפנה אליו. על פי מידע שנמסר למשרד מבקר המדינה, בית הכנסת משמש בעיקר תושבים שמתגוררים בשכונה סמוכה למוסד, ורק כארבעה מהדיירים במוסד מתפללים בו. בעת הסיור לא היו בידי מנהל המוסד מפתחות בית הכנסת, והתברר שרק תושבי השכונה הסמוכה המשתמשים בו ומנהלים אותו מחזיקים במפתחותיו. כלומר השטח הופקע למעשה מרשותו של המוסד הסיעודי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המפעל להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו על פי ההסכם שנחתם בינו לבי ן העירייה, ובכללם הקפאת המענקים לעירייה וקיזוז של המענק שנתן לה להקמת המוסד הסיעודי מכספים שהיא הייתה אמורה לקבל ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ומגופים נוספים, כדי למנוע את המשך החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי ולהשיב את מצב המבנה לקדמותו; והיה על מנכ"ל המפעל להביא את הנושא לידיעת הדירקטוריון כדי שיורה לנקוט נגד העירייה את כל הצעדים המשפטיים המתחייבים. .מנתוני המפעל עולה כי המפעל שילם בפרק הזמן ינואר 2003 - אפריל 2006 כ- 200,000 .ש"ח עבור מתנות (ישירות ועקיפות) לאירועים של העובדים הביקורת העלתה כי המפעל לא ביקש את אישו ר הממונה על השכר להסכם הפרישה של מנהל א', הכולל כאמור הטבות כספיות חריגות. מהאמור לעיל עולה כי לדעת המפעל, משנתן הממונה על השכר אישור לתנאי שכר או פרישה חריגים לעובדים מסוימים, תקף אישור זה גם לגבי עובדים אחרים, ואין צורך בקבלת אישור נוסף מהממונה לקבוע להם את התנאים המיטיבים. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מטרת הסעיף היא לאפשר לממונה על השכר לבחון כל בקשה לחריגה מהתנאים המקובלים לגופה, בהתחשב בסיבת הפרישה, בסיבה לחריגה ובנסיבות נוספות החשובות להחלטתו. על כן, בכל מקרה שבו מבקש המפעל לקבוע תנאי שכר או פרישה חריגים למי מעובדיו, גם אם התנאים החריגים אושרו בעבר לעובדים אחרים, עליו לבקש אישור מיוחד לכך. הדבר חשוב במיוחד כשמדובר בעובד הפורש פרישה מוקדמת בשל חשד לפלילים, שכן אפשר שנסיבות פרישתו ישפיעו על החלטת הממונה על השכר. מכל מקום, מאחר שמדובר בעניין הנוגע לפרשנות של סעיף 29 , על המפעל היה לקבל את תגובת הממונה ע ל השכר על פרשנותו האמורה בטרם נחתם הסכם הפרישה עם מנהל א'. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להידרש להסכם הפרישה שחתם המפעל עם מנהל א', לבחון את היבטיו השונים ולטפל בעניין. בספטמבר 2006 מסרה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיו"ר הבטיח לעוזרת א' בעל פה כי תוכל לחזור לעבודתה במפעל בכל עת, הסכם העבודה שחתם עמה (כלומר, עם עוזרת ב') היה זמני. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שהדירקטוריון ידע על היקף המשרה של המזכיר ובכך שהמזכיר יקפיד להימנע מניגוד עניינים. אישור הדירקטוריון להיקף המשרה אין בו כדי למלא את ההוראה בתקנון ההתאגדות של המפעל הקובעת כי הדירקטוריון צריך לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראות תקנון ההתאגדות שלו, ולקבוע את ההסדרים הדרושים לשם כך. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, כנדרש בתקנון. רק באוגוסט 2006 , במהלך הביקורת, הובא לאישור הדירקטוריון הסכם העבודה של המזכיר בדיעבד. הביקורת העלתה כי בעת שהמפעל אישר את הסכם הפרישה של עוזרת א', הוא לא דיווח לממונה על השכר על ההבטחה האמורה, אף שלדבר הייתה עשויה להיות השפעה מהותית על החלטתו אם לאשר את התנאים החריגים בהסכם הפרישה של עוזרת א'. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לממונה על השכר כי נוכח נסיבות העניין עליו לבחון את הנושא, ובמידת הצורך לדרוש מעוזרת א' להחזיר את כספי הפיצויים שקיבלה מעבר ל - 100% , מאחר שבעת שאישר את הסכם הפרישה שלה הוא לא ידע את כל הפרטים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור רגישות הנושאים שבהם מטפלים היועץ הביטחוני והקב"ט, מן הראוי לקבוע בנוהלי המפעל כי העתקי כל דוח וחוות דעת שלהם, לרבות דוחות ביניים, יועברו הן למנכ"ל והן ליו"ר ללא קשר לתוכנם ולזהות הגורם שהזמין אותם, ואלה ישקלו האם יש מקום להביאם בפני גורמים נוספים, דוגמת הדירקטוריון. עוד ראוי כי בתדירות שתיקבע ייפגשו הקב"ט והיועץ הביטחוני עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכנו אותם על אודות עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מתיאור התפקיד שהוגש לדירקטוריון נראה כי מדובר בתפקיד מקצועי לכל דבר ועניין. נוסף על כך אין בתיאור התפקיד אלמנטים המלמדים שמשרה זו תוגדר "משרת אמון". המועמדת לתפקיד "הממונה על אחריות חברתית" היא כאמור עוזרת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, סמיכות הזמנים שבין פעולותיו של היו"ר להנהגת התפקיד החדש, ובין המועד שבו עזבה את תפקידה, מעוררת חשש שהיו"ר יצר את התפקיד עבור עוזרת ב' כדי למצ וא לה משרה במפעל - על חשבון הקופה הציבורית. היועץ המשפטי לא התייחס בחוות הדעת לעצם היות התפקיד האמור "משרת אמון", ואף לא נדרש כראוי לשאלה אם יש מקום שבעל התפקיד האמור יוגדר "יועץ", אף שאלה השאלות המרכזיות שהיה עליו לברר בנושא זה. כאמור, אין במפעל פירוט של התפקידים המוגדרים "משרות אמון" וכל המשתמע מכך מבחינת הפעולות שעל המפעל לבצע לאיוש תפקידים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נובעת בעייתיות מהעובדה, שעובדת בכירה הוחזרה לעבודה במפעל תקופה קצרה לאחר שפרשה ממנו, לאחר תקופת העסקה של שנתיים וחצי בלבד, שעבורם שילמו לה פיצויי פרישה חריגים מקופת המפעל הממומנת מכספי הציבור. מן הראוי שהממונה על השכר במשרד האוצר יבחן בהקדם את הנושא, על כל היבטיו, וינקוט את הצעדים הדרושים. .לדעת משרד מבקר המדינה, חובתו של עורך דין לשמור על כללי האתיקה אין בה כדי לפטור את המפעל מחובתו לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים ושהוא מקפיד על עקרון גילוי נאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות פיצול תפקידיו של המזכיר, המפעל מעסיק עוד עובד בתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במשרה שהיקפה 60% ; בפועל יוצא שהמפעל מעסיק שני עובדים שהיקף משרתם הכולל הוא 120%. (1) לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול אם ראוי שאת תפקיד מזכיר המפעל, שהוא תפקיד מרכזי שבוצע בעבר במשרה מלאה, יבצע במש רה חלקית עובד שבשאר הזמן הוא עורך דין עצמאי. על המפעל גם לבחון דרכים כדי לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים. המפעל מתייחס לתפקיד המזכיר כאל "משרת אמון" המצריכה קשר אישי מובהק עם היו"ר, שהיו"ר רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא קיום הליך תחרותי בין המועמדים. הביקורת העלתה כי במפעל אין נוהל המפרט את התפקידים המוגדרים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל מהן "משרות האמון" ומה ההליך שיש לקיים כדי לאייש אותן. כבר בסיור שעשו נציגי המפעל במוסד הסיעודי בפברואר 2004 הייתה התייחסות של נציגי המפעל לפעולות לסגירת קומת העמודים לצורכי התוספת, אולם הדבר לא צוין בפרוטוקול הסיור, והנושא הועלה רק בפגישה עם נציגי העירייה שהתקיימה ארבעה חודשים לאחר מכן. מהפרוטוקולים של הסיור ושל הישיבה עולה כי המפעל לא תבע מהע ירייה לא בעת הסיור ולא בפגישה ביוני 2004 להשיב לקדמותו את המצב בקומת העמודים, אך לעומת זאת עמד על הריסת המחסן הקטן שעקב בניית התוספת בקומת העמודים נבנה בחצר האחורית של המוסד הסיעודי ללא הסכמתו. האמור לעיל מלמד כי משנוכחה העירייה שהמפעל אינו מעיר לה על התחלת העבודות של סגירת קומת העמודים ואינו דורש להפסיקן מיד, היא המשיכה בעבודות אלה, בניגוד להסכם שחתם עמה ותוך פגיעה בביטחונם ובאיכות חייהם של דיירי המוסד הסיעודי. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל הנוגע לעבודתם עם מבקר הפנים, לא יו"ר הדירקטוריון ולא חברי ועדת הביקורת מילאו כהלכה את חובותיהם ותפקידיהם כדלהלן: (א) אף שלפי ההסכם עם המפעל, מבק ר הפנים אמור להיות כפוף ליו"ר הדירקטוריון, היו"ר לא התעדכן באופן שוטף בעבודת מבקר הפנים ועל פי רוב לא דרש לקבל את דוחותיו. (ב) גם ועדת הביקורת לא התעדכנה באופן שוטף בעניין עבודת מבקר הפנים, אף שמתפקידה לעשות כן - מתחילת שנת 2003 ועד אוגוסט 2006 התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2003 , פעמיים בשנת 2004 ופעם הועלה כי דירקטוריון המפעל לא דן בשאלה מי יהיה הממונה על מבקר הפנים. אמנם בהסכם עמו נקבע כי מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון, יגיש את דוחותיו ליו"ר ועדת הביקורת, ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לפי נוהל שתקבע ועדת הביקורת ויעמוד בקשר הדוק עם נושאי המשרה האלה. אולם ועדת הביקורת לא קבעה נוהל בעניין הגשת הדוחות. נוסף על כך, בפועל הכפיף המנכ"ל את מבקר הפנים אליו, בלי שהיו"ר התערב בכך, ומבקר הפנים נמצא בקשר הדוק רק עם המנכ"ל. לפי כללי היסוד של מקצוע הביקורת, יש למסור למבוקר טיוטה של דוח הביקורת לפני גיבושו הסופי, כדי לתת לו את זכות התגובה ולהציג תמונה שלמה ומדויקת של הממצאים. לפיכך, על המפעל לקבוע בנהליו כי מבקר הפנים, היועץ הביטחוני והקב"ט ימסרו את טיוטות דוחותיהם למבוקרים ויתייחסו לתגובותיהם בד וחות, לפני הגשתם למפעל. הדבר חשוב במיוחד כאשר הדוח מטיל ספק ביושרו או באמינותו של המבוקר כפי שקרה בפרשות המפורטות לעיל. מהביקורת עולה, שהמפעל התנגד מפורשות ל בקשת העירייה להקים בית כנסת בקומת העמודים של מבנה המוסד הסיעודי והציע לאשר את הקמתו מחוץ למבנה במימון שאינו שלו. במרס 2006 גרו במוסד הסיעודי14 גברים וכ-75 נשים. מכאן שמספר הנזקקים לבית כנסת מקרב השוהים במוסד אינו גבוה, ולא הייתה כל הצדקה להקים בו בית כנסת גדול . לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה זו חובתו של המפעל לבדוק מפעם לפעם, עוד קודם שנשלחו המכתבים האנונימיים, אם המשווקים עומדים במגבלות שקב ע בעניין הגבייה מהזכיינים, כשם שהוא בודק מפעם לפעם אם כללים אחרים שהוא קבע מיושמים על ידי עובדיו ומשווקיו. זאת במיוחד מאחר שהמידע בנושא היה בידיו ולכל הפחות זמין. 4. בתחילת דצמבר 2004 כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה כי "השינויים שביצעה ... מהווים הפרה ]המפעל[ במבנה, ללא אישורו של]העירייה[ יסודית של ההסכם". הוא ציין כי על פי ההסכם המפעל רשאי להחזיר לעצמו את כל סכום המענק שהקציב לעירייה (אפילו מכספים שמעבירים לעירייה גופים כגון משרד האוצר ומשרד הפנים), וחזר על תביעת המפעל להחזיר את המצב לקדמותו בתוך 14 .ימים. במכתב לא נכללה הודעה על הקפאת מענקי המפעל לעירייה לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשתמש באמצעים שמעמידים לרשותו ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות שבתחומן הוקמו המבנים כדי לגרום לכך שהמבנים שהשקיע בהקמתם סכומי כסף רבים ישמשו על פי ייעודם. מן הראוי שהמפעל יבחן את הצורך בנוכחותם של עובדיו בתור מלווים של מנויים וזכיינים בחופשות בחו"ל. מאחר שהנסיעות לוו כאמור גם במדריך מטעם חברת הנסיעות, אפשר שהמפעל יכול לחסוך את עלויות הנסיעה של המלווים מטעמו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המבנים שבבדיקות שצוינו לעיל נמ צא שנעשתה בהם חריגה בשימוש, על המפעל לקיים בהקדם סקר מקיף, שיטתי וכולל של מבנים שהוקמו במימונו, כדוגמת הסקר שנעשה בשנת 1999 . כמו כן על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לקיים סקרים מקיפים כאמור אחת לפרק זמן מסוים ולקבוע את תדירותם, וגם לקבוע שבפרקי הזמן שבין הסק רים המקיפים ייעשו סקרים מדגמיים על השימוש במבנים שמימן, שיכללו בהדרגה את כל המבנים האלה. תמונה של השימוש במבנים לא תתקבל, אם המפעל ימשיך לקיים סקרים מזדמנים ומצומצמים ויסתמך על מידע שהתקבל באקראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנהליו בבירור שחובה על מנכ"ל המפעל לדווח לדירקטוריון באופן שוטף על חריגות שהתגלו בשימוש במבני המפעל, וכן לציין בנהלים אילו נתונים על המנכ"ל לכלול בדיווחיו אלה, ואילו צעדים עליו לנקוט בעקבות קבלת דיוו ח על חריגה בשימוש במבנה. כמו כן על המפעל לקבוע כי רק הדירקטוריון יהיה מוסמך לאשר שינוי בשימוש במבנים, וכי אישור לכך יינתן על פי אמות מידה שייקבעו מראש. הביקורת העלתה כי בהחלטה על מתן התמיכה השתתף יו"ר המפעל, המשמש גם יו"ר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שהמפעל יחלק מתנות שאינן צנועות או סמליות, וגם אין מקום לחלוקת מתנות שלא על פי אמות מידה. יצוין כי המתנות מן הסוג היקר ביותר (מקרר נייד) לא חולקו רק לדירקטורים אלא גם לאנשים אחרים שלמפעל יש קשרים עמם, כגון יועצים של המפעל ומנהלים בחברות פרטיות. 2. עוד העלתה הביקורת כי יו"ר המפעל והמנכ"ל בלבד חילקו יחד לכ-400 איש מתנות שעלותן הכוללת (למפעל) הגיעה לכ - 150,000 ש"ח, וכי גם סמנכ"לים ומנהלי אגפים במפעל חילקו מתנות לגורמים חיצוניים. על עלות המתנות נוספה גם עלות הפצתן. לפי הנתונים שריכז המפעל לבקשת משרד מבקר המדינה, עלות כל המתנות לראש השנה התשס"ז שהעניק המפעל, לרבות עלות הפצתן, הסתכמה בכ- 400,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, והיו"ר, מר שמעון כצנלסון, לא פעלו על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני ולא העבירו את הפרשה לבדיקת המשטרה. למרות חומרת החשדות שהועלו, ואף שבדיקת הפרשה לא מוצתה, ובין היתר לא נבדק אם נגרם נזק למפעל - החליטו היו"ר והמנכ"ל לסיים את הטיפול באמצעות הוצאת מנהל א' לפנסיה מוקדמת. לא נמצאו אסמכתאות ובהן הסבר להחלטה. יצוין, כי בפגישה במרס 2006 מסר המנכ"ל גם לנציגי משרד מבקר המדינה שלא נגרם למפעל נזק. בביקורת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי בדיקה בנושא אכן נעשתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני ימלאו את תפקידיהם ביעילות המרבית וללא חשש, יש לחזק את מעמדם בנהלים ולמנוע את תלותם בבעלי תפקידים במפעל. לשם כך, בין היתר, ראוי לקבוע שהם יוכלו לקבל מידע במישרין ממבוקרים, לרבות עובדי המפעל ומשווקיו, ולהקפיד על קיומן של הוראות הדין בנושא. בהסכם עם מבקר הפנים לא נאמר דבר במפורש בעניין בדיקות מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להסדיר גם נושא זה בנוהל ולהטיל על מבקר הפנים חובה לדווח גם על ממצאי הבדיקות המיוחדות למנכ"ל, ליו"ר ולחברי ועדת הביקורת, ולא רק למזמין הבדיקה, ללא קשר למהות הבדיקה ולרגישות ממצאיה. ההחלטה אם ממצאים הם רגישים עשויה להיות סובייקטיבית, ולא רצוי שהעברת ממצאי בדיקה מיוחדת לבעלי התפקידים האמורים, שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ויטופלו, תהיה תלויה בהחלטה שכזו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי להסדיר נושאים אלה בנוהלי המפעל ולא להסתפק בהסדרתם החלקית והמוגבלת בהסכמים עם נותני השירותים. זאת, בין היתר, כדי שלהסדרים יהיה מעמד מחייב והם יהיו ידועים לכל עובדי המפעל ומנהליו. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר כי גם לשם מילוי חובתו על פי התקנון, עליו להתעדכן ביוזמתו באופן שוטף בדבר הבדיקות שעושים מבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני, ובמידת הצורך לדווח עליהן לדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, יציאתו של היו"ר לנסיעות בלא לקבל מראש את אישור הדירקטוריון, פוגעת בסדרי המינהל התקין. על המפעל לשקול לשנות את הנוהל באופן שהמחלקה האחראית לטיפול בהזמנת הנסיעות לחו"ל במפעל תתחיל בהליכי הטיפול בנסיעה רק לאחר שהדירקטוריון והמנכ"ל ימציאו לה אישור לנסיעה (לפי סמכות האישור), כמתחייב על פי נוהלי המפעל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, חריגתו של המפעל מהנוהל אינה פוטרת אותו מלקיים את הוראות הנוהל. הפרת הוראות הנוהל עשויה לגרום לאי -הבנות בקרב העובדים בדבר הדרך שעליהם לנהוג בה ולפגיעה בכללי מינהל התקין. .לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופים הקשורים אליו, חברי האסיפה הכללית, חברי המועצה הציבורית המייעצת של המפעל42 ; וכן גורמים חיצוניים- שרים ומספר חברי כנסת, עובדי מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של בעלי תפקידים במפעל. 1. הביקורת העלתה כי אף שחלוקת המתנות לחגים לגורמים חיצוניים קיימת זה שנים רבות, והמפעל מוציא סכומים ניכרים על רכישתן, לא קיימו מוסדות המפעל כל דיון בנושא זה ולא קבעו כללים בעניין זה. משום כך לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות, למי מבעלי התפקידים והעובדים במפעל מותר לחלק מתנות, לפי מה נקבע ערך המתנה הניתנת לכל מקבל, למי מחולקות מתנות, האם נקבע מספר מרבי של מקבלי מתנות, כמה מתנות יכול לחלק כל בעל תפקיד או עובד במפעל ובאיזה שווי, וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקת המתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שבחוק לא נקב עה חובה מפורשת להתלונן במשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, לאור חובת הנאמנות המוטלת על היו"ר והמנכ"ל כלפי הציבור והמפעל, ולנוכח חומרת העניין, שכן מדובר בחשש לשוחד הקשור לעבודה, היה עליהם להעביר את הנושא לחקירת משטרה, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני. רק בדרך זו היה ניתן לאשש או להפריך במידת ודאות גדולה ביותר את החשדות הכבדים שהועלו כלפי מנהל א' ומשווק א', ולקבוע כיצד לנהוג בהם. משלא עשו כן, גם העבירו היו"ר והמנכ"ל מסר שלילי לעובדי המפעל וסוכניו, ולפיו המפעל מעדיף לסיים מהר ככל האפשר פרשיות כגון אלה בלי למצות את הבדיקה והדין עם החשוד ואפילו מעניק לחשוד תנאי פרישה משופרים (ראו להלן), ובלבד שהפרשה לא תתפרסם בציבור. ההסברים השונים שניתנו למשרד מבקר המדינה לגבי ההחלטה שלא להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה והיעדר התיעוד של תהליך קבלת ההחלטות בנושא, מעלים ספקו ת באשר לעובדות הקשורות בטיפול בפרשה וחשש שההחלטה האמורה לא התקבלה בתהליך הולם שבו נשקלו מלוא השיקולים הדרושים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהענקת התרומות למרכז השלטון המקומי יש טעם לפגם משום החשש להעדפה של גוף שארבעה מנציגיו מכהנים במפעל כחברי דירקטוריון. 1. בביקורת נמצא כי על גבי כ- 30% ממכתבי הבקשה לתרומה (להלן - מכתבי הבקשה) שנענו בחיוב בתקופה הנבדקת והמכתבים ששלח המפעל באותה תקופה למבקשים המודיעים על אישור התרומה בצירוף ההמחאה (להלן - מכתב ההודעה), היו רשומים בכתב יד שמות של היו"ר, המנכ"ל, המזכיר או אחד מחברי הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי פרוש הדבר הוא שהיה לה ם עניין באישור הבקשות. מרבית הבקשות שצוין עליהם שמו של אחד מבעלי התפקידים האמורים אושרו. מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. להלן פירוט בעלי התפקידים, מספר הגופים שקיבלו תרומות בהתערבותם וסכום התרומות שקיבלו: הביקורת העלתה, כי אחת מהתרומות שמר עדי אלדר היה מעורב בהן ניתנה מתקציב התרומות, אף שהגוף מקבל התרומה לא הגיש בקשה לתרומה אלא בקשה לתמיכה ממועצת הפיס לתרבות ואמנות 19 ; תרומה נוספת שבה היה מעורב ניתנה למרכז השלטון המקומי בתור "מענק לעידוד המחקר האקדמי בתחום השלטון המקומי - תשס"ה 2004 ", אף שהבקשה הוגשה לקרן מפעל הפיס ע"ש פנחס ספיר - חברת בת של המפעל - ולא לוועדת התרומות של המפעל. הביקורת העלתה כי למפעל אין נהלים המגדירים את אופן בחירתם ותפקידם של נציגי המפעל המלווים את הנסיעות האמורות. בפועל מונתה עוזרת המנכ"ל לאחראית לשיבוצי עובדי המפעל לנסיעות אלה, ולא ברור מה היו השיקולים שלה בבחירת העובדים לליווי החופשות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שאגף הכספים מילא דוח נסיעות לחו"ל לצורכי מס הכנסה על נסיעה שכלל לא התקיימה. על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע רישומים לא נכונים כאלה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל לא היה צריך לשאת בעלויות של שינוי מסלול הנסיעה בשל חופשה פרטית של הדירקטור. היה עליו לחייב את הדירקטור בתשלום בגין השינוי - מה גם שהדירקטור ביקש ביוזמתו לשאת בתשלום זה. על המפעל לקבוע הסדרים שימנעו הישנותם של מיקרים כאלה. בדצמבר 2006 , בעקבות הביקורת, החזיר הדירקטור למפעל כ-900 .ש"ח ממצאי הביקורת דלעיל מעלים ליקויים בתפקודו של המפעל בהיבטי ם הנוגעים לניהול כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהול כוח האדם על היבטיו השונים יעלו בקנה אחד עם נורמות התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם. . בביקורת נמצא כי בהשתתפותו של מר בן זיקרי התקבלו בוועדה לאמנויות הבמה החלטות על תמיכה כספית בסך 105,000 ש"ח בארבעה מיזמים בתחום המוסיקה באשדוד. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להקפיד להשתמש בתקציב התרומות למתן תרומות בלבד. גם אין זה ראוי שוועדת התרומות תביא בכלל שיקוליה את היבט הפרסום שכן הדבר עלול לפגוע במבקשי תרומות שאין להן "ערך פרסומי", ועל המפעל להפריד בין השיקולים למתן תרומות לשיקולים מסחריים. מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט על מתן התרומה לא ניתן ללמוד מדוע החליט המפעל לתת תרומה בסכום חריג זה דווקא לארגון האמור, והאם נבדקה האפשרות לתת סכום זה לארגונים ראויים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון היה לתעד את הנימוקים להעדפת הארגון האמור על פני גופים אחרים. כך ניתן היה לבחון אם בחן חלופות כגון מתן תרומה גדולה לגוף אחד, או מתן תרומות בסכומים קטנים יותר לגופים רבים. למפעל נהלים המקיפים תחומים רבים והם נועדו לקיים מינהל תקין ולהבטיח אחידות בפעולות של יחידו תיו וכן לאפשר בקרה מינהלית נאותה עליהן. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שיחידה של המפעל תפעל שלא לפי נהליו. על המפעל להחיל בהקדם על המועצה את נהליו ולבחון את הצורך להוסיף נהלים ייחודיים לפעילותה. .לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שמנהלת המועצה נחשבת כחברה בישיבות המועצה וועדותיה, בלא שסמכות זו הוגדרה בנהלים. על המפעל והמועצה לקבוע בהקדם בנוהליהם את סמכויותיה של מנהלת המועצה בעניין זה. הביקורת העלתה כי על אף הדברים החמורים שהועלו בפגישה, לא צוין בפרוטוקול במפורש כי המפעל דרש מהעירייה להשיב את המצב לקדמותו. 6. בפברואר 2005 סייר מנכ"ל המפעל במוסד הסיעודי, ובעקבות זאת דרש מהעירייה רק להסדיר את בעיות הבטיחות שנו צרו במבנה המוסד עקב בניית התוספת; ובתחילת אפריל אותה שנה הוא חזר ותבע ממנה להסדיר את העניין בלי לדרוש ממנה להחזיר את המצב לקדמותו. ראש העירייה מר לוי, שכיהן כיו"ר הנהלת העמותה, ידע כי בית הכנסת משמש מתפללים שאינם נמנים עם דיירי המוסד הסיעודי, אף שבהיתר לבנייתו שניתן במאי 2003 הודגש כאמור כי הוא נועד לצורכי המוסד ודייריו. למרות זאת, ואף על פי שהוועדה לתכנון ולבנייה שהוא עומד בראשה ביטלה כאמור את ההיתר, הוא לא עשה דבר כדי להחזיר את המצב לקדמותו כמתחייב מתפקידו זה. לדעת משרד מבקר המדינה, משביטל ראש העירייה ויו"ר הוועדה לתכנון ובנייה, מר לוי, את ההיתר לבניית התוספת, היה עליו לנקוט גם את הפעולות הנדרשות כדי להביא להחזרת מצב מבנה המוסד לקדמותו. הביקורת העלתה כי במשרדיהם של היו"ר ושל המנכ"ל ובאגף זכיות והגרלות לא נמצאו כל דיווחים שמסר עורך הדין במהלך כל תקופת העסקתו על ליקויים כלשהם שנמצאו בתקינות ההגרלות, בנהלים שההגרלות מתקיימות לפיהם, באופן החזקת ציוד ההגרלות, או בהיבטים האחרים של ההגרלות הנוגעים להתאמתן לתכניות ההגרלות, כמפורט בהסכם ההתקשרות עם עורך הדין. מהאמור לעיל עולה כי המפעל כלל לא פיקח על העסקתו של עורך הדין. המפעל לא צירף לתשובתו מסמכים המעידים שתהליך אישור העבודה הנוספת לעובדי המפעל האמורים בוצע במלואו על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 ושהנהלת המפעל אימצה בתור הנחיה לביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשלים את הבד יקות הדרושות בעניין עבודותיהם הפרטיות של עובדי המפעל, לפרסם בהקדם נוהל פנימי בנושא הליך אישור עבודה פרטית ולהביאו לידיעת כל עובדי המפעל, וכן לבצע בדיקות תקופתיות כדי לוודא שההוראות בנושא מיושמות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הפיקוח למפעל מבחינה ציבורית ומבחינה תדמיתית ונוכח גובה השכר שהמפעל משלם למפקח -העל, על המפעל לקיים בקרה צמודה על אופן מילוי התפקיד; בין היתר, על המפעל לנהל מעקב אחר נוכחותו של מפקח-העל או נציגיו בהגרלות למינ יהן. לשם כך אל למפעל להסתמך רק על דיווחי הנוכחות של מפקח-העל, אלא לנהל בעצמו מעקב בעניין זה. כאמור, ההתקשרות עם מפקח -העל נעשתה בהסתמך על המוניטין הציבוריים שלו. ראוי שהמפעל ידרוש ממפקח-העל כי הוא או נציגיו יהיו נוכחים ככל האפשר בהגרלות, וכי יקיים את מה שנק בע בהסכם ההתקשרות עמו, ויהיה נוכח אישית ברוב ההגרלות ורק במקרים היוצאים מן הכלל ייעזר בעובדים ממשרדו. על המפעל לדרוש ולהקפיד לקבל ממפקח -העל דיווח שוטף שכתב על התנהלות ההגרלות שהתקיימו בנוכחותו או בנוכחות נציגים מטעמו. אם אין למפקח -העל הערות בדבר ליקויים בהתנהלות ההגרלות, יש מקום שגם דיווחים כאלה יימסרו בכתב. נוכח העובדה שהמפעל מופקד על כספים ציבוריים ומחויב לנהוג על פי נורמות ציבוריות, עליו לבחון מחדש את הכללים שקבע בעניין החזר הוצאות אירוח ולהגביל את סכום החזר ההוצאות שהיו"ר יהיה זכאי לו, להורות לבעלי התפקידים הזכאים לכך לעשות שימוש זהיר בתקציב הכיבודים והאירוח ולשמש בכך דוגמה ליתר עובדי המפעל. נסיעות במחלקת עסקים מגדילות את הוצאות המפעל על נסיעות לחו"ל 70 . לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל, בהיותו מופקד על כספי ציבור, מחויב לחסוך בכספיו. על דירקטוריון המפעל לשקול אפוא אם יש מקום לקבוע כי עובדי המפעל יטוסו במחלקת תיירים בלבד, גם אם הם מתלווים ליו"ר ולמנכ"ל. מהאמור לעיל עולה כי החלטת הוועדה הבין-תחומית בראשות היו"ר שימשה רק אישור פורמלי להחלטתו על מת ן התמיכה, שבאה לידי ביטוי בהערתו על גבי הבקשה. באוקטובר 2005 כיהן מר כצנלסון כיו"ר ישיבה של ועדת ההנהלה של המועצה. בין היתר אישרה הוועדה באותו דיון תקציב בסך של 250,000 ש"ח למימון הוצאות הכנס. לא נמצאו במועצה או במפעל מסמכים המצביעים על דיון בתוכני הכנס ובסכום שיוקצה להוצאות הקשורות בו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מקצת מקבלי התמיכות נתנו שירותי תרבות לאזורים בפריפריה, הדבר אינו תואם את קווי הפעולה של המועצה, שלפיהם יש לתת "תשומת לב מיוחדת" ליוצרים מהפריפריה. כמו כן מהנתונים עולה שיש תשובות המשווקים למנכ"ל מעלות גם הן את החשש שגם המשווקים לשעבר שלא נבדקו על ידי מבקר הפנים גבו סכומי יתר מהזכיינים. למרות זאת, גם בשלב זה לא בחן המנכ"ל את האפשרות לקבל מהמשווקים לשעבר מידע לגבי הגבייה שעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מבקר הפנים להמציא לוועדת הביקורת את טיוטת הדוח ולדווח לה על ממצאיה באופן מפורט, כשם שדיווח עליהם למנכ"ל, ולציין שמדובר בטיוטה שממצאיה אינם סופיים. דיווח זה התחייב במיוחד נוכח חומרת הממצאים לכאורה ומאחר שהמשווקים שאליהם נגעו הממצאים המשיכו לעבוד עם המפעל. עם זאת, גם הנוסח שבו דיווח מבקר הפנים על ממצאיו היה בו די על מנת שחברי הווע דה שנכחו בישיבה יבינו שקיימת בעייתיות בגביית דמי הביטוח ויבקשו לדעת את פרטי הממצאים שהועלו ובאילו משווקים מדובר, דבר שכאמור לא ברור אם נעשה. מכל מקום, אין חולק שגם הדיווח לוועדה לא הביא להשלמת הבדיקה61 . על המפעל להקפיד לקיים את הנוהל ואת תקנות מס הכנסה בעניין הסכום המוכר לצורך מס, לחסוך בכספיו ולא לאפשר לעובדיו ללון במלונות יקרים, אלא במקרים חריגים ומיוחדים ובלבד שגורם מוסמך במפעל אישר זאת מראש. אולם הביקורת העלתה שלושה מקרים שבהם שני עובדי המפעל לנו או הזמינו לינה71 בבתי מלון בחו"ל , שעלות הלינה בהם הייתה גבוהה מהעלות המאושרת בנוהל ובתקנות מס הכנסה (עלות הלינה המרבית הייתה 393 דולר ללילה), ואף על פי כן אישר המפעל את מלוא החזר ההוצאות לעובדים במקרים שבהם מומשה הנסיעה. להוצאות האמורות יש להוסיף הוצאות עודפות בסך 90% שהמפעל משלם כאמור בתור מס בגין הוצאה שאינה מוכרת. . מן הראוי שהמפעל יאמץ את הכללים שקבע החשב הכללי בעניין צבירת נקודות במועדון "הנוסע המתמיד" בנסיעות של דירקטורים ועובדי המפעל לחו"ל מטעמו, ומהזמנת כרטיסי טיסה לחו"ל בשביל זכיינים ומנויים, ובעניין הזכות לשימוש בהטבות הנובעות מנקודות אלה. אם יתבע המפעל את הנקודות שהוא זכאי להן, הוצאותיו על רכישת כרטיסי טיסה יפחתו, שכן מקצת הכרטיסים יוענקו לו חינם תמורת הנקודות שנצברו. בפגישה שקיים צוות משרד מבקר המדינה עם היו"ר והמנכ"ל ביולי 2006 הם ציינו כי אינם יודעים על דבר השינוי בנוהל הנזכר. לדעת משרד מבקר המדינה, דברים אלה של היו"ר ושל המנכ"ל אינם עולים בקנה אחד עם היותם הגורמים המופקדים על אישור נוהלי המפעל, ועם כך שהמנכ"ל חתום על פרוטוקול הדיון שקיימה ועדת הנהלים של המפעל במרס 2006 ., שהשינויים האמורים אושרו בו 2. : הטיפול בממצאי הבדיקה (א) משרד מבקר המדינה העלה כי לאחר קבלת דוח הביניים לא נקט המפעל צעדים כלשהם כלפי העובדת וחקירת ההדלפה הופסקה. לא נמצאו במפעל מסמכים המבהירים את הסיבה לכך. דוח ביניים מטבעו א ינו בבחינת סוף פסוק, אלא מטרתו לתת תמונת מצב של הממצאים שהועלו עד למועד כתיבתו והמלצות להמשך הטיפול. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם סבר המנכ"ל שממצאי הדוח אינם חד-משמעיים דיים כדי להביא לפיטוריה של העובדת כמומלץ בו, הרי שלאור חומרת החשדות שהועלו לגביה, רגישות תפקידה וחשיבות הנושא הנחקר - הדלפת מידע ממאגר סודי של המפעל - היה עליו לכל הפחות להורות על המשך חקירת ההדלפה (כפי שגם הומלץ בדוח), ורק בסיומה להחליט כיצד לנהוג בעובדת. חרף זאת, בעקבות דוח הביניים התמקד המנכ"ל באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין וזנח את יתר אפשרויות הטיפול, ומשהגיע למסקנה כי על סמך ממצאי דוח הביניים יהיה קושי לפטרה, סיים את הטיפול בחשדות להדלפה. לא מן הנמנע שהמשך חקירת ההדלפה היה מפריך את החשדות כלפי העובדת; אילו הופרך החשד, העובדת אף הייתה יוצאת נשכרת מאחר ששמה היה מטוהר מכל חשד, ואולי גם היה נמצא הסבר אחר להדלפה. מאחר שהבדיקה לא מוצתה, נוצר מצב שבו אחת המשרות הרגישות במפעל מאוישת בעובדת שאמינותה הוטלה בספק. (ב) כאמור, לדברי המנכ"ל, בעקבות דוח הביניים הוחל בפיקוח שוטף על עבודתה של העובדת בידיעתה. הועלה כי המנכ"ל לא עדכן את מנהל האגף שהעובדת כפופה לו בדבר ממצאי דוח הביניים והפיקוח שלטענת המנכ"ל היא נתונה בו. מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי רק בעקבות הביקורת נודע לו על עניינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-שיתופו של מנהל ה אגף בעניינים אלה אינו מתיישב עם טענת המנכ"ל שמתקיים פיקוח שוטף על עבודתה של העובדת. (ג) הביקורת העלתה כי למרות חומרת הנושא, לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על ההדלפה מקובץ הזכיינים. רק בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה, באוגוסט 2006 ,, נודע ליו"ר על הפרשה ועל פי דרישתו דיווח לו המנכ"ל בעל פה על פרטיה ועל דרך טיפולו בה. לאור הערות משרד מבקר המדינה ביקש היו"ר בספטמבר 2006 ממבקר הפנים לבדוק את אופן טיפולו של המפעל בחשד להדלפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מהאמור לעיל עולים סימני שאלה מהותיים בדבר העובדות הקשורות בטיפול המפעל בנושא ובדבר הגרסאות שהובאו לעיל. אם השיחה אכן התקיימה, היה על המנכ"ל לציין את דבר קיומה ואת תוכנה לפני נציגי משרד מבקר המדינה עוד במהלך הביקורת, כשנשאל כיצד טיפל בנושא. מכל מקום, יש לתעד כל שיחת נזיפה ואזהרה עם עובדים במפעל, ואף להחתים את העובדים על תרשומת של שיחה כאמור, ולתייקה בתיק רשמי של המפעל. זאת, בין היתר, על מנת שהנאמר בשיחה יהיה בעל תוקף מחייב ולא תהיה מחלוקת בעניינו. באוגוסט 2005 דנה ועדת ההנהלה בנושא, בראשות מר כצנלסון, והחליטה לאשר את הבקשה. מהאמור לעיל עולה כי לא זו בלבד שהמפעל לא בדק במלואם את החשדות החמורים שהועלו נגד מנהל א' ולא הודיע עליהם למשטרה, אלא שבהסכם פרישתו מהמפעל הוא אף זכה בהטבות כספיות חריגות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה ראוי שהמפעל יעניק למנהל א' הטבות כספיות כאמור. ניסיונות המנכ"ל, מר שאול סוטניק, להסתיר מסמכים ממשרד מבקר המדינה ולמנוע ביקורת בנושא פסולים ואינם עולים בקנה אחד עם הקבוע בחוק. התנהגות זו חמורה במיוחד נוכח מעמדו הבכיר והדוגמה שהוא אמור לתת לעובדי המפעל. בנסיבות אלה על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לתעד בתיקיו הרשמיים את כל המסמכים הנוגעים לעובדיו ולסוכניו, גם מסמכים הנוגעים לנושאים רגישים, ולוודא את ביצועה של חובה זו. יצוין כי כבר בשנת 1998 העלתה בדיקה של רואי חשבון של המפעל כי אחד ממשווקי המפעל דאז גבה סכו מי יתר מהזכיינים באזורו בגין ביטוח כרטיסים ומזומנים. לא נמצאו מסמכים המעידים כיצד טיפלה ההנהלה דאז של המפעל בעניין זה. אולם ממצאי מבקר הפנים על הגבייה בשנים 2000 -2005 מלמדים כי לא ננקטו הפעולות הדרושות על מנת להבטיח כי הדבר לא יישנה. עניינו של הציבור, שכספיו מופקדים בנאמנות בידי המפעל, הוא כי המפעל יקפיד ויוודא שמנהליו ועובדיו ממלאים את תפקידיהם בהגינות וביושר משיקולים ענייניים בלבד, ויטפל בנחרצות בתופעות שליליות של פעולה בניגוד עניינים, שעלולות להגיע עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את מנהליו ועובדיו מלבצע פעולות שליליות, שכן פעילות המפעל תלויה באמון הציבור כי הוא פועל כראוי. התנהגות בלתי הולמת של מנהליו ועובדיו, ואף מראית עין של התנהגות כזאת, עלולה לפגוע בתדמיתו ובאמון הציבור בו ולגרום, בין היתר, לירידה במספר המשתתפים בהגרלותיו ולהקטין את הכנסותיו. ממצאי הביקורת מעלים תמונה חמורה ומדאיגה על דרך פעולתן של המועצה לתרבות ואמנות וועדותיה, שהתנהלו כגוף עצמאי בלא בקרה מספקת של דירקטוריון המפעל. המועצה קבעה מדיניות שמטרתה לייחד את התמיכה בתחומי התרבות והאמנות לצעירים ולתושבי הפריפריה, אך הביקורת העלתה כי עיקר התמיכות ניתנו למבצעי פעולות וגופי תרבות ביישובים מרכזיים וחזקים. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר המפעל, לא נהגו בכספי המועצה, שהם כספי ציבור, ברגישות ובאחריות הנדרשות, והם פעלו לקדם מימון של פעולות תרבות ביישוביהם או לתמיכה בתחומים ובגופים שיש להם עניין אישי בהם. ההשתתפות בהצבעה על תמיכות כספיות מעין אלה אסורה לפי נוהלי המפעל והמועצה ולפי הכללים בעניין מניעת ניגוד עניינים. כספי המפעל לא נועדו לקדם את ענייניהם של מנהליו וחברי המועצה, אלא את ענייניו של כל הציבור לדעת משרד מבקר המדינה, להגשת דוחות נסיעה לחו"ל יש חשיבות רבה - הן בתור אמצעי בקרה, והן לצורך הפקת לקחים בדבר השגת יעדי הנסיעה, והתועלת שהיא מביאה למפעל. על הדירקטוריון והנהלת המפעל להקפיד כי חברי הדירקטוריון ועובדי המפעל בכל הדרגים יקיימו את הנהלים בנושא במלואם, ולהתנות את החזר הוצאות הנסיעה בהגשת דוח נסיעה מיד לאחר חזרתם לארץ. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל אמות מידה לקביעת הזכאות לתרומה וסכומה - ולעדכנן מפעם לפעם - וכן כללים בעניין סדרי עבודתה של הוועדה וחובת ההנמקה של החלטותיה. 1. הועלה כי הוועדה החליטה על מתן התרומות רק בעקבות בקשות שהוגשו למפעל. היא לא קבעה יעדים למתן התרומות ואילו תחומים עיקריים וחשובים ראויים לתרומה. זאת ועוד, האפשרות לקבל תרומות לא הובאה לידיעת הצי בור הרחב ולא פורסמה ברבים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפרסם את האפשרות לקבל ממנו תרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכספי המפעל הם כספי ציבור, על המפעל לקבוע אמות מידה ברורות בעניין הזכאות לתרומה ולקיים את תהליך מתן התרומות באופן שוויוני וגלוי, ולצורך כך עליו להביא את עצם מתן התרומות לידיעת הציבור. 3. החלטותועדת התרומות על מתן התרומה וסכומה אושרו בחתימת שלושת חברי הוועדה על גבי טופס התרומות. הביקורת העלתה כי טופסי התרומות הועברו לחברי הוועדה בנפרד, והם חתמו עליהם בלא שנפגשו עם חברי הוועדה האחרים כדי לדון בבקשות. גם לאחר שהתקבל במפעל נוהל התרומות, שבו נקבע כי "הבקשות ירוכזו בידי מזכיר החברה, והוא יביא אותן לדיון בפני הועדה", לא נפגשו חברי הוועדה לדון ביחד בבקשות. עוד הועלה, כי הנימוקים להחלטות על מתן התרומות לא תועדו. .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שההחלטה על תרומות תתקבל כדבר שבשגרה בסבב חתימות על טופס התרומות. קבלת החלטה בלא דיון ובלא תהליך קבלת החלטות סדור ומובנה, ספק אם היא מתיישבת עם החובות המוטלות על נושאי המשרה אשר שימשו כחברי הוועדה. לצורך קבלת ההחלטות על התרומות, ראוי היה שיקיימו דיון מקיף שיאפשר להם להפיק את מלוא התועלת מהידע ומהניסיון של כל אחד מהם17. על חברי הוועדה להתכנס ולדון יחד בבקשות באופן סדיר ולפעול על פי הנוהל בנושא זה. כללי המינהל התקין מחייבים גם רישום של פרוטוקולים מדויקים. על הפרוטוקול לשקף את שהתרחש בדיון ולהכיל את עיקרי הדברים שנאמרו, ובכלל זה המחלוקות שהתגלעו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע כללים ברורים לרישום הפרוטוקולים של ישיבות ועדת התרומות. 4. הביקורת העלתה כי ועדת התרומות לא נקטה שיטה אחידה לרישום שמות הגופים שביקשו ממנה תרומה, ולעתים נרשם שמו של אותו מבקש באופנים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר עלול לפגוע ביכולתו של המפעל לקיים מעקב אחר מבקשי התרומות ומקבליהן. על המפעל לציין ברישומיו ליד שמה של כל עמותה את מספרה אצל רשם העמותות כדי שיתאפשר זיהוי אחיד ועקבי של העמותות ופרטים נוספים שיאפשרו פיקוח מיטבי. הביקורת העלתה כי המפעל העניק את התרומות בלא שנקבע נוהל בנושא. עם כניסתו של מזכיר המפעל הנוכחי לתפקיד הוא הנהיג לראשונה, בתחילת שנת 2004 , את השימוש בטופס "תרומות (אישור מזכיר, יו"ר ומנכ"ל)" (להלן- טופס התרומות). בטופס זה מפורטים הנתונים ו האישורים שגופים המבקשים תרומה נדרשים להמציא: פרטים על הגוף ומטרותיו, אישור רשות המסים על ניהול פנקסי חשבונות, ואם מדובר בעמותה - גם אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. .1. לכ- 20% מהגופיםשביקשו תרומות אישרה הוועדה בתקופה הנבדקת שתי תרומות, ולגופים מסוימים אישרה שלוש או ארבע תרומות. חלקם אף קיבלו באותה שנה שתי תרומות שסכומן המצטבר גדול מ- 20,000 ש"ח (כאמור, סכום התרומה השכיח בתקופה הנבדקת). יצוין כי חברי הוועדה וחלק מחברי הדירקטוריון היו מעורבים במתן מקצת תרומות אלו. להלן דוגמאות: לעומת זאת, לגופים אחרים שביקשו יותר מתרומה אחת אישרה הוועדה תרומה אחת בלבד, ועמות ות רבות, בהן עמותות המייצגות מגזרים של חסרי יכולת ועמותות אחרות שנזקקו לעזרה בהמשך פעילותן, לא קיבלו אף תרומה אחת. בהיעדר אמות מידה ובהיעדר נימוקים מתועדים למתן התרומות, אי-אפשר לדעת מדוע קיבלו גופים מסוימים כמה תרומות ואחרים לא קיבלו כל תרומה, ומדוע קיבלו גופים מסוימים תרומות שסכומן גדול מהמקובל. מתשובות חברי הדירקטוריון עולה, כי הם ראו כחלק מתפקידם במפעל את הייצוג של גופים מסוימים ופעולה לטובתם. לדעת משרד מבקר המדי נה, מאחר ששמותיהם של הדירקטורים נרשמו על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלהם למבקשי התרומות קודם שאישרו את מתן התרומות. יש לראות בחומרה את מעורבותם של דירקטורים ובכירים במפעל - בגלוי ומאחורי הקלעים - במתן תרומות לגופים מסוימ ים, מעורבות שהקנתה לגופים אלה עדיפות ופגמה בהגינות ובשוויוניות שהמפעל מחויב לפעול בהן. על המפעל לתת דעתו על מצב בלתי תקין זה ולמסד מנגנון שינטרל את הזיקה האישית של בעלי תפקידים במפעל למתן תרומות. יצוין כי כבר בשנת 2003 ציין בית הדין האזורי לעבודה כי "נציג י הרשויות ... מעוניינים להציג הישגים בפני ציבור הבוחרים, תושבי ]במפעל[ המקומיות היישובים בראשם הם עומדים, שהרי זו דרכם לשכנע את הציבור כי הם ראויים לאמונם ולקולם ביום הבחירות. הכהונה בדירקטוריון מפעל הפיס היא אחת הדרכים לעשות כך. בלשון יותר מפורשת - היכולת להשפיע על הקצאת רווחי מפעל הפיס, כך שיגיעו לתחומי הרשות המקומית שלהם. כך יוכלו להראות לתושבי המקום, בוחריהם, כי הם פועלים למענם"21 (ההדגשה אינה במקור). האמור בפסק דין זה אמנם עוסק בהקצאת כספי המפעל לרשויות המקומיות, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, המסר שבו רלוונטי גם לשימוש בלתי תקין בכספי המפעל למתן תרומות לגופים שיש לבעלי תפקידים במפעל עניין אישי בסיוע להם. על המפעל לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי למנוע שימוש לא תקין בתקציב התרומות. 2. הביקורת העלתה כי מבין התרומות האמורות שחבר דירקטוריון המפעל מר יגאל עמדי היה מעורב בהן, שלוש תרומות, בסכום כולל של 56,000 ש"ח, ניתנו לעמותה בירושלים שיושב ראשה הוא אביו. על מכתבי הבקשה נרשם בכתב יד שמו של מר יגאל עמדי. בפברואר 2006 העניק המפעל תרומה נוספת בסך 18,000 ש"ח לעמותה אחרת בירושלים, שאביו של מר יגאל עמדי נמנה עם חברי הוועד שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מטרתה של קבלת אישור הדירקטוריון היא לוודא שהחברות בדירקטוריון האחר לא תפגע בעבודתו של היו"ר במפעל ו לא תגרום בביקורת נמצא כי גברת קודליק השתתפה באישורן של תמיכות בסכום כולל של 45,000 .ש"ח לשלוש פעילויות באשדוד, חלקן בתחום המוסיקה ביוני 2006 טען המנכ"ל לפני נציגי משרד מבקר ה מדינה כי מנהל א' לא היה מעורב בהכנת תכנית התמריצים של המשווקים בשום שנה. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל א' היה המעורב היחיד מטעם המפעל בהכנת טיוטת תכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 . ממכתב יו"ר החברה החיצונית למפעל אף עולה כי לאחר שהחברה הגישה את הטיוטה למנהל א', איפשר המנהל למשווקים לערער על היעדים שנקבעו בטיוטה ועשה בה שינויים, שלא כפי שנהג בשנים קודמות מי שהיה מעורב מטעם המפעל בהכנת טיוטות תכניות התמריצים למשווקים. לא מן הנמנע שבדיקה יסודית של מעורבותו של מנהל א' בתכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 ושל פעולותיו בתחומים אחרים הייתה מעלה כי הוא לא השפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. אולם הביקורת העלתה שהמפעל לא בדק באופן מעמיק אם מנהל א' השפיע בדרך זו או בדרכים אחרות על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו דיווחים על נוכחותו של מפקח -העל או ממלאי מקומו בהגרלות המפעל. רק בעקבות הערות משרד מבקר המדינה ביקש המפעל ממפקח-העל להמציא לו דיווח על מועדי הנוכחות שלו ושל ממלאי מקומו בכל ההגרלות שהתקיימו בתקופת העסקתו במפעל. באוגוסט 2006 מסר מפקח-העל למנהל אגף זכיות והגרלות במפעל רשימת נוכחות שלו ושל נציגיו בהגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא"80 בלבד, בתקופה שבין 2.7.05 ל- 1.8.06 . מהדיווח עולה כי בין 2.7.05 ל- 31.12.05 התקיימו בסך הכול 1,443 "הגרלות "לוטו ו"אקסטרא"; מפקח-העל נכח ב -14 מההגרלות, ונציגיו נכחו ב-41 הגרלות. (בסך הכול נכחו הוא או נציגיו ב-55 הגרלות, שהן 3.81% "בלבד מכל הגרלות ה"לוטו וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה); מתחילת 2006 ועד 1.8.06 נכחו מפקח-העל או נצ יגיו ב-11 מהגרלות ה"לוטו" וב-54 מהגרלות ה"אקסטרא", ובסך הכול ב -65 ( 3.84% ) מ - 1,694 מכל הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה. הביקורת העלתה כי לפני שביקש המפעל מעורך הדין שימסור לו דיווח על נוכחותו או על נוכחותם של נציגיו - בעקבות הביקורת - לא יזם המפעל כל פנייה לעורך הדין מאז דצמבר 2003 על מנת לקבל ממנו דוחות על עבודתו השוטפת בתור מפקח-העל; גם כשפנה המפעל בעקבות הביקורת אל עורך הדין בבקשה שימסור לו דיווח על נוכחותו בהגרלות, מסר לו עורך הדין דיווח חלקי בלבד, שכלל מידע רק על הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שהתקיימו מיולי 2005 .בלבד כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל ידע יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אך לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי למנוע זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם; ראשי .קשור בפעילותו ושאינו הולם. הדבר מחזק את המסקנה שעלתה מבדיקת הפרשה שבה היו מעורבים מנהל א' ומשווק א', כי הנהלת המפעל מעדיפה לסיים את הטיפול בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות מהר ככל האפשר, גם אם לא מוצתה בדיקתם. עד מועד סיום הביקורת לא מסרו היועמ"ש החיצונית והמנכ"ל למשרד מבקר המדינה מה נאמר בפגישות המוזכרות במכתב היועמ"ש החיצונית מאפריל 2006 (למרות חשיבותן הפגישות לא תועדו) ולא הסבירו מדוע החליטו לסיים את הפרשה באמצעות הוצאת חוזר רענון בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי המפעל אינם מפיגים את החשש שתפקיד ה"ממונה על אחריות חברתית" נועד בעצם לשמש "סידור עבודה" לעוזרת ב'. מאחר שמדובר בתפקיד חדש במפעל, היה על היו"ר להנחות את היועץ המשפטי להשלים את חוות דעתו ולהידרש במישרין לשאלה מה הוא ההליך הראוי לבחירת מועמד לתפקיד זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר למסור לדירקטוריון מלכתחילה את כל הפרטים הדרושים להחלטתו בעניין התפקיד ובעניין המועמדת לתפקיד. נוכח הגדרות התפקיד, לא היה הדירקטוריון צריך לאשר את המינוי בתור "משרת אמון", אלא לדרוש בדיקה שבה ייקבע אם לשם איוש התפקיד דרוש הליך של מכרז או של קבלת הצעות. על הדירקטוריון לבחון את הנושא מחדש, גם נוכח הספקות בעניין מחויבותו בדבר אופן מימוש העקרונות שקבע ארגון WLA , ובכלל זה לבחון אם אכן דרוש למנות לשם כך עובד מיוחד או שמא עובד שהמפעל כבר מעסיקו יכול למלאו לצד תפקידיו האחרים. 5. השלמת הבדיקות בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה: (א) בפגישה שהתקיימה בתחילת אוגוסט 2006 בהשתתפות נציגי משרד מבקר המדינה, היו"ר, המנכ"ל ונציג מבקר הפנים (להלן - הפגישה) הועלה כי עד אותו מועד לא הודיע המנכ"ל ליו"ר שבבדיקת מבקר הפנים נמצא שלכאורה מרבית המשווקים הנוכחיים גבו סכומים עודפים מהזכיינים, וכי היו"ר לא דרש מהמנכ"ל לעדכן אותו על תוצאות הבדיקה האמורה, אף שעברו כשמונה חודשים מאז ביקש ממנו הבהרות בנושא. בפגישה הועלה גם כי המנכ"ל לא דיווח ליו"ר על הבדיקה שעשה מבקר הפנים בנושא בשנת 2005 , ובה נמצא שמשווקים א' וב' גבו לכאורה מהזכיינים סכומים עודפים, וכי גם לאחר התערבות היו"ר בנושא, לא הורה המנכ"ל למבקר הפני ם להשלים בדיקה זו. (א) משרד מבקר המדינה העלה את הממצאים האלה: היו"ר והדירקטורים לא העבירו לדירקטוריון דוחות נסיעה; רק מקצת העובדים שהצטרפו לנסיעות היו"ר לחו"ל (6 מתוך13 נסיעות) הגישו דוחות נסיעה למנכ"ל; המנכ"ל לא העביר כלל דוחות נסיעה ליו"ר, חלק מהסמנכ"לים ומקצת העובדים לא הגישו דוחות נסיעה לחו"ל, שלא כנדרש; חלק מדוחות הנסיעה הוגשו בדיעבד, רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא או בעקבות הביקורת. . מתשובות המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית עולה כי כמו בפרשת ההדלפה גם הטיפול בפרשה הנדונה התמקד באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המעשים המיוחסים לעובדת - שימוש במשאבי המפעל לשם הפצת חומר שאינו קשור לעבודה ואינו הולם ואפשר שהפצתו היא עבירה פלילית - היה על המנכ"ל לנקוט פעולה שתביא למיצוי הדין עם העובדת ככל שניתן ותמנע ממנה לחזור על המעשה. שיחת נזיפה ואזהרה, שעצם קיומה שנוי במחלוקת, אינה מהווה טיפול יעיל וראוי בפרשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר בן זיקרי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לו זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונה לחבר מועצה - ולתת לזיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליו להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים, בייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. ,המפעל מקצה סכומי כסף גדולים למימון הקמת מבנים המיועדים למטרות שקבע וחשוב מאוד שהמבנים ישמשו רק למטרות אלה. על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימוש בהם, ושהם יתוחזקו כראוי. הביקורת העלתה שהמפעל אינו עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינו עושה סקרים שוטפים ומקיפים; בנהליו אין הנחיות מפורטות בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימוש במבנים; הנהלתו אינה מדווחת לדירקטוריון שלו על חריגות כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעת על הצורך לקבל דיווחים על החריגות ועל הצעדים שראוי שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן. על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו. על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן. על דירקטוריון המפעל לדון בהקדם באופן טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים ליישום ההחלטות שיקבל בנושא. מפעל הפיס הוא גוף שמטרותיו ומהותו ציבוריים הם והכנסותיו מכספי ציבור. עליו לנהוג בחסכנות לצמצם את הוצאותיו על מנת שיהיו ברשותו יותר כספים להשקעה למען מטרות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהות של המפעל על נסיעות של מנהליו ועובדיו לחו"ל, ונוכח הממצאים שהועלו בבדיקה, על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את הנושא ולנקוט את כל הצעדים הדרושים, ובהם קביעת כללים כדי שיבוצעו רק הנסיעות החיוניות וישתתפו בהן רק עובדי המפעל הדרושים. .בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון העלתה כי הנסיעות של עובדים לחו"ל לא הובאו כלל לא ישור הדירקטוריון, כמתחייב מהנוהל, וכי רק מנכ"ל המפעל החליט אם לאשרן. עוד נמצא כי בין יוני 200368 לאפריל 2006 הובאו לאישור הדירקטוריון רק שש מ-13 הנסיעות של יו"ר הדירקטוריון, מר שמעון כצנלסון, שהתקיימו באותה תקופה, וכי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, לא הביא את נסיעותיו לאישור יו"ר הדירקטוריון, שלא כנדרש על פי הנוהל. 1. הועלה שוועדת הפרסום אישרה התקשרויות עם עמותות וגופים לפרסום או למתן חסות, ובה בעת דחתה בקשות של גופים אחרים להתקשרויות כאלה במחירים דומים, שנועדו להביא לפרסום לאוכלוסיות דומות בגודלן או גדולות יותר. יצוין כי חלק ממקבלי החסויות קיבלו גם תרומות מהמפעל. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא ניתן לדעת מה היו השיקולים לאישור בקשה להתקשרות לצורכי פרסום או חסות או לדחיית הבקשה להתקשרות, שכן הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה אינם כוללים נימוקים להחלטות אלה. עולה חשש כי התקשרויות אלה היו תרומות במסווה של פעילות פרסומית. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה דחתה, בלא שהדבר הוסבר בפרוטוקול, גם מבקשים המתאימים לכאורה לעקרונות שפירטו המפעל וסמנכ"ל השיווק בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה. אולם מאחר שלא נקבעו אמות מידה לבחירת הגופים מקבלי החסות, והוועדה פועלת לפי שיקול דעתה הבלבדי, קיימת אפשרות שהחלטותיה יתקבלו שלא רק משיקולים מקצועיים ענייניים. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שהחלטות הוועדה אמורות להתקבל באופן מקצועי, כפי שציין המפעל בתשובתו, אין מקום שבעלי תפקידים בכירים במפעל יתערבו בהחלטות הוועדה. יצוין כי הסברי המפעל שהובאו לעיל לא צוינו בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום. עוד יצוין כי כבר במרס 2005 המליץ המבקר הפנימי של המפעל "לתעד .את שיקולי הוועדה לפחות באשר לרכישות שהחליטה לאשר. התיעוד אמור לכלול התייחסות לשיקולים המרכזיים (כמותיים ואיכותיים) באופן שניתן יהיה להתחקות בדיעבד ולבחון את סבירות ההחלטה שנתקבלה". עד מועד סיום הביקורת בנושא, אוגוסט 2006 , לא יושמו המלצות המבקר הפנימי. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הפרסום לכלול בפרוטוקולים שלה, בין היתר, את עיקרי הדברים שהועלו בדיון, את ההחלטות שהתקבלו ואת נימוקיהן. 3. הועלה שוועדת הפרסום החליטה לממן פרסומים בגופים שונים בגלל בקשות של היו"ר או המנכ"ל . הדבר מחזק את החשש שבהיעדר אמות מידה לבחירת הגופים שיקבלו חסות או ייתנו שירותי פרסום ישמש תקציב הפרסום למתן תרומה. להלן דוגמאות: לפי הפרוטוקולים של הוועדה, בשנים 2004 ו- 2005 היא החליטה להתקשר בארבעה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב - 232,250 "ש"ח, לפי בקשת יו ר הדירקטוריון. כמו כן החליטה להתקשר בחמישה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב- 60,888 .ש"ח, לפי "בקשתו" או "המלצתו" של המנכ"ל לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהיו"ר והמנכ"ל פנו לוועדה במישרין בבקשות להפנות כספים מתקציב הפרסום לגופים שונים מעוררת חשש שאכן מדובר למעשה בתרומות שהשיקולים לנתינתן לא היו שיקולי פרסום. 1. הביקורת העלתה שהמפעל השתמש בתקציב התרומות למימון פעילויות פרסום. על פי מכתבי ההודעה עולה ששלוש המחאות בסכום כולל של כ- 37,000 ש"ח מתקציב התרומות הועברו ישירות לחברות פרסום. עשר תרומות אחרות בסכום כולל של 88,600 ש"ח מתקציב התרומות יועדו, לפי ההודעות על אישורי התרומות, למתן חסות או לפרסום המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, העברת ההמחאות למקבלי התרומות על ידי חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה איננה בגדר "אקט יחצ"ני מובהק" כפי שטען המפעל בתשובתו; העברת ההמחאה בדרך זו עלולה ליצור את הרושם שהתרומה ניתנה בזכות מוסר ההמחאה, ולפיכך היא פסולה. על המפעל לחדול אפוא מדרך פעולה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי קבלת ההחלטות על ידי המועצה, תעשה בהיעדרם של כלים שהם בסיס הכרחי לקבלת החלטותיה. היעדרן של אמות מידה המתאימות לחזון המועצה איפשר לחברי המועצה לחלק את תמיכותיה, בין היתר, על פי העדפות ואינטרסים אישיים שלהם, כפי שהועלה בביקורת זו (ראו להלן את הממצאים בנושא). הביקורת העלתה כי יותר ממחצית מקבלי תמיכות המועצה בשנת 2005 באו מיישובים גדולים ומבוססים במרכז הארץ; בעיקר קיבלו תמיכה מבצעי פעולות תרבות מתל אביב ( 30% ( מסכום התמיכות) ומירושלים 17% ( ). היישובים שכל בקשותיהם נדחו86 .במספר) הם כולם יישובי פריפריה מהאמור לעיל עולה כי יו"ר המועצה וחבריה ומנהלת המועצה לא ייחדו את תשומת הלב הראויה לחובה המוטלת על חברי המועצה וועדותיה להימנע מפעילות בניגוד עניינים, לרבות פעילות במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם נוכח האשמותיו החמורות של מר ששון, על המפעל והמועצה הייתה מוטלת החובה לבדוק בדחיפות וביסודיות את טענותיו בהתאם לאמור בנוהלי המפעל ובנוהלי המועצה, לפנ ות למנהל היחידה המשפטית ולהיוועץ במועצה הציבורית המייעצת של המפעל (להלן - המועצה המייעצת), כדי למנוע פעילות .הראות של אינטרסים ציבוריים, ואף הוחלו עליו נורמות ציבוריות חשובות בפסיקה ובחוק. עם זאת, מממצאי הביקורת המפורטים בדוח זה עולה כי המפעל והעומדים בראשו לא הפני מו די את מהותו הציבורית של המפעל ואת חובתם לנהוג, בין היתר בנושאים המתוארים בדוח זה, בהגינות, בשקיפות ובשוויוניות, כאשר טובת הציבור הרחב, ורק היא, עומדת לנגד עיניהם; חמורה במיוחד היא חלוקת התמיכות והתרומות מכספי המפעל אגב העדפה בלתי עניינית של גופים ומגזרים, שנראה כי את ענייניהם רצו בעלי תפקידים במפעל לקדם; העדפה כזאת משמעה פגיעה בגופים ומגזרים אחרים. אי -הפנמת מהותו הציבורית של המפעל עולה גם מההתנגדות העקבית שהביעו המפעל והעומדים בראשו בשנים האחרונות להחלת חוקים שאכפו על המפעל נורמות ציבוריות, ומחלק מתגובות יהם על ממצאי הביקורת. ראוי לציין לשבח כי הנהלת המפעל נקטה צעדים לתיקון חלק מהליקויים שהועלו. אולם תיקונים מסוימים, בין היתר בנוגע להוצאות ולחלוקת כספי המפעל, נעשו תוך הסתייגות עקרונית מחובתו של המפעל לנהוג על פי אמות מידה ציבוריות (בין השאר, בטענה שהמפעל הוא חברה פרטית) והסכמה לנהוג על פי אמות מידה אלה רק משום שמשרד מבקר המדינה עמד על כך. הדבר מעלה חשש כי בעלי תפקידים במפעל מעוניינים להמשיך ולשמר את יכולתם להשתמש בחלק ממשאביו לתועלתם האישית. אחת הבעיות במפעל, שנדונה בהרחבה בפסק דין גדות, היא שבשונה מחברה פרטית "רגילה", למפעל אין בעלי מניות שיש להם עניין וכלים להבטיח את ניהולו התקין, ולכן אין בו מנגנוני בקרה בסיסיים המצויים על פי רוב בחברה פרטית. מן הראוי שבעיה זו תבוא על פתרונה. על המפעל לתקן בהקדם את כל הליקויים שהועלו בדוח זה. כן ראוי כי האסיפה הכללית של המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים, נציבות שירות המדינה (לגבי נושא המתנות) והממונה על השכר במשרד האוצר - ידונו בהקדם בממצאי הדוח, הן במישור הכללי והן במישור האישי בנוגע לבעלי תפקידים במפעל, וינקטו את כל הצעדים המתחייבים מכך. במסגרת זו מן הראוי לבחון את אחריותם האישית של יו"ר דירקטוריון המפעל, מר שמעון כצנלסון, ושל מנכ"ל המפעל, מר שאול סוטניק. המשך פעולתו של המפעל באופן המתואר בדוח זה עלול לפגוע קשות בבסיס קיומו של המפעל, והוא - אמון הציבור בו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האינטרס הציבורי החשוב שבעניין, מן הראוי כי שר האוצר, האחראי למתן ההיתר לביצוע ההגרלות של המפעל, ושר המשפטים, בין היתר מתוקף סמכותו לאשר שינוי בתזכיר המפעל ובתקנונו, יבחנו את הדרך ההולמת להחיל בהקדם על המפעל (לרבות בחקיקה) את כל הנורמות הציבוריות שראוי שיחולו עליו (בהן הנורמות שצוינו בדוח זה), בהתחשב בנתוניו המיוחדים כגוף העוסק בהגרלות ובהימורים, במהותו ובמטרותיו. בין היתר ראוי שישקלו להרחיב את הפיקוח הציבורי על המפעל, כפי שהומלץ עוד בדוח מבקר המדינה משנת 1994 ובפסק דין גדות. הסדרה זו יהיה בה כדי לתרום לשיפור פעילותו של המפעל ולהגברת אמון הציבור בו. מטרתו העיקרית של המפעל - שלשמה נתן לו שר האוצר היתר בלעדי וייחודי לגייס כספי ציבור באמצעות הגרלות והימורים - היא לממן פעילויות של הרשויות המקומיות בתחומי הבריאות, החינוך, הרווחה, התרבות והאמנות, כתחליף למימון המדינה. הכספים המתקבלים בידי המפעל הם כספי ציבור. המפעל הוא נאמן הציבור ועליו לפעול לטובת הציבור ובהתאם לנורמות ראויות. לדרך פעולתו של המפעל ולשימוש שלו בכספי הציבור המופקדים בידיו בנאמנות יש אפוא השפעה ישירה על כלל הציבור. בעבר, בעקבות דוחות של משרד מבקר המד ינה, פרסומים באמצעי התקשורת וביקורת ציבורית חריפה, שיפר המפעל את דרכיו בחלק מתחומי פעילותו, מנקודת

לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפעול ככל האפשר לצמצום של ביטולי הנסיעות ושל הוצאותיו בגין ביטולי נסיעות, וכן ראוי שהמפעל ינצל את ההטבות שהוא זכאי להן בתור לקוח מועדף.

מפעל הפיס . היבטים בפעולות מפעל הפיס .בביקורת נמצא כי מר עמדי השתתף בהחלטות בדבר אישור של 24 תמיכות בסכום כולל של 1,030,500 ש"ח הקשורות לפעילויות וגופים בירושלים שחלקם מתוקצבים, בין היתר, על ידי עיריית ירושלים, אשר מר עמדי מחזיק כאמור בתיק התרבות והספורט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר עמדי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו לעיר ולגופים בה ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות שהוא חבר בהן, בעת שדנו על תמיכה כספית בגופים שיש לו או לעירייה עניין בסיוע להם, והיה עליו לצאת מישיבות אלה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול. הלכה פסוקה היא כי ניגוד עניינים יכול להיות גם בין שני עניינים ציבוריים של נושא המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה בהשתתפותו של מר עמדי בהחלטות על מתן תמיכות בסכומים גדולים לפעילויות ולגופים הנמצאים בירושלים, אשר גם במסגרת תפקידו בעירייה כמחזיק תיק התרבות והספורט היה לו עניין לקדם אותם, הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים בין שני העניינים הציבוריים שלהם הוא מחויב, שלא על פי חובותיו בעניין זה לפי הפסיקה ולפי נוהלי המועצה. (1) הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטות הוועדה לאמנויות הבמה לתת שתי תמיכות בסכום כולל של 30,000 .ש"ח לפעילויות וגופים הקשורים בעמק יזרעאל הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטת הוועדה לאמנויות הבמה לתת למקהלה תמיכה בסך 15,000 .ש"ח לסיוע במימון הנסיעה של חברי המקהלה לארה"ב מהתכתובת האמורה עולה כי מר ברושי ניצל את תפקידו במועצה לתרבות ואמנות כדי לנסות ולקדם את ענייני המועצה האזורית שבראשה עמד. הניסיון אמנם לא עלה יפה, אך בעשותו כן פעל מר ברושי בניגוד עניינים תוך ניצול מעמדו במועצה לתרבות ואומנות. הביקורת העלתה כי ברשימת המופעים שאישר מר ברושי נכלל גם מופע של תזמורת בנהלל שבעמק יזרעאל. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את העובדה שמר ברושי היה שותף להחלטה לתמוך בסכום ניכר בכנס של איגוד שהוא עומד בראשו. נוכח ממצאי הביקורת נראה כי התמיכה של המועצה בכנס זה הושפעה מכך שמארגני הכנס והעומדים בראשו חברים במועצה ובוועדותיה. לדעת משרד מבקר המדינה הייתה מוטלת על מר ברושי החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מניגוד העניינים הכרוך בהשתתפות בהחלטות הנוגע ות לגופים שבראשם עמד. מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי מר ברושי לא פעל על פי חובותיו בעניין זה והוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד לנוהלי המועצה. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות המועצה עולה לכאורה כי מר ששון השתתף בחמש החלטות של ועדות המועצה על תמיכה בעיריית חולון, בחברות עירוניות הקשורות בה ובתושבי העיר, בסכום כולל של 244,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה תשובתו של מר ששון מדגישה את החשיבות של רישום פרוטוקולים ממצים של ישיבות המועצה וועדותיה תוך ציון נוכחות החברים והשתתפותם בקבלת החלטות, וכן את החשיבות של מסירת מידע לחברי הוועדה על המבקשים ובכלל זה על מקומות מגוריהם. זאת כדי למנוע אפילו מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי שחברים שעניין הנוגע להם נדון בישיבה יצאו ממקום הישיבה ויוודאו כי הדבר נרשם בפרוטוקול. יש לציין לשבח את ההקפדה בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהיו"ר וחברי מועצה לא פעלו על פי המתחייב מהכללים למניעת ניגוד עניינים ומנוהלי המועצה, לא הודיעו מראש על זיקותיהם ולא נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות הנוגעים למבקשי תמיכה שיש להם עניין ישיר או עקיף בהם. יש לראות בחומרה גם את העובדה שמאז הוקמה המועצה לא נקטו חבריה את הצעדים הדרושים לבחינת סוגיית ניגוד העניינים בפעילות המועצה וועדותיה ולקביעת הנחיות ברורות בעניין זה, נוסף על האמור בעניין זה בתקנון ההתאגדות של המפעל, בנוהלי המועצה ובפסיקה. מממצאי הביקורת עולה כי בפועל היו"ר וחלק מחברי המועצה וועדותיה אכן קידמו בכמה מקרים מתן תמיכות לגופים שהיה להם עניין בהם. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר הדירקטוריון לא נהגו בכספי הציבור ברגישות ובאחריות הנדרשות. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להורות למועצה לקיים בדק בית יסודי בעניין פעילותה ולבחון אם יש מקום לעצור לאלתר את אישור התמיכות עד להשלמת הבדיקה האמורה. על המועצה וועדותיה להתקין בהקדם אמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות (בדומה למבחנים .לחלוקת כספי תמיכות שגיבש, למשל, משרד המדע, התרבות והספורט לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ). באמצעות אמות המידה יוכלו עובדי המועצה לבחון אילו בקשות עומדות בתנאי הסף קודם הדיון בוועדות. על בסיס אמות המידה אף תוכל המועצה לקיים הליך בדיקה מובנה ומושכל לאישור או לדחייה, בלא שהוועדות יצטרכו לדון במאות בקשות בשנה אל א רק במקרים חריגים שתגדיר המועצה (כפי שנהוג לגבי ההקצבות השנתיות של המפעל לרשויות המקומיות). בשיטה זו גם ייבחנו כל הבקשות לתמיכה בשקיפות, בהגינות, באחידות וללא משוא פנים. על המועצה וועדותיה לתעד כראוי את דיוניהן בדרך שתשקף את הנימוקים להחלטותיהם ואת נוכחות חברי המועצה בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם. זאת ועוד - יש להתחשב בחובה לתת ייצוג הולם לשני המינים, למגזרים שונים של האוכלוסייה, לכל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים. החסויות מיועדות לקדם מכירות ולשפר את השיווק של הגרלות המפעל, ולכן ערכה השיווקי של החסות המוצעת צריך להיות השיקול המרכזי בהחלטת הוועדה אם לאשר את מתן החסות. הביקורת העלתה כי ועדת הפרסום החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסות לאירועי תרבות בלא שהובהרה בפרוטוקול הישיבה התועלת העסקית שהמפעל יפיק מכך. נמצאו שבע דוגמאות כאלה למתן חסויות לאירועי תרבות, שארבעה מהם התקיימו בעיר אשדוד; הסכום הכולל של אותן חסויות היה כ- 295,000 ש"ח. מאחר שהמועצה היא הגוף במפעל המופקד על מתן תמיכות לגופים כאלה, לא הייתה ועדת הפרסום רשאית לקבל החלטות אלה. .בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא פורטו כאמור הנימוקים לאישור החסויות האמורות, וגם לא נראה כי השיקול המרכזי בהחלטה היה אכן קידום השיווק של הגרלות המפעל. בביקורת נמצאו שמונה מקרים של תרומות המסתכמות ב - 104,000 ש"ח, שנתן המפעל לאירועי תרבות, ששניים מהם התקיימו בעיר אשדוד. 3. הביקורת העלתה כי ההחלטות בעניין החסויות והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. מהאמור לעיל עולה כי למעשה מתבצעות במפעל במקביל, באמצעות יחידות אחרות של המפעל ותקציבים שלא נועדו לכך, פעולות של תמיכה כספית בפעולות תרב ות בלא שנראה כי נבחנו כראוי. באחדים מן המקרים הנזכרים בולטת מעורבותו המשמעותית של היו"ר. לדוגמה, הוועדה הבין-תחומית דחתה במרס 2005 בקשה לתמיכה בפסטיבל "ההתיישבות העברית מצדיעה לירושלים", בסכום של 100,000 ש"ח אך לבקשת היו"ר, אישרה ועדת הפרסום לתת 50,000 ש"ח באמצעות מתן חסות, בלא שדווח לה כי הוועדה הבין- תחומית דחתה את הבקשה ומדוע דחתה אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שכל הקצאה כספית תמומן באמצעות הסעיף התקציבי שנועד לה ותאושר בידי הגוף במפעל המוסמך לטפל בה. אין זה ראוי לממן תמיכות לאותו גוף או אירוע מסעיפי תקציב ותחומי פעילות שונים של המפעל. על ועדת הפרסום וועדת התרומות להימנע מלקבל החלטות לגבי מתן חסות ותרומות לאירועי תרבות בלא תיאום עם המועצה, ויש לקבל החלטה רק לאחר שנבחנו במלואם השיקולים העסקיים והאחרים למתן התמיכה או התרומה. על המפעל להקים מאג ר מידע ממוחשב מרכזי שיאפשר ליחידותיו לבדוק אם בקשות לתמיכה, לחסות או לתרומה שהועברו לטיפולו, הוגשו גם ליחידות אחרות, מה החליטו אותן יחידות ומדוע. כל זאת כדי למנוע אישור של תקציבים לאותו גוף בידי כמה יחידות בלא תיאום, או אישור בקשה בידי יחידה אחת לאחר שנדחתה מסיבות מוצדקות בידי יחידה אחרת. ,יצוין כי החלטה זו התקבלה בניגוד עניינים, שכן גם מר לוי, בהיותו ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה. ולכן גם הוא היה חייב לדווח לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא מנוע מלהשתתף בישיבתה הנוגעת לעמותה ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה; ולהיעדר מאותה ישיבה. 4. הביקורת העלתה כי המדור לפיקוח על הבנייה בעירייה לא ניהל תיק פיקוח עדכני על המבנה כנדרש בחוק התכנון והבנייה85 . מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי. ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד. על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לשוב ולבדוק את התפקידים האמורים של היו"ר על פי העקרונות שנקבעו בדוח מבקר המדינה משנת 2004 בעניין אופן בדיקת מינוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגוף אחר. כ ן עליו (א) הביקורת העלתה כי באפריל 2006, כשדיווח היו"ר לראשונה על חברותו בדירקטוריון של חברה א', הוא לא פעל על פי העקרונות שנקבעו בדוח האמור של משרד מבקר המדינה, אף שעקרונות אלה אומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. כאמור, היו"ר הסתפק בדיווח לדירקטוריון כי התבקש לשמש חבר דירקטוריון בחברה א' וכי הוא נתן את הסכמתו לכך; הוא לא דיווח על קשריה של חברה א' עם חברה ב', ואף לא ציין שאחיו שימש בעבר מנכ"ל חברה ב' בעבר ומשמש בהווה מנכ"ל חברה א'. הוא גם לא פירט בפני הדירקטוריון את מבנה החברה ואת תחומי פעילותה, ואף לא את קשריה של חברה ב' עם גופים ציבוריים, כנדרש. רק באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא כאמור היו"ר לאישור הדירקטוריון בדיעבד, את מועמדותו לדירקטור בחברה א', וציין כי אחיו הוא אחד הבעלים של חברה א' ושותף בחברה ב', שהיא חברת האם של חברה א'. על פי תמליל הישיבה, היו"ר לא פירט את עיסוקיה של חברה ב' באר ץ ולא ציין שהיא מתקשרת עם גופים ציבוריים, אלא מסר לדירקטוריון כי וידא שלמפעל הפיס אין שום קשר עם שתי החברות. בדצמבר 2006 , בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה, הביא היו"ר לאישור (בדיעבד) בפעם השלישית את מועמדותו בתור דירקטור בחברה א', וציין כי לחברה א' "אין שום פעילות בישראל ומכאן לא יכול להיות לה קשר למוסדות חברה [ היא אחד מהבעלים של]'שחברה ב[ עובדה]ה[ .וגופים ציבוריים בישראל אין לה כל רלוונטיות לענייננו". הדירקטוריון אישר בדיעבד את בקשתו של ]'א היו"ר. (ב) גם דירקטוריון המפעל לא פעל על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 , אף שהנהלת המפעל אימצה אותם כהנחיה לביצוע. לאחר שקיבל הדירקטוריון את דיווח היו"ר באפריל 2006 , הוא לא בדק את המידע שמסר היו"ר ולא קבע אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים בין תפקידיו של היו"ר. אין זה מן הנמנע כי לו נעשתה בדיקה מסודרת של החשש לניגוד עניינים, היה הדירקטוריון מוצא כי אין חשש לניגוד עניינים או קובע תנאים למינוי והסדרים למניעת ניגוד עניינים, אולם כאמור הבדיקה לא נעשתה כלל, ובכך יש טעם לפגם. .לדרוש מהיו"ר למסור לו את כל הפרטים הדרושים לבדיקה האמורה, ובכלל זה להודיע לו אם הוא מקבל שכר כלשהו עבור מילוי תפקידים אלה. על המפעל לפעול למימוש העקרונות שנקבעו בעניין בדוח מבקר המדינה האמור ואומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. עוד בשנת 2004 , בדוח מבקר המדינה על מפעל הפיס 77 שעסק במי נוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגופים אחרים, כתב משרד מבקר המדינה כי "כדי להבטיח מינהל תקין וטוהר מידות, מן הראוי לקיים, קודם מינוים של עובדים ובעלי תפקידים בגוף ציבורי (לרבות גוף דו-מהותי) לתפקידים מחוץ לגוף, בדיקה של חשש לניגוד עניינים... מן הראוי לבדוק את החשש לניגוד עניינים כלהלן: על העובד או בעל התפקיד שקיבל את הצעת המינוי (להלן - המועמד) לדווח בכתב לגורמים המוסמכים (כגון המנכ"ל, היו"ר או הדירקטוריון), פרק זמן סביר לפני המינוי, על הצעת המינוי שקיבל, ולפרוס לפניהם מידע מפורט על הגוף שבו הוצע לו המינוי, ו בכלל זה -מבנה הגוף (חברות בנות, חברות אחיות, אשכול החברות שהוא משתייך אליו וכיו"ב), תחומי פעילותו, בעליו, מנהליו, הפרויקטים שהוא משתתף בהם וכן הקשרים הקיימים והפוטנציאליים בין הגוף שהוא עובד בו לבין הגוף שבו הוצע לו המינוי. על הגורמים המוסמכים לבדוק את המיד ע ובמידת הצורך לאסוף מידע משלים. עליהם לדון בעניין ולקבוע, באופן מנומק, אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים. אם יקבע שיש חשש לניגוד עניינים, עליהם להחליט אם החשש מונע את המינוי כליל, או שניתן להתיר את המינוי בתנאים שהמועמד יידרש לעמוד בהם. המועמד לא יסכים ל הצעת המינוי בטרם יקבעו הגורמים המוסמכים את עמדתם". .לניגוד עניינים בין תפקידיו. על היו"ר לבקש מהדירקטוריון אישור מפורש למינויו לתפקידים האמורים, כנדרש בהסכם העבודה שלו, ולא להסתפק בדיווח. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד. מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם. .על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. הביקורת העלתה כי רואה החשבון והמבקר הפנימי של המפעל לא עשו ביקורת על פעולות המועצה מאז היווסדה בשנת 2001 . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת שפורטו לעיל יש חשיבות רבה לכלילת בדיקות של המועצה בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי, ועל רואה החשבון של המפעל לבקר בהקדם את פעילותה החשבונאית של המועצה. . לדעת משרד מבקר המדינה כיוון שהמפעל נועד לשרת את כלל הציבור במדינה, מן הראוי שחברי המועצה ייצגו מגוו ן גדול ככל האפשר של תחומי תרבות ואמנות ושל יישובים, זאת במיוחד נוכח הודעת המועצה שהיא תתמוך בצעירים ובתושבי הפריפריה. לכן יש מקום כי מפעם לפעם תהיה תחלופה בין חברי המועצה וועדותיה, הן אלה שמייצגים אזורים ומגזרים בארץ והן אלה שמייצגים את תחומי האמנות השונים. גם יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפעל יפעל ליישום עקרונות הייצוג ההולם של בני שני המינים ושל המגזרים השונים, שהם מעקרונות היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית בישראל, וייתן ביטוי הולם לנשים ולמגזרים השונים במועצה. הביקורת העלתה כי בפועל מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. הביקורת העלתה כי הפרוטוקולים של המועצה וועדותיה, שנכתבו על ידי מנהלת המועצה או עובדת המועצה, נרשמו בקיצור רב ואינם נו תנים תמונה ממצה של הדיון. בדרך כלל לא צוינו בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. כדי להתמודד עם העומס נעזרו הוועדות לעתים ביועצים מקצועיים חיצוניים, שבדקו את הבקשות עוד לפני הדיון במועצה או בוועדה וכתבו את המלצתם. מבדיקת ההחלטות עולה כי לא תמיד התק בלו המלצות היועצים; הביקורת העלתה כי גם הנימוקים לדחיית המלצות היועצים לא נרשמו בפרוטוקולים, אף שמדובר בהחלטות מהותיות המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח סכומי הכסף הגדולים שהמועצה מקצה והחובה לנהוג בשוויון ובהגינות בכל פעולותיה, עליה להקפיד לרשום פרוטוקולים שיכללו את עיקרי הדברים. עליה גם להקפיד לציין בהם נימוקים מפורטים להחלטות. יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק את החשדות לגופם, ולפיכך אין להסיק מדוח זה דבר באשר לנכונותם. הביקורת התמקדה באופן שבו טיפל המפעל בחשדות אלה. .מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להפסיק לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכים להיות ערים לרגישות הציבורית של השימוש בכספי המפעל ולהימנע מחלוקת מתנות שמומנו מכספיו לגורמים כה רבים ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה - לדון בממצאי הביקורת דלעיל, הן במישור הכללי והן במישור האישי, ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פועלת לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובת המפעל כדי לבטל את הצורך בהגדרת "משרות האמון" ותנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה וכיצד ייבחרו המועמדים למלא אותן. מספר המשרות הבכירות במפעל אינו גדול מכדי שיהיה אפשר להכין רשימה סגורה של משרות שתוגדרנה "משרות אמון" ולהגדיר את תחומי פעילותם ותפקידיהם של הממלאים משרות אלה, על פי אותן אמות מידה שצוינו שבתשובת המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשלב הראשון של בדיקת הפרשה ובוודאי בטרם הוחלט כיצד לסיים את הטיפול בה, היה על המפעל לבדוק את מכלול היבטיה, לרבות השאלה האם מנה ל א' נתן דבר מה למשווק א' בתמורה לטובות הנאה שקיבל ממנו לכאורה, והאם במעשיהם השפיעו באופן כלשהו על המפעל. זאת במיוחד משום שבדוח הבדיקה צוין במידה רבה של ודאות כי הקשרים בין שני אלה לא יכלו "להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים" ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מידע מבוסס ובדוק על מידת ההשפעה של הקשרים בין השניים על המפעל, לא יכלו המנכ"ל והיו"ר לקבל החלטה מושכלת בעניין אופן סיום הפרשה. לנוכח החשד למעשים פליליים והחשש שהיה בהם כדי להשפיע על המפעל, הביא משרד מבקר המדינה א ת הפרשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שבחן את המסמכים בנושא, סבר שיש בהם כדי להצביע על חשד לביצוען של עבירות פליליות מסוג שוחד ועל כן הורה על חקירת משטרה בנושא. בעת סיום הגיבוש של דוח ביקורת זה טרם הסתיימה חקירת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע נהלים מסודרים בעניין בחירת עובדי המפעל המלווים נסיעות לחו"ל, כדי שהשיקולים שלפיהם ייבחרו העובדים יהיו ברורים ולא יהיו נתונים לשיקול דעתו של אדם זה או אחר. דברים אלה אינם מתיישבים עם העובדות. בכל התכניות שהוגשו לוועדה לתכנון ולבנייה יועד כל חלל קומת העמודים לסגירה, וכך אכן נעשה; ועקב כך נחסמה יציאת החירום של המוסד הסיעודי לכיוון קומת העמודים. מהאמור לעיל עולה כי ראש העירייה הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בהקמת מבנה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שייעודו אינו תואם את הייעוד שסוכם עליו בהסכם בין העירייה למפעל; ובתכניתם להקים במוסד מבנה שישרת גם אנשים שאינם נמנים עם דייריו, הם לא נתנו את הדעת על רווחתם של הדיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות לחגים לגורמים רבים כל כך ובעלות כה גבוהה, במשך שנים רבות, ללא אמות מידה ברורות, לא ראוי שתיעשה על ידי גוף .שהכנסותיו באות מן הציבור ומיועדות למטרות ציבוריות. על המפעל לשקול מחדש את נושא חלוקת המתנות ולקבוע כללים נאותים בנושא זה. מתגובת המנכ"ל לטיוטה עולה כי הוא לא חלק על הממצאים לכאורה המצביעים על כך שמשווקים א' וב' גבו במשך שנים סכומי יתר מזכיינים. למרות זאת הוא הורה למבקר הפנים שלא להמשיך את בדיקתו בעניינם, והחליט לסיים את הטיפול בנושא באמצעות הפקת לקחים כלליים מכאן ולהבא בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים להשלים את בדיקתו 59 . העובדה שמבקר הפנים לא בדק את הגבייה של כל משווקי המפעל, אין בה כדי לגרוע מחומרת הממצאים לכאורה שהועלו לגבי שני המשווקים שנבדקו. אם היה בידי המנכ"ל מידע שיש בו כדי לערער על נכונות הממצאים שבטיוטה, היה עליו למסור אותו למבקר הפנים ולבקש ממנו לבדוק את המידע ולעדכן את הטיוטה לפיו, אך הוא לא עשה זאת באותה העת60. זאת ועוד; לא נמצאה חוות דעת משפטית הבוחנת, כ מומלץ בטיוטה, את האפשרויות העומדות לפני המפעל לקבלת מידע לגבי תקינות הגבייה של המשווקים לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לקבל חוות דעת משפטית כזאת בטרם הורה שלא להמשיך בבדיקה. מכל מקום, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים לבדוק לאלתר את העמידה במגבלת ה- 75% לגבי כל המשווקים הנוכחיים שלגביהם לא נבדקה מגבלה זו, מאחר שהמידע על פעילותם נמצא בהישג ידו של המפעל. . גם במקרה זה החליט אפוא המנכ"ל לסיים את הטיפול בפרשה במהרה, בלי לבדוק עד תום את כל החשדות שהועלו בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מוסר מסר שלילי לכל משווקי המפעל. יתר על כן, בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה נוצר מצב בלתי מתקבל על הדעת, שבו המפעל המשיך להעסיק ביודעין, בלי לטפל בנושא, שני משווקים שלפי בדיקה פנימית שלו הפרו לכאורה את ההסכם עמו וגבו כספים ביתר מצדדים שלישיים הקשורים לפעילותו (הזכיינים), ושישה משווקים נוספים שיש חשש שגם הם פעלו כאמור. 3. : הדיווח לדירקטוריון (א) הביקורת העלתה כי גם במקרה זה לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על הממצאים שהועלו בבדיקה וצוינו בטיוטה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם החליט המנכ"ל להפסיק את בדיקת הפרשה, היה עליו לה ודיע ליו"ר ולדירקטוריון על ממצאי מבקר הפנים ולבקש שינחו אותו כיצד לפעול. פרוטוקול ישיבת ועדת הביקורת מספטמבר 2005 נכתב באופן כללי ותמציתי, ולכן לא ניתן לד עת האם חברי הוועדה שנכחו בישיבה ביקשו לקבל את טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים, והאם התקיים דיון בנושא; והאם חברי הוועדה ניסו לברר מה משמעות המשפט במצגת ולפיו "ייתכן" שבעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים - באילו סכומים מדובר, באילו משווקים מדובר והאם הם הוחלפו בתקופת הסכם השיווק החדש; והאם ניסו לברר מה הם "שיקולי הפרקטיות" שבגללם החליט המנכ"ל (שנכח בישיבה) שלא להרחיב את הבדיקה. מכל מקום, מהפרוטוקול עולה כי באותה הישיבה לא התקבלה כל החלטה בנושא ביטוח .קשר בין מקום מגוריהם ומקום עבודתם ועיסוקם של חברי המועצה לבין החלטות המועצה על מתן תמיכות, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מ בקר המדינה, על המועצה לקבוע בהקדם מדיניות ברורה בעניין תמיכותיה, שתביא למימוש חזונה ויעדיה - דהיינו למילוי צורכי "תושבי פריפריה הנמצאים בשולי העשייה התרבותית", ולא רק לעידוד פעילויות במרכז הארץ או ביישובים שממילא קיימת בהם פעילות תרבותית ענפה, הנתמכת גם בי די גופים אחרים, כגון משרד המדע, התרבות והספורט והרשויות המקומיות. את המדיניות עליה לתרגם לכללים ברורים ומחייבים בעניין היקפי התמיכות שתעניק לכל אחד מהיעדים, ואמות מידה לקביעת סכום התמיכה לפעילות בודדת יחידה או לגוף יחיד. כיוון שהמועצה לא קבעה כאמור מדיניות ברורה ומלאה ליישום חזונה, ולא קבעה כללים ואמות מידה מפורטים לקבלת ההחלטות בדבר מתן תמיכות וסכומיהן, נוצרה אפשרות שחברי המועצה וועדותיה יקבלו החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. להלן פירוט הממצאים שהעלתה הביקורת בנושא החשש לני גוד עניינים: מאחר שהמפעל עוסק בכספי ציבור חלות עליו, על עובדיו ועל מנהליו נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן הנורמות האוסרות פעילות בניגוד עניינים או תוך חשש לניגוד עניינים. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדות המשנה שלה עולה כי על אף האמור בנוהלי המועצה ובפסיקה, השתתפו חלק מחברי המועצה וועדותיה בקבלת ההחלטות על מתן תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או משום שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או משום שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי הוועדה והן לא נרשמו בפרוטוקול (ראו להלן את ממצאי הביקורת בנושא). לדעת משרד מבקר המדינה, בעשותם כך פעלו חברי המועצה והוועדות במצב שיש בו ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. מטבע הדברים, החלטה על מתן תמיכה לגוף מסוים במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים, באה על חשבון הקצבה של המועצה לתחו מים, פעילויות ויישובים אחרים שהיה ראוי שיקבלו אותה. הביקורת העלתה כי הנוהל לבקרת מבנים אינו מפרט את הצעדים שיהיה על מנכ"ל המפעל לנקוט בעקבות קבלת דיווח על חריגה בשימוש במבנה, מלבד משלוח מכתב לרשות המקומית. על המפעל לעדכן את הנוהל ולכלול בו הוראות בדבר צעדים אלה. הביקורת העלתה כי עד א וקטובר 2006 לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש במבנים אלה. עוד הועלה כי משנת 1999 לא עשה המפעל סקר שימושים מקיף נוסף והסתפק רק בשתי בדיקות מצומצמות, וכי לדירקטוריון המפעל לא דווח על ממצאי סקר 1999 ., וגם לא על חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר מכן עקב כך לא ידע הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעל המפעל לנקוט כדי למנוע אותן. עוד הועלה כי לדירקטוריון גם לא דווח על הסכמת המפעל לשינוי ייעודם של חלק מהמבנים, והיא ניתנה בלי אישורו. .בדוח הבדיקה נקבע כי גם אם יימצא שטענות מנהל א' נכונות, עצם הקשרים הכספיים בין השניים, בייחוד ללא ידיעת הממונים על מנהל א', אינם עולים בקנה אחד עם כללי האתיקה ועם הנורמות המקובלות. בדוח הודגש כי קשרים כספיים בין משווק לעובד בכיר במפעל "אינם יכולים שלא לפגום באובייקטיביות ושיקול הדעת הנקי הנדרשים מכל עובד במפעל. הנ"ל נכון בעיקר לגבי עובד בעמדה אשר... לפעולותיו עשויה להיות השפעה על תוצאותיו ]'מנהל א [ בכירה כשל ".]'משווק א[ הכספיות של יודגש כי מבקר הפנים והיועץ הביטחוני לא בדקו אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה, כיצד השפיעו הקשרים ביניהם על פעולות מנהל א' במפעל ואם נגרם למפעל נזק בשל קשריהם. אי-ביצוע בדיקה זו צוין באופן ברור בדוח הבדיקה. עם זאת הובהר בדוח, כאמור, כי יש למנהל א' היכולת להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' במפעל, וכי "ניתן לציין אינה יכולה ]שהייתה בין השניים[ ברמת וודאות גבוהה כי מערכת יחסים מעין זו ". ]ביניהם[ להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים בדוח הבדיקה הומלץ לבצע בדיקות נוספות על מנת לשפוך אור על פרטי האירוע ולבדוק את נכונות המידע שמסרו המעורבים בו. מכל מקום, בדוח נקבע כי "חומרת הפרטים והתנהלות המעורבים, כפי שידועים עד כה, מדברת בעד עצמה ואינה יכולה שלא לזכות למענה מצד המפעל". .תלונה במשטרה או להביא למיצוי הבירור והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינה מחויבת לפי החוק, וגם אם כתוצאה מכך עלולים המקרים להתפרסם. סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו. תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. 3. מממצאי הביקורת עולה כי בין היתר מחשש לפרסום שליל י, נהגה הנהלת המפעל בשנים האחרונות, ללא יוצא מן הכלל, לסיים בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם במפעל, בלי לבדוק (אפילו לא בבדיקה פנימית) את החשדות במלואם ובלי לבחון את ההשפעה על המפעל במקרים אלה. בשל אותו החשש גם לא דיווחה ההנהלה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. עוד עולה, כי הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, וכי המסמכים הקשורים בחשדות לא תויקו בתיק של המפעל, חלקם אף הוצאו מחוץ למפעל, ואת חלקם ניסה המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. עקב כך לא ניתן לדעת בוודאות בין היתר אם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות במפעל, נוסף על אלה שהועלו במקרים שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולתו האמורה של המפעל אינה ראויה. המסר המועבר באמצעותה לעובדי המפעל וסוכניו ולציבור הוא של סלחנות והבלגה על חשדות חמורים במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפות מבטיחה את טוהר המידות ואת קיומן של נורמות ציבוריות ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים לעיל כראוי, היה עולה כי אין בהם ממש, ואולם הטיפול בחשדות אלה הופסק בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. 4. ,במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות את היועץ הביטחוני, הקב"ט, מבקר הפנים, חברי ועדת הביקורת, המנכ"ל והיו"ר. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות שתוארו בדוח זה לעיל, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. 5. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספי ציבור, חלה החובה לפעול בהגינות ובשקיפות ולמצות את הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות לעיל על מכלול היבטיהן, לפעול לתיקון הליקויים שיימצאו, לנקוט את כל הצעדים הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין, ובשיתוף הדירקטוריון להפיק את הלקחים הדרושים למניעת הישנות המקרים. על המפעל להכין נהלים שיבטיחו שחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו וסוכניו ייבדקו עד תום ויטופלו כראוי. בין היתר ראוי לקבוע בנהלים אלה כי כל מתשובת המפעל עולה כי למפעל אין נוהל בנושא הליך אישור עבודה פרטית. עוד עולה כי שבעה עובדים במפעל, רובם עובדים בכירים, עוסקים בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האיש ורים שפג תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד. נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי. לא נמצא כי מי מעובדי המפעל שהעובדת שלחה להם בדוא"ל חומר שאינו קשור לפעילות המפעל דיווחו על מעשיה, כמתחייב בנוהל. יתרה מזו, בדיקתו של מנהל אבטחת המידע העלתה כי חלק מעובדים אלה העבירו בעצמם חומר כאמור לעובדת. גם העובדת לא דיווחה להנהלת המשרד על דואר בלתי ראוי. למרות זאת לא הורה המנכ"ל לנקוט צעדים כלשהם נגד העובדים האמורים, אף לא נזי פה ואזהרה שלא יחזרו על מעשיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמפעל הוא גוף שמהותו ומטרותיו ציבוריות, מוטלת עליו חובה מוגברת לעקור מן השורש תופעה של הפצת חומר בלתי הולם על ידי עובדיו. . לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לשקול שוב את החלטתו בנושא ובכלל זה את ההחלטה כי בראש המועצה לחינוך יעמוד יו"ר המפעל, נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה בעניין סדרי עבודתה של המועצה לתרבות ואמנות, השפעתם של חבריה על פעולותיה והחלטותיה והשימוש בכספי המועצה לצורך סיוע לגופים הקשורים בהם במצב של חשש לניגוד עניינים. ע ל האסיפה הכללית ודירקטוריון המפעל לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שצוינו בדוח זה, עוד לפני שהמועצה לחינוך תתחיל לפעול - אם אכן תוקם - כדי למנוע את הישנותם בגוף זה. משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ מהסקירה הלקונית שכאמור מסר המנכ"ל לוועדה בעל פה בנובמבר 2003, הוא לא הציג לוועדה נתונים על הליך הפנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין למפקח-על. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפיקוח על ההגרלות במפעל ולזהותו של מפקח העל נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית ותדמיתית, ונוכח סדרי עבודתה של הוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל 79 , היה על המנכ"ל לפרט לפני הוועדה את הליך בחירתו של מפקח-העל. מהאמור לעיל עולה כי את ההתקשרות של המפעל עם עורך הדין יזם המנכ"ל. הוא שהעביר את הבקשה בנושא לוועדה לבחירת יועצים ומומחים, והוא שהציג את הנושא לוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שהמנכ"ל, . ,שכאמור יזם את ההתקשרות, הוא שהציג את הבקשה לוועדת יועצים ומומחים ששימש היו"ר שלה ואשר היה שותף להחלטתה לאשר את ההתקשרות. מהאמור לעיל עולה שהמועצה פועלת למעשה כגוף אוטונומי המנוהל בידי היו"ר ואינו כפוף לנוהלי המפעל. כמו כן הביקורת העלתה שהדירקטוריון והנהלת המפעל לא קיימו בקרה כלשהי על המועצה, על אף היותה כאמור "אורגן" של המפעל המקצה כספים שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל לבחון מחדש את ההחלטה ואת הנוהל בעניין הסכומים שהמפעל מעניק לעובדיו לכבוד אירועים ושמחות, ולפעול לשינוי ההחלטה האמורה ברוח המלצתו של סמנכ"ל המינהל של המפעל משנת 2000 . אין זה ראוי שהמפעל, המופקד על כספי ציבור והמחויב לפעול על פי נורמות ציבוריות, יממן ממקורותיו הוצאות של עובדיו עבור שי שנתנו לכבוד אירוע אישי של עובד אחר במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של היו"ר והמנכ"ל בעניין אישור הנסיעות לחו"ל אינה עולה בקנה אחד עם חובתם להקפיד לקיים את נוהלי המפעל במלואם ולשמש דוגמה לעובדי המפעל. כמו כן היה על יהם להקפיד להביא לאישור הדירקטוריון את הנסיעות של כל עובדי המפעל לחו"ל, כמתחייב מהנהלים האמורים. נוסף על כך, אין די בדיווח בעל פה של המנכ"ל ליו"ר על נסיעותיו המתוכננות, ועליו להקפיד לתעד את קבלת האישור. .של חברי המועצה במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. ראוי גם לקבוע נוהל שיבטיח רישום של הזיקות של חברי המועצה לרשויות מקומיות ולגופים וגילוי נאות של חברי המועצה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בתחילת עבודתה של המועצה בשנת 2001 היה עליה לבקש חוות דעת משפטית שתבהיר כיצד על חבריה לפעול במצבים של ניגוד עניינים ושל חשש לניגוד עניינים ותפרט את הנחיות המפעל, המועצה והחוק בעניין זה. מאחר שלא ביקשה זאת, היה על מנהל היחידה המשפטית - אשר השתתף החל משנת 2004 בחלק מישיבות המועצה וועדותיה ועל כן ידע כיצד הן מתנהלות - ליזום דיון של הנהלת המפעל בנושא. מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החליט לתמוך בפסטיבל זה כבר בדצמבר 2004 , עוד לפני שהוועדה הבין-תחומית התכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה זה מקרה בולט של מתן תמיכה מכספי המפעל משיקולים א ישיים, תוך ניצול מעמדו של מר כצנלסון כיו"ר המפעל ויו"ר הוועדה שאישרה את התמיכה. ,כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור עליו להקפיד שמתן התרומות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני ובשקיפות מלאה. הוצאותיו של המפעל על מתן תרומות לעמותות, לארגונים ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומו ת לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניות בתחום זה ובתקציבים שראוי להקצות לכך. יו"ר המפעל, המנכ"ל והמזכיר, אשר שימשו כוועדת תרומות, קיבלו את החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלב של חברי דירקטוריון המפעל ומנהליו או שימשו כלי לקידום האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתן התרומות באופן שיווני וגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעל להגיש לו בכל שנה דוח מפורט על כל הבקשות לתרומות שהתקבלו במהלך השנה, על הבקשות שנענו ועל השיקולים להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקב אחר כספי התרומות כדי לוודא שהם שימשו למטרה שלשמה נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות. המפעל כתב כאמור למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים בדוח זה. .ייעודו של המפעל הוא להקציב לרשויות המקומיות כספים, שהוא מגייס מהציבור באמצעות הגרלות, למימון השגת מטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה. בפסק דין גדות ציין בעניין זה בית הדין הארצי לעבודה כי "תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו... כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים במפעל הפיס הם כספי ציב ור. מן הציבור . התקבלו ולתועלת הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פיקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו" 25. הביקורת העלתה כי בעקבות ישיבה זו ודיון שהתקיים אצל מנכ"ל המפעל, כתב מנהל אגף בקרה למנהלת המועצה כי לפי התקנון ותזכיר המפעל כפופה המועצה לנוהלי המפעל; אולם כיוון שמבדק ה-ISO במועצה נדחה בשנה, נדחתה בשנה גם החלת נוהלי המפעל על המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר אמות מידה עלולים מבקשים בעלי קשרים שהגישו המלצות לזכות בהעדפה בלתי ראויה. על הוועדה לקבוע אמות מידה כדי להבטיח שבקשות התרומות ייבחנו בצורה שווה והוגנת, תוך מתן ייצוג הולם לכל המגזרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, תמיכה בזכיינים או בקרובי משפחתם הנעשית מתקציב התרומות המיועדות לכלל הציבור, עלולה להעלות חשש, שבקבלת התרומה ניתנה להם עדיפות על פני כלל הציבור. כמו כן ראוי לקבוע אילו מסמכים על יחידים לצרף לבקשתם לקבלת התרומה, כדי שיהיה אפשר לשקול את בקשותיהם באורח מבוסס. .לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מתן התרומות, על המפעל לקבוע בהקדם אמות מידה וסדר עדיפויות, שהם בסיס הכרחי להקצאת כספי ציבור. קביעת אמות מידה ברורות תצמצם או תמנע העדפה של מגזרים מסוימים, מקורבים וזכיינים ותאפשר ביקורת על החלטות המפעל בדבר מתן תרומות. על המפעל לשקול להפסיק את מתן התרומות עד להסדרת הדרך לנתינתן וקביעת אמות מידה מפורטות וגלויות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". .רוב מקבלי התרומות מקבלים את המחאת התרומה מהמפעל בדואר, ומקצתם באים למפעל ומקבלים את ההמחאות בלשכות היו"ר, המנכ"ל או המזכיר. אולם על פי מכתבי ההודעה, המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לידי חברי הדירקטוריון מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש, כדי שימס רו אותן לגופים המבקשים. יש לציין שחברי דירקטוריון אלה גם פעלו כאמור לקבלת אותן תרומות. מסירת המחאות התרומות באמצעות חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה אינה ראויה. העובדה שחבר הדירקטוריון שפעל למתן התרומה הוא שמסר את ההמחאה עשויה ליצור רושם אצל מקבל התרו מה כי מוסר ההמחאה השפיע על ההחלטה לתת את התרומה, וכי המקבל חייב לו תודה על כך. יש בכך טעם לפגם משום שמדובר בכספי ציבור ובנושא משרה ציבורית ולא ב"טובה אישית". במשרדי המועצה מתקבלים מגופים שקיבלו ממנה תמיכה פריטים רבים שהם תוצרי תמיכת המפעל בהם - כגון: תקליטורים עם יצירות מ וסיקליות וסרטים, ספרים ואלבומים יקרי ערך - ופריטים שממחישים את פעולתם ויצירתם של גופים המבקשים ממנה תמיכה. יצוין כי חלק מאותם פריטים מיועדים באופן אישי לחברי המועצה ועובדיה. נמצא כי המפעל אינו מנהל רשימת מצאי של פריטים אלה, והם אינם מאוחסנים כנדרש אלא נלקחים על ידי מקבליהן או ניתנים למנהלים ועובדים אחרים במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להחיל על המועצה בהקדם את נוהל המתנות שלו, ל אחסן את כל הפריטים האמורים כפי שנקבע בנוהל ולדאוג שמנהל אגף המינהל או בעל תפקיד שימונה לכך ינהל רשימת מצאי מעודכנת שלהם. כאשר תגיע המועצה למסקנה כי פריטים מסוימים אינם דרושים לה עוד לצורך ביצוע עבודתה, עליה לתרום אותם לגופים ראויים באופן מסודר ולתעד זאת כראוי. על המפעל להשלים את נהליו בעניין הטיפול במתנות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישומם המלא. על המפעל להקפיד לשלם את הקנסות במועד, כדי שלא יחויב לשלם חובות שהצטברו בגינם. אם האיחור בתשלום נגרם בגלל העובד, על המפעל לחייבו גם בתשלום החוב שהצטבר. . אין זה ראוי שהמפעל יישא בתשלומים בגין עבירות חניה של עובדיו. על המפעל להקפיד לקיים את נוהליו ולגבות מכל עובדיו הנוהגים ברכב צמוד של המפעל את סכומי הקנס ות בגין עבירות חניה שעברו, גם אם מדובר בנסיעה בתפקיד, מאחר שמחובת העובדים לציית לחוקים הקיימים. .הביקורת העלתה כי על פי דוח הוצאות אישיות שהגישו עובדים בתביעה להחזר הוצאות על אירוח במסעדה, במקרים רבים לא היה אפשר לוודא שהעובדים עמדו בתנאי הנוהל. למרות זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלפני שיאשר המפעל את ההחזרים הכספיים הוא יוודא כי הסכומים הוצאו לצורך מילוי התפקיד וקידום ענייני המפעל, וכי העובדים שדרשו החזר הוצאות פעלו לפי תנאי הנוהל. .משרד מבקר המדינה בדק את האמצעים שנקט המפעל להפסקת החריגה בשימוש שנעשתה ב-13 המבנים שדבר החריגה בשימוש בהם התגלה לו ממרס 2006 . יצוין כי המפעל החל לנקוט אמצעים כאלה רק במהלך הביקורת ובעקבותיה. ארבעה מהמבנים האמורים היו מבנים נטושים או מבנים שתחזוקתם ירודה; ובשאר נעשה שימוש שאינו תואם את השימוש שסוכם עליו בהסכם בין המפעל לרשויות המקומיות. נמצא כי עד אוגוסט 2006 הצליח המפעל להפסיק את החריגה בשימוש רק בשניים מ-13 .המבנים האמורים לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לשעבר להורות על ביצוע בדיקה יסודית של הנושא. לא מן הנמנע כי הבדיקה הייתה מעלה שמנהל ב' נהג כשורה ולא היה לו קשר לחברה. אולם החשד לא נבדק, ובכך יש טעם לפגם. היעדר טיפול בחשד האמור גם העביר מסר שלילי לעובד י המפעל (שלפי תשובת המנכ"ל לשעבר, חלקם ידעו על החשד) ופגם בהרתעה מפני ביצוע פעולות בלתי תקינות. .על המפעל להחליט כיצד לנהוג במנהל ב'. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם הבדיקה של פרשה זו לא מוצתה על ידי המפעל. אם החשדות נכונים (ולמשרד מבקר המדינה לא הוצגו מסמכים שיש בהם לאשש או להפריך חשדות אלה), מדובר בהפרה של חובת הנאמנות של מנהל ב' כלפי המפעל. על כן היה על המפעל למצות את בדיקת הנושא, ובכלל זה לברר אם מנהל ב' ניצל את תפקידו על מנת שהחברה תקבל עבודה מהמפעל, ואם קיבל טובת הנאה בתמורה לכך ובתמורה להשתתפותו לכאורה בביצוע העבודה. לפי הממצאים היה כמו בפרשות האחרות המתוארות לעיל, המסמכים הקשורים בנושא לא תויקו בתיקו האישי של מנהל ב' או בתיק אחר של המפעל, ולא הוכנה תרשומת של שיחת הבירור שלטענת המנכ"ל לשעבר היא קיימה עם מנהל ב', ולטענת מנהל ב' לא התקיימה. ממסמכי המפעל עולה אפוא כי מנהל ב' חרג כמה פעמים מסמכויותיו ומנוהלי המפעל. הנהלות המפעל השונות נהגו בחריגות אלה בסלחנות ולכל היותר באמצעות מתן אזהרות. על פי המתואר לעיל נראה, כי אלמלא המכתבים האנונימיים ואלמלא הביקורת של משרד מבקר המדינה לא הייתה הנהלת המפעל בודקת את נושא הגבייה העודפת מהזכיינים במלואו ומטפלת בו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל למצות את האפשרות לקבל מידע גם מהמשווקים לשעבר על הגבייה שעשו ולפעול על פי המתחייב מהממצאים. מן הראוי שהמפעל ישקול להטיל על המשווקים בהסכם שלו עמם חובה להמציא לו לפי דרישתו נתונים הנוגעים לפעילותם בו, גם תקופה סבירה לאחר שיפסיקו לעבוד עמו. עוד ראוי, כפי שהמליץ מבקר הפנים, כי המפעל ינקוט באופן שוטף פעולות שיבטיחו כי הסכומים שהמשווקים גובים מהזכיינים עבור הביטוח אינם חורגים מהקבוע בהסכם עמם. לדעת משרד מבקר המדינה, מהפרשות הנוגעות למנהל ב' ניתן ללמוד הן על גישת המפעל לבירור חשדות לפעולות בלתי תקינות ועל טיפולו בחריגות מנהליו והן על הבעייתיות הנובעת מטיפול לא רציף, לא שיטתי ולא מתועד כדבעי בפרשות שכאלה. מן הראוי שהמפעל יפעל לתיקון הליקויים בנושא63. לדעת משרד מבקר המ דינה, דרישה של המועצה לקבל חינם כרטיסים למופעים מהגופים מקבלי התמיכות אינה ראויה ועלולה ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטותיה בדבר התמיכה שהיא נותנת לאותם גופים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהוג בעניין קבלת כרטיסים והזמנות לפי אמות המ ידה של גוף העוסק בכספי ציבור, ולא לדרוש עבור עובדיה כרטיסים לאירועים מגופים שהיא תומכת בהם. על המפעל והמועצה להכין בהקדם נוהל ובו כללים מפורטים ומחייבים בעניין זה - בדומה לעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1709 מנובמבר 2005 בעניין "קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים" וכן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 - ולנקוט את כל הצעדים הדרושים למימושם. אם המועצה סבורה כי השתתפות בעל תפקיד מטעמה באירוע מסוים דרושה למילוי תפקידו, יש מקום שישתתף באירוע בתמורה מלאה במימון המפעל לפי כללים שייקבעו. לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום שחבר גוף שתפקידו לייעץ להנהלת המפעל בין היתר בנושאי אתיקה ציבורית יקבל כרטיסים ללא תשלום לאירוע שהמפעל מממצאי משרד מבקר המדינה לגבי תהליך בחירת העיר שבה יתקיים הכנס עולה כי הוא לקה בחסר ובוצע שלא כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שמר כצנלסון, שכא מור שימש עד מינויו לתפקידו במפעל כסגן ראש העירייה, היה שותף להחלטת המועצה לקיים את הכנס באשדוד ולהחלטת ועדת ההנהלה לאשר את מימון הכנס האמור. חומרה נוספת יש בדבר נוכח החריגה הגדולה מהסכום שהוקצה למימון הכנס, בלא שנמצא כי מוסדות המפעל או הנהלת המועצה בחנו את הסיבות לחריגה ואישרו אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על גברת קודליק הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתה לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לה זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונתה לחברת הוועדה - ולתת זיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליה להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים ובייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. הביקורת העלתה כי הנוהל חל רק על עובדי המפעל, ולא על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. עוד העלתה הביקורת כי במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים והגופים מבקשי התמיכה. חלקם נמסרים למפעל ביוזמת אותם גופים, וחלקם - על פי דרישה שכלולה בהודעה של המועצה על אישור התמיכה או בהסכמים שהיא חותמת עם אותם גופים. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין זה. הועלה כי בהסכם שחתם המפעל באפריל 2005 עם מארגני התחרות נקבע כי "הנהלת התחרות תיתן למועצה מספר הזמנות זוגיות לתחרות הגמר וכן מספר נוסף לחברי הדירקטוריון של מפעל הפיס וחברי המועצה לשלב חצי הגמר בתאריכים 11 ו-12 באפריל 2005 , לפי רשימה מוסכמת ". יצוין כי מחירם של הכרטיסים לאירועים יוקרתיים אלה הגיע עד 180 .ש"ח לכרטיס .משתתף במימונו. קבלת טובת הנאה זו עלולה לערער את הסמכ ות המוסרית של המועצה המייעצת לייעץ למפעל בנושאי אתיקה ציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל והמועצה המייעצת לקבוע כללים ברורים באשר לקבלת טובות הנאה מהמפעל או מגופים שהוא קשור עמם. (ב) הועלה כי המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם, לקבל כרטיסים לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. לדוגמה, בהסכם חסות שחתם במאי 2006 עם איגוד הכדורסל התחייב האיגוד להעמיד לרשותו "כרטיסים לאירועים הבולטים שבאחריותו (משחקי הגביע, ונבחרת ישראל)". מממצאי הביקורת עולה כי מנהל היחידה המשפטית, שתפקידו להתריע על מצבים אפשריים של ניגוד עניינים ולמנוע אותם, קיבל בעצמו כרטיסים מגוף מקבל תמיכה, ואף נתן חוות דעת המצדדת בהמשך התופעה השלילית של קבלת כרטיסים והזמנות מגופים נתמכים וגופים שהמפעל קשור עמם בקשרים עסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבחין בין השתתפות באירועים במסגרת התפקיד כדי לבטא חסות, להעניק פרסים וכיוצא בזה, לבין ניצול הענקת התמיכה לקבלת טובת הנאה אישית. . בהנחיה האמורה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים, הוא עמד על כך שהכללים בנושא קבלת מתנות בידי עובד ציבור נועדו להבטיח כי הוא יפ עיל את סמכותו השלטונית בהגינות, ביושר, בענייניות, בשוויון ובסבירות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המפעל גוף העוסק בכספי ציבור, דברים אלה נכונים למנהליו ועובדיו בכלל ולעובדי המועצה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת מתנות מגורמים נתמכים, עלולה לפגוע, ולו למראית עין, בשיקולים למתן הקצבות ותמיכות. זאת ועוד, כספי המפעל והמועצה אינם רכושם הפרטי של חברי הנהלת המפעל, עובדיו וחברי המועצה, ולא ראוי שהם יופלו לטובה בקבלת הזמנות לאירועים ופריטים שונים, בשל מתן תמיכות הממומנות מכספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהמועצה תנהל שתי מערכות הנהלת חשבונות, ועליה לרשום כל הוצאה כבר במהלך השנה בסעיף התקציבי המתאים לה. כך יוכלו מנהלי המפעל והמועצה לקיים בקרה שוטפת ויעילה על הוצאותיה ולהבטיח שאין חריגה מתקציבי סעיפי ההוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להימנע מטיפול בבקשות שהתקבלו לאחר המועד שנקבע בפרסומי המועצה, משום שהדבר פוגע בשוויון שהמועצה חייבת לנהוג בו בטיפולה בבקשות התמיכה ובסדרי מינהל תקין. .1. הביקורת העלתה כי בפרסומי המועצ ה ובקווי הפעולה שלה נקבעו יעדים כלליים בלבד, והמועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד ולא נקבעו אמות מידה להחלטה על גובה התמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה דרך פעולתו של המפעל בכל הנוגע לבחירת המועמד הייתה לקויה מכמה בחינות באופן המעורר חשש שנועדה להביא לבחירת אותו .מועמד: ראשית, מתן האפשרות למועמד להיבחן במכון אחר משום שתוצאות בדיקתו במכון הנבחר לא השביעו את רצון המפעל העניק לו יתרון על שאר המועמדים. שנית, לאחר שהמועמדת השניי ה לתפקיד שנשלחה למבחני המיון הודיעה שאינה מעוניינת בתפקיד, לא שלח המפעל מועמד נוסף למבחנים והותיר את המועמד שנבחר כמועמד יחיד. שלישית, המועמד נבחר לתפקיד אף שעל פי המבחנים הוא לא עמד בכל דרישות התפקיד. בעניין טענת המפעל כי מבחני ההתאמה והמיון במכונים אינם משקפים את כישוריו של הנבחן, משום שהוא מבוגר ואינו מתורגל במבחנים כאלה - יש לציין שעובדות אלה היו ידועות למפעל עוד לפני ששלח את המועמד למבחנים והיה עליו להביאן בחשבון מלכתחילה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי חברי ועדה לבחירת עובדים בכירים יקיימו את הנוהל המחייב אותם לדווח על היכרותם עם מועמדים לתפקידים במפעל ולהימנע מלהשתתף בתהליך בחירתם. 5. הדיווח לדירקטוריון : בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל ביוני 2006 "הועלה כי המנכ ל והיו"ר לא דיווחו על הפרשה ועל אופן טיפולם בה לדירקטוריון המפעל. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על היו"ר והמנכ"ל לדווח לדירקטוריון על טיפולם בפרשה בזמן אמת ולאפשר לו להנחות אותם לגבי הטיפול הראוי בה ובמקרים דומים שעלולים להתרחש. נוכח האמור לעיל לא ברור מדוע היו"ר והמנכ"ל לא הודיעו למשווק א' על הפסקת ההתקשרות עמו כבר במאי 2006 , אלא האריכו את ההתקשרות עמו ואפשרו לו להמשיך ולעבוד עם המפעל עד דצמבר 2006 , ולטענת המנכ"ל הוא גם דחה בשל כך את הדיווח החשוב בעניין זה לדירקטוריון המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששמו של מר עמדי נרשם על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלו לעמותות האמורות קודם שאישרו את מתן התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את מעורבותו של מר יגאל עמדי במתן התרומות לעמותות שאביו ממלא בהן תפקידים ולקידומן. על המפעל לבדוק את הנושא ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך. 3. ,במכתב הבקשה לקבלת התרומה שהעמותות נדרשות לצרף לטופס התרומות עליהן לפרט את מטרותיהן ופועלן ואת האוכלוסייה שהתרומה מיועדת לה. הועלה כי עמותות הפועלות במגזר אוכלוסייה מסוים קיבלו בתקופה האמורה שבע תרומות, עמותות של שני מגזרי אוכלוסייה אחרים קיבלו כל אחת שלוש תרומות, וכל שש הבקשות שהגישו עמותות הפועלות במגזר רביעי נדחו. כשמגזר זה קיבל תרומה היה זה במסגרת תרומה שניתנה לכלל מגזרי האוכלוסייה הנזכרים. לפי ממצאי הביקורת נראה כי חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא של מעורבות חברי הדירקטוריון והוועדה ושל היעדר אמות מידה לחלוקת התרומות. .עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת. (א) הביקורת העלתה כי בכ-30 ( נסיעות 27% ) מ-110 נסיעות של עובדי המפעל וחברי מוסדותיו לחו"ל שהתקיימו בין ינואר 2003 לאפריל 2006 , טסו העובדים במחלקת עסקים - ב-17 ( מהן 56% ) היה מדובר ביו"ר ובמנכ"ל. ביתר הטיסות במחלקת עסקים טסו עובדים שהצטרפו למנכ"ל וליו"ר. בכמה מנסיעות אלה הצטרפו העובדים למנכ"ל או ליו"ר רק בכיוון נסיעה אחד, אולם אושרה להם טיסה במחלקת עסקים בשני הכיוונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שבטבלה עולה כי רוב הנסיעות התקיימו בשנים 2004 -2005 , כלומר בפרק זמן של שנתיים ולא שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את נושא הנסיעות לחו"ל ולקבוע כללים שיבטיחו כי רק הנסיעות החיוניות יתקיימו, וכי רק העובדים ההכרחיים ישתתפו בהן. .הנתונים שבטבלה מעידים שבתקופה שנבדקה הרבו בכירי המפעל האמורים לשהות בחו"ל, ועלויות נסיעותיהם היו גבוהות. העלות הגבוהה מקורה, בין היתר, מעלותן של טיסות במחלקת עסקים (ראו להלן). .במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלת המועצה והיו"ר הם שליחי הציבור, והעדפה בלתי ראויה של תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתר הציבור. על כן על המפעל והמועצה לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שחלוקת התמיכות תיעשה לפי כללים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה. יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובה לתת ייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון של המועצה ובקווי הפעולה שקבעה. יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר, כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים בהקדם את בדיקת ה-ISO ולהחיל על המועצה את נוהלי המפעל. כן עליו להדק את הבקרה על פעילות המועצה, בין היתר באמצעות המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית של המפעל והדירקטוריון יבחנו בהקדם את הממצאים החמורים שהעלתה הביקורת ואת המתחייב מהם. מן הראוי שהאסיפה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר - שמטרתן היא כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל - כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן. מהדוחות שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל עולה כי לדוחות אלה יש חשיבות רבה לצורך שיפור השירות בנסיעות ולצורך החלטה בדבר נחיצות הנסיעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי העובדים יגישו אותם מיד לאחר חזרתם לארץ, כמתחייב מנוהל "נסיעה בתפקיד". 3. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד", היו"ר והמנכ"ל רשאים לצרף את בנות זוגם לנסיעות לקונגרסים על חשבון המפעל (כלומר, המפעל מחזיר להם את הוצאות הטיסה והמלון). יש לציין כי בשלוש השנים האחרונות לא ניצלו המנכ"ל והיו"ר את הזכות הזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעל המפעל חלות נורמות ציבוריות, מן הראוי שיבטל בנהליו את הזכות הזאת. . אחת בשנת 2005 , תמיד בנוכחות חלקית. אחד מחמשת חברי הוועדה לא השתתף בשום ישיבה של הוועדה באותן שנים, וחבר אחר השתתף בישיבה אחת בלבד. רק בשתיים מהישיבות האמורות (בנובמבר 2003 ובספטמבר 2005 ) ניתן ד יווח על ממצאי הביקורת הפנימית. דיווחים אלה נרשמו בפרוטוקול בקצרה, ולכן לא ניתן לדעת אם התקיים דיון לגביהם כפי שראוי שייעשה. ביתר הישיבות לא התעדכנה הוועדה בדבר עבודת מבקר הפנים. רק בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באוגוסט 2006 , סמוך לאחר סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, פורטו דיוני הוועדה במידה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לקבוע מי יהיה הממונה על מבקר הפנים ולהסדיר זאת בנוהל. תהא אשר תהא ההחלטה בעניין זה, ראוי לקבוע שכל דוחות הביקורת הפנימית יוגשו ליו"ר הדירקטוריון, למנכ"ל ולחברי ועדת הביקורת, וכי בתדירות שתיקבע ייפגש מבקר הפנים עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכן אותם על אודות עבודתו. על הדירקטוריון גם לקבל החלטות באשר לעבודת ועדת הביקורת אשר יבטיחו כי הוועדה תדון באופן שוטף בממצאי מבקר הפנים ותציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם, כפי שמחובתה לעשות. בלי להסיר אחריות מהדי רקטורים יצוין כי אם דירקטור נעדר כמה פעמים מישיבות ועדה שהוא חבר בה, על המפעל ויושבי הראש של אותה ועדה מוטלת החובה לברר את סיבת ההעדרות, ולוודא כי הדירקטור ממלא את חובתו ואת אחריותו, ואם דירקטור אינו יכול לכהן מטעם כלשהו בוועדה מסוימת, יש להחליפו מיד. עניין זה חשוב במיוחד בוועדת ביקורת, שנועדה בין השאר להבטיח קיומם של סידרי מינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, התיעוד החסר של ישיבות ועדת ביקורת אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על הוועדה להקפיד כי פרוטוקולי ישיבותיה ישקפו באופן אמין את שהתרחש בהן ויכילו את עיקרי הדברים שנאמרו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. ככל שהעניין הנדון חשוב ורגיש יותר, גדלה מידת הפירוט הנדרשת. על המפעל לקבוע בנהליו כללים ברורים כמפורט לעיל בעניין רישום פרוטוקולי ישיבות ועדת ביקורת. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש שניסיונות המנכ"ל להסתיר מידע ולמנוע ביקורת פסולים ומנוגדים לחוק. יש לראות התנהגות זו בחומרה רבה, במיוחד מאחר שמדובר במקרה שני שבו התנהג המנכ"ל בדרך זו. המבקר הפנימי ציין בטיוטה כי ייתכן שגם שמונת המשווקים האחרים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם (להלן - המשווקים לשעבר), והיו אחראים לאלפי זכיינים נוספים, חייבו את הזכיינים בסכומים גדולים מן המותר, ולכן ייתכן שסכום חיובי היתר הכולל גדול בהרבה מהסכום שצוין בטיוטה. מהדוגמאות שלעיל עולה כי יו"ר המפעל והמועצה קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות בסכום כולל של יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם. בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים, שלא על פי חובותיו בעניין זה ובניגוד להוראות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר כצנלסון הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לגופים אלה ולתת לה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מפעילות בניגוד עניינים ולא להשתתף בישיבות המועצה וועדותיה שדנו בהקצבות לגופים ופעילויות המתקיימות באשדוד. זאת במיוחד נוכח תפקידו כיו"ר המפעל והדוגמה האישית המתחייבת מתפקידו הבכיר. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחזרים שקיבלו עובדי המפעל הבכירים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 על מתנות לכבוד אירועים ושמחות של עמיתיהם לעבודה מסתכמים ב -56 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עוד פות66 בסך%90 מההוצאות, שהמפעל משלם בתור מס (להלן - הוצאות עודפות). בפועל העלות הכוללת נאמדת אפוא בכ-106 .אלף ש"ח .עם מקבלי המתנות לראש השנה, נמנו 61 אנשים שהיו"ר והמנכ"ל קשורים עמם בקשרים אישיים (חברים ומקורבים), לא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות הישירה של המפעל. 35 מהם הם מקורביםשל המנכ"ל, 24 מקורבים של היו"ר ושניים מקורבים של שניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות הממומנות מהקופה הציבורית לחברים ולמקורבים היא שימוש בכספי ציבור לצרכים אישיים ויש לראותה בחומרה רבה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לראות בה וראות התקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ-300 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה להבהיר בחוזריה ובתקשי"ר כי אין לראות בהגדרת סכומה של מתנה "קטנת ערך" בתקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ -300 ,ש"ח ולהדריך עובדי ציבור כיצד לנהוג במתנה שקיבלו ומתי עליהם להביא את הדבר לידיעת ועדת המתנות, שתקבע את שווייה לפי ערך השוק והאם היא סבירה וניתנה לפי הנהוג ותנחה אותו כיצד לנהוג. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פ ועלת לפי הוראות התקשי"ר, ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. 2. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל נתנו מתנות גם ל -14 ,עובדי ציבור בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ביחסי תלות, וכן לכמה שרים ומספר חברי כנסת. שווי השוק של המתנות האמורות, שלפיו יש לבחון את שוויין בהתאם לחוק המתנות, והתקנות שהותקנו על פיו והוראות התקשי"ר, היה בדרך כלל 33047 .ש"ח מבדיקת רישומי המתנות שהוחזרו למפעל עולה כי עד בדיקת הנושא על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , השר לשעבר מר אופיר פינס-פז, חברי הכנסת מר יואל חסון וגברת סופה לנדבר החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במוסדו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי עובדי ציבור אלו נ הגו בהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. כל יתר בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה והגופים הציבוריים שקיבלו את מתנות מהמפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות, כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהוראות התקשי"ר48 . 1. בתשובתו מינואר 2007 טען המפעל כי הוא "חרד... ל טוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו להימנע מפעילויות - ודאי פומביות או הצפויות להתפרסם - שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות ולא יגיע כסף מההגרלות, מפעל הפיס לא יוכל ולהקצות כספים למטרות ציבוריות ש[ לתפקד... חשש זה עומד ]לקידומן הוא הוקם כל העת לנגד עיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת החוק - כיצד להגיב על תופעות פסולות המתגלות בפעילות עובדים, משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה בראש וראשונה מן השיקול מה מחייבת ]המפעל[ טובת (כל ע וד היא במסגרת החוק). וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ובדרך ]המפעל[ ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי שקטה" (ההדגשות במקור). 2. מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמן הציבור, להגיש . בעל תפקיד במפעל שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותםללא דיחוי לידיעתם של המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון. מהדוגמאות שהובאו לעיל עולה כי עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות חוק המתנות, התקנות שהותקנו על פיו והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד ציבור להחזירה לשולחה או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את חלוקת המתנות לבכירים ולנבחרים הנהוגה במפעל, ובייחוד את חלוקתן לבעלי תפקידים שהמפעל תלוי במישרין בהחלטתם לגבי נושאים הקשורים בפעילותו. יש גם לראות בחומרה את העובדה שרובם הגדול של עובדי המדינה שקיבלו מתנות מהמפעל השאירו אותן ברשותם, ולא פעלו בעניין זה כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע ולהביא לאישור הדירקטוריון תקן כוח אדם מפורט, הכולל בין היתר את הנתונים האלה: המבנה הארגוני של המפעל; רשימת התפקידים ותחומי העיסוק שכל תפקיד כולל; תיאור התפקיד; מתח הדרגות שלו; הכפיפות הארגונית של בעל התפקיד; "משרות האמון" במפעל78 . נוסף על כך על המפעל להביא לאישור הדירקטוריון בכל שנה את שיא כוח האדם ולהציג לו נתונים מפורטים על מצבת העובדים בפועל. מן האמור לעיל עולה כי העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל את חוות דעתם בנדון ולקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה שביקשה את ההיתר לבניית בית הכנסת, ואף יזם את קבלת ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה; ובה בעת שימש יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותו של ראש העירייה מר קבלו בדיון של הוועדה לתכנון ולבנייה בעניי ן השימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי הייתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי. ביולי 2003 כתב מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד הסיעודי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כדלקמן: "בתאריך 13.5.2003 אישרתם שינוי במבנה עבור בית הכנסת במרכז הפיס הסיעודי. התוכנית כפי שהובאה לידיעתי חוסמת את אחד מפתחי החירום של הבניין. לדעתי זהו מפגע בטיחותי שלא יאושר על ידי מכבי אש, אבקש תגובתך". הביקורת העלתה כי לא התקבלה מהוועדה כל תשובה למכתב זה. לדעת מ שרד מבקר המדינה, היה על ראש העירייה להימנע מניגוד העניינים ולהודיע לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא חבר הנהלת עמותה שהוועדה אמורה לדון בבקשתה, ועל כן הוא מנוע מלהשתתף בישיבת הוועדה הנוגעת לעמותה, ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2004 ידע המפעל על החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. בסיור של עובדי משרד מבקר המדינה במוסד הסיעודי במרס 2006 התברר כי בקומת העמודים שלו נבנה בית כנסת ששטחו כ-150 מ"ר, וכי בניגוד להבטחות העירייה למפעל לא הוסר השלט המפנה אליו. על פי מידע שנמסר למשרד מבקר המדינה, בית הכנסת משמש בעיקר תושבים שמתגוררים בשכונה סמוכה למוסד, ורק כארבעה מהדיירים במוסד מתפללים בו. בעת הסיור לא היו בידי מנהל המוסד מפתחות בית הכנסת, והתברר שרק תושבי השכונה הסמוכה המשתמשים בו ומנהלים אותו מחזיקים במפתחותיו. כלומר השטח הופקע למעשה מרשותו של המוסד הסיעודי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המפעל להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו על פי ההסכם שנחתם בינו לבי ן העירייה, ובכללם הקפאת המענקים לעירייה וקיזוז של המענק שנתן לה להקמת המוסד הסיעודי מכספים שהיא הייתה אמורה לקבל ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ומגופים נוספים, כדי למנוע את המשך החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי ולהשיב את מצב המבנה לקדמותו; והיה על מנכ"ל המפעל להביא את הנושא לידיעת הדירקטוריון כדי שיורה לנקוט נגד העירייה את כל הצעדים המשפטיים המתחייבים. .מנתוני המפעל עולה כי המפעל שילם בפרק הזמן ינואר 2003 - אפריל 2006 כ- 200,000 .ש"ח עבור מתנות (ישירות ועקיפות) לאירועים של העובדים הביקורת העלתה כי המפעל לא ביקש את אישו ר הממונה על השכר להסכם הפרישה של מנהל א', הכולל כאמור הטבות כספיות חריגות. מהאמור לעיל עולה כי לדעת המפעל, משנתן הממונה על השכר אישור לתנאי שכר או פרישה חריגים לעובדים מסוימים, תקף אישור זה גם לגבי עובדים אחרים, ואין צורך בקבלת אישור נוסף מהממונה לקבוע להם את התנאים המיטיבים. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מטרת הסעיף היא לאפשר לממונה על השכר לבחון כל בקשה לחריגה מהתנאים המקובלים לגופה, בהתחשב בסיבת הפרישה, בסיבה לחריגה ובנסיבות נוספות החשובות להחלטתו. על כן, בכל מקרה שבו מבקש המפעל לקבוע תנאי שכר או פרישה חריגים למי מעובדיו, גם אם התנאים החריגים אושרו בעבר לעובדים אחרים, עליו לבקש אישור מיוחד לכך. הדבר חשוב במיוחד כשמדובר בעובד הפורש פרישה מוקדמת בשל חשד לפלילים, שכן אפשר שנסיבות פרישתו ישפיעו על החלטת הממונה על השכר. מכל מקום, מאחר שמדובר בעניין הנוגע לפרשנות של סעיף 29 , על המפעל היה לקבל את תגובת הממונה ע ל השכר על פרשנותו האמורה בטרם נחתם הסכם הפרישה עם מנהל א'. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להידרש להסכם הפרישה שחתם המפעל עם מנהל א', לבחון את היבטיו השונים ולטפל בעניין. בספטמבר 2006 מסרה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיו"ר הבטיח לעוזרת א' בעל פה כי תוכל לחזור לעבודתה במפעל בכל עת, הסכם העבודה שחתם עמה (כלומר, עם עוזרת ב') היה זמני. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שהדירקטוריון ידע על היקף המשרה של המזכיר ובכך שהמזכיר יקפיד להימנע מניגוד עניינים. אישור הדירקטוריון להיקף המשרה אין בו כדי למלא את ההוראה בתקנון ההתאגדות של המפעל הקובעת כי הדירקטוריון צריך לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראות תקנון ההתאגדות שלו, ולקבוע את ההסדרים הדרושים לשם כך. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, כנדרש בתקנון. רק באוגוסט 2006 , במהלך הביקורת, הובא לאישור הדירקטוריון הסכם העבודה של המזכיר בדיעבד. הביקורת העלתה כי בעת שהמפעל אישר את הסכם הפרישה של עוזרת א', הוא לא דיווח לממונה על השכר על ההבטחה האמורה, אף שלדבר הייתה עשויה להיות השפעה מהותית על החלטתו אם לאשר את התנאים החריגים בהסכם הפרישה של עוזרת א'. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לממונה על השכר כי נוכח נסיבות העניין עליו לבחון את הנושא, ובמידת הצורך לדרוש מעוזרת א' להחזיר את כספי הפיצויים שקיבלה מעבר ל - 100% , מאחר שבעת שאישר את הסכם הפרישה שלה הוא לא ידע את כל הפרטים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור רגישות הנושאים שבהם מטפלים היועץ הביטחוני והקב"ט, מן הראוי לקבוע בנוהלי המפעל כי העתקי כל דוח וחוות דעת שלהם, לרבות דוחות ביניים, יועברו הן למנכ"ל והן ליו"ר ללא קשר לתוכנם ולזהות הגורם שהזמין אותם, ואלה ישקלו האם יש מקום להביאם בפני גורמים נוספים, דוגמת הדירקטוריון. עוד ראוי כי בתדירות שתיקבע ייפגשו הקב"ט והיועץ הביטחוני עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכנו אותם על אודות עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מתיאור התפקיד שהוגש לדירקטוריון נראה כי מדובר בתפקיד מקצועי לכל דבר ועניין. נוסף על כך אין בתיאור התפקיד אלמנטים המלמדים שמשרה זו תוגדר "משרת אמון". המועמדת לתפקיד "הממונה על אחריות חברתית" היא כאמור עוזרת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, סמיכות הזמנים שבין פעולותיו של היו"ר להנהגת התפקיד החדש, ובין המועד שבו עזבה את תפקידה, מעוררת חשש שהיו"ר יצר את התפקיד עבור עוזרת ב' כדי למצ וא לה משרה במפעל - על חשבון הקופה הציבורית. היועץ המשפטי לא התייחס בחוות הדעת לעצם היות התפקיד האמור "משרת אמון", ואף לא נדרש כראוי לשאלה אם יש מקום שבעל התפקיד האמור יוגדר "יועץ", אף שאלה השאלות המרכזיות שהיה עליו לברר בנושא זה. כאמור, אין במפעל פירוט של התפקידים המוגדרים "משרות אמון" וכל המשתמע מכך מבחינת הפעולות שעל המפעל לבצע לאיוש תפקידים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נובעת בעייתיות מהעובדה, שעובדת בכירה הוחזרה לעבודה במפעל תקופה קצרה לאחר שפרשה ממנו, לאחר תקופת העסקה של שנתיים וחצי בלבד, שעבורם שילמו לה פיצויי פרישה חריגים מקופת המפעל הממומנת מכספי הציבור. מן הראוי שהממונה על השכר במשרד האוצר יבחן בהקדם את הנושא, על כל היבטיו, וינקוט את הצעדים הדרושים. .לדעת משרד מבקר המדינה, חובתו של עורך דין לשמור על כללי האתיקה אין בה כדי לפטור את המפעל מחובתו לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים ושהוא מקפיד על עקרון גילוי נאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות פיצול תפקידיו של המזכיר, המפעל מעסיק עוד עובד בתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במשרה שהיקפה 60% ; בפועל יוצא שהמפעל מעסיק שני עובדים שהיקף משרתם הכולל הוא 120%. (1) לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול אם ראוי שאת תפקיד מזכיר המפעל, שהוא תפקיד מרכזי שבוצע בעבר במשרה מלאה, יבצע במש רה חלקית עובד שבשאר הזמן הוא עורך דין עצמאי. על המפעל גם לבחון דרכים כדי לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים. המפעל מתייחס לתפקיד המזכיר כאל "משרת אמון" המצריכה קשר אישי מובהק עם היו"ר, שהיו"ר רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא קיום הליך תחרותי בין המועמדים. הביקורת העלתה כי במפעל אין נוהל המפרט את התפקידים המוגדרים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל מהן "משרות האמון" ומה ההליך שיש לקיים כדי לאייש אותן. כבר בסיור שעשו נציגי המפעל במוסד הסיעודי בפברואר 2004 הייתה התייחסות של נציגי המפעל לפעולות לסגירת קומת העמודים לצורכי התוספת, אולם הדבר לא צוין בפרוטוקול הסיור, והנושא הועלה רק בפגישה עם נציגי העירייה שהתקיימה ארבעה חודשים לאחר מכן. מהפרוטוקולים של הסיור ושל הישיבה עולה כי המפעל לא תבע מהע ירייה לא בעת הסיור ולא בפגישה ביוני 2004 להשיב לקדמותו את המצב בקומת העמודים, אך לעומת זאת עמד על הריסת המחסן הקטן שעקב בניית התוספת בקומת העמודים נבנה בחצר האחורית של המוסד הסיעודי ללא הסכמתו. האמור לעיל מלמד כי משנוכחה העירייה שהמפעל אינו מעיר לה על התחלת העבודות של סגירת קומת העמודים ואינו דורש להפסיקן מיד, היא המשיכה בעבודות אלה, בניגוד להסכם שחתם עמה ותוך פגיעה בביטחונם ובאיכות חייהם של דיירי המוסד הסיעודי. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל הנוגע לעבודתם עם מבקר הפנים, לא יו"ר הדירקטוריון ולא חברי ועדת הביקורת מילאו כהלכה את חובותיהם ותפקידיהם כדלהלן: (א) אף שלפי ההסכם עם המפעל, מבק ר הפנים אמור להיות כפוף ליו"ר הדירקטוריון, היו"ר לא התעדכן באופן שוטף בעבודת מבקר הפנים ועל פי רוב לא דרש לקבל את דוחותיו. (ב) גם ועדת הביקורת לא התעדכנה באופן שוטף בעניין עבודת מבקר הפנים, אף שמתפקידה לעשות כן - מתחילת שנת 2003 ועד אוגוסט 2006 התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2003 , פעמיים בשנת 2004 ופעם הועלה כי דירקטוריון המפעל לא דן בשאלה מי יהיה הממונה על מבקר הפנים. אמנם בהסכם עמו נקבע כי מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון, יגיש את דוחותיו ליו"ר ועדת הביקורת, ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לפי נוהל שתקבע ועדת הביקורת ויעמוד בקשר הדוק עם נושאי המשרה האלה. אולם ועדת הביקורת לא קבעה נוהל בעניין הגשת הדוחות. נוסף על כך, בפועל הכפיף המנכ"ל את מבקר הפנים אליו, בלי שהיו"ר התערב בכך, ומבקר הפנים נמצא בקשר הדוק רק עם המנכ"ל. לפי כללי היסוד של מקצוע הביקורת, יש למסור למבוקר טיוטה של דוח הביקורת לפני גיבושו הסופי, כדי לתת לו את זכות התגובה ולהציג תמונה שלמה ומדויקת של הממצאים. לפיכך, על המפעל לקבוע בנהליו כי מבקר הפנים, היועץ הביטחוני והקב"ט ימסרו את טיוטות דוחותיהם למבוקרים ויתייחסו לתגובותיהם בד וחות, לפני הגשתם למפעל. הדבר חשוב במיוחד כאשר הדוח מטיל ספק ביושרו או באמינותו של המבוקר כפי שקרה בפרשות המפורטות לעיל. מהביקורת עולה, שהמפעל התנגד מפורשות ל בקשת העירייה להקים בית כנסת בקומת העמודים של מבנה המוסד הסיעודי והציע לאשר את הקמתו מחוץ למבנה במימון שאינו שלו. במרס 2006 גרו במוסד הסיעודי14 גברים וכ-75 נשים. מכאן שמספר הנזקקים לבית כנסת מקרב השוהים במוסד אינו גבוה, ולא הייתה כל הצדקה להקים בו בית כנסת גדול . לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה זו חובתו של המפעל לבדוק מפעם לפעם, עוד קודם שנשלחו המכתבים האנונימיים, אם המשווקים עומדים במגבלות שקב ע בעניין הגבייה מהזכיינים, כשם שהוא בודק מפעם לפעם אם כללים אחרים שהוא קבע מיושמים על ידי עובדיו ומשווקיו. זאת במיוחד מאחר שהמידע בנושא היה בידיו ולכל הפחות זמין. 4. בתחילת דצמבר 2004 כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה כי "השינויים שביצעה ... מהווים הפרה ]המפעל[ במבנה, ללא אישורו של]העירייה[ יסודית של ההסכם". הוא ציין כי על פי ההסכם המפעל רשאי להחזיר לעצמו את כל סכום המענק שהקציב לעירייה (אפילו מכספים שמעבירים לעירייה גופים כגון משרד האוצר ומשרד הפנים), וחזר על תביעת המפעל להחזיר את המצב לקדמותו בתוך 14 .ימים. במכתב לא נכללה הודעה על הקפאת מענקי המפעל לעירייה לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשתמש באמצעים שמעמידים לרשותו ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות שבתחומן הוקמו המבנים כדי לגרום לכך שהמבנים שהשקיע בהקמתם סכומי כסף רבים ישמשו על פי ייעודם. מן הראוי שהמפעל יבחן את הצורך בנוכחותם של עובדיו בתור מלווים של מנויים וזכיינים בחופשות בחו"ל. מאחר שהנסיעות לוו כאמור גם במדריך מטעם חברת הנסיעות, אפשר שהמפעל יכול לחסוך את עלויות הנסיעה של המלווים מטעמו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המבנים שבבדיקות שצוינו לעיל נמ צא שנעשתה בהם חריגה בשימוש, על המפעל לקיים בהקדם סקר מקיף, שיטתי וכולל של מבנים שהוקמו במימונו, כדוגמת הסקר שנעשה בשנת 1999 . כמו כן על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לקיים סקרים מקיפים כאמור אחת לפרק זמן מסוים ולקבוע את תדירותם, וגם לקבוע שבפרקי הזמן שבין הסק רים המקיפים ייעשו סקרים מדגמיים על השימוש במבנים שמימן, שיכללו בהדרגה את כל המבנים האלה. תמונה של השימוש במבנים לא תתקבל, אם המפעל ימשיך לקיים סקרים מזדמנים ומצומצמים ויסתמך על מידע שהתקבל באקראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנהליו בבירור שחובה על מנכ"ל המפעל לדווח לדירקטוריון באופן שוטף על חריגות שהתגלו בשימוש במבני המפעל, וכן לציין בנהלים אילו נתונים על המנכ"ל לכלול בדיווחיו אלה, ואילו צעדים עליו לנקוט בעקבות קבלת דיוו ח על חריגה בשימוש במבנה. כמו כן על המפעל לקבוע כי רק הדירקטוריון יהיה מוסמך לאשר שינוי בשימוש במבנים, וכי אישור לכך יינתן על פי אמות מידה שייקבעו מראש. הביקורת העלתה כי בהחלטה על מתן התמיכה השתתף יו"ר המפעל, המשמש גם יו"ר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שהמפעל יחלק מתנות שאינן צנועות או סמליות, וגם אין מקום לחלוקת מתנות שלא על פי אמות מידה. יצוין כי המתנות מן הסוג היקר ביותר (מקרר נייד) לא חולקו רק לדירקטורים אלא גם לאנשים אחרים שלמפעל יש קשרים עמם, כגון יועצים של המפעל ומנהלים בחברות פרטיות. 2. עוד העלתה הביקורת כי יו"ר המפעל והמנכ"ל בלבד חילקו יחד לכ-400 איש מתנות שעלותן הכוללת (למפעל) הגיעה לכ - 150,000 ש"ח, וכי גם סמנכ"לים ומנהלי אגפים במפעל חילקו מתנות לגורמים חיצוניים. על עלות המתנות נוספה גם עלות הפצתן. לפי הנתונים שריכז המפעל לבקשת משרד מבקר המדינה, עלות כל המתנות לראש השנה התשס"ז שהעניק המפעל, לרבות עלות הפצתן, הסתכמה בכ- 400,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, והיו"ר, מר שמעון כצנלסון, לא פעלו על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני ולא העבירו את הפרשה לבדיקת המשטרה. למרות חומרת החשדות שהועלו, ואף שבדיקת הפרשה לא מוצתה, ובין היתר לא נבדק אם נגרם נזק למפעל - החליטו היו"ר והמנכ"ל לסיים את הטיפול באמצעות הוצאת מנהל א' לפנסיה מוקדמת. לא נמצאו אסמכתאות ובהן הסבר להחלטה. יצוין, כי בפגישה במרס 2006 מסר המנכ"ל גם לנציגי משרד מבקר המדינה שלא נגרם למפעל נזק. בביקורת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי בדיקה בנושא אכן נעשתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני ימלאו את תפקידיהם ביעילות המרבית וללא חשש, יש לחזק את מעמדם בנהלים ולמנוע את תלותם בבעלי תפקידים במפעל. לשם כך, בין היתר, ראוי לקבוע שהם יוכלו לקבל מידע במישרין ממבוקרים, לרבות עובדי המפעל ומשווקיו, ולהקפיד על קיומן של הוראות הדין בנושא. בהסכם עם מבקר הפנים לא נאמר דבר במפורש בעניין בדיקות מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להסדיר גם נושא זה בנוהל ולהטיל על מבקר הפנים חובה לדווח גם על ממצאי הבדיקות המיוחדות למנכ"ל, ליו"ר ולחברי ועדת הביקורת, ולא רק למזמין הבדיקה, ללא קשר למהות הבדיקה ולרגישות ממצאיה. ההחלטה אם ממצאים הם רגישים עשויה להיות סובייקטיבית, ולא רצוי שהעברת ממצאי בדיקה מיוחדת לבעלי התפקידים האמורים, שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ויטופלו, תהיה תלויה בהחלטה שכזו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי להסדיר נושאים אלה בנוהלי המפעל ולא להסתפק בהסדרתם החלקית והמוגבלת בהסכמים עם נותני השירותים. זאת, בין היתר, כדי שלהסדרים יהיה מעמד מחייב והם יהיו ידועים לכל עובדי המפעל ומנהליו. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר כי גם לשם מילוי חובתו על פי התקנון, עליו להתעדכן ביוזמתו באופן שוטף בדבר הבדיקות שעושים מבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני, ובמידת הצורך לדווח עליהן לדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, יציאתו של היו"ר לנסיעות בלא לקבל מראש את אישור הדירקטוריון, פוגעת בסדרי המינהל התקין. על המפעל לשקול לשנות את הנוהל באופן שהמחלקה האחראית לטיפול בהזמנת הנסיעות לחו"ל במפעל תתחיל בהליכי הטיפול בנסיעה רק לאחר שהדירקטוריון והמנכ"ל ימציאו לה אישור לנסיעה (לפי סמכות האישור), כמתחייב על פי נוהלי המפעל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, חריגתו של המפעל מהנוהל אינה פוטרת אותו מלקיים את הוראות הנוהל. הפרת הוראות הנוהל עשויה לגרום לאי -הבנות בקרב העובדים בדבר הדרך שעליהם לנהוג בה ולפגיעה בכללי מינהל התקין. .לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופים הקשורים אליו, חברי האסיפה הכללית, חברי המועצה הציבורית המייעצת של המפעל42 ; וכן גורמים חיצוניים- שרים ומספר חברי כנסת, עובדי מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של בעלי תפקידים במפעל. 1. הביקורת העלתה כי אף שחלוקת המתנות לחגים לגורמים חיצוניים קיימת זה שנים רבות, והמפעל מוציא סכומים ניכרים על רכישתן, לא קיימו מוסדות המפעל כל דיון בנושא זה ולא קבעו כללים בעניין זה. משום כך לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות, למי מבעלי התפקידים והעובדים במפעל מותר לחלק מתנות, לפי מה נקבע ערך המתנה הניתנת לכל מקבל, למי מחולקות מתנות, האם נקבע מספר מרבי של מקבלי מתנות, כמה מתנות יכול לחלק כל בעל תפקיד או עובד במפעל ובאיזה שווי, וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקת המתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שבחוק לא נקב עה חובה מפורשת להתלונן במשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, לאור חובת הנאמנות המוטלת על היו"ר והמנכ"ל כלפי הציבור והמפעל, ולנוכח חומרת העניין, שכן מדובר בחשש לשוחד הקשור לעבודה, היה עליהם להעביר את הנושא לחקירת משטרה, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני. רק בדרך זו היה ניתן לאשש או להפריך במידת ודאות גדולה ביותר את החשדות הכבדים שהועלו כלפי מנהל א' ומשווק א', ולקבוע כיצד לנהוג בהם. משלא עשו כן, גם העבירו היו"ר והמנכ"ל מסר שלילי לעובדי המפעל וסוכניו, ולפיו המפעל מעדיף לסיים מהר ככל האפשר פרשיות כגון אלה בלי למצות את הבדיקה והדין עם החשוד ואפילו מעניק לחשוד תנאי פרישה משופרים (ראו להלן), ובלבד שהפרשה לא תתפרסם בציבור. ההסברים השונים שניתנו למשרד מבקר המדינה לגבי ההחלטה שלא להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה והיעדר התיעוד של תהליך קבלת ההחלטות בנושא, מעלים ספקו ת באשר לעובדות הקשורות בטיפול בפרשה וחשש שההחלטה האמורה לא התקבלה בתהליך הולם שבו נשקלו מלוא השיקולים הדרושים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהענקת התרומות למרכז השלטון המקומי יש טעם לפגם משום החשש להעדפה של גוף שארבעה מנציגיו מכהנים במפעל כחברי דירקטוריון. 1. בביקורת נמצא כי על גבי כ- 30% ממכתבי הבקשה לתרומה (להלן - מכתבי הבקשה) שנענו בחיוב בתקופה הנבדקת והמכתבים ששלח המפעל באותה תקופה למבקשים המודיעים על אישור התרומה בצירוף ההמחאה (להלן - מכתב ההודעה), היו רשומים בכתב יד שמות של היו"ר, המנכ"ל, המזכיר או אחד מחברי הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי פרוש הדבר הוא שהיה לה ם עניין באישור הבקשות. מרבית הבקשות שצוין עליהם שמו של אחד מבעלי התפקידים האמורים אושרו. מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. להלן פירוט בעלי התפקידים, מספר הגופים שקיבלו תרומות בהתערבותם וסכום התרומות שקיבלו: הביקורת העלתה, כי אחת מהתרומות שמר עדי אלדר היה מעורב בהן ניתנה מתקציב התרומות, אף שהגוף מקבל התרומה לא הגיש בקשה לתרומה אלא בקשה לתמיכה ממועצת הפיס לתרבות ואמנות 19 ; תרומה נוספת שבה היה מעורב ניתנה למרכז השלטון המקומי בתור "מענק לעידוד המחקר האקדמי בתחום השלטון המקומי - תשס"ה 2004 ", אף שהבקשה הוגשה לקרן מפעל הפיס ע"ש פנחס ספיר - חברת בת של המפעל - ולא לוועדת התרומות של המפעל. הביקורת העלתה כי למפעל אין נהלים המגדירים את אופן בחירתם ותפקידם של נציגי המפעל המלווים את הנסיעות האמורות. בפועל מונתה עוזרת המנכ"ל לאחראית לשיבוצי עובדי המפעל לנסיעות אלה, ולא ברור מה היו השיקולים שלה בבחירת העובדים לליווי החופשות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שאגף הכספים מילא דוח נסיעות לחו"ל לצורכי מס הכנסה על נסיעה שכלל לא התקיימה. על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע רישומים לא נכונים כאלה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל לא היה צריך לשאת בעלויות של שינוי מסלול הנסיעה בשל חופשה פרטית של הדירקטור. היה עליו לחייב את הדירקטור בתשלום בגין השינוי - מה גם שהדירקטור ביקש ביוזמתו לשאת בתשלום זה. על המפעל לקבוע הסדרים שימנעו הישנותם של מיקרים כאלה. בדצמבר 2006 , בעקבות הביקורת, החזיר הדירקטור למפעל כ-900 .ש"ח ממצאי הביקורת דלעיל מעלים ליקויים בתפקודו של המפעל בהיבטי ם הנוגעים לניהול כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהול כוח האדם על היבטיו השונים יעלו בקנה אחד עם נורמות התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם. . בביקורת נמצא כי בהשתתפותו של מר בן זיקרי התקבלו בוועדה לאמנויות הבמה החלטות על תמיכה כספית בסך 105,000 ש"ח בארבעה מיזמים בתחום המוסיקה באשדוד. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להקפיד להשתמש בתקציב התרומות למתן תרומות בלבד. גם אין זה ראוי שוועדת התרומות תביא בכלל שיקוליה את היבט הפרסום שכן הדבר עלול לפגוע במבקשי תרומות שאין להן "ערך פרסומי", ועל המפעל להפריד בין השיקולים למתן תרומות לשיקולים מסחריים. מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט על מתן התרומה לא ניתן ללמוד מדוע החליט המפעל לתת תרומה בסכום חריג זה דווקא לארגון האמור, והאם נבדקה האפשרות לתת סכום זה לארגונים ראויים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון היה לתעד את הנימוקים להעדפת הארגון האמור על פני גופים אחרים. כך ניתן היה לבחון אם בחן חלופות כגון מתן תרומה גדולה לגוף אחד, או מתן תרומות בסכומים קטנים יותר לגופים רבים. למפעל נהלים המקיפים תחומים רבים והם נועדו לקיים מינהל תקין ולהבטיח אחידות בפעולות של יחידו תיו וכן לאפשר בקרה מינהלית נאותה עליהן. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שיחידה של המפעל תפעל שלא לפי נהליו. על המפעל להחיל בהקדם על המועצה את נהליו ולבחון את הצורך להוסיף נהלים ייחודיים לפעילותה. .לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שמנהלת המועצה נחשבת כחברה בישיבות המועצה וועדותיה, בלא שסמכות זו הוגדרה בנהלים. על המפעל והמועצה לקבוע בהקדם בנוהליהם את סמכויותיה של מנהלת המועצה בעניין זה. הביקורת העלתה כי על אף הדברים החמורים שהועלו בפגישה, לא צוין בפרוטוקול במפורש כי המפעל דרש מהעירייה להשיב את המצב לקדמותו. 6. בפברואר 2005 סייר מנכ"ל המפעל במוסד הסיעודי, ובעקבות זאת דרש מהעירייה רק להסדיר את בעיות הבטיחות שנו צרו במבנה המוסד עקב בניית התוספת; ובתחילת אפריל אותה שנה הוא חזר ותבע ממנה להסדיר את העניין בלי לדרוש ממנה להחזיר את המצב לקדמותו. ראש העירייה מר לוי, שכיהן כיו"ר הנהלת העמותה, ידע כי בית הכנסת משמש מתפללים שאינם נמנים עם דיירי המוסד הסיעודי, אף שבהיתר לבנייתו שניתן במאי 2003 הודגש כאמור כי הוא נועד לצורכי המוסד ודייריו. למרות זאת, ואף על פי שהוועדה לתכנון ולבנייה שהוא עומד בראשה ביטלה כאמור את ההיתר, הוא לא עשה דבר כדי להחזיר את המצב לקדמותו כמתחייב מתפקידו זה. לדעת משרד מבקר המדינה, משביטל ראש העירייה ויו"ר הוועדה לתכנון ובנייה, מר לוי, את ההיתר לבניית התוספת, היה עליו לנקוט גם את הפעולות הנדרשות כדי להביא להחזרת מצב מבנה המוסד לקדמותו. הביקורת העלתה כי במשרדיהם של היו"ר ושל המנכ"ל ובאגף זכיות והגרלות לא נמצאו כל דיווחים שמסר עורך הדין במהלך כל תקופת העסקתו על ליקויים כלשהם שנמצאו בתקינות ההגרלות, בנהלים שההגרלות מתקיימות לפיהם, באופן החזקת ציוד ההגרלות, או בהיבטים האחרים של ההגרלות הנוגעים להתאמתן לתכניות ההגרלות, כמפורט בהסכם ההתקשרות עם עורך הדין. מהאמור לעיל עולה כי המפעל כלל לא פיקח על העסקתו של עורך הדין. המפעל לא צירף לתשובתו מסמכים המעידים שתהליך אישור העבודה הנוספת לעובדי המפעל האמורים בוצע במלואו על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 ושהנהלת המפעל אימצה בתור הנחיה לביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשלים את הבד יקות הדרושות בעניין עבודותיהם הפרטיות של עובדי המפעל, לפרסם בהקדם נוהל פנימי בנושא הליך אישור עבודה פרטית ולהביאו לידיעת כל עובדי המפעל, וכן לבצע בדיקות תקופתיות כדי לוודא שההוראות בנושא מיושמות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הפיקוח למפעל מבחינה ציבורית ומבחינה תדמיתית ונוכח גובה השכר שהמפעל משלם למפקח -העל, על המפעל לקיים בקרה צמודה על אופן מילוי התפקיד; בין היתר, על המפעל לנהל מעקב אחר נוכחותו של מפקח-העל או נציגיו בהגרלות למינ יהן. לשם כך אל למפעל להסתמך רק על דיווחי הנוכחות של מפקח-העל, אלא לנהל בעצמו מעקב בעניין זה. כאמור, ההתקשרות עם מפקח -העל נעשתה בהסתמך על המוניטין הציבוריים שלו. ראוי שהמפעל ידרוש ממפקח-העל כי הוא או נציגיו יהיו נוכחים ככל האפשר בהגרלות, וכי יקיים את מה שנק בע בהסכם ההתקשרות עמו, ויהיה נוכח אישית ברוב ההגרלות ורק במקרים היוצאים מן הכלל ייעזר בעובדים ממשרדו. על המפעל לדרוש ולהקפיד לקבל ממפקח -העל דיווח שוטף שכתב על התנהלות ההגרלות שהתקיימו בנוכחותו או בנוכחות נציגים מטעמו. אם אין למפקח -העל הערות בדבר ליקויים בהתנהלות ההגרלות, יש מקום שגם דיווחים כאלה יימסרו בכתב. נוכח העובדה שהמפעל מופקד על כספים ציבוריים ומחויב לנהוג על פי נורמות ציבוריות, עליו לבחון מחדש את הכללים שקבע בעניין החזר הוצאות אירוח ולהגביל את סכום החזר ההוצאות שהיו"ר יהיה זכאי לו, להורות לבעלי התפקידים הזכאים לכך לעשות שימוש זהיר בתקציב הכיבודים והאירוח ולשמש בכך דוגמה ליתר עובדי המפעל. נסיעות במחלקת עסקים מגדילות את הוצאות המפעל על נסיעות לחו"ל 70 . לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל, בהיותו מופקד על כספי ציבור, מחויב לחסוך בכספיו. על דירקטוריון המפעל לשקול אפוא אם יש מקום לקבוע כי עובדי המפעל יטוסו במחלקת תיירים בלבד, גם אם הם מתלווים ליו"ר ולמנכ"ל. מהאמור לעיל עולה כי החלטת הוועדה הבין-תחומית בראשות היו"ר שימשה רק אישור פורמלי להחלטתו על מת ן התמיכה, שבאה לידי ביטוי בהערתו על גבי הבקשה. באוקטובר 2005 כיהן מר כצנלסון כיו"ר ישיבה של ועדת ההנהלה של המועצה. בין היתר אישרה הוועדה באותו דיון תקציב בסך של 250,000 ש"ח למימון הוצאות הכנס. לא נמצאו במועצה או במפעל מסמכים המצביעים על דיון בתוכני הכנס ובסכום שיוקצה להוצאות הקשורות בו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מקצת מקבלי התמיכות נתנו שירותי תרבות לאזורים בפריפריה, הדבר אינו תואם את קווי הפעולה של המועצה, שלפיהם יש לתת "תשומת לב מיוחדת" ליוצרים מהפריפריה. כמו כן מהנתונים עולה שיש תשובות המשווקים למנכ"ל מעלות גם הן את החשש שגם המשווקים לשעבר שלא נבדקו על ידי מבקר הפנים גבו סכומי יתר מהזכיינים. למרות זאת, גם בשלב זה לא בחן המנכ"ל את האפשרות לקבל מהמשווקים לשעבר מידע לגבי הגבייה שעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מבקר הפנים להמציא לוועדת הביקורת את טיוטת הדוח ולדווח לה על ממצאיה באופן מפורט, כשם שדיווח עליהם למנכ"ל, ולציין שמדובר בטיוטה שממצאיה אינם סופיים. דיווח זה התחייב במיוחד נוכח חומרת הממצאים לכאורה ומאחר שהמשווקים שאליהם נגעו הממצאים המשיכו לעבוד עם המפעל. עם זאת, גם הנוסח שבו דיווח מבקר הפנים על ממצאיו היה בו די על מנת שחברי הווע דה שנכחו בישיבה יבינו שקיימת בעייתיות בגביית דמי הביטוח ויבקשו לדעת את פרטי הממצאים שהועלו ובאילו משווקים מדובר, דבר שכאמור לא ברור אם נעשה. מכל מקום, אין חולק שגם הדיווח לוועדה לא הביא להשלמת הבדיקה61 . על המפעל להקפיד לקיים את הנוהל ואת תקנות מס הכנסה בעניין הסכום המוכר לצורך מס, לחסוך בכספיו ולא לאפשר לעובדיו ללון במלונות יקרים, אלא במקרים חריגים ומיוחדים ובלבד שגורם מוסמך במפעל אישר זאת מראש. אולם הביקורת העלתה שלושה מקרים שבהם שני עובדי המפעל לנו או הזמינו לינה71 בבתי מלון בחו"ל , שעלות הלינה בהם הייתה גבוהה מהעלות המאושרת בנוהל ובתקנות מס הכנסה (עלות הלינה המרבית הייתה 393 דולר ללילה), ואף על פי כן אישר המפעל את מלוא החזר ההוצאות לעובדים במקרים שבהם מומשה הנסיעה. להוצאות האמורות יש להוסיף הוצאות עודפות בסך 90% שהמפעל משלם כאמור בתור מס בגין הוצאה שאינה מוכרת. . מן הראוי שהמפעל יאמץ את הכללים שקבע החשב הכללי בעניין צבירת נקודות במועדון "הנוסע המתמיד" בנסיעות של דירקטורים ועובדי המפעל לחו"ל מטעמו, ומהזמנת כרטיסי טיסה לחו"ל בשביל זכיינים ומנויים, ובעניין הזכות לשימוש בהטבות הנובעות מנקודות אלה. אם יתבע המפעל את הנקודות שהוא זכאי להן, הוצאותיו על רכישת כרטיסי טיסה יפחתו, שכן מקצת הכרטיסים יוענקו לו חינם תמורת הנקודות שנצברו. בפגישה שקיים צוות משרד מבקר המדינה עם היו"ר והמנכ"ל ביולי 2006 הם ציינו כי אינם יודעים על דבר השינוי בנוהל הנזכר. לדעת משרד מבקר המדינה, דברים אלה של היו"ר ושל המנכ"ל אינם עולים בקנה אחד עם היותם הגורמים המופקדים על אישור נוהלי המפעל, ועם כך שהמנכ"ל חתום על פרוטוקול הדיון שקיימה ועדת הנהלים של המפעל במרס 2006 ., שהשינויים האמורים אושרו בו 2. : הטיפול בממצאי הבדיקה (א) משרד מבקר המדינה העלה כי לאחר קבלת דוח הביניים לא נקט המפעל צעדים כלשהם כלפי העובדת וחקירת ההדלפה הופסקה. לא נמצאו במפעל מסמכים המבהירים את הסיבה לכך. דוח ביניים מטבעו א ינו בבחינת סוף פסוק, אלא מטרתו לתת תמונת מצב של הממצאים שהועלו עד למועד כתיבתו והמלצות להמשך הטיפול. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם סבר המנכ"ל שממצאי הדוח אינם חד-משמעיים דיים כדי להביא לפיטוריה של העובדת כמומלץ בו, הרי שלאור חומרת החשדות שהועלו לגביה, רגישות תפקידה וחשיבות הנושא הנחקר - הדלפת מידע ממאגר סודי של המפעל - היה עליו לכל הפחות להורות על המשך חקירת ההדלפה (כפי שגם הומלץ בדוח), ורק בסיומה להחליט כיצד לנהוג בעובדת. חרף זאת, בעקבות דוח הביניים התמקד המנכ"ל באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין וזנח את יתר אפשרויות הטיפול, ומשהגיע למסקנה כי על סמך ממצאי דוח הביניים יהיה קושי לפטרה, סיים את הטיפול בחשדות להדלפה. לא מן הנמנע שהמשך חקירת ההדלפה היה מפריך את החשדות כלפי העובדת; אילו הופרך החשד, העובדת אף הייתה יוצאת נשכרת מאחר ששמה היה מטוהר מכל חשד, ואולי גם היה נמצא הסבר אחר להדלפה. מאחר שהבדיקה לא מוצתה, נוצר מצב שבו אחת המשרות הרגישות במפעל מאוישת בעובדת שאמינותה הוטלה בספק. (ב) כאמור, לדברי המנכ"ל, בעקבות דוח הביניים הוחל בפיקוח שוטף על עבודתה של העובדת בידיעתה. הועלה כי המנכ"ל לא עדכן את מנהל האגף שהעובדת כפופה לו בדבר ממצאי דוח הביניים והפיקוח שלטענת המנכ"ל היא נתונה בו. מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי רק בעקבות הביקורת נודע לו על עניינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-שיתופו של מנהל ה אגף בעניינים אלה אינו מתיישב עם טענת המנכ"ל שמתקיים פיקוח שוטף על עבודתה של העובדת. (ג) הביקורת העלתה כי למרות חומרת הנושא, לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על ההדלפה מקובץ הזכיינים. רק בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה, באוגוסט 2006 ,, נודע ליו"ר על הפרשה ועל פי דרישתו דיווח לו המנכ"ל בעל פה על פרטיה ועל דרך טיפולו בה. לאור הערות משרד מבקר המדינה ביקש היו"ר בספטמבר 2006 ממבקר הפנים לבדוק את אופן טיפולו של המפעל בחשד להדלפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מהאמור לעיל עולים סימני שאלה מהותיים בדבר העובדות הקשורות בטיפול המפעל בנושא ובדבר הגרסאות שהובאו לעיל. אם השיחה אכן התקיימה, היה על המנכ"ל לציין את דבר קיומה ואת תוכנה לפני נציגי משרד מבקר המדינה עוד במהלך הביקורת, כשנשאל כיצד טיפל בנושא. מכל מקום, יש לתעד כל שיחת נזיפה ואזהרה עם עובדים במפעל, ואף להחתים את העובדים על תרשומת של שיחה כאמור, ולתייקה בתיק רשמי של המפעל. זאת, בין היתר, על מנת שהנאמר בשיחה יהיה בעל תוקף מחייב ולא תהיה מחלוקת בעניינו. באוגוסט 2005 דנה ועדת ההנהלה בנושא, בראשות מר כצנלסון, והחליטה לאשר את הבקשה. מהאמור לעיל עולה כי לא זו בלבד שהמפעל לא בדק במלואם את החשדות החמורים שהועלו נגד מנהל א' ולא הודיע עליהם למשטרה, אלא שבהסכם פרישתו מהמפעל הוא אף זכה בהטבות כספיות חריגות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה ראוי שהמפעל יעניק למנהל א' הטבות כספיות כאמור. ניסיונות המנכ"ל, מר שאול סוטניק, להסתיר מסמכים ממשרד מבקר המדינה ולמנוע ביקורת בנושא פסולים ואינם עולים בקנה אחד עם הקבוע בחוק. התנהגות זו חמורה במיוחד נוכח מעמדו הבכיר והדוגמה שהוא אמור לתת לעובדי המפעל. בנסיבות אלה על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לתעד בתיקיו הרשמיים את כל המסמכים הנוגעים לעובדיו ולסוכניו, גם מסמכים הנוגעים לנושאים רגישים, ולוודא את ביצועה של חובה זו. יצוין כי כבר בשנת 1998 העלתה בדיקה של רואי חשבון של המפעל כי אחד ממשווקי המפעל דאז גבה סכו מי יתר מהזכיינים באזורו בגין ביטוח כרטיסים ומזומנים. לא נמצאו מסמכים המעידים כיצד טיפלה ההנהלה דאז של המפעל בעניין זה. אולם ממצאי מבקר הפנים על הגבייה בשנים 2000 -2005 מלמדים כי לא ננקטו הפעולות הדרושות על מנת להבטיח כי הדבר לא יישנה. עניינו של הציבור, שכספיו מופקדים בנאמנות בידי המפעל, הוא כי המפעל יקפיד ויוודא שמנהליו ועובדיו ממלאים את תפקידיהם בהגינות וביושר משיקולים ענייניים בלבד, ויטפל בנחרצות בתופעות שליליות של פעולה בניגוד עניינים, שעלולות להגיע עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את מנהליו ועובדיו מלבצע פעולות שליליות, שכן פעילות המפעל תלויה באמון הציבור כי הוא פועל כראוי. התנהגות בלתי הולמת של מנהליו ועובדיו, ואף מראית עין של התנהגות כזאת, עלולה לפגוע בתדמיתו ובאמון הציבור בו ולגרום, בין היתר, לירידה במספר המשתתפים בהגרלותיו ולהקטין את הכנסותיו. ממצאי הביקורת מעלים תמונה חמורה ומדאיגה על דרך פעולתן של המועצה לתרבות ואמנות וועדותיה, שהתנהלו כגוף עצמאי בלא בקרה מספקת של דירקטוריון המפעל. המועצה קבעה מדיניות שמטרתה לייחד את התמיכה בתחומי התרבות והאמנות לצעירים ולתושבי הפריפריה, אך הביקורת העלתה כי עיקר התמיכות ניתנו למבצעי פעולות וגופי תרבות ביישובים מרכזיים וחזקים. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר המפעל, לא נהגו בכספי המועצה, שהם כספי ציבור, ברגישות ובאחריות הנדרשות, והם פעלו לקדם מימון של פעולות תרבות ביישוביהם או לתמיכה בתחומים ובגופים שיש להם עניין אישי בהם. ההשתתפות בהצבעה על תמיכות כספיות מעין אלה אסורה לפי נוהלי המפעל והמועצה ולפי הכללים בעניין מניעת ניגוד עניינים. כספי המפעל לא נועדו לקדם את ענייניהם של מנהליו וחברי המועצה, אלא את ענייניו של כל הציבור לדעת משרד מבקר המדינה, להגשת דוחות נסיעה לחו"ל יש חשיבות רבה - הן בתור אמצעי בקרה, והן לצורך הפקת לקחים בדבר השגת יעדי הנסיעה, והתועלת שהיא מביאה למפעל. על הדירקטוריון והנהלת המפעל להקפיד כי חברי הדירקטוריון ועובדי המפעל בכל הדרגים יקיימו את הנהלים בנושא במלואם, ולהתנות את החזר הוצאות הנסיעה בהגשת דוח נסיעה מיד לאחר חזרתם לארץ. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל אמות מידה לקביעת הזכאות לתרומה וסכומה - ולעדכנן מפעם לפעם - וכן כללים בעניין סדרי עבודתה של הוועדה וחובת ההנמקה של החלטותיה. 1. הועלה כי הוועדה החליטה על מתן התרומות רק בעקבות בקשות שהוגשו למפעל. היא לא קבעה יעדים למתן התרומות ואילו תחומים עיקריים וחשובים ראויים לתרומה. זאת ועוד, האפשרות לקבל תרומות לא הובאה לידיעת הצי בור הרחב ולא פורסמה ברבים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפרסם את האפשרות לקבל ממנו תרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכספי המפעל הם כספי ציבור, על המפעל לקבוע אמות מידה ברורות בעניין הזכאות לתרומה ולקיים את תהליך מתן התרומות באופן שוויוני וגלוי, ולצורך כך עליו להביא את עצם מתן התרומות לידיעת הציבור. 3. החלטותועדת התרומות על מתן התרומה וסכומה אושרו בחתימת שלושת חברי הוועדה על גבי טופס התרומות. הביקורת העלתה כי טופסי התרומות הועברו לחברי הוועדה בנפרד, והם חתמו עליהם בלא שנפגשו עם חברי הוועדה האחרים כדי לדון בבקשות. גם לאחר שהתקבל במפעל נוהל התרומות, שבו נקבע כי "הבקשות ירוכזו בידי מזכיר החברה, והוא יביא אותן לדיון בפני הועדה", לא נפגשו חברי הוועדה לדון ביחד בבקשות. עוד הועלה, כי הנימוקים להחלטות על מתן התרומות לא תועדו. .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שההחלטה על תרומות תתקבל כדבר שבשגרה בסבב חתימות על טופס התרומות. קבלת החלטה בלא דיון ובלא תהליך קבלת החלטות סדור ומובנה, ספק אם היא מתיישבת עם החובות המוטלות על נושאי המשרה אשר שימשו כחברי הוועדה. לצורך קבלת ההחלטות על התרומות, ראוי היה שיקיימו דיון מקיף שיאפשר להם להפיק את מלוא התועלת מהידע ומהניסיון של כל אחד מהם17. על חברי הוועדה להתכנס ולדון יחד בבקשות באופן סדיר ולפעול על פי הנוהל בנושא זה. כללי המינהל התקין מחייבים גם רישום של פרוטוקולים מדויקים. על הפרוטוקול לשקף את שהתרחש בדיון ולהכיל את עיקרי הדברים שנאמרו, ובכלל זה המחלוקות שהתגלעו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע כללים ברורים לרישום הפרוטוקולים של ישיבות ועדת התרומות. 4. הביקורת העלתה כי ועדת התרומות לא נקטה שיטה אחידה לרישום שמות הגופים שביקשו ממנה תרומה, ולעתים נרשם שמו של אותו מבקש באופנים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר עלול לפגוע ביכולתו של המפעל לקיים מעקב אחר מבקשי התרומות ומקבליהן. על המפעל לציין ברישומיו ליד שמה של כל עמותה את מספרה אצל רשם העמותות כדי שיתאפשר זיהוי אחיד ועקבי של העמותות ופרטים נוספים שיאפשרו פיקוח מיטבי. הביקורת העלתה כי המפעל העניק את התרומות בלא שנקבע נוהל בנושא. עם כניסתו של מזכיר המפעל הנוכחי לתפקיד הוא הנהיג לראשונה, בתחילת שנת 2004 , את השימוש בטופס "תרומות (אישור מזכיר, יו"ר ומנכ"ל)" (להלן- טופס התרומות). בטופס זה מפורטים הנתונים ו האישורים שגופים המבקשים תרומה נדרשים להמציא: פרטים על הגוף ומטרותיו, אישור רשות המסים על ניהול פנקסי חשבונות, ואם מדובר בעמותה - גם אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. .1. לכ- 20% מהגופיםשביקשו תרומות אישרה הוועדה בתקופה הנבדקת שתי תרומות, ולגופים מסוימים אישרה שלוש או ארבע תרומות. חלקם אף קיבלו באותה שנה שתי תרומות שסכומן המצטבר גדול מ- 20,000 ש"ח (כאמור, סכום התרומה השכיח בתקופה הנבדקת). יצוין כי חברי הוועדה וחלק מחברי הדירקטוריון היו מעורבים במתן מקצת תרומות אלו. להלן דוגמאות: לעומת זאת, לגופים אחרים שביקשו יותר מתרומה אחת אישרה הוועדה תרומה אחת בלבד, ועמות ות רבות, בהן עמותות המייצגות מגזרים של חסרי יכולת ועמותות אחרות שנזקקו לעזרה בהמשך פעילותן, לא קיבלו אף תרומה אחת. בהיעדר אמות מידה ובהיעדר נימוקים מתועדים למתן התרומות, אי-אפשר לדעת מדוע קיבלו גופים מסוימים כמה תרומות ואחרים לא קיבלו כל תרומה, ומדוע קיבלו גופים מסוימים תרומות שסכומן גדול מהמקובל. מתשובות חברי הדירקטוריון עולה, כי הם ראו כחלק מתפקידם במפעל את הייצוג של גופים מסוימים ופעולה לטובתם. לדעת משרד מבקר המדי נה, מאחר ששמותיהם של הדירקטורים נרשמו על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלהם למבקשי התרומות קודם שאישרו את מתן התרומות. יש לראות בחומרה את מעורבותם של דירקטורים ובכירים במפעל - בגלוי ומאחורי הקלעים - במתן תרומות לגופים מסוימ ים, מעורבות שהקנתה לגופים אלה עדיפות ופגמה בהגינות ובשוויוניות שהמפעל מחויב לפעול בהן. על המפעל לתת דעתו על מצב בלתי תקין זה ולמסד מנגנון שינטרל את הזיקה האישית של בעלי תפקידים במפעל למתן תרומות. יצוין כי כבר בשנת 2003 ציין בית הדין האזורי לעבודה כי "נציג י הרשויות ... מעוניינים להציג הישגים בפני ציבור הבוחרים, תושבי ]במפעל[ המקומיות היישובים בראשם הם עומדים, שהרי זו דרכם לשכנע את הציבור כי הם ראויים לאמונם ולקולם ביום הבחירות. הכהונה בדירקטוריון מפעל הפיס היא אחת הדרכים לעשות כך. בלשון יותר מפורשת - היכולת להשפיע על הקצאת רווחי מפעל הפיס, כך שיגיעו לתחומי הרשות המקומית שלהם. כך יוכלו להראות לתושבי המקום, בוחריהם, כי הם פועלים למענם"21 (ההדגשה אינה במקור). האמור בפסק דין זה אמנם עוסק בהקצאת כספי המפעל לרשויות המקומיות, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, המסר שבו רלוונטי גם לשימוש בלתי תקין בכספי המפעל למתן תרומות לגופים שיש לבעלי תפקידים במפעל עניין אישי בסיוע להם. על המפעל לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי למנוע שימוש לא תקין בתקציב התרומות. 2. הביקורת העלתה כי מבין התרומות האמורות שחבר דירקטוריון המפעל מר יגאל עמדי היה מעורב בהן, שלוש תרומות, בסכום כולל של 56,000 ש"ח, ניתנו לעמותה בירושלים שיושב ראשה הוא אביו. על מכתבי הבקשה נרשם בכתב יד שמו של מר יגאל עמדי. בפברואר 2006 העניק המפעל תרומה נוספת בסך 18,000 ש"ח לעמותה אחרת בירושלים, שאביו של מר יגאל עמדי נמנה עם חברי הוועד שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מטרתה של קבלת אישור הדירקטוריון היא לוודא שהחברות בדירקטוריון האחר לא תפגע בעבודתו של היו"ר במפעל ו לא תגרום בביקורת נמצא כי גברת קודליק השתתפה באישורן של תמיכות בסכום כולל של 45,000 .ש"ח לשלוש פעילויות באשדוד, חלקן בתחום המוסיקה ביוני 2006 טען המנכ"ל לפני נציגי משרד מבקר ה מדינה כי מנהל א' לא היה מעורב בהכנת תכנית התמריצים של המשווקים בשום שנה. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל א' היה המעורב היחיד מטעם המפעל בהכנת טיוטת תכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 . ממכתב יו"ר החברה החיצונית למפעל אף עולה כי לאחר שהחברה הגישה את הטיוטה למנהל א', איפשר המנהל למשווקים לערער על היעדים שנקבעו בטיוטה ועשה בה שינויים, שלא כפי שנהג בשנים קודמות מי שהיה מעורב מטעם המפעל בהכנת טיוטות תכניות התמריצים למשווקים. לא מן הנמנע שבדיקה יסודית של מעורבותו של מנהל א' בתכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 ושל פעולותיו בתחומים אחרים הייתה מעלה כי הוא לא השפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. אולם הביקורת העלתה שהמפעל לא בדק באופן מעמיק אם מנהל א' השפיע בדרך זו או בדרכים אחרות על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו דיווחים על נוכחותו של מפקח -העל או ממלאי מקומו בהגרלות המפעל. רק בעקבות הערות משרד מבקר המדינה ביקש המפעל ממפקח-העל להמציא לו דיווח על מועדי הנוכחות שלו ושל ממלאי מקומו בכל ההגרלות שהתקיימו בתקופת העסקתו במפעל. באוגוסט 2006 מסר מפקח-העל למנהל אגף זכיות והגרלות במפעל רשימת נוכחות שלו ושל נציגיו בהגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא"80 בלבד, בתקופה שבין 2.7.05 ל- 1.8.06 . מהדיווח עולה כי בין 2.7.05 ל- 31.12.05 התקיימו בסך הכול 1,443 "הגרלות "לוטו ו"אקסטרא"; מפקח-העל נכח ב -14 מההגרלות, ונציגיו נכחו ב-41 הגרלות. (בסך הכול נכחו הוא או נציגיו ב-55 הגרלות, שהן 3.81% "בלבד מכל הגרלות ה"לוטו וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה); מתחילת 2006 ועד 1.8.06 נכחו מפקח-העל או נצ יגיו ב-11 מהגרלות ה"לוטו" וב-54 מהגרלות ה"אקסטרא", ובסך הכול ב -65 ( 3.84% ) מ - 1,694 מכל הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה. הביקורת העלתה כי לפני שביקש המפעל מעורך הדין שימסור לו דיווח על נוכחותו או על נוכחותם של נציגיו - בעקבות הביקורת - לא יזם המפעל כל פנייה לעורך הדין מאז דצמבר 2003 על מנת לקבל ממנו דוחות על עבודתו השוטפת בתור מפקח-העל; גם כשפנה המפעל בעקבות הביקורת אל עורך הדין בבקשה שימסור לו דיווח על נוכחותו בהגרלות, מסר לו עורך הדין דיווח חלקי בלבד, שכלל מידע רק על הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שהתקיימו מיולי 2005 .בלבד כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל ידע יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אך לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי למנוע זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם; ראשי .קשור בפעילותו ושאינו הולם. הדבר מחזק את המסקנה שעלתה מבדיקת הפרשה שבה היו מעורבים מנהל א' ומשווק א', כי הנהלת המפעל מעדיפה לסיים את הטיפול בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות מהר ככל האפשר, גם אם לא מוצתה בדיקתם. עד מועד סיום הביקורת לא מסרו היועמ"ש החיצונית והמנכ"ל למשרד מבקר המדינה מה נאמר בפגישות המוזכרות במכתב היועמ"ש החיצונית מאפריל 2006 (למרות חשיבותן הפגישות לא תועדו) ולא הסבירו מדוע החליטו לסיים את הפרשה באמצעות הוצאת חוזר רענון בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי המפעל אינם מפיגים את החשש שתפקיד ה"ממונה על אחריות חברתית" נועד בעצם לשמש "סידור עבודה" לעוזרת ב'. מאחר שמדובר בתפקיד חדש במפעל, היה על היו"ר להנחות את היועץ המשפטי להשלים את חוות דעתו ולהידרש במישרין לשאלה מה הוא ההליך הראוי לבחירת מועמד לתפקיד זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר למסור לדירקטוריון מלכתחילה את כל הפרטים הדרושים להחלטתו בעניין התפקיד ובעניין המועמדת לתפקיד. נוכח הגדרות התפקיד, לא היה הדירקטוריון צריך לאשר את המינוי בתור "משרת אמון", אלא לדרוש בדיקה שבה ייקבע אם לשם איוש התפקיד דרוש הליך של מכרז או של קבלת הצעות. על הדירקטוריון לבחון את הנושא מחדש, גם נוכח הספקות בעניין מחויבותו בדבר אופן מימוש העקרונות שקבע ארגון WLA , ובכלל זה לבחון אם אכן דרוש למנות לשם כך עובד מיוחד או שמא עובד שהמפעל כבר מעסיקו יכול למלאו לצד תפקידיו האחרים. 5. השלמת הבדיקות בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה: (א) בפגישה שהתקיימה בתחילת אוגוסט 2006 בהשתתפות נציגי משרד מבקר המדינה, היו"ר, המנכ"ל ונציג מבקר הפנים (להלן - הפגישה) הועלה כי עד אותו מועד לא הודיע המנכ"ל ליו"ר שבבדיקת מבקר הפנים נמצא שלכאורה מרבית המשווקים הנוכחיים גבו סכומים עודפים מהזכיינים, וכי היו"ר לא דרש מהמנכ"ל לעדכן אותו על תוצאות הבדיקה האמורה, אף שעברו כשמונה חודשים מאז ביקש ממנו הבהרות בנושא. בפגישה הועלה גם כי המנכ"ל לא דיווח ליו"ר על הבדיקה שעשה מבקר הפנים בנושא בשנת 2005 , ובה נמצא שמשווקים א' וב' גבו לכאורה מהזכיינים סכומים עודפים, וכי גם לאחר התערבות היו"ר בנושא, לא הורה המנכ"ל למבקר הפני ם להשלים בדיקה זו. (א) משרד מבקר המדינה העלה את הממצאים האלה: היו"ר והדירקטורים לא העבירו לדירקטוריון דוחות נסיעה; רק מקצת העובדים שהצטרפו לנסיעות היו"ר לחו"ל (6 מתוך13 נסיעות) הגישו דוחות נסיעה למנכ"ל; המנכ"ל לא העביר כלל דוחות נסיעה ליו"ר, חלק מהסמנכ"לים ומקצת העובדים לא הגישו דוחות נסיעה לחו"ל, שלא כנדרש; חלק מדוחות הנסיעה הוגשו בדיעבד, רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא או בעקבות הביקורת. . מתשובות המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית עולה כי כמו בפרשת ההדלפה גם הטיפול בפרשה הנדונה התמקד באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המעשים המיוחסים לעובדת - שימוש במשאבי המפעל לשם הפצת חומר שאינו קשור לעבודה ואינו הולם ואפשר שהפצתו היא עבירה פלילית - היה על המנכ"ל לנקוט פעולה שתביא למיצוי הדין עם העובדת ככל שניתן ותמנע ממנה לחזור על המעשה. שיחת נזיפה ואזהרה, שעצם קיומה שנוי במחלוקת, אינה מהווה טיפול יעיל וראוי בפרשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר בן זיקרי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לו זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונה לחבר מועצה - ולתת לזיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליו להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים, בייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. ,המפעל מקצה סכומי כסף גדולים למימון הקמת מבנים המיועדים למטרות שקבע וחשוב מאוד שהמבנים ישמשו רק למטרות אלה. על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימוש בהם, ושהם יתוחזקו כראוי. הביקורת העלתה שהמפעל אינו עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינו עושה סקרים שוטפים ומקיפים; בנהליו אין הנחיות מפורטות בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימוש במבנים; הנהלתו אינה מדווחת לדירקטוריון שלו על חריגות כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעת על הצורך לקבל דיווחים על החריגות ועל הצעדים שראוי שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן. על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו. על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן. על דירקטוריון המפעל לדון בהקדם באופן טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים ליישום ההחלטות שיקבל בנושא. מפעל הפיס הוא גוף שמטרותיו ומהותו ציבוריים הם והכנסותיו מכספי ציבור. עליו לנהוג בחסכנות לצמצם את הוצאותיו על מנת שיהיו ברשותו יותר כספים להשקעה למען מטרות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהות של המפעל על נסיעות של מנהליו ועובדיו לחו"ל, ונוכח הממצאים שהועלו בבדיקה, על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את הנושא ולנקוט את כל הצעדים הדרושים, ובהם קביעת כללים כדי שיבוצעו רק הנסיעות החיוניות וישתתפו בהן רק עובדי המפעל הדרושים. .בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון העלתה כי הנסיעות של עובדים לחו"ל לא הובאו כלל לא ישור הדירקטוריון, כמתחייב מהנוהל, וכי רק מנכ"ל המפעל החליט אם לאשרן. עוד נמצא כי בין יוני 200368 לאפריל 2006 הובאו לאישור הדירקטוריון רק שש מ-13 הנסיעות של יו"ר הדירקטוריון, מר שמעון כצנלסון, שהתקיימו באותה תקופה, וכי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, לא הביא את נסיעותיו לאישור יו"ר הדירקטוריון, שלא כנדרש על פי הנוהל. 1. הועלה שוועדת הפרסום אישרה התקשרויות עם עמותות וגופים לפרסום או למתן חסות, ובה בעת דחתה בקשות של גופים אחרים להתקשרויות כאלה במחירים דומים, שנועדו להביא לפרסום לאוכלוסיות דומות בגודלן או גדולות יותר. יצוין כי חלק ממקבלי החסויות קיבלו גם תרומות מהמפעל. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא ניתן לדעת מה היו השיקולים לאישור בקשה להתקשרות לצורכי פרסום או חסות או לדחיית הבקשה להתקשרות, שכן הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה אינם כוללים נימוקים להחלטות אלה. עולה חשש כי התקשרויות אלה היו תרומות במסווה של פעילות פרסומית. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה דחתה, בלא שהדבר הוסבר בפרוטוקול, גם מבקשים המתאימים לכאורה לעקרונות שפירטו המפעל וסמנכ"ל השיווק בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה. אולם מאחר שלא נקבעו אמות מידה לבחירת הגופים מקבלי החסות, והוועדה פועלת לפי שיקול דעתה הבלבדי, קיימת אפשרות שהחלטותיה יתקבלו שלא רק משיקולים מקצועיים ענייניים. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שהחלטות הוועדה אמורות להתקבל באופן מקצועי, כפי שציין המפעל בתשובתו, אין מקום שבעלי תפקידים בכירים במפעל יתערבו בהחלטות הוועדה. יצוין כי הסברי המפעל שהובאו לעיל לא צוינו בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום. עוד יצוין כי כבר במרס 2005 המליץ המבקר הפנימי של המפעל "לתעד .את שיקולי הוועדה לפחות באשר לרכישות שהחליטה לאשר. התיעוד אמור לכלול התייחסות לשיקולים המרכזיים (כמותיים ואיכותיים) באופן שניתן יהיה להתחקות בדיעבד ולבחון את סבירות ההחלטה שנתקבלה". עד מועד סיום הביקורת בנושא, אוגוסט 2006 , לא יושמו המלצות המבקר הפנימי. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הפרסום לכלול בפרוטוקולים שלה, בין היתר, את עיקרי הדברים שהועלו בדיון, את ההחלטות שהתקבלו ואת נימוקיהן. 3. הועלה שוועדת הפרסום החליטה לממן פרסומים בגופים שונים בגלל בקשות של היו"ר או המנכ"ל . הדבר מחזק את החשש שבהיעדר אמות מידה לבחירת הגופים שיקבלו חסות או ייתנו שירותי פרסום ישמש תקציב הפרסום למתן תרומה. להלן דוגמאות: לפי הפרוטוקולים של הוועדה, בשנים 2004 ו- 2005 היא החליטה להתקשר בארבעה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב - 232,250 "ש"ח, לפי בקשת יו ר הדירקטוריון. כמו כן החליטה להתקשר בחמישה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב- 60,888 .ש"ח, לפי "בקשתו" או "המלצתו" של המנכ"ל לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהיו"ר והמנכ"ל פנו לוועדה במישרין בבקשות להפנות כספים מתקציב הפרסום לגופים שונים מעוררת חשש שאכן מדובר למעשה בתרומות שהשיקולים לנתינתן לא היו שיקולי פרסום. 1. הביקורת העלתה שהמפעל השתמש בתקציב התרומות למימון פעילויות פרסום. על פי מכתבי ההודעה עולה ששלוש המחאות בסכום כולל של כ- 37,000 ש"ח מתקציב התרומות הועברו ישירות לחברות פרסום. עשר תרומות אחרות בסכום כולל של 88,600 ש"ח מתקציב התרומות יועדו, לפי ההודעות על אישורי התרומות, למתן חסות או לפרסום המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, העברת ההמחאות למקבלי התרומות על ידי חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה איננה בגדר "אקט יחצ"ני מובהק" כפי שטען המפעל בתשובתו; העברת ההמחאה בדרך זו עלולה ליצור את הרושם שהתרומה ניתנה בזכות מוסר ההמחאה, ולפיכך היא פסולה. על המפעל לחדול אפוא מדרך פעולה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי קבלת ההחלטות על ידי המועצה, תעשה בהיעדרם של כלים שהם בסיס הכרחי לקבלת החלטותיה. היעדרן של אמות מידה המתאימות לחזון המועצה איפשר לחברי המועצה לחלק את תמיכותיה, בין היתר, על פי העדפות ואינטרסים אישיים שלהם, כפי שהועלה בביקורת זו (ראו להלן את הממצאים בנושא). הביקורת העלתה כי יותר ממחצית מקבלי תמיכות המועצה בשנת 2005 באו מיישובים גדולים ומבוססים במרכז הארץ; בעיקר קיבלו תמיכה מבצעי פעולות תרבות מתל אביב ( 30% ( מסכום התמיכות) ומירושלים 17% ( ). היישובים שכל בקשותיהם נדחו86 .במספר) הם כולם יישובי פריפריה מהאמור לעיל עולה כי יו"ר המועצה וחבריה ומנהלת המועצה לא ייחדו את תשומת הלב הראויה לחובה המוטלת על חברי המועצה וועדותיה להימנע מפעילות בניגוד עניינים, לרבות פעילות במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם נוכח האשמותיו החמורות של מר ששון, על המפעל והמועצה הייתה מוטלת החובה לבדוק בדחיפות וביסודיות את טענותיו בהתאם לאמור בנוהלי המפעל ובנוהלי המועצה, לפנ ות למנהל היחידה המשפטית ולהיוועץ במועצה הציבורית המייעצת של המפעל (להלן - המועצה המייעצת), כדי למנוע פעילות .הראות של אינטרסים ציבוריים, ואף הוחלו עליו נורמות ציבוריות חשובות בפסיקה ובחוק. עם זאת, מממצאי הביקורת המפורטים בדוח זה עולה כי המפעל והעומדים בראשו לא הפני מו די את מהותו הציבורית של המפעל ואת חובתם לנהוג, בין היתר בנושאים המתוארים בדוח זה, בהגינות, בשקיפות ובשוויוניות, כאשר טובת הציבור הרחב, ורק היא, עומדת לנגד עיניהם; חמורה במיוחד היא חלוקת התמיכות והתרומות מכספי המפעל אגב העדפה בלתי עניינית של גופים ומגזרים, שנראה כי את ענייניהם רצו בעלי תפקידים במפעל לקדם; העדפה כזאת משמעה פגיעה בגופים ומגזרים אחרים. אי -הפנמת מהותו הציבורית של המפעל עולה גם מההתנגדות העקבית שהביעו המפעל והעומדים בראשו בשנים האחרונות להחלת חוקים שאכפו על המפעל נורמות ציבוריות, ומחלק מתגובות יהם על ממצאי הביקורת. ראוי לציין לשבח כי הנהלת המפעל נקטה צעדים לתיקון חלק מהליקויים שהועלו. אולם תיקונים מסוימים, בין היתר בנוגע להוצאות ולחלוקת כספי המפעל, נעשו תוך הסתייגות עקרונית מחובתו של המפעל לנהוג על פי אמות מידה ציבוריות (בין השאר, בטענה שהמפעל הוא חברה פרטית) והסכמה לנהוג על פי אמות מידה אלה רק משום שמשרד מבקר המדינה עמד על כך. הדבר מעלה חשש כי בעלי תפקידים במפעל מעוניינים להמשיך ולשמר את יכולתם להשתמש בחלק ממשאביו לתועלתם האישית. אחת הבעיות במפעל, שנדונה בהרחבה בפסק דין גדות, היא שבשונה מחברה פרטית "רגילה", למפעל אין בעלי מניות שיש להם עניין וכלים להבטיח את ניהולו התקין, ולכן אין בו מנגנוני בקרה בסיסיים המצויים על פי רוב בחברה פרטית. מן הראוי שבעיה זו תבוא על פתרונה. על המפעל לתקן בהקדם את כל הליקויים שהועלו בדוח זה. כן ראוי כי האסיפה הכללית של המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים, נציבות שירות המדינה (לגבי נושא המתנות) והממונה על השכר במשרד האוצר - ידונו בהקדם בממצאי הדוח, הן במישור הכללי והן במישור האישי בנוגע לבעלי תפקידים במפעל, וינקטו את כל הצעדים המתחייבים מכך. במסגרת זו מן הראוי לבחון את אחריותם האישית של יו"ר דירקטוריון המפעל, מר שמעון כצנלסון, ושל מנכ"ל המפעל, מר שאול סוטניק. המשך פעולתו של המפעל באופן המתואר בדוח זה עלול לפגוע קשות בבסיס קיומו של המפעל, והוא - אמון הציבור בו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האינטרס הציבורי החשוב שבעניין, מן הראוי כי שר האוצר, האחראי למתן ההיתר לביצוע ההגרלות של המפעל, ושר המשפטים, בין היתר מתוקף סמכותו לאשר שינוי בתזכיר המפעל ובתקנונו, יבחנו את הדרך ההולמת להחיל בהקדם על המפעל (לרבות בחקיקה) את כל הנורמות הציבוריות שראוי שיחולו עליו (בהן הנורמות שצוינו בדוח זה), בהתחשב בנתוניו המיוחדים כגוף העוסק בהגרלות ובהימורים, במהותו ובמטרותיו. בין היתר ראוי שישקלו להרחיב את הפיקוח הציבורי על המפעל, כפי שהומלץ עוד בדוח מבקר המדינה משנת 1994 ובפסק דין גדות. הסדרה זו יהיה בה כדי לתרום לשיפור פעילותו של המפעל ולהגברת אמון הציבור בו. מטרתו העיקרית של המפעל - שלשמה נתן לו שר האוצר היתר בלעדי וייחודי לגייס כספי ציבור באמצעות הגרלות והימורים - היא לממן פעילויות של הרשויות המקומיות בתחומי הבריאות, החינוך, הרווחה, התרבות והאמנות, כתחליף למימון המדינה. הכספים המתקבלים בידי המפעל הם כספי ציבור. המפעל הוא נאמן הציבור ועליו לפעול לטובת הציבור ובהתאם לנורמות ראויות. לדרך פעולתו של המפעל ולשימוש שלו בכספי הציבור המופקדים בידיו בנאמנות יש אפוא השפעה ישירה על כלל הציבור. בעבר, בעקבות דוחות של משרד מבקר המד ינה, פרסומים באמצעי התקשורת וביקורת ציבורית חריפה, שיפר המפעל את דרכיו בחלק מתחומי פעילותו, מנקודת לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפעול ככל האפשר לצמצום של ביטולי הנסיעות ושל הוצאותיו בגין ביטולי נסיעות, וכן ראוי שהמפעל ינצל את ההטבות שהוא זכאי להן בתור לקוח מועדף.

1. לדעת משרד מבקר המדינה, טיפול המנכ"ל בפרשת הדלפת המידע מקובץ הזכיינים פגם במידת ההרתעה של המפעל מפני פעולות בלתי תקינות של עובדיו והעביר מסר שלילי לעובדים: המנכ"ל הפסיק ללא סיבה עניינית את חקירת הפרשה בעיצומה בלי שנקט צעדים כלשהם כלפי מי שנחשדה בהדלפת המידע ממאגר סודי זה של המפעל; המנכ"ל גם לא הורה לנקוט צעדים כלשהם נגד עובדים שהועלה כי השתמשו במערכת המחשוב של המפעל להפצת חומר שאינו

מפעל הפיס . היבטים בפעולות מפעל הפיס .בביקורת נמצא כי מר עמדי השתתף בהחלטות בדבר אישור של 24 תמיכות בסכום כולל של 1,030,500 ש"ח הקשורות לפעילויות וגופים בירושלים שחלקם מתוקצבים, בין היתר, על ידי עיריית ירושלים, אשר מר עמדי מחזיק כאמור בתיק התרבות והספורט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר עמדי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו לעיר ולגופים בה ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות שהוא חבר בהן, בעת שדנו על תמיכה כספית בגופים שיש לו או לעירייה עניין בסיוע להם, והיה עליו לצאת מישיבות אלה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול. הלכה פסוקה היא כי ניגוד עניינים יכול להיות גם בין שני עניינים ציבוריים של נושא המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה בהשתתפותו של מר עמדי בהחלטות על מתן תמיכות בסכומים גדולים לפעילויות ולגופים הנמצאים בירושלים, אשר גם במסגרת תפקידו בעירייה כמחזיק תיק התרבות והספורט היה לו עניין לקדם אותם, הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים בין שני העניינים הציבוריים שלהם הוא מחויב, שלא על פי חובותיו בעניין זה לפי הפסיקה ולפי נוהלי המועצה. (1) הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטות הוועדה לאמנויות הבמה לתת שתי תמיכות בסכום כולל של 30,000 .ש"ח לפעילויות וגופים הקשורים בעמק יזרעאל הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטת הוועדה לאמנויות הבמה לתת למקהלה תמיכה בסך 15,000 .ש"ח לסיוע במימון הנסיעה של חברי המקהלה לארה"ב מהתכתובת האמורה עולה כי מר ברושי ניצל את תפקידו במועצה לתרבות ואמנות כדי לנסות ולקדם את ענייני המועצה האזורית שבראשה עמד. הניסיון אמנם לא עלה יפה, אך בעשותו כן פעל מר ברושי בניגוד עניינים תוך ניצול מעמדו במועצה לתרבות ואומנות. הביקורת העלתה כי ברשימת המופעים שאישר מר ברושי נכלל גם מופע של תזמורת בנהלל שבעמק יזרעאל. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את העובדה שמר ברושי היה שותף להחלטה לתמוך בסכום ניכר בכנס של איגוד שהוא עומד בראשו. נוכח ממצאי הביקורת נראה כי התמיכה של המועצה בכנס זה הושפעה מכך שמארגני הכנס והעומדים בראשו חברים במועצה ובוועדותיה. לדעת משרד מבקר המדינה הייתה מוטלת על מר ברושי החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מניגוד העניינים הכרוך בהשתתפות בהחלטות הנוגע ות לגופים שבראשם עמד. מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי מר ברושי לא פעל על פי חובותיו בעניין זה והוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד לנוהלי המועצה. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות המועצה עולה לכאורה כי מר ששון השתתף בחמש החלטות של ועדות המועצה על תמיכה בעיריית חולון, בחברות עירוניות הקשורות בה ובתושבי העיר, בסכום כולל של 244,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה תשובתו של מר ששון מדגישה את החשיבות של רישום פרוטוקולים ממצים של ישיבות המועצה וועדותיה תוך ציון נוכחות החברים והשתתפותם בקבלת החלטות, וכן את החשיבות של מסירת מידע לחברי הוועדה על המבקשים ובכלל זה על מקומות מגוריהם. זאת כדי למנוע אפילו מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי שחברים שעניין הנוגע להם נדון בישיבה יצאו ממקום הישיבה ויוודאו כי הדבר נרשם בפרוטוקול. יש לציין לשבח את ההקפדה בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהיו"ר וחברי מועצה לא פעלו על פי המתחייב מהכללים למניעת ניגוד עניינים ומנוהלי המועצה, לא הודיעו מראש על זיקותיהם ולא נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות הנוגעים למבקשי תמיכה שיש להם עניין ישיר או עקיף בהם. יש לראות בחומרה גם את העובדה שמאז הוקמה המועצה לא נקטו חבריה את הצעדים הדרושים לבחינת סוגיית ניגוד העניינים בפעילות המועצה וועדותיה ולקביעת הנחיות ברורות בעניין זה, נוסף על האמור בעניין זה בתקנון ההתאגדות של המפעל, בנוהלי המועצה ובפסיקה. מממצאי הביקורת עולה כי בפועל היו"ר וחלק מחברי המועצה וועדותיה אכן קידמו בכמה מקרים מתן תמיכות לגופים שהיה להם עניין בהם. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר הדירקטוריון לא נהגו בכספי הציבור ברגישות ובאחריות הנדרשות. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להורות למועצה לקיים בדק בית יסודי בעניין פעילותה ולבחון אם יש מקום לעצור לאלתר את אישור התמיכות עד להשלמת הבדיקה האמורה. על המועצה וועדותיה להתקין בהקדם אמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות (בדומה למבחנים .לחלוקת כספי תמיכות שגיבש, למשל, משרד המדע, התרבות והספורט לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ). באמצעות אמות המידה יוכלו עובדי המועצה לבחון אילו בקשות עומדות בתנאי הסף קודם הדיון בוועדות. על בסיס אמות המידה אף תוכל המועצה לקיים הליך בדיקה מובנה ומושכל לאישור או לדחייה, בלא שהוועדות יצטרכו לדון במאות בקשות בשנה אל א רק במקרים חריגים שתגדיר המועצה (כפי שנהוג לגבי ההקצבות השנתיות של המפעל לרשויות המקומיות). בשיטה זו גם ייבחנו כל הבקשות לתמיכה בשקיפות, בהגינות, באחידות וללא משוא פנים. על המועצה וועדותיה לתעד כראוי את דיוניהן בדרך שתשקף את הנימוקים להחלטותיהם ואת נוכחות חברי המועצה בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם. זאת ועוד - יש להתחשב בחובה לתת ייצוג הולם לשני המינים, למגזרים שונים של האוכלוסייה, לכל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים. החסויות מיועדות לקדם מכירות ולשפר את השיווק של הגרלות המפעל, ולכן ערכה השיווקי של החסות המוצעת צריך להיות השיקול המרכזי בהחלטת הוועדה אם לאשר את מתן החסות. הביקורת העלתה כי ועדת הפרסום החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסות לאירועי תרבות בלא שהובהרה בפרוטוקול הישיבה התועלת העסקית שהמפעל יפיק מכך. נמצאו שבע דוגמאות כאלה למתן חסויות לאירועי תרבות, שארבעה מהם התקיימו בעיר אשדוד; הסכום הכולל של אותן חסויות היה כ- 295,000 ש"ח. מאחר שהמועצה היא הגוף במפעל המופקד על מתן תמיכות לגופים כאלה, לא הייתה ועדת הפרסום רשאית לקבל החלטות אלה. .בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא פורטו כאמור הנימוקים לאישור החסויות האמורות, וגם לא נראה כי השיקול המרכזי בהחלטה היה אכן קידום השיווק של הגרלות המפעל. בביקורת נמצאו שמונה מקרים של תרומות המסתכמות ב - 104,000 ש"ח, שנתן המפעל לאירועי תרבות, ששניים מהם התקיימו בעיר אשדוד. 3. הביקורת העלתה כי ההחלטות בעניין החסויות והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. מהאמור לעיל עולה כי למעשה מתבצעות במפעל במקביל, באמצעות יחידות אחרות של המפעל ותקציבים שלא נועדו לכך, פעולות של תמיכה כספית בפעולות תרב ות בלא שנראה כי נבחנו כראוי. באחדים מן המקרים הנזכרים בולטת מעורבותו המשמעותית של היו"ר. לדוגמה, הוועדה הבין-תחומית דחתה במרס 2005 בקשה לתמיכה בפסטיבל "ההתיישבות העברית מצדיעה לירושלים", בסכום של 100,000 ש"ח אך לבקשת היו"ר, אישרה ועדת הפרסום לתת 50,000 ש"ח באמצעות מתן חסות, בלא שדווח לה כי הוועדה הבין- תחומית דחתה את הבקשה ומדוע דחתה אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שכל הקצאה כספית תמומן באמצעות הסעיף התקציבי שנועד לה ותאושר בידי הגוף במפעל המוסמך לטפל בה. אין זה ראוי לממן תמיכות לאותו גוף או אירוע מסעיפי תקציב ותחומי פעילות שונים של המפעל. על ועדת הפרסום וועדת התרומות להימנע מלקבל החלטות לגבי מתן חסות ותרומות לאירועי תרבות בלא תיאום עם המועצה, ויש לקבל החלטה רק לאחר שנבחנו במלואם השיקולים העסקיים והאחרים למתן התמיכה או התרומה. על המפעל להקים מאג ר מידע ממוחשב מרכזי שיאפשר ליחידותיו לבדוק אם בקשות לתמיכה, לחסות או לתרומה שהועברו לטיפולו, הוגשו גם ליחידות אחרות, מה החליטו אותן יחידות ומדוע. כל זאת כדי למנוע אישור של תקציבים לאותו גוף בידי כמה יחידות בלא תיאום, או אישור בקשה בידי יחידה אחת לאחר שנדחתה מסיבות מוצדקות בידי יחידה אחרת. ,יצוין כי החלטה זו התקבלה בניגוד עניינים, שכן גם מר לוי, בהיותו ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה. ולכן גם הוא היה חייב לדווח לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא מנוע מלהשתתף בישיבתה הנוגעת לעמותה ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה; ולהיעדר מאותה ישיבה. 4. הביקורת העלתה כי המדור לפיקוח על הבנייה בעירייה לא ניהל תיק פיקוח עדכני על המבנה כנדרש בחוק התכנון והבנייה85 . מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי. ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד. על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לשוב ולבדוק את התפקידים האמורים של היו"ר על פי העקרונות שנקבעו בדוח מבקר המדינה משנת 2004 בעניין אופן בדיקת מינוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגוף אחר. כ ן עליו (א) הביקורת העלתה כי באפריל 2006, כשדיווח היו"ר לראשונה על חברותו בדירקטוריון של חברה א', הוא לא פעל על פי העקרונות שנקבעו בדוח האמור של משרד מבקר המדינה, אף שעקרונות אלה אומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. כאמור, היו"ר הסתפק בדיווח לדירקטוריון כי התבקש לשמש חבר דירקטוריון בחברה א' וכי הוא נתן את הסכמתו לכך; הוא לא דיווח על קשריה של חברה א' עם חברה ב', ואף לא ציין שאחיו שימש בעבר מנכ"ל חברה ב' בעבר ומשמש בהווה מנכ"ל חברה א'. הוא גם לא פירט בפני הדירקטוריון את מבנה החברה ואת תחומי פעילותה, ואף לא את קשריה של חברה ב' עם גופים ציבוריים, כנדרש. רק באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא כאמור היו"ר לאישור הדירקטוריון בדיעבד, את מועמדותו לדירקטור בחברה א', וציין כי אחיו הוא אחד הבעלים של חברה א' ושותף בחברה ב', שהיא חברת האם של חברה א'. על פי תמליל הישיבה, היו"ר לא פירט את עיסוקיה של חברה ב' באר ץ ולא ציין שהיא מתקשרת עם גופים ציבוריים, אלא מסר לדירקטוריון כי וידא שלמפעל הפיס אין שום קשר עם שתי החברות. בדצמבר 2006 , בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה, הביא היו"ר לאישור (בדיעבד) בפעם השלישית את מועמדותו בתור דירקטור בחברה א', וציין כי לחברה א' "אין שום פעילות בישראל ומכאן לא יכול להיות לה קשר למוסדות חברה [ היא אחד מהבעלים של]'שחברה ב[ עובדה]ה[ .וגופים ציבוריים בישראל אין לה כל רלוונטיות לענייננו". הדירקטוריון אישר בדיעבד את בקשתו של ]'א היו"ר. (ב) גם דירקטוריון המפעל לא פעל על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 , אף שהנהלת המפעל אימצה אותם כהנחיה לביצוע. לאחר שקיבל הדירקטוריון את דיווח היו"ר באפריל 2006 , הוא לא בדק את המידע שמסר היו"ר ולא קבע אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים בין תפקידיו של היו"ר. אין זה מן הנמנע כי לו נעשתה בדיקה מסודרת של החשש לניגוד עניינים, היה הדירקטוריון מוצא כי אין חשש לניגוד עניינים או קובע תנאים למינוי והסדרים למניעת ניגוד עניינים, אולם כאמור הבדיקה לא נעשתה כלל, ובכך יש טעם לפגם. .לדרוש מהיו"ר למסור לו את כל הפרטים הדרושים לבדיקה האמורה, ובכלל זה להודיע לו אם הוא מקבל שכר כלשהו עבור מילוי תפקידים אלה. על המפעל לפעול למימוש העקרונות שנקבעו בעניין בדוח מבקר המדינה האמור ואומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. עוד בשנת 2004 , בדוח מבקר המדינה על מפעל הפיס 77 שעסק במי נוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגופים אחרים, כתב משרד מבקר המדינה כי "כדי להבטיח מינהל תקין וטוהר מידות, מן הראוי לקיים, קודם מינוים של עובדים ובעלי תפקידים בגוף ציבורי (לרבות גוף דו-מהותי) לתפקידים מחוץ לגוף, בדיקה של חשש לניגוד עניינים... מן הראוי לבדוק את החשש לניגוד עניינים כלהלן: על העובד או בעל התפקיד שקיבל את הצעת המינוי (להלן - המועמד) לדווח בכתב לגורמים המוסמכים (כגון המנכ"ל, היו"ר או הדירקטוריון), פרק זמן סביר לפני המינוי, על הצעת המינוי שקיבל, ולפרוס לפניהם מידע מפורט על הגוף שבו הוצע לו המינוי, ו בכלל זה -מבנה הגוף (חברות בנות, חברות אחיות, אשכול החברות שהוא משתייך אליו וכיו"ב), תחומי פעילותו, בעליו, מנהליו, הפרויקטים שהוא משתתף בהם וכן הקשרים הקיימים והפוטנציאליים בין הגוף שהוא עובד בו לבין הגוף שבו הוצע לו המינוי. על הגורמים המוסמכים לבדוק את המיד ע ובמידת הצורך לאסוף מידע משלים. עליהם לדון בעניין ולקבוע, באופן מנומק, אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים. אם יקבע שיש חשש לניגוד עניינים, עליהם להחליט אם החשש מונע את המינוי כליל, או שניתן להתיר את המינוי בתנאים שהמועמד יידרש לעמוד בהם. המועמד לא יסכים ל הצעת המינוי בטרם יקבעו הגורמים המוסמכים את עמדתם". .לניגוד עניינים בין תפקידיו. על היו"ר לבקש מהדירקטוריון אישור מפורש למינויו לתפקידים האמורים, כנדרש בהסכם העבודה שלו, ולא להסתפק בדיווח. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד. מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם. .על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. הביקורת העלתה כי רואה החשבון והמבקר הפנימי של המפעל לא עשו ביקורת על פעולות המועצה מאז היווסדה בשנת 2001 . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת שפורטו לעיל יש חשיבות רבה לכלילת בדיקות של המועצה בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי, ועל רואה החשבון של המפעל לבקר בהקדם את פעילותה החשבונאית של המועצה. . לדעת משרד מבקר המדינה כיוון שהמפעל נועד לשרת את כלל הציבור במדינה, מן הראוי שחברי המועצה ייצגו מגוו ן גדול ככל האפשר של תחומי תרבות ואמנות ושל יישובים, זאת במיוחד נוכח הודעת המועצה שהיא תתמוך בצעירים ובתושבי הפריפריה. לכן יש מקום כי מפעם לפעם תהיה תחלופה בין חברי המועצה וועדותיה, הן אלה שמייצגים אזורים ומגזרים בארץ והן אלה שמייצגים את תחומי האמנות השונים. גם יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפעל יפעל ליישום עקרונות הייצוג ההולם של בני שני המינים ושל המגזרים השונים, שהם מעקרונות היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית בישראל, וייתן ביטוי הולם לנשים ולמגזרים השונים במועצה. הביקורת העלתה כי בפועל מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. הביקורת העלתה כי הפרוטוקולים של המועצה וועדותיה, שנכתבו על ידי מנהלת המועצה או עובדת המועצה, נרשמו בקיצור רב ואינם נו תנים תמונה ממצה של הדיון. בדרך כלל לא צוינו בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. כדי להתמודד עם העומס נעזרו הוועדות לעתים ביועצים מקצועיים חיצוניים, שבדקו את הבקשות עוד לפני הדיון במועצה או בוועדה וכתבו את המלצתם. מבדיקת ההחלטות עולה כי לא תמיד התק בלו המלצות היועצים; הביקורת העלתה כי גם הנימוקים לדחיית המלצות היועצים לא נרשמו בפרוטוקולים, אף שמדובר בהחלטות מהותיות המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח סכומי הכסף הגדולים שהמועצה מקצה והחובה לנהוג בשוויון ובהגינות בכל פעולותיה, עליה להקפיד לרשום פרוטוקולים שיכללו את עיקרי הדברים. עליה גם להקפיד לציין בהם נימוקים מפורטים להחלטות. יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק את החשדות לגופם, ולפיכך אין להסיק מדוח זה דבר באשר לנכונותם. הביקורת התמקדה באופן שבו טיפל המפעל בחשדות אלה. .מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להפסיק לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכים להיות ערים לרגישות הציבורית של השימוש בכספי המפעל ולהימנע מחלוקת מתנות שמומנו מכספיו לגורמים כה רבים ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה - לדון בממצאי הביקורת דלעיל, הן במישור הכללי והן במישור האישי, ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פועלת לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובת המפעל כדי לבטל את הצורך בהגדרת "משרות האמון" ותנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה וכיצד ייבחרו המועמדים למלא אותן. מספר המשרות הבכירות במפעל אינו גדול מכדי שיהיה אפשר להכין רשימה סגורה של משרות שתוגדרנה "משרות אמון" ולהגדיר את תחומי פעילותם ותפקידיהם של הממלאים משרות אלה, על פי אותן אמות מידה שצוינו שבתשובת המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשלב הראשון של בדיקת הפרשה ובוודאי בטרם הוחלט כיצד לסיים את הטיפול בה, היה על המפעל לבדוק את מכלול היבטיה, לרבות השאלה האם מנה ל א' נתן דבר מה למשווק א' בתמורה לטובות הנאה שקיבל ממנו לכאורה, והאם במעשיהם השפיעו באופן כלשהו על המפעל. זאת במיוחד משום שבדוח הבדיקה צוין במידה רבה של ודאות כי הקשרים בין שני אלה לא יכלו "להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים" ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מידע מבוסס ובדוק על מידת ההשפעה של הקשרים בין השניים על המפעל, לא יכלו המנכ"ל והיו"ר לקבל החלטה מושכלת בעניין אופן סיום הפרשה. לנוכח החשד למעשים פליליים והחשש שהיה בהם כדי להשפיע על המפעל, הביא משרד מבקר המדינה א ת הפרשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שבחן את המסמכים בנושא, סבר שיש בהם כדי להצביע על חשד לביצוען של עבירות פליליות מסוג שוחד ועל כן הורה על חקירת משטרה בנושא. בעת סיום הגיבוש של דוח ביקורת זה טרם הסתיימה חקירת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע נהלים מסודרים בעניין בחירת עובדי המפעל המלווים נסיעות לחו"ל, כדי שהשיקולים שלפיהם ייבחרו העובדים יהיו ברורים ולא יהיו נתונים לשיקול דעתו של אדם זה או אחר. דברים אלה אינם מתיישבים עם העובדות. בכל התכניות שהוגשו לוועדה לתכנון ולבנייה יועד כל חלל קומת העמודים לסגירה, וכך אכן נעשה; ועקב כך נחסמה יציאת החירום של המוסד הסיעודי לכיוון קומת העמודים. מהאמור לעיל עולה כי ראש העירייה הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בהקמת מבנה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שייעודו אינו תואם את הייעוד שסוכם עליו בהסכם בין העירייה למפעל; ובתכניתם להקים במוסד מבנה שישרת גם אנשים שאינם נמנים עם דייריו, הם לא נתנו את הדעת על רווחתם של הדיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות לחגים לגורמים רבים כל כך ובעלות כה גבוהה, במשך שנים רבות, ללא אמות מידה ברורות, לא ראוי שתיעשה על ידי גוף .שהכנסותיו באות מן הציבור ומיועדות למטרות ציבוריות. על המפעל לשקול מחדש את נושא חלוקת המתנות ולקבוע כללים נאותים בנושא זה. מתגובת המנכ"ל לטיוטה עולה כי הוא לא חלק על הממצאים לכאורה המצביעים על כך שמשווקים א' וב' גבו במשך שנים סכומי יתר מזכיינים. למרות זאת הוא הורה למבקר הפנים שלא להמשיך את בדיקתו בעניינם, והחליט לסיים את הטיפול בנושא באמצעות הפקת לקחים כלליים מכאן ולהבא בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים להשלים את בדיקתו 59 . העובדה שמבקר הפנים לא בדק את הגבייה של כל משווקי המפעל, אין בה כדי לגרוע מחומרת הממצאים לכאורה שהועלו לגבי שני המשווקים שנבדקו. אם היה בידי המנכ"ל מידע שיש בו כדי לערער על נכונות הממצאים שבטיוטה, היה עליו למסור אותו למבקר הפנים ולבקש ממנו לבדוק את המידע ולעדכן את הטיוטה לפיו, אך הוא לא עשה זאת באותה העת60. זאת ועוד; לא נמצאה חוות דעת משפטית הבוחנת, כ מומלץ בטיוטה, את האפשרויות העומדות לפני המפעל לקבלת מידע לגבי תקינות הגבייה של המשווקים לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לקבל חוות דעת משפטית כזאת בטרם הורה שלא להמשיך בבדיקה. מכל מקום, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים לבדוק לאלתר את העמידה במגבלת ה- 75% לגבי כל המשווקים הנוכחיים שלגביהם לא נבדקה מגבלה זו, מאחר שהמידע על פעילותם נמצא בהישג ידו של המפעל. . גם במקרה זה החליט אפוא המנכ"ל לסיים את הטיפול בפרשה במהרה, בלי לבדוק עד תום את כל החשדות שהועלו בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מוסר מסר שלילי לכל משווקי המפעל. יתר על כן, בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה נוצר מצב בלתי מתקבל על הדעת, שבו המפעל המשיך להעסיק ביודעין, בלי לטפל בנושא, שני משווקים שלפי בדיקה פנימית שלו הפרו לכאורה את ההסכם עמו וגבו כספים ביתר מצדדים שלישיים הקשורים לפעילותו (הזכיינים), ושישה משווקים נוספים שיש חשש שגם הם פעלו כאמור. 3. : הדיווח לדירקטוריון (א) הביקורת העלתה כי גם במקרה זה לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על הממצאים שהועלו בבדיקה וצוינו בטיוטה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם החליט המנכ"ל להפסיק את בדיקת הפרשה, היה עליו לה ודיע ליו"ר ולדירקטוריון על ממצאי מבקר הפנים ולבקש שינחו אותו כיצד לפעול. פרוטוקול ישיבת ועדת הביקורת מספטמבר 2005 נכתב באופן כללי ותמציתי, ולכן לא ניתן לד עת האם חברי הוועדה שנכחו בישיבה ביקשו לקבל את טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים, והאם התקיים דיון בנושא; והאם חברי הוועדה ניסו לברר מה משמעות המשפט במצגת ולפיו "ייתכן" שבעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים - באילו סכומים מדובר, באילו משווקים מדובר והאם הם הוחלפו בתקופת הסכם השיווק החדש; והאם ניסו לברר מה הם "שיקולי הפרקטיות" שבגללם החליט המנכ"ל (שנכח בישיבה) שלא להרחיב את הבדיקה. מכל מקום, מהפרוטוקול עולה כי באותה הישיבה לא התקבלה כל החלטה בנושא ביטוח .קשר בין מקום מגוריהם ומקום עבודתם ועיסוקם של חברי המועצה לבין החלטות המועצה על מתן תמיכות, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מ בקר המדינה, על המועצה לקבוע בהקדם מדיניות ברורה בעניין תמיכותיה, שתביא למימוש חזונה ויעדיה - דהיינו למילוי צורכי "תושבי פריפריה הנמצאים בשולי העשייה התרבותית", ולא רק לעידוד פעילויות במרכז הארץ או ביישובים שממילא קיימת בהם פעילות תרבותית ענפה, הנתמכת גם בי די גופים אחרים, כגון משרד המדע, התרבות והספורט והרשויות המקומיות. את המדיניות עליה לתרגם לכללים ברורים ומחייבים בעניין היקפי התמיכות שתעניק לכל אחד מהיעדים, ואמות מידה לקביעת סכום התמיכה לפעילות בודדת יחידה או לגוף יחיד. כיוון שהמועצה לא קבעה כאמור מדיניות ברורה ומלאה ליישום חזונה, ולא קבעה כללים ואמות מידה מפורטים לקבלת ההחלטות בדבר מתן תמיכות וסכומיהן, נוצרה אפשרות שחברי המועצה וועדותיה יקבלו החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. להלן פירוט הממצאים שהעלתה הביקורת בנושא החשש לני גוד עניינים: מאחר שהמפעל עוסק בכספי ציבור חלות עליו, על עובדיו ועל מנהליו נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן הנורמות האוסרות פעילות בניגוד עניינים או תוך חשש לניגוד עניינים. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדות המשנה שלה עולה כי על אף האמור בנוהלי המועצה ובפסיקה, השתתפו חלק מחברי המועצה וועדותיה בקבלת ההחלטות על מתן תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או משום שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או משום שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי הוועדה והן לא נרשמו בפרוטוקול (ראו להלן את ממצאי הביקורת בנושא). לדעת משרד מבקר המדינה, בעשותם כך פעלו חברי המועצה והוועדות במצב שיש בו ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. מטבע הדברים, החלטה על מתן תמיכה לגוף מסוים במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים, באה על חשבון הקצבה של המועצה לתחו מים, פעילויות ויישובים אחרים שהיה ראוי שיקבלו אותה. הביקורת העלתה כי הנוהל לבקרת מבנים אינו מפרט את הצעדים שיהיה על מנכ"ל המפעל לנקוט בעקבות קבלת דיווח על חריגה בשימוש במבנה, מלבד משלוח מכתב לרשות המקומית. על המפעל לעדכן את הנוהל ולכלול בו הוראות בדבר צעדים אלה. הביקורת העלתה כי עד א וקטובר 2006 לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש במבנים אלה. עוד הועלה כי משנת 1999 לא עשה המפעל סקר שימושים מקיף נוסף והסתפק רק בשתי בדיקות מצומצמות, וכי לדירקטוריון המפעל לא דווח על ממצאי סקר 1999 ., וגם לא על חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר מכן עקב כך לא ידע הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעל המפעל לנקוט כדי למנוע אותן. עוד הועלה כי לדירקטוריון גם לא דווח על הסכמת המפעל לשינוי ייעודם של חלק מהמבנים, והיא ניתנה בלי אישורו. .בדוח הבדיקה נקבע כי גם אם יימצא שטענות מנהל א' נכונות, עצם הקשרים הכספיים בין השניים, בייחוד ללא ידיעת הממונים על מנהל א', אינם עולים בקנה אחד עם כללי האתיקה ועם הנורמות המקובלות. בדוח הודגש כי קשרים כספיים בין משווק לעובד בכיר במפעל "אינם יכולים שלא לפגום באובייקטיביות ושיקול הדעת הנקי הנדרשים מכל עובד במפעל. הנ"ל נכון בעיקר לגבי עובד בעמדה אשר... לפעולותיו עשויה להיות השפעה על תוצאותיו ]'מנהל א [ בכירה כשל ".]'משווק א[ הכספיות של יודגש כי מבקר הפנים והיועץ הביטחוני לא בדקו אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה, כיצד השפיעו הקשרים ביניהם על פעולות מנהל א' במפעל ואם נגרם למפעל נזק בשל קשריהם. אי-ביצוע בדיקה זו צוין באופן ברור בדוח הבדיקה. עם זאת הובהר בדוח, כאמור, כי יש למנהל א' היכולת להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' במפעל, וכי "ניתן לציין אינה יכולה ]שהייתה בין השניים[ ברמת וודאות גבוהה כי מערכת יחסים מעין זו ". ]ביניהם[ להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים בדוח הבדיקה הומלץ לבצע בדיקות נוספות על מנת לשפוך אור על פרטי האירוע ולבדוק את נכונות המידע שמסרו המעורבים בו. מכל מקום, בדוח נקבע כי "חומרת הפרטים והתנהלות המעורבים, כפי שידועים עד כה, מדברת בעד עצמה ואינה יכולה שלא לזכות למענה מצד המפעל". .תלונה במשטרה או להביא למיצוי הבירור והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינה מחויבת לפי החוק, וגם אם כתוצאה מכך עלולים המקרים להתפרסם. סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו. תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. 3. מממצאי הביקורת עולה כי בין היתר מחשש לפרסום שליל י, נהגה הנהלת המפעל בשנים האחרונות, ללא יוצא מן הכלל, לסיים בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם במפעל, בלי לבדוק (אפילו לא בבדיקה פנימית) את החשדות במלואם ובלי לבחון את ההשפעה על המפעל במקרים אלה. בשל אותו החשש גם לא דיווחה ההנהלה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. עוד עולה, כי הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, וכי המסמכים הקשורים בחשדות לא תויקו בתיק של המפעל, חלקם אף הוצאו מחוץ למפעל, ואת חלקם ניסה המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. עקב כך לא ניתן לדעת בוודאות בין היתר אם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות במפעל, נוסף על אלה שהועלו במקרים שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולתו האמורה של המפעל אינה ראויה. המסר המועבר באמצעותה לעובדי המפעל וסוכניו ולציבור הוא של סלחנות והבלגה על חשדות חמורים במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפות מבטיחה את טוהר המידות ואת קיומן של נורמות ציבוריות ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים לעיל כראוי, היה עולה כי אין בהם ממש, ואולם הטיפול בחשדות אלה הופסק בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. 4. ,במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות את היועץ הביטחוני, הקב"ט, מבקר הפנים, חברי ועדת הביקורת, המנכ"ל והיו"ר. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות שתוארו בדוח זה לעיל, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. 5. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספי ציבור, חלה החובה לפעול בהגינות ובשקיפות ולמצות את הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות לעיל על מכלול היבטיהן, לפעול לתיקון הליקויים שיימצאו, לנקוט את כל הצעדים הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין, ובשיתוף הדירקטוריון להפיק את הלקחים הדרושים למניעת הישנות המקרים. על המפעל להכין נהלים שיבטיחו שחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו וסוכניו ייבדקו עד תום ויטופלו כראוי. בין היתר ראוי לקבוע בנהלים אלה כי כל מתשובת המפעל עולה כי למפעל אין נוהל בנושא הליך אישור עבודה פרטית. עוד עולה כי שבעה עובדים במפעל, רובם עובדים בכירים, עוסקים בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האיש ורים שפג תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד. נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי. לא נמצא כי מי מעובדי המפעל שהעובדת שלחה להם בדוא"ל חומר שאינו קשור לפעילות המפעל דיווחו על מעשיה, כמתחייב בנוהל. יתרה מזו, בדיקתו של מנהל אבטחת המידע העלתה כי חלק מעובדים אלה העבירו בעצמם חומר כאמור לעובדת. גם העובדת לא דיווחה להנהלת המשרד על דואר בלתי ראוי. למרות זאת לא הורה המנכ"ל לנקוט צעדים כלשהם נגד העובדים האמורים, אף לא נזי פה ואזהרה שלא יחזרו על מעשיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמפעל הוא גוף שמהותו ומטרותיו ציבוריות, מוטלת עליו חובה מוגברת לעקור מן השורש תופעה של הפצת חומר בלתי הולם על ידי עובדיו. . לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לשקול שוב את החלטתו בנושא ובכלל זה את ההחלטה כי בראש המועצה לחינוך יעמוד יו"ר המפעל, נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה בעניין סדרי עבודתה של המועצה לתרבות ואמנות, השפעתם של חבריה על פעולותיה והחלטותיה והשימוש בכספי המועצה לצורך סיוע לגופים הקשורים בהם במצב של חשש לניגוד עניינים. ע ל האסיפה הכללית ודירקטוריון המפעל לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שצוינו בדוח זה, עוד לפני שהמועצה לחינוך תתחיל לפעול - אם אכן תוקם - כדי למנוע את הישנותם בגוף זה. משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ מהסקירה הלקונית שכאמור מסר המנכ"ל לוועדה בעל פה בנובמבר 2003, הוא לא הציג לוועדה נתונים על הליך הפנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין למפקח-על. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפיקוח על ההגרלות במפעל ולזהותו של מפקח העל נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית ותדמיתית, ונוכח סדרי עבודתה של הוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל 79 , היה על המנכ"ל לפרט לפני הוועדה את הליך בחירתו של מפקח-העל. מהאמור לעיל עולה כי את ההתקשרות של המפעל עם עורך הדין יזם המנכ"ל. הוא שהעביר את הבקשה בנושא לוועדה לבחירת יועצים ומומחים, והוא שהציג את הנושא לוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שהמנכ"ל, . ,שכאמור יזם את ההתקשרות, הוא שהציג את הבקשה לוועדת יועצים ומומחים ששימש היו"ר שלה ואשר היה שותף להחלטתה לאשר את ההתקשרות. מהאמור לעיל עולה שהמועצה פועלת למעשה כגוף אוטונומי המנוהל בידי היו"ר ואינו כפוף לנוהלי המפעל. כמו כן הביקורת העלתה שהדירקטוריון והנהלת המפעל לא קיימו בקרה כלשהי על המועצה, על אף היותה כאמור "אורגן" של המפעל המקצה כספים שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל לבחון מחדש את ההחלטה ואת הנוהל בעניין הסכומים שהמפעל מעניק לעובדיו לכבוד אירועים ושמחות, ולפעול לשינוי ההחלטה האמורה ברוח המלצתו של סמנכ"ל המינהל של המפעל משנת 2000 . אין זה ראוי שהמפעל, המופקד על כספי ציבור והמחויב לפעול על פי נורמות ציבוריות, יממן ממקורותיו הוצאות של עובדיו עבור שי שנתנו לכבוד אירוע אישי של עובד אחר במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של היו"ר והמנכ"ל בעניין אישור הנסיעות לחו"ל אינה עולה בקנה אחד עם חובתם להקפיד לקיים את נוהלי המפעל במלואם ולשמש דוגמה לעובדי המפעל. כמו כן היה על יהם להקפיד להביא לאישור הדירקטוריון את הנסיעות של כל עובדי המפעל לחו"ל, כמתחייב מהנהלים האמורים. נוסף על כך, אין די בדיווח בעל פה של המנכ"ל ליו"ר על נסיעותיו המתוכננות, ועליו להקפיד לתעד את קבלת האישור. .של חברי המועצה במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. ראוי גם לקבוע נוהל שיבטיח רישום של הזיקות של חברי המועצה לרשויות מקומיות ולגופים וגילוי נאות של חברי המועצה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בתחילת עבודתה של המועצה בשנת 2001 היה עליה לבקש חוות דעת משפטית שתבהיר כיצד על חבריה לפעול במצבים של ניגוד עניינים ושל חשש לניגוד עניינים ותפרט את הנחיות המפעל, המועצה והחוק בעניין זה. מאחר שלא ביקשה זאת, היה על מנהל היחידה המשפטית - אשר השתתף החל משנת 2004 בחלק מישיבות המועצה וועדותיה ועל כן ידע כיצד הן מתנהלות - ליזום דיון של הנהלת המפעל בנושא. מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החליט לתמוך בפסטיבל זה כבר בדצמבר 2004 , עוד לפני שהוועדה הבין-תחומית התכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה זה מקרה בולט של מתן תמיכה מכספי המפעל משיקולים א ישיים, תוך ניצול מעמדו של מר כצנלסון כיו"ר המפעל ויו"ר הוועדה שאישרה את התמיכה. ,כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור עליו להקפיד שמתן התרומות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני ובשקיפות מלאה. הוצאותיו של המפעל על מתן תרומות לעמותות, לארגונים ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומו ת לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניות בתחום זה ובתקציבים שראוי להקצות לכך. יו"ר המפעל, המנכ"ל והמזכיר, אשר שימשו כוועדת תרומות, קיבלו את החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלב של חברי דירקטוריון המפעל ומנהליו או שימשו כלי לקידום האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתן התרומות באופן שיווני וגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעל להגיש לו בכל שנה דוח מפורט על כל הבקשות לתרומות שהתקבלו במהלך השנה, על הבקשות שנענו ועל השיקולים להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקב אחר כספי התרומות כדי לוודא שהם שימשו למטרה שלשמה נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות. המפעל כתב כאמור למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים בדוח זה. .ייעודו של המפעל הוא להקציב לרשויות המקומיות כספים, שהוא מגייס מהציבור באמצעות הגרלות, למימון השגת מטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה. בפסק דין גדות ציין בעניין זה בית הדין הארצי לעבודה כי "תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו... כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים במפעל הפיס הם כספי ציב ור. מן הציבור . התקבלו ולתועלת הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פיקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו" 25. הביקורת העלתה כי בעקבות ישיבה זו ודיון שהתקיים אצל מנכ"ל המפעל, כתב מנהל אגף בקרה למנהלת המועצה כי לפי התקנון ותזכיר המפעל כפופה המועצה לנוהלי המפעל; אולם כיוון שמבדק ה-ISO במועצה נדחה בשנה, נדחתה בשנה גם החלת נוהלי המפעל על המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר אמות מידה עלולים מבקשים בעלי קשרים שהגישו המלצות לזכות בהעדפה בלתי ראויה. על הוועדה לקבוע אמות מידה כדי להבטיח שבקשות התרומות ייבחנו בצורה שווה והוגנת, תוך מתן ייצוג הולם לכל המגזרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, תמיכה בזכיינים או בקרובי משפחתם הנעשית מתקציב התרומות המיועדות לכלל הציבור, עלולה להעלות חשש, שבקבלת התרומה ניתנה להם עדיפות על פני כלל הציבור. כמו כן ראוי לקבוע אילו מסמכים על יחידים לצרף לבקשתם לקבלת התרומה, כדי שיהיה אפשר לשקול את בקשותיהם באורח מבוסס. .לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מתן התרומות, על המפעל לקבוע בהקדם אמות מידה וסדר עדיפויות, שהם בסיס הכרחי להקצאת כספי ציבור. קביעת אמות מידה ברורות תצמצם או תמנע העדפה של מגזרים מסוימים, מקורבים וזכיינים ותאפשר ביקורת על החלטות המפעל בדבר מתן תרומות. על המפעל לשקול להפסיק את מתן התרומות עד להסדרת הדרך לנתינתן וקביעת אמות מידה מפורטות וגלויות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". .רוב מקבלי התרומות מקבלים את המחאת התרומה מהמפעל בדואר, ומקצתם באים למפעל ומקבלים את ההמחאות בלשכות היו"ר, המנכ"ל או המזכיר. אולם על פי מכתבי ההודעה, המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לידי חברי הדירקטוריון מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש, כדי שימס רו אותן לגופים המבקשים. יש לציין שחברי דירקטוריון אלה גם פעלו כאמור לקבלת אותן תרומות. מסירת המחאות התרומות באמצעות חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה אינה ראויה. העובדה שחבר הדירקטוריון שפעל למתן התרומה הוא שמסר את ההמחאה עשויה ליצור רושם אצל מקבל התרו מה כי מוסר ההמחאה השפיע על ההחלטה לתת את התרומה, וכי המקבל חייב לו תודה על כך. יש בכך טעם לפגם משום שמדובר בכספי ציבור ובנושא משרה ציבורית ולא ב"טובה אישית". במשרדי המועצה מתקבלים מגופים שקיבלו ממנה תמיכה פריטים רבים שהם תוצרי תמיכת המפעל בהם - כגון: תקליטורים עם יצירות מ וסיקליות וסרטים, ספרים ואלבומים יקרי ערך - ופריטים שממחישים את פעולתם ויצירתם של גופים המבקשים ממנה תמיכה. יצוין כי חלק מאותם פריטים מיועדים באופן אישי לחברי המועצה ועובדיה. נמצא כי המפעל אינו מנהל רשימת מצאי של פריטים אלה, והם אינם מאוחסנים כנדרש אלא נלקחים על ידי מקבליהן או ניתנים למנהלים ועובדים אחרים במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להחיל על המועצה בהקדם את נוהל המתנות שלו, ל אחסן את כל הפריטים האמורים כפי שנקבע בנוהל ולדאוג שמנהל אגף המינהל או בעל תפקיד שימונה לכך ינהל רשימת מצאי מעודכנת שלהם. כאשר תגיע המועצה למסקנה כי פריטים מסוימים אינם דרושים לה עוד לצורך ביצוע עבודתה, עליה לתרום אותם לגופים ראויים באופן מסודר ולתעד זאת כראוי. על המפעל להשלים את נהליו בעניין הטיפול במתנות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישומם המלא. על המפעל להקפיד לשלם את הקנסות במועד, כדי שלא יחויב לשלם חובות שהצטברו בגינם. אם האיחור בתשלום נגרם בגלל העובד, על המפעל לחייבו גם בתשלום החוב שהצטבר. . אין זה ראוי שהמפעל יישא בתשלומים בגין עבירות חניה של עובדיו. על המפעל להקפיד לקיים את נוהליו ולגבות מכל עובדיו הנוהגים ברכב צמוד של המפעל את סכומי הקנס ות בגין עבירות חניה שעברו, גם אם מדובר בנסיעה בתפקיד, מאחר שמחובת העובדים לציית לחוקים הקיימים. .הביקורת העלתה כי על פי דוח הוצאות אישיות שהגישו עובדים בתביעה להחזר הוצאות על אירוח במסעדה, במקרים רבים לא היה אפשר לוודא שהעובדים עמדו בתנאי הנוהל. למרות זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלפני שיאשר המפעל את ההחזרים הכספיים הוא יוודא כי הסכומים הוצאו לצורך מילוי התפקיד וקידום ענייני המפעל, וכי העובדים שדרשו החזר הוצאות פעלו לפי תנאי הנוהל. .משרד מבקר המדינה בדק את האמצעים שנקט המפעל להפסקת החריגה בשימוש שנעשתה ב-13 המבנים שדבר החריגה בשימוש בהם התגלה לו ממרס 2006 . יצוין כי המפעל החל לנקוט אמצעים כאלה רק במהלך הביקורת ובעקבותיה. ארבעה מהמבנים האמורים היו מבנים נטושים או מבנים שתחזוקתם ירודה; ובשאר נעשה שימוש שאינו תואם את השימוש שסוכם עליו בהסכם בין המפעל לרשויות המקומיות. נמצא כי עד אוגוסט 2006 הצליח המפעל להפסיק את החריגה בשימוש רק בשניים מ-13 .המבנים האמורים לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לשעבר להורות על ביצוע בדיקה יסודית של הנושא. לא מן הנמנע כי הבדיקה הייתה מעלה שמנהל ב' נהג כשורה ולא היה לו קשר לחברה. אולם החשד לא נבדק, ובכך יש טעם לפגם. היעדר טיפול בחשד האמור גם העביר מסר שלילי לעובד י המפעל (שלפי תשובת המנכ"ל לשעבר, חלקם ידעו על החשד) ופגם בהרתעה מפני ביצוע פעולות בלתי תקינות. .על המפעל להחליט כיצד לנהוג במנהל ב'. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם הבדיקה של פרשה זו לא מוצתה על ידי המפעל. אם החשדות נכונים (ולמשרד מבקר המדינה לא הוצגו מסמכים שיש בהם לאשש או להפריך חשדות אלה), מדובר בהפרה של חובת הנאמנות של מנהל ב' כלפי המפעל. על כן היה על המפעל למצות את בדיקת הנושא, ובכלל זה לברר אם מנהל ב' ניצל את תפקידו על מנת שהחברה תקבל עבודה מהמפעל, ואם קיבל טובת הנאה בתמורה לכך ובתמורה להשתתפותו לכאורה בביצוע העבודה. לפי הממצאים היה כמו בפרשות האחרות המתוארות לעיל, המסמכים הקשורים בנושא לא תויקו בתיקו האישי של מנהל ב' או בתיק אחר של המפעל, ולא הוכנה תרשומת של שיחת הבירור שלטענת המנכ"ל לשעבר היא קיימה עם מנהל ב', ולטענת מנהל ב' לא התקיימה. ממסמכי המפעל עולה אפוא כי מנהל ב' חרג כמה פעמים מסמכויותיו ומנוהלי המפעל. הנהלות המפעל השונות נהגו בחריגות אלה בסלחנות ולכל היותר באמצעות מתן אזהרות. על פי המתואר לעיל נראה, כי אלמלא המכתבים האנונימיים ואלמלא הביקורת של משרד מבקר המדינה לא הייתה הנהלת המפעל בודקת את נושא הגבייה העודפת מהזכיינים במלואו ומטפלת בו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל למצות את האפשרות לקבל מידע גם מהמשווקים לשעבר על הגבייה שעשו ולפעול על פי המתחייב מהממצאים. מן הראוי שהמפעל ישקול להטיל על המשווקים בהסכם שלו עמם חובה להמציא לו לפי דרישתו נתונים הנוגעים לפעילותם בו, גם תקופה סבירה לאחר שיפסיקו לעבוד עמו. עוד ראוי, כפי שהמליץ מבקר הפנים, כי המפעל ינקוט באופן שוטף פעולות שיבטיחו כי הסכומים שהמשווקים גובים מהזכיינים עבור הביטוח אינם חורגים מהקבוע בהסכם עמם. לדעת משרד מבקר המדינה, מהפרשות הנוגעות למנהל ב' ניתן ללמוד הן על גישת המפעל לבירור חשדות לפעולות בלתי תקינות ועל טיפולו בחריגות מנהליו והן על הבעייתיות הנובעת מטיפול לא רציף, לא שיטתי ולא מתועד כדבעי בפרשות שכאלה. מן הראוי שהמפעל יפעל לתיקון הליקויים בנושא63. לדעת משרד מבקר המ דינה, דרישה של המועצה לקבל חינם כרטיסים למופעים מהגופים מקבלי התמיכות אינה ראויה ועלולה ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטותיה בדבר התמיכה שהיא נותנת לאותם גופים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהוג בעניין קבלת כרטיסים והזמנות לפי אמות המ ידה של גוף העוסק בכספי ציבור, ולא לדרוש עבור עובדיה כרטיסים לאירועים מגופים שהיא תומכת בהם. על המפעל והמועצה להכין בהקדם נוהל ובו כללים מפורטים ומחייבים בעניין זה - בדומה לעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1709 מנובמבר 2005 בעניין "קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים" וכן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 - ולנקוט את כל הצעדים הדרושים למימושם. אם המועצה סבורה כי השתתפות בעל תפקיד מטעמה באירוע מסוים דרושה למילוי תפקידו, יש מקום שישתתף באירוע בתמורה מלאה במימון המפעל לפי כללים שייקבעו. לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום שחבר גוף שתפקידו לייעץ להנהלת המפעל בין היתר בנושאי אתיקה ציבורית יקבל כרטיסים ללא תשלום לאירוע שהמפעל מממצאי משרד מבקר המדינה לגבי תהליך בחירת העיר שבה יתקיים הכנס עולה כי הוא לקה בחסר ובוצע שלא כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שמר כצנלסון, שכא מור שימש עד מינויו לתפקידו במפעל כסגן ראש העירייה, היה שותף להחלטת המועצה לקיים את הכנס באשדוד ולהחלטת ועדת ההנהלה לאשר את מימון הכנס האמור. חומרה נוספת יש בדבר נוכח החריגה הגדולה מהסכום שהוקצה למימון הכנס, בלא שנמצא כי מוסדות המפעל או הנהלת המועצה בחנו את הסיבות לחריגה ואישרו אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על גברת קודליק הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתה לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לה זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונתה לחברת הוועדה - ולתת זיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליה להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים ובייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. הביקורת העלתה כי הנוהל חל רק על עובדי המפעל, ולא על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. עוד העלתה הביקורת כי במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים והגופים מבקשי התמיכה. חלקם נמסרים למפעל ביוזמת אותם גופים, וחלקם - על פי דרישה שכלולה בהודעה של המועצה על אישור התמיכה או בהסכמים שהיא חותמת עם אותם גופים. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין זה. הועלה כי בהסכם שחתם המפעל באפריל 2005 עם מארגני התחרות נקבע כי "הנהלת התחרות תיתן למועצה מספר הזמנות זוגיות לתחרות הגמר וכן מספר נוסף לחברי הדירקטוריון של מפעל הפיס וחברי המועצה לשלב חצי הגמר בתאריכים 11 ו-12 באפריל 2005 , לפי רשימה מוסכמת ". יצוין כי מחירם של הכרטיסים לאירועים יוקרתיים אלה הגיע עד 180 .ש"ח לכרטיס .משתתף במימונו. קבלת טובת הנאה זו עלולה לערער את הסמכ ות המוסרית של המועצה המייעצת לייעץ למפעל בנושאי אתיקה ציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל והמועצה המייעצת לקבוע כללים ברורים באשר לקבלת טובות הנאה מהמפעל או מגופים שהוא קשור עמם. (ב) הועלה כי המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם, לקבל כרטיסים לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. לדוגמה, בהסכם חסות שחתם במאי 2006 עם איגוד הכדורסל התחייב האיגוד להעמיד לרשותו "כרטיסים לאירועים הבולטים שבאחריותו (משחקי הגביע, ונבחרת ישראל)". מממצאי הביקורת עולה כי מנהל היחידה המשפטית, שתפקידו להתריע על מצבים אפשריים של ניגוד עניינים ולמנוע אותם, קיבל בעצמו כרטיסים מגוף מקבל תמיכה, ואף נתן חוות דעת המצדדת בהמשך התופעה השלילית של קבלת כרטיסים והזמנות מגופים נתמכים וגופים שהמפעל קשור עמם בקשרים עסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבחין בין השתתפות באירועים במסגרת התפקיד כדי לבטא חסות, להעניק פרסים וכיוצא בזה, לבין ניצול הענקת התמיכה לקבלת טובת הנאה אישית. . בהנחיה האמורה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים, הוא עמד על כך שהכללים בנושא קבלת מתנות בידי עובד ציבור נועדו להבטיח כי הוא יפ עיל את סמכותו השלטונית בהגינות, ביושר, בענייניות, בשוויון ובסבירות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המפעל גוף העוסק בכספי ציבור, דברים אלה נכונים למנהליו ועובדיו בכלל ולעובדי המועצה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת מתנות מגורמים נתמכים, עלולה לפגוע, ולו למראית עין, בשיקולים למתן הקצבות ותמיכות. זאת ועוד, כספי המפעל והמועצה אינם רכושם הפרטי של חברי הנהלת המפעל, עובדיו וחברי המועצה, ולא ראוי שהם יופלו לטובה בקבלת הזמנות לאירועים ופריטים שונים, בשל מתן תמיכות הממומנות מכספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהמועצה תנהל שתי מערכות הנהלת חשבונות, ועליה לרשום כל הוצאה כבר במהלך השנה בסעיף התקציבי המתאים לה. כך יוכלו מנהלי המפעל והמועצה לקיים בקרה שוטפת ויעילה על הוצאותיה ולהבטיח שאין חריגה מתקציבי סעיפי ההוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להימנע מטיפול בבקשות שהתקבלו לאחר המועד שנקבע בפרסומי המועצה, משום שהדבר פוגע בשוויון שהמועצה חייבת לנהוג בו בטיפולה בבקשות התמיכה ובסדרי מינהל תקין. .1. הביקורת העלתה כי בפרסומי המועצ ה ובקווי הפעולה שלה נקבעו יעדים כלליים בלבד, והמועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד ולא נקבעו אמות מידה להחלטה על גובה התמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה דרך פעולתו של המפעל בכל הנוגע לבחירת המועמד הייתה לקויה מכמה בחינות באופן המעורר חשש שנועדה להביא לבחירת אותו .מועמד: ראשית, מתן האפשרות למועמד להיבחן במכון אחר משום שתוצאות בדיקתו במכון הנבחר לא השביעו את רצון המפעל העניק לו יתרון על שאר המועמדים. שנית, לאחר שהמועמדת השניי ה לתפקיד שנשלחה למבחני המיון הודיעה שאינה מעוניינת בתפקיד, לא שלח המפעל מועמד נוסף למבחנים והותיר את המועמד שנבחר כמועמד יחיד. שלישית, המועמד נבחר לתפקיד אף שעל פי המבחנים הוא לא עמד בכל דרישות התפקיד. בעניין טענת המפעל כי מבחני ההתאמה והמיון במכונים אינם משקפים את כישוריו של הנבחן, משום שהוא מבוגר ואינו מתורגל במבחנים כאלה - יש לציין שעובדות אלה היו ידועות למפעל עוד לפני ששלח את המועמד למבחנים והיה עליו להביאן בחשבון מלכתחילה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי חברי ועדה לבחירת עובדים בכירים יקיימו את הנוהל המחייב אותם לדווח על היכרותם עם מועמדים לתפקידים במפעל ולהימנע מלהשתתף בתהליך בחירתם. 5. הדיווח לדירקטוריון : בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל ביוני 2006 "הועלה כי המנכ ל והיו"ר לא דיווחו על הפרשה ועל אופן טיפולם בה לדירקטוריון המפעל. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על היו"ר והמנכ"ל לדווח לדירקטוריון על טיפולם בפרשה בזמן אמת ולאפשר לו להנחות אותם לגבי הטיפול הראוי בה ובמקרים דומים שעלולים להתרחש. נוכח האמור לעיל לא ברור מדוע היו"ר והמנכ"ל לא הודיעו למשווק א' על הפסקת ההתקשרות עמו כבר במאי 2006 , אלא האריכו את ההתקשרות עמו ואפשרו לו להמשיך ולעבוד עם המפעל עד דצמבר 2006 , ולטענת המנכ"ל הוא גם דחה בשל כך את הדיווח החשוב בעניין זה לדירקטוריון המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששמו של מר עמדי נרשם על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלו לעמותות האמורות קודם שאישרו את מתן התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את מעורבותו של מר יגאל עמדי במתן התרומות לעמותות שאביו ממלא בהן תפקידים ולקידומן. על המפעל לבדוק את הנושא ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך. 3. ,במכתב הבקשה לקבלת התרומה שהעמותות נדרשות לצרף לטופס התרומות עליהן לפרט את מטרותיהן ופועלן ואת האוכלוסייה שהתרומה מיועדת לה. הועלה כי עמותות הפועלות במגזר אוכלוסייה מסוים קיבלו בתקופה האמורה שבע תרומות, עמותות של שני מגזרי אוכלוסייה אחרים קיבלו כל אחת שלוש תרומות, וכל שש הבקשות שהגישו עמותות הפועלות במגזר רביעי נדחו. כשמגזר זה קיבל תרומה היה זה במסגרת תרומה שניתנה לכלל מגזרי האוכלוסייה הנזכרים. לפי ממצאי הביקורת נראה כי חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא של מעורבות חברי הדירקטוריון והוועדה ושל היעדר אמות מידה לחלוקת התרומות. .עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת. (א) הביקורת העלתה כי בכ-30 ( נסיעות 27% ) מ-110 נסיעות של עובדי המפעל וחברי מוסדותיו לחו"ל שהתקיימו בין ינואר 2003 לאפריל 2006 , טסו העובדים במחלקת עסקים - ב-17 ( מהן 56% ) היה מדובר ביו"ר ובמנכ"ל. ביתר הטיסות במחלקת עסקים טסו עובדים שהצטרפו למנכ"ל וליו"ר. בכמה מנסיעות אלה הצטרפו העובדים למנכ"ל או ליו"ר רק בכיוון נסיעה אחד, אולם אושרה להם טיסה במחלקת עסקים בשני הכיוונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שבטבלה עולה כי רוב הנסיעות התקיימו בשנים 2004 -2005 , כלומר בפרק זמן של שנתיים ולא שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את נושא הנסיעות לחו"ל ולקבוע כללים שיבטיחו כי רק הנסיעות החיוניות יתקיימו, וכי רק העובדים ההכרחיים ישתתפו בהן. .הנתונים שבטבלה מעידים שבתקופה שנבדקה הרבו בכירי המפעל האמורים לשהות בחו"ל, ועלויות נסיעותיהם היו גבוהות. העלות הגבוהה מקורה, בין היתר, מעלותן של טיסות במחלקת עסקים (ראו להלן). .במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלת המועצה והיו"ר הם שליחי הציבור, והעדפה בלתי ראויה של תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתר הציבור. על כן על המפעל והמועצה לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שחלוקת התמיכות תיעשה לפי כללים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה. יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובה לתת ייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון של המועצה ובקווי הפעולה שקבעה. יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר, כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים בהקדם את בדיקת ה-ISO ולהחיל על המועצה את נוהלי המפעל. כן עליו להדק את הבקרה על פעילות המועצה, בין היתר באמצעות המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית של המפעל והדירקטוריון יבחנו בהקדם את הממצאים החמורים שהעלתה הביקורת ואת המתחייב מהם. מן הראוי שהאסיפה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר - שמטרתן היא כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל - כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן. מהדוחות שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל עולה כי לדוחות אלה יש חשיבות רבה לצורך שיפור השירות בנסיעות ולצורך החלטה בדבר נחיצות הנסיעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי העובדים יגישו אותם מיד לאחר חזרתם לארץ, כמתחייב מנוהל "נסיעה בתפקיד". 3. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד", היו"ר והמנכ"ל רשאים לצרף את בנות זוגם לנסיעות לקונגרסים על חשבון המפעל (כלומר, המפעל מחזיר להם את הוצאות הטיסה והמלון). יש לציין כי בשלוש השנים האחרונות לא ניצלו המנכ"ל והיו"ר את הזכות הזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעל המפעל חלות נורמות ציבוריות, מן הראוי שיבטל בנהליו את הזכות הזאת. . אחת בשנת 2005 , תמיד בנוכחות חלקית. אחד מחמשת חברי הוועדה לא השתתף בשום ישיבה של הוועדה באותן שנים, וחבר אחר השתתף בישיבה אחת בלבד. רק בשתיים מהישיבות האמורות (בנובמבר 2003 ובספטמבר 2005 ) ניתן ד יווח על ממצאי הביקורת הפנימית. דיווחים אלה נרשמו בפרוטוקול בקצרה, ולכן לא ניתן לדעת אם התקיים דיון לגביהם כפי שראוי שייעשה. ביתר הישיבות לא התעדכנה הוועדה בדבר עבודת מבקר הפנים. רק בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באוגוסט 2006 , סמוך לאחר סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, פורטו דיוני הוועדה במידה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לקבוע מי יהיה הממונה על מבקר הפנים ולהסדיר זאת בנוהל. תהא אשר תהא ההחלטה בעניין זה, ראוי לקבוע שכל דוחות הביקורת הפנימית יוגשו ליו"ר הדירקטוריון, למנכ"ל ולחברי ועדת הביקורת, וכי בתדירות שתיקבע ייפגש מבקר הפנים עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכן אותם על אודות עבודתו. על הדירקטוריון גם לקבל החלטות באשר לעבודת ועדת הביקורת אשר יבטיחו כי הוועדה תדון באופן שוטף בממצאי מבקר הפנים ותציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם, כפי שמחובתה לעשות. בלי להסיר אחריות מהדי רקטורים יצוין כי אם דירקטור נעדר כמה פעמים מישיבות ועדה שהוא חבר בה, על המפעל ויושבי הראש של אותה ועדה מוטלת החובה לברר את סיבת ההעדרות, ולוודא כי הדירקטור ממלא את חובתו ואת אחריותו, ואם דירקטור אינו יכול לכהן מטעם כלשהו בוועדה מסוימת, יש להחליפו מיד. עניין זה חשוב במיוחד בוועדת ביקורת, שנועדה בין השאר להבטיח קיומם של סידרי מינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, התיעוד החסר של ישיבות ועדת ביקורת אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על הוועדה להקפיד כי פרוטוקולי ישיבותיה ישקפו באופן אמין את שהתרחש בהן ויכילו את עיקרי הדברים שנאמרו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. ככל שהעניין הנדון חשוב ורגיש יותר, גדלה מידת הפירוט הנדרשת. על המפעל לקבוע בנהליו כללים ברורים כמפורט לעיל בעניין רישום פרוטוקולי ישיבות ועדת ביקורת. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש שניסיונות המנכ"ל להסתיר מידע ולמנוע ביקורת פסולים ומנוגדים לחוק. יש לראות התנהגות זו בחומרה רבה, במיוחד מאחר שמדובר במקרה שני שבו התנהג המנכ"ל בדרך זו. המבקר הפנימי ציין בטיוטה כי ייתכן שגם שמונת המשווקים האחרים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם (להלן - המשווקים לשעבר), והיו אחראים לאלפי זכיינים נוספים, חייבו את הזכיינים בסכומים גדולים מן המותר, ולכן ייתכן שסכום חיובי היתר הכולל גדול בהרבה מהסכום שצוין בטיוטה. מהדוגמאות שלעיל עולה כי יו"ר המפעל והמועצה קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות בסכום כולל של יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם. בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים, שלא על פי חובותיו בעניין זה ובניגוד להוראות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר כצנלסון הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לגופים אלה ולתת לה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מפעילות בניגוד עניינים ולא להשתתף בישיבות המועצה וועדותיה שדנו בהקצבות לגופים ופעילויות המתקיימות באשדוד. זאת במיוחד נוכח תפקידו כיו"ר המפעל והדוגמה האישית המתחייבת מתפקידו הבכיר. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחזרים שקיבלו עובדי המפעל הבכירים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 על מתנות לכבוד אירועים ושמחות של עמיתיהם לעבודה מסתכמים ב -56 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עוד פות66 בסך%90 מההוצאות, שהמפעל משלם בתור מס (להלן - הוצאות עודפות). בפועל העלות הכוללת נאמדת אפוא בכ-106 .אלף ש"ח .עם מקבלי המתנות לראש השנה, נמנו 61 אנשים שהיו"ר והמנכ"ל קשורים עמם בקשרים אישיים (חברים ומקורבים), לא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות הישירה של המפעל. 35 מהם הם מקורביםשל המנכ"ל, 24 מקורבים של היו"ר ושניים מקורבים של שניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות הממומנות מהקופה הציבורית לחברים ולמקורבים היא שימוש בכספי ציבור לצרכים אישיים ויש לראותה בחומרה רבה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לראות בה וראות התקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ-300 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה להבהיר בחוזריה ובתקשי"ר כי אין לראות בהגדרת סכומה של מתנה "קטנת ערך" בתקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ -300 ,ש"ח ולהדריך עובדי ציבור כיצד לנהוג במתנה שקיבלו ומתי עליהם להביא את הדבר לידיעת ועדת המתנות, שתקבע את שווייה לפי ערך השוק והאם היא סבירה וניתנה לפי הנהוג ותנחה אותו כיצד לנהוג. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פ ועלת לפי הוראות התקשי"ר, ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. 2. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל נתנו מתנות גם ל -14 ,עובדי ציבור בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ביחסי תלות, וכן לכמה שרים ומספר חברי כנסת. שווי השוק של המתנות האמורות, שלפיו יש לבחון את שוויין בהתאם לחוק המתנות, והתקנות שהותקנו על פיו והוראות התקשי"ר, היה בדרך כלל 33047 .ש"ח מבדיקת רישומי המתנות שהוחזרו למפעל עולה כי עד בדיקת הנושא על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , השר לשעבר מר אופיר פינס-פז, חברי הכנסת מר יואל חסון וגברת סופה לנדבר החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במוסדו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי עובדי ציבור אלו נ הגו בהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. כל יתר בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה והגופים הציבוריים שקיבלו את מתנות מהמפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות, כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהוראות התקשי"ר48 . 1. בתשובתו מינואר 2007 טען המפעל כי הוא "חרד... ל טוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו להימנע מפעילויות - ודאי פומביות או הצפויות להתפרסם - שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות ולא יגיע כסף מההגרלות, מפעל הפיס לא יוכל ולהקצות כספים למטרות ציבוריות ש[ לתפקד... חשש זה עומד ]לקידומן הוא הוקם כל העת לנגד עיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת החוק - כיצד להגיב על תופעות פסולות המתגלות בפעילות עובדים, משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה בראש וראשונה מן השיקול מה מחייבת ]המפעל[ טובת (כל ע וד היא במסגרת החוק). וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ובדרך ]המפעל[ ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי שקטה" (ההדגשות במקור). 2. מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמן הציבור, להגיש . בעל תפקיד במפעל שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותםללא דיחוי לידיעתם של המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון. מהדוגמאות שהובאו לעיל עולה כי עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות חוק המתנות, התקנות שהותקנו על פיו והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד ציבור להחזירה לשולחה או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את חלוקת המתנות לבכירים ולנבחרים הנהוגה במפעל, ובייחוד את חלוקתן לבעלי תפקידים שהמפעל תלוי במישרין בהחלטתם לגבי נושאים הקשורים בפעילותו. יש גם לראות בחומרה את העובדה שרובם הגדול של עובדי המדינה שקיבלו מתנות מהמפעל השאירו אותן ברשותם, ולא פעלו בעניין זה כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע ולהביא לאישור הדירקטוריון תקן כוח אדם מפורט, הכולל בין היתר את הנתונים האלה: המבנה הארגוני של המפעל; רשימת התפקידים ותחומי העיסוק שכל תפקיד כולל; תיאור התפקיד; מתח הדרגות שלו; הכפיפות הארגונית של בעל התפקיד; "משרות האמון" במפעל78 . נוסף על כך על המפעל להביא לאישור הדירקטוריון בכל שנה את שיא כוח האדם ולהציג לו נתונים מפורטים על מצבת העובדים בפועל. מן האמור לעיל עולה כי העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל את חוות דעתם בנדון ולקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה שביקשה את ההיתר לבניית בית הכנסת, ואף יזם את קבלת ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה; ובה בעת שימש יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותו של ראש העירייה מר קבלו בדיון של הוועדה לתכנון ולבנייה בעניי ן השימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי הייתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי. ביולי 2003 כתב מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד הסיעודי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כדלקמן: "בתאריך 13.5.2003 אישרתם שינוי במבנה עבור בית הכנסת במרכז הפיס הסיעודי. התוכנית כפי שהובאה לידיעתי חוסמת את אחד מפתחי החירום של הבניין. לדעתי זהו מפגע בטיחותי שלא יאושר על ידי מכבי אש, אבקש תגובתך". הביקורת העלתה כי לא התקבלה מהוועדה כל תשובה למכתב זה. לדעת מ שרד מבקר המדינה, היה על ראש העירייה להימנע מניגוד העניינים ולהודיע לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא חבר הנהלת עמותה שהוועדה אמורה לדון בבקשתה, ועל כן הוא מנוע מלהשתתף בישיבת הוועדה הנוגעת לעמותה, ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2004 ידע המפעל על החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. בסיור של עובדי משרד מבקר המדינה במוסד הסיעודי במרס 2006 התברר כי בקומת העמודים שלו נבנה בית כנסת ששטחו כ-150 מ"ר, וכי בניגוד להבטחות העירייה למפעל לא הוסר השלט המפנה אליו. על פי מידע שנמסר למשרד מבקר המדינה, בית הכנסת משמש בעיקר תושבים שמתגוררים בשכונה סמוכה למוסד, ורק כארבעה מהדיירים במוסד מתפללים בו. בעת הסיור לא היו בידי מנהל המוסד מפתחות בית הכנסת, והתברר שרק תושבי השכונה הסמוכה המשתמשים בו ומנהלים אותו מחזיקים במפתחותיו. כלומר השטח הופקע למעשה מרשותו של המוסד הסיעודי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המפעל להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו על פי ההסכם שנחתם בינו לבי ן העירייה, ובכללם הקפאת המענקים לעירייה וקיזוז של המענק שנתן לה להקמת המוסד הסיעודי מכספים שהיא הייתה אמורה לקבל ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ומגופים נוספים, כדי למנוע את המשך החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי ולהשיב את מצב המבנה לקדמותו; והיה על מנכ"ל המפעל להביא את הנושא לידיעת הדירקטוריון כדי שיורה לנקוט נגד העירייה את כל הצעדים המשפטיים המתחייבים. .מנתוני המפעל עולה כי המפעל שילם בפרק הזמן ינואר 2003 - אפריל 2006 כ- 200,000 .ש"ח עבור מתנות (ישירות ועקיפות) לאירועים של העובדים הביקורת העלתה כי המפעל לא ביקש את אישו ר הממונה על השכר להסכם הפרישה של מנהל א', הכולל כאמור הטבות כספיות חריגות. מהאמור לעיל עולה כי לדעת המפעל, משנתן הממונה על השכר אישור לתנאי שכר או פרישה חריגים לעובדים מסוימים, תקף אישור זה גם לגבי עובדים אחרים, ואין צורך בקבלת אישור נוסף מהממונה לקבוע להם את התנאים המיטיבים. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מטרת הסעיף היא לאפשר לממונה על השכר לבחון כל בקשה לחריגה מהתנאים המקובלים לגופה, בהתחשב בסיבת הפרישה, בסיבה לחריגה ובנסיבות נוספות החשובות להחלטתו. על כן, בכל מקרה שבו מבקש המפעל לקבוע תנאי שכר או פרישה חריגים למי מעובדיו, גם אם התנאים החריגים אושרו בעבר לעובדים אחרים, עליו לבקש אישור מיוחד לכך. הדבר חשוב במיוחד כשמדובר בעובד הפורש פרישה מוקדמת בשל חשד לפלילים, שכן אפשר שנסיבות פרישתו ישפיעו על החלטת הממונה על השכר. מכל מקום, מאחר שמדובר בעניין הנוגע לפרשנות של סעיף 29 , על המפעל היה לקבל את תגובת הממונה ע ל השכר על פרשנותו האמורה בטרם נחתם הסכם הפרישה עם מנהל א'. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להידרש להסכם הפרישה שחתם המפעל עם מנהל א', לבחון את היבטיו השונים ולטפל בעניין. בספטמבר 2006 מסרה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיו"ר הבטיח לעוזרת א' בעל פה כי תוכל לחזור לעבודתה במפעל בכל עת, הסכם העבודה שחתם עמה (כלומר, עם עוזרת ב') היה זמני. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שהדירקטוריון ידע על היקף המשרה של המזכיר ובכך שהמזכיר יקפיד להימנע מניגוד עניינים. אישור הדירקטוריון להיקף המשרה אין בו כדי למלא את ההוראה בתקנון ההתאגדות של המפעל הקובעת כי הדירקטוריון צריך לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראות תקנון ההתאגדות שלו, ולקבוע את ההסדרים הדרושים לשם כך. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, כנדרש בתקנון. רק באוגוסט 2006 , במהלך הביקורת, הובא לאישור הדירקטוריון הסכם העבודה של המזכיר בדיעבד. הביקורת העלתה כי בעת שהמפעל אישר את הסכם הפרישה של עוזרת א', הוא לא דיווח לממונה על השכר על ההבטחה האמורה, אף שלדבר הייתה עשויה להיות השפעה מהותית על החלטתו אם לאשר את התנאים החריגים בהסכם הפרישה של עוזרת א'. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לממונה על השכר כי נוכח נסיבות העניין עליו לבחון את הנושא, ובמידת הצורך לדרוש מעוזרת א' להחזיר את כספי הפיצויים שקיבלה מעבר ל - 100% , מאחר שבעת שאישר את הסכם הפרישה שלה הוא לא ידע את כל הפרטים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור רגישות הנושאים שבהם מטפלים היועץ הביטחוני והקב"ט, מן הראוי לקבוע בנוהלי המפעל כי העתקי כל דוח וחוות דעת שלהם, לרבות דוחות ביניים, יועברו הן למנכ"ל והן ליו"ר ללא קשר לתוכנם ולזהות הגורם שהזמין אותם, ואלה ישקלו האם יש מקום להביאם בפני גורמים נוספים, דוגמת הדירקטוריון. עוד ראוי כי בתדירות שתיקבע ייפגשו הקב"ט והיועץ הביטחוני עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכנו אותם על אודות עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מתיאור התפקיד שהוגש לדירקטוריון נראה כי מדובר בתפקיד מקצועי לכל דבר ועניין. נוסף על כך אין בתיאור התפקיד אלמנטים המלמדים שמשרה זו תוגדר "משרת אמון". המועמדת לתפקיד "הממונה על אחריות חברתית" היא כאמור עוזרת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, סמיכות הזמנים שבין פעולותיו של היו"ר להנהגת התפקיד החדש, ובין המועד שבו עזבה את תפקידה, מעוררת חשש שהיו"ר יצר את התפקיד עבור עוזרת ב' כדי למצ וא לה משרה במפעל - על חשבון הקופה הציבורית. היועץ המשפטי לא התייחס בחוות הדעת לעצם היות התפקיד האמור "משרת אמון", ואף לא נדרש כראוי לשאלה אם יש מקום שבעל התפקיד האמור יוגדר "יועץ", אף שאלה השאלות המרכזיות שהיה עליו לברר בנושא זה. כאמור, אין במפעל פירוט של התפקידים המוגדרים "משרות אמון" וכל המשתמע מכך מבחינת הפעולות שעל המפעל לבצע לאיוש תפקידים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נובעת בעייתיות מהעובדה, שעובדת בכירה הוחזרה לעבודה במפעל תקופה קצרה לאחר שפרשה ממנו, לאחר תקופת העסקה של שנתיים וחצי בלבד, שעבורם שילמו לה פיצויי פרישה חריגים מקופת המפעל הממומנת מכספי הציבור. מן הראוי שהממונה על השכר במשרד האוצר יבחן בהקדם את הנושא, על כל היבטיו, וינקוט את הצעדים הדרושים. .לדעת משרד מבקר המדינה, חובתו של עורך דין לשמור על כללי האתיקה אין בה כדי לפטור את המפעל מחובתו לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים ושהוא מקפיד על עקרון גילוי נאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות פיצול תפקידיו של המזכיר, המפעל מעסיק עוד עובד בתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במשרה שהיקפה 60% ; בפועל יוצא שהמפעל מעסיק שני עובדים שהיקף משרתם הכולל הוא 120%. (1) לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול אם ראוי שאת תפקיד מזכיר המפעל, שהוא תפקיד מרכזי שבוצע בעבר במשרה מלאה, יבצע במש רה חלקית עובד שבשאר הזמן הוא עורך דין עצמאי. על המפעל גם לבחון דרכים כדי לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים. המפעל מתייחס לתפקיד המזכיר כאל "משרת אמון" המצריכה קשר אישי מובהק עם היו"ר, שהיו"ר רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא קיום הליך תחרותי בין המועמדים. הביקורת העלתה כי במפעל אין נוהל המפרט את התפקידים המוגדרים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל מהן "משרות האמון" ומה ההליך שיש לקיים כדי לאייש אותן. כבר בסיור שעשו נציגי המפעל במוסד הסיעודי בפברואר 2004 הייתה התייחסות של נציגי המפעל לפעולות לסגירת קומת העמודים לצורכי התוספת, אולם הדבר לא צוין בפרוטוקול הסיור, והנושא הועלה רק בפגישה עם נציגי העירייה שהתקיימה ארבעה חודשים לאחר מכן. מהפרוטוקולים של הסיור ושל הישיבה עולה כי המפעל לא תבע מהע ירייה לא בעת הסיור ולא בפגישה ביוני 2004 להשיב לקדמותו את המצב בקומת העמודים, אך לעומת זאת עמד על הריסת המחסן הקטן שעקב בניית התוספת בקומת העמודים נבנה בחצר האחורית של המוסד הסיעודי ללא הסכמתו. האמור לעיל מלמד כי משנוכחה העירייה שהמפעל אינו מעיר לה על התחלת העבודות של סגירת קומת העמודים ואינו דורש להפסיקן מיד, היא המשיכה בעבודות אלה, בניגוד להסכם שחתם עמה ותוך פגיעה בביטחונם ובאיכות חייהם של דיירי המוסד הסיעודי. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל הנוגע לעבודתם עם מבקר הפנים, לא יו"ר הדירקטוריון ולא חברי ועדת הביקורת מילאו כהלכה את חובותיהם ותפקידיהם כדלהלן: (א) אף שלפי ההסכם עם המפעל, מבק ר הפנים אמור להיות כפוף ליו"ר הדירקטוריון, היו"ר לא התעדכן באופן שוטף בעבודת מבקר הפנים ועל פי רוב לא דרש לקבל את דוחותיו. (ב) גם ועדת הביקורת לא התעדכנה באופן שוטף בעניין עבודת מבקר הפנים, אף שמתפקידה לעשות כן - מתחילת שנת 2003 ועד אוגוסט 2006 התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2003 , פעמיים בשנת 2004 ופעם הועלה כי דירקטוריון המפעל לא דן בשאלה מי יהיה הממונה על מבקר הפנים. אמנם בהסכם עמו נקבע כי מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון, יגיש את דוחותיו ליו"ר ועדת הביקורת, ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לפי נוהל שתקבע ועדת הביקורת ויעמוד בקשר הדוק עם נושאי המשרה האלה. אולם ועדת הביקורת לא קבעה נוהל בעניין הגשת הדוחות. נוסף על כך, בפועל הכפיף המנכ"ל את מבקר הפנים אליו, בלי שהיו"ר התערב בכך, ומבקר הפנים נמצא בקשר הדוק רק עם המנכ"ל. לפי כללי היסוד של מקצוע הביקורת, יש למסור למבוקר טיוטה של דוח הביקורת לפני גיבושו הסופי, כדי לתת לו את זכות התגובה ולהציג תמונה שלמה ומדויקת של הממצאים. לפיכך, על המפעל לקבוע בנהליו כי מבקר הפנים, היועץ הביטחוני והקב"ט ימסרו את טיוטות דוחותיהם למבוקרים ויתייחסו לתגובותיהם בד וחות, לפני הגשתם למפעל. הדבר חשוב במיוחד כאשר הדוח מטיל ספק ביושרו או באמינותו של המבוקר כפי שקרה בפרשות המפורטות לעיל. מהביקורת עולה, שהמפעל התנגד מפורשות ל בקשת העירייה להקים בית כנסת בקומת העמודים של מבנה המוסד הסיעודי והציע לאשר את הקמתו מחוץ למבנה במימון שאינו שלו. במרס 2006 גרו במוסד הסיעודי14 גברים וכ-75 נשים. מכאן שמספר הנזקקים לבית כנסת מקרב השוהים במוסד אינו גבוה, ולא הייתה כל הצדקה להקים בו בית כנסת גדול . לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה זו חובתו של המפעל לבדוק מפעם לפעם, עוד קודם שנשלחו המכתבים האנונימיים, אם המשווקים עומדים במגבלות שקב ע בעניין הגבייה מהזכיינים, כשם שהוא בודק מפעם לפעם אם כללים אחרים שהוא קבע מיושמים על ידי עובדיו ומשווקיו. זאת במיוחד מאחר שהמידע בנושא היה בידיו ולכל הפחות זמין. 4. בתחילת דצמבר 2004 כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה כי "השינויים שביצעה ... מהווים הפרה ]המפעל[ במבנה, ללא אישורו של]העירייה[ יסודית של ההסכם". הוא ציין כי על פי ההסכם המפעל רשאי להחזיר לעצמו את כל סכום המענק שהקציב לעירייה (אפילו מכספים שמעבירים לעירייה גופים כגון משרד האוצר ומשרד הפנים), וחזר על תביעת המפעל להחזיר את המצב לקדמותו בתוך 14 .ימים. במכתב לא נכללה הודעה על הקפאת מענקי המפעל לעירייה לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשתמש באמצעים שמעמידים לרשותו ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות שבתחומן הוקמו המבנים כדי לגרום לכך שהמבנים שהשקיע בהקמתם סכומי כסף רבים ישמשו על פי ייעודם. מן הראוי שהמפעל יבחן את הצורך בנוכחותם של עובדיו בתור מלווים של מנויים וזכיינים בחופשות בחו"ל. מאחר שהנסיעות לוו כאמור גם במדריך מטעם חברת הנסיעות, אפשר שהמפעל יכול לחסוך את עלויות הנסיעה של המלווים מטעמו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המבנים שבבדיקות שצוינו לעיל נמ צא שנעשתה בהם חריגה בשימוש, על המפעל לקיים בהקדם סקר מקיף, שיטתי וכולל של מבנים שהוקמו במימונו, כדוגמת הסקר שנעשה בשנת 1999 . כמו כן על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לקיים סקרים מקיפים כאמור אחת לפרק זמן מסוים ולקבוע את תדירותם, וגם לקבוע שבפרקי הזמן שבין הסק רים המקיפים ייעשו סקרים מדגמיים על השימוש במבנים שמימן, שיכללו בהדרגה את כל המבנים האלה. תמונה של השימוש במבנים לא תתקבל, אם המפעל ימשיך לקיים סקרים מזדמנים ומצומצמים ויסתמך על מידע שהתקבל באקראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנהליו בבירור שחובה על מנכ"ל המפעל לדווח לדירקטוריון באופן שוטף על חריגות שהתגלו בשימוש במבני המפעל, וכן לציין בנהלים אילו נתונים על המנכ"ל לכלול בדיווחיו אלה, ואילו צעדים עליו לנקוט בעקבות קבלת דיוו ח על חריגה בשימוש במבנה. כמו כן על המפעל לקבוע כי רק הדירקטוריון יהיה מוסמך לאשר שינוי בשימוש במבנים, וכי אישור לכך יינתן על פי אמות מידה שייקבעו מראש. הביקורת העלתה כי בהחלטה על מתן התמיכה השתתף יו"ר המפעל, המשמש גם יו"ר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שהמפעל יחלק מתנות שאינן צנועות או סמליות, וגם אין מקום לחלוקת מתנות שלא על פי אמות מידה. יצוין כי המתנות מן הסוג היקר ביותר (מקרר נייד) לא חולקו רק לדירקטורים אלא גם לאנשים אחרים שלמפעל יש קשרים עמם, כגון יועצים של המפעל ומנהלים בחברות פרטיות. 2. עוד העלתה הביקורת כי יו"ר המפעל והמנכ"ל בלבד חילקו יחד לכ-400 איש מתנות שעלותן הכוללת (למפעל) הגיעה לכ - 150,000 ש"ח, וכי גם סמנכ"לים ומנהלי אגפים במפעל חילקו מתנות לגורמים חיצוניים. על עלות המתנות נוספה גם עלות הפצתן. לפי הנתונים שריכז המפעל לבקשת משרד מבקר המדינה, עלות כל המתנות לראש השנה התשס"ז שהעניק המפעל, לרבות עלות הפצתן, הסתכמה בכ- 400,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, והיו"ר, מר שמעון כצנלסון, לא פעלו על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני ולא העבירו את הפרשה לבדיקת המשטרה. למרות חומרת החשדות שהועלו, ואף שבדיקת הפרשה לא מוצתה, ובין היתר לא נבדק אם נגרם נזק למפעל - החליטו היו"ר והמנכ"ל לסיים את הטיפול באמצעות הוצאת מנהל א' לפנסיה מוקדמת. לא נמצאו אסמכתאות ובהן הסבר להחלטה. יצוין, כי בפגישה במרס 2006 מסר המנכ"ל גם לנציגי משרד מבקר המדינה שלא נגרם למפעל נזק. בביקורת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי בדיקה בנושא אכן נעשתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני ימלאו את תפקידיהם ביעילות המרבית וללא חשש, יש לחזק את מעמדם בנהלים ולמנוע את תלותם בבעלי תפקידים במפעל. לשם כך, בין היתר, ראוי לקבוע שהם יוכלו לקבל מידע במישרין ממבוקרים, לרבות עובדי המפעל ומשווקיו, ולהקפיד על קיומן של הוראות הדין בנושא. בהסכם עם מבקר הפנים לא נאמר דבר במפורש בעניין בדיקות מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להסדיר גם נושא זה בנוהל ולהטיל על מבקר הפנים חובה לדווח גם על ממצאי הבדיקות המיוחדות למנכ"ל, ליו"ר ולחברי ועדת הביקורת, ולא רק למזמין הבדיקה, ללא קשר למהות הבדיקה ולרגישות ממצאיה. ההחלטה אם ממצאים הם רגישים עשויה להיות סובייקטיבית, ולא רצוי שהעברת ממצאי בדיקה מיוחדת לבעלי התפקידים האמורים, שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ויטופלו, תהיה תלויה בהחלטה שכזו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי להסדיר נושאים אלה בנוהלי המפעל ולא להסתפק בהסדרתם החלקית והמוגבלת בהסכמים עם נותני השירותים. זאת, בין היתר, כדי שלהסדרים יהיה מעמד מחייב והם יהיו ידועים לכל עובדי המפעל ומנהליו. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר כי גם לשם מילוי חובתו על פי התקנון, עליו להתעדכן ביוזמתו באופן שוטף בדבר הבדיקות שעושים מבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני, ובמידת הצורך לדווח עליהן לדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, יציאתו של היו"ר לנסיעות בלא לקבל מראש את אישור הדירקטוריון, פוגעת בסדרי המינהל התקין. על המפעל לשקול לשנות את הנוהל באופן שהמחלקה האחראית לטיפול בהזמנת הנסיעות לחו"ל במפעל תתחיל בהליכי הטיפול בנסיעה רק לאחר שהדירקטוריון והמנכ"ל ימציאו לה אישור לנסיעה (לפי סמכות האישור), כמתחייב על פי נוהלי המפעל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, חריגתו של המפעל מהנוהל אינה פוטרת אותו מלקיים את הוראות הנוהל. הפרת הוראות הנוהל עשויה לגרום לאי -הבנות בקרב העובדים בדבר הדרך שעליהם לנהוג בה ולפגיעה בכללי מינהל התקין. .לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופים הקשורים אליו, חברי האסיפה הכללית, חברי המועצה הציבורית המייעצת של המפעל42 ; וכן גורמים חיצוניים- שרים ומספר חברי כנסת, עובדי מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של בעלי תפקידים במפעל. 1. הביקורת העלתה כי אף שחלוקת המתנות לחגים לגורמים חיצוניים קיימת זה שנים רבות, והמפעל מוציא סכומים ניכרים על רכישתן, לא קיימו מוסדות המפעל כל דיון בנושא זה ולא קבעו כללים בעניין זה. משום כך לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות, למי מבעלי התפקידים והעובדים במפעל מותר לחלק מתנות, לפי מה נקבע ערך המתנה הניתנת לכל מקבל, למי מחולקות מתנות, האם נקבע מספר מרבי של מקבלי מתנות, כמה מתנות יכול לחלק כל בעל תפקיד או עובד במפעל ובאיזה שווי, וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקת המתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שבחוק לא נקב עה חובה מפורשת להתלונן במשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, לאור חובת הנאמנות המוטלת על היו"ר והמנכ"ל כלפי הציבור והמפעל, ולנוכח חומרת העניין, שכן מדובר בחשש לשוחד הקשור לעבודה, היה עליהם להעביר את הנושא לחקירת משטרה, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני. רק בדרך זו היה ניתן לאשש או להפריך במידת ודאות גדולה ביותר את החשדות הכבדים שהועלו כלפי מנהל א' ומשווק א', ולקבוע כיצד לנהוג בהם. משלא עשו כן, גם העבירו היו"ר והמנכ"ל מסר שלילי לעובדי המפעל וסוכניו, ולפיו המפעל מעדיף לסיים מהר ככל האפשר פרשיות כגון אלה בלי למצות את הבדיקה והדין עם החשוד ואפילו מעניק לחשוד תנאי פרישה משופרים (ראו להלן), ובלבד שהפרשה לא תתפרסם בציבור. ההסברים השונים שניתנו למשרד מבקר המדינה לגבי ההחלטה שלא להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה והיעדר התיעוד של תהליך קבלת ההחלטות בנושא, מעלים ספקו ת באשר לעובדות הקשורות בטיפול בפרשה וחשש שההחלטה האמורה לא התקבלה בתהליך הולם שבו נשקלו מלוא השיקולים הדרושים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהענקת התרומות למרכז השלטון המקומי יש טעם לפגם משום החשש להעדפה של גוף שארבעה מנציגיו מכהנים במפעל כחברי דירקטוריון. 1. בביקורת נמצא כי על גבי כ- 30% ממכתבי הבקשה לתרומה (להלן - מכתבי הבקשה) שנענו בחיוב בתקופה הנבדקת והמכתבים ששלח המפעל באותה תקופה למבקשים המודיעים על אישור התרומה בצירוף ההמחאה (להלן - מכתב ההודעה), היו רשומים בכתב יד שמות של היו"ר, המנכ"ל, המזכיר או אחד מחברי הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי פרוש הדבר הוא שהיה לה ם עניין באישור הבקשות. מרבית הבקשות שצוין עליהם שמו של אחד מבעלי התפקידים האמורים אושרו. מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. להלן פירוט בעלי התפקידים, מספר הגופים שקיבלו תרומות בהתערבותם וסכום התרומות שקיבלו: הביקורת העלתה, כי אחת מהתרומות שמר עדי אלדר היה מעורב בהן ניתנה מתקציב התרומות, אף שהגוף מקבל התרומה לא הגיש בקשה לתרומה אלא בקשה לתמיכה ממועצת הפיס לתרבות ואמנות 19 ; תרומה נוספת שבה היה מעורב ניתנה למרכז השלטון המקומי בתור "מענק לעידוד המחקר האקדמי בתחום השלטון המקומי - תשס"ה 2004 ", אף שהבקשה הוגשה לקרן מפעל הפיס ע"ש פנחס ספיר - חברת בת של המפעל - ולא לוועדת התרומות של המפעל. הביקורת העלתה כי למפעל אין נהלים המגדירים את אופן בחירתם ותפקידם של נציגי המפעל המלווים את הנסיעות האמורות. בפועל מונתה עוזרת המנכ"ל לאחראית לשיבוצי עובדי המפעל לנסיעות אלה, ולא ברור מה היו השיקולים שלה בבחירת העובדים לליווי החופשות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שאגף הכספים מילא דוח נסיעות לחו"ל לצורכי מס הכנסה על נסיעה שכלל לא התקיימה. על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע רישומים לא נכונים כאלה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל לא היה צריך לשאת בעלויות של שינוי מסלול הנסיעה בשל חופשה פרטית של הדירקטור. היה עליו לחייב את הדירקטור בתשלום בגין השינוי - מה גם שהדירקטור ביקש ביוזמתו לשאת בתשלום זה. על המפעל לקבוע הסדרים שימנעו הישנותם של מיקרים כאלה. בדצמבר 2006 , בעקבות הביקורת, החזיר הדירקטור למפעל כ-900 .ש"ח ממצאי הביקורת דלעיל מעלים ליקויים בתפקודו של המפעל בהיבטי ם הנוגעים לניהול כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהול כוח האדם על היבטיו השונים יעלו בקנה אחד עם נורמות התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם. . בביקורת נמצא כי בהשתתפותו של מר בן זיקרי התקבלו בוועדה לאמנויות הבמה החלטות על תמיכה כספית בסך 105,000 ש"ח בארבעה מיזמים בתחום המוסיקה באשדוד. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להקפיד להשתמש בתקציב התרומות למתן תרומות בלבד. גם אין זה ראוי שוועדת התרומות תביא בכלל שיקוליה את היבט הפרסום שכן הדבר עלול לפגוע במבקשי תרומות שאין להן "ערך פרסומי", ועל המפעל להפריד בין השיקולים למתן תרומות לשיקולים מסחריים. מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט על מתן התרומה לא ניתן ללמוד מדוע החליט המפעל לתת תרומה בסכום חריג זה דווקא לארגון האמור, והאם נבדקה האפשרות לתת סכום זה לארגונים ראויים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון היה לתעד את הנימוקים להעדפת הארגון האמור על פני גופים אחרים. כך ניתן היה לבחון אם בחן חלופות כגון מתן תרומה גדולה לגוף אחד, או מתן תרומות בסכומים קטנים יותר לגופים רבים. למפעל נהלים המקיפים תחומים רבים והם נועדו לקיים מינהל תקין ולהבטיח אחידות בפעולות של יחידו תיו וכן לאפשר בקרה מינהלית נאותה עליהן. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שיחידה של המפעל תפעל שלא לפי נהליו. על המפעל להחיל בהקדם על המועצה את נהליו ולבחון את הצורך להוסיף נהלים ייחודיים לפעילותה. .לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שמנהלת המועצה נחשבת כחברה בישיבות המועצה וועדותיה, בלא שסמכות זו הוגדרה בנהלים. על המפעל והמועצה לקבוע בהקדם בנוהליהם את סמכויותיה של מנהלת המועצה בעניין זה. הביקורת העלתה כי על אף הדברים החמורים שהועלו בפגישה, לא צוין בפרוטוקול במפורש כי המפעל דרש מהעירייה להשיב את המצב לקדמותו. 6. בפברואר 2005 סייר מנכ"ל המפעל במוסד הסיעודי, ובעקבות זאת דרש מהעירייה רק להסדיר את בעיות הבטיחות שנו צרו במבנה המוסד עקב בניית התוספת; ובתחילת אפריל אותה שנה הוא חזר ותבע ממנה להסדיר את העניין בלי לדרוש ממנה להחזיר את המצב לקדמותו. ראש העירייה מר לוי, שכיהן כיו"ר הנהלת העמותה, ידע כי בית הכנסת משמש מתפללים שאינם נמנים עם דיירי המוסד הסיעודי, אף שבהיתר לבנייתו שניתן במאי 2003 הודגש כאמור כי הוא נועד לצורכי המוסד ודייריו. למרות זאת, ואף על פי שהוועדה לתכנון ולבנייה שהוא עומד בראשה ביטלה כאמור את ההיתר, הוא לא עשה דבר כדי להחזיר את המצב לקדמותו כמתחייב מתפקידו זה. לדעת משרד מבקר המדינה, משביטל ראש העירייה ויו"ר הוועדה לתכנון ובנייה, מר לוי, את ההיתר לבניית התוספת, היה עליו לנקוט גם את הפעולות הנדרשות כדי להביא להחזרת מצב מבנה המוסד לקדמותו. הביקורת העלתה כי במשרדיהם של היו"ר ושל המנכ"ל ובאגף זכיות והגרלות לא נמצאו כל דיווחים שמסר עורך הדין במהלך כל תקופת העסקתו על ליקויים כלשהם שנמצאו בתקינות ההגרלות, בנהלים שההגרלות מתקיימות לפיהם, באופן החזקת ציוד ההגרלות, או בהיבטים האחרים של ההגרלות הנוגעים להתאמתן לתכניות ההגרלות, כמפורט בהסכם ההתקשרות עם עורך הדין. מהאמור לעיל עולה כי המפעל כלל לא פיקח על העסקתו של עורך הדין. המפעל לא צירף לתשובתו מסמכים המעידים שתהליך אישור העבודה הנוספת לעובדי המפעל האמורים בוצע במלואו על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 ושהנהלת המפעל אימצה בתור הנחיה לביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשלים את הבד יקות הדרושות בעניין עבודותיהם הפרטיות של עובדי המפעל, לפרסם בהקדם נוהל פנימי בנושא הליך אישור עבודה פרטית ולהביאו לידיעת כל עובדי המפעל, וכן לבצע בדיקות תקופתיות כדי לוודא שההוראות בנושא מיושמות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הפיקוח למפעל מבחינה ציבורית ומבחינה תדמיתית ונוכח גובה השכר שהמפעל משלם למפקח -העל, על המפעל לקיים בקרה צמודה על אופן מילוי התפקיד; בין היתר, על המפעל לנהל מעקב אחר נוכחותו של מפקח-העל או נציגיו בהגרלות למינ יהן. לשם כך אל למפעל להסתמך רק על דיווחי הנוכחות של מפקח-העל, אלא לנהל בעצמו מעקב בעניין זה. כאמור, ההתקשרות עם מפקח -העל נעשתה בהסתמך על המוניטין הציבוריים שלו. ראוי שהמפעל ידרוש ממפקח-העל כי הוא או נציגיו יהיו נוכחים ככל האפשר בהגרלות, וכי יקיים את מה שנק בע בהסכם ההתקשרות עמו, ויהיה נוכח אישית ברוב ההגרלות ורק במקרים היוצאים מן הכלל ייעזר בעובדים ממשרדו. על המפעל לדרוש ולהקפיד לקבל ממפקח -העל דיווח שוטף שכתב על התנהלות ההגרלות שהתקיימו בנוכחותו או בנוכחות נציגים מטעמו. אם אין למפקח -העל הערות בדבר ליקויים בהתנהלות ההגרלות, יש מקום שגם דיווחים כאלה יימסרו בכתב. נוכח העובדה שהמפעל מופקד על כספים ציבוריים ומחויב לנהוג על פי נורמות ציבוריות, עליו לבחון מחדש את הכללים שקבע בעניין החזר הוצאות אירוח ולהגביל את סכום החזר ההוצאות שהיו"ר יהיה זכאי לו, להורות לבעלי התפקידים הזכאים לכך לעשות שימוש זהיר בתקציב הכיבודים והאירוח ולשמש בכך דוגמה ליתר עובדי המפעל. נסיעות במחלקת עסקים מגדילות את הוצאות המפעל על נסיעות לחו"ל 70 . לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל, בהיותו מופקד על כספי ציבור, מחויב לחסוך בכספיו. על דירקטוריון המפעל לשקול אפוא אם יש מקום לקבוע כי עובדי המפעל יטוסו במחלקת תיירים בלבד, גם אם הם מתלווים ליו"ר ולמנכ"ל. מהאמור לעיל עולה כי החלטת הוועדה הבין-תחומית בראשות היו"ר שימשה רק אישור פורמלי להחלטתו על מת ן התמיכה, שבאה לידי ביטוי בהערתו על גבי הבקשה. באוקטובר 2005 כיהן מר כצנלסון כיו"ר ישיבה של ועדת ההנהלה של המועצה. בין היתר אישרה הוועדה באותו דיון תקציב בסך של 250,000 ש"ח למימון הוצאות הכנס. לא נמצאו במועצה או במפעל מסמכים המצביעים על דיון בתוכני הכנס ובסכום שיוקצה להוצאות הקשורות בו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מקצת מקבלי התמיכות נתנו שירותי תרבות לאזורים בפריפריה, הדבר אינו תואם את קווי הפעולה של המועצה, שלפיהם יש לתת "תשומת לב מיוחדת" ליוצרים מהפריפריה. כמו כן מהנתונים עולה שיש תשובות המשווקים למנכ"ל מעלות גם הן את החשש שגם המשווקים לשעבר שלא נבדקו על ידי מבקר הפנים גבו סכומי יתר מהזכיינים. למרות זאת, גם בשלב זה לא בחן המנכ"ל את האפשרות לקבל מהמשווקים לשעבר מידע לגבי הגבייה שעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מבקר הפנים להמציא לוועדת הביקורת את טיוטת הדוח ולדווח לה על ממצאיה באופן מפורט, כשם שדיווח עליהם למנכ"ל, ולציין שמדובר בטיוטה שממצאיה אינם סופיים. דיווח זה התחייב במיוחד נוכח חומרת הממצאים לכאורה ומאחר שהמשווקים שאליהם נגעו הממצאים המשיכו לעבוד עם המפעל. עם זאת, גם הנוסח שבו דיווח מבקר הפנים על ממצאיו היה בו די על מנת שחברי הווע דה שנכחו בישיבה יבינו שקיימת בעייתיות בגביית דמי הביטוח ויבקשו לדעת את פרטי הממצאים שהועלו ובאילו משווקים מדובר, דבר שכאמור לא ברור אם נעשה. מכל מקום, אין חולק שגם הדיווח לוועדה לא הביא להשלמת הבדיקה61 . על המפעל להקפיד לקיים את הנוהל ואת תקנות מס הכנסה בעניין הסכום המוכר לצורך מס, לחסוך בכספיו ולא לאפשר לעובדיו ללון במלונות יקרים, אלא במקרים חריגים ומיוחדים ובלבד שגורם מוסמך במפעל אישר זאת מראש. אולם הביקורת העלתה שלושה מקרים שבהם שני עובדי המפעל לנו או הזמינו לינה71 בבתי מלון בחו"ל , שעלות הלינה בהם הייתה גבוהה מהעלות המאושרת בנוהל ובתקנות מס הכנסה (עלות הלינה המרבית הייתה 393 דולר ללילה), ואף על פי כן אישר המפעל את מלוא החזר ההוצאות לעובדים במקרים שבהם מומשה הנסיעה. להוצאות האמורות יש להוסיף הוצאות עודפות בסך 90% שהמפעל משלם כאמור בתור מס בגין הוצאה שאינה מוכרת. . מן הראוי שהמפעל יאמץ את הכללים שקבע החשב הכללי בעניין צבירת נקודות במועדון "הנוסע המתמיד" בנסיעות של דירקטורים ועובדי המפעל לחו"ל מטעמו, ומהזמנת כרטיסי טיסה לחו"ל בשביל זכיינים ומנויים, ובעניין הזכות לשימוש בהטבות הנובעות מנקודות אלה. אם יתבע המפעל את הנקודות שהוא זכאי להן, הוצאותיו על רכישת כרטיסי טיסה יפחתו, שכן מקצת הכרטיסים יוענקו לו חינם תמורת הנקודות שנצברו. בפגישה שקיים צוות משרד מבקר המדינה עם היו"ר והמנכ"ל ביולי 2006 הם ציינו כי אינם יודעים על דבר השינוי בנוהל הנזכר. לדעת משרד מבקר המדינה, דברים אלה של היו"ר ושל המנכ"ל אינם עולים בקנה אחד עם היותם הגורמים המופקדים על אישור נוהלי המפעל, ועם כך שהמנכ"ל חתום על פרוטוקול הדיון שקיימה ועדת הנהלים של המפעל במרס 2006 ., שהשינויים האמורים אושרו בו 2. : הטיפול בממצאי הבדיקה (א) משרד מבקר המדינה העלה כי לאחר קבלת דוח הביניים לא נקט המפעל צעדים כלשהם כלפי העובדת וחקירת ההדלפה הופסקה. לא נמצאו במפעל מסמכים המבהירים את הסיבה לכך. דוח ביניים מטבעו א ינו בבחינת סוף פסוק, אלא מטרתו לתת תמונת מצב של הממצאים שהועלו עד למועד כתיבתו והמלצות להמשך הטיפול. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם סבר המנכ"ל שממצאי הדוח אינם חד-משמעיים דיים כדי להביא לפיטוריה של העובדת כמומלץ בו, הרי שלאור חומרת החשדות שהועלו לגביה, רגישות תפקידה וחשיבות הנושא הנחקר - הדלפת מידע ממאגר סודי של המפעל - היה עליו לכל הפחות להורות על המשך חקירת ההדלפה (כפי שגם הומלץ בדוח), ורק בסיומה להחליט כיצד לנהוג בעובדת. חרף זאת, בעקבות דוח הביניים התמקד המנכ"ל באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין וזנח את יתר אפשרויות הטיפול, ומשהגיע למסקנה כי על סמך ממצאי דוח הביניים יהיה קושי לפטרה, סיים את הטיפול בחשדות להדלפה. לא מן הנמנע שהמשך חקירת ההדלפה היה מפריך את החשדות כלפי העובדת; אילו הופרך החשד, העובדת אף הייתה יוצאת נשכרת מאחר ששמה היה מטוהר מכל חשד, ואולי גם היה נמצא הסבר אחר להדלפה. מאחר שהבדיקה לא מוצתה, נוצר מצב שבו אחת המשרות הרגישות במפעל מאוישת בעובדת שאמינותה הוטלה בספק. (ב) כאמור, לדברי המנכ"ל, בעקבות דוח הביניים הוחל בפיקוח שוטף על עבודתה של העובדת בידיעתה. הועלה כי המנכ"ל לא עדכן את מנהל האגף שהעובדת כפופה לו בדבר ממצאי דוח הביניים והפיקוח שלטענת המנכ"ל היא נתונה בו. מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי רק בעקבות הביקורת נודע לו על עניינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-שיתופו של מנהל ה אגף בעניינים אלה אינו מתיישב עם טענת המנכ"ל שמתקיים פיקוח שוטף על עבודתה של העובדת. (ג) הביקורת העלתה כי למרות חומרת הנושא, לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על ההדלפה מקובץ הזכיינים. רק בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה, באוגוסט 2006 ,, נודע ליו"ר על הפרשה ועל פי דרישתו דיווח לו המנכ"ל בעל פה על פרטיה ועל דרך טיפולו בה. לאור הערות משרד מבקר המדינה ביקש היו"ר בספטמבר 2006 ממבקר הפנים לבדוק את אופן טיפולו של המפעל בחשד להדלפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מהאמור לעיל עולים סימני שאלה מהותיים בדבר העובדות הקשורות בטיפול המפעל בנושא ובדבר הגרסאות שהובאו לעיל. אם השיחה אכן התקיימה, היה על המנכ"ל לציין את דבר קיומה ואת תוכנה לפני נציגי משרד מבקר המדינה עוד במהלך הביקורת, כשנשאל כיצד טיפל בנושא. מכל מקום, יש לתעד כל שיחת נזיפה ואזהרה עם עובדים במפעל, ואף להחתים את העובדים על תרשומת של שיחה כאמור, ולתייקה בתיק רשמי של המפעל. זאת, בין היתר, על מנת שהנאמר בשיחה יהיה בעל תוקף מחייב ולא תהיה מחלוקת בעניינו. באוגוסט 2005 דנה ועדת ההנהלה בנושא, בראשות מר כצנלסון, והחליטה לאשר את הבקשה. מהאמור לעיל עולה כי לא זו בלבד שהמפעל לא בדק במלואם את החשדות החמורים שהועלו נגד מנהל א' ולא הודיע עליהם למשטרה, אלא שבהסכם פרישתו מהמפעל הוא אף זכה בהטבות כספיות חריגות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה ראוי שהמפעל יעניק למנהל א' הטבות כספיות כאמור. ניסיונות המנכ"ל, מר שאול סוטניק, להסתיר מסמכים ממשרד מבקר המדינה ולמנוע ביקורת בנושא פסולים ואינם עולים בקנה אחד עם הקבוע בחוק. התנהגות זו חמורה במיוחד נוכח מעמדו הבכיר והדוגמה שהוא אמור לתת לעובדי המפעל. בנסיבות אלה על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לתעד בתיקיו הרשמיים את כל המסמכים הנוגעים לעובדיו ולסוכניו, גם מסמכים הנוגעים לנושאים רגישים, ולוודא את ביצועה של חובה זו. יצוין כי כבר בשנת 1998 העלתה בדיקה של רואי חשבון של המפעל כי אחד ממשווקי המפעל דאז גבה סכו מי יתר מהזכיינים באזורו בגין ביטוח כרטיסים ומזומנים. לא נמצאו מסמכים המעידים כיצד טיפלה ההנהלה דאז של המפעל בעניין זה. אולם ממצאי מבקר הפנים על הגבייה בשנים 2000 -2005 מלמדים כי לא ננקטו הפעולות הדרושות על מנת להבטיח כי הדבר לא יישנה. עניינו של הציבור, שכספיו מופקדים בנאמנות בידי המפעל, הוא כי המפעל יקפיד ויוודא שמנהליו ועובדיו ממלאים את תפקידיהם בהגינות וביושר משיקולים ענייניים בלבד, ויטפל בנחרצות בתופעות שליליות של פעולה בניגוד עניינים, שעלולות להגיע עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את מנהליו ועובדיו מלבצע פעולות שליליות, שכן פעילות המפעל תלויה באמון הציבור כי הוא פועל כראוי. התנהגות בלתי הולמת של מנהליו ועובדיו, ואף מראית עין של התנהגות כזאת, עלולה לפגוע בתדמיתו ובאמון הציבור בו ולגרום, בין היתר, לירידה במספר המשתתפים בהגרלותיו ולהקטין את הכנסותיו. ממצאי הביקורת מעלים תמונה חמורה ומדאיגה על דרך פעולתן של המועצה לתרבות ואמנות וועדותיה, שהתנהלו כגוף עצמאי בלא בקרה מספקת של דירקטוריון המפעל. המועצה קבעה מדיניות שמטרתה לייחד את התמיכה בתחומי התרבות והאמנות לצעירים ולתושבי הפריפריה, אך הביקורת העלתה כי עיקר התמיכות ניתנו למבצעי פעולות וגופי תרבות ביישובים מרכזיים וחזקים. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר המפעל, לא נהגו בכספי המועצה, שהם כספי ציבור, ברגישות ובאחריות הנדרשות, והם פעלו לקדם מימון של פעולות תרבות ביישוביהם או לתמיכה בתחומים ובגופים שיש להם עניין אישי בהם. ההשתתפות בהצבעה על תמיכות כספיות מעין אלה אסורה לפי נוהלי המפעל והמועצה ולפי הכללים בעניין מניעת ניגוד עניינים. כספי המפעל לא נועדו לקדם את ענייניהם של מנהליו וחברי המועצה, אלא את ענייניו של כל הציבור לדעת משרד מבקר המדינה, להגשת דוחות נסיעה לחו"ל יש חשיבות רבה - הן בתור אמצעי בקרה, והן לצורך הפקת לקחים בדבר השגת יעדי הנסיעה, והתועלת שהיא מביאה למפעל. על הדירקטוריון והנהלת המפעל להקפיד כי חברי הדירקטוריון ועובדי המפעל בכל הדרגים יקיימו את הנהלים בנושא במלואם, ולהתנות את החזר הוצאות הנסיעה בהגשת דוח נסיעה מיד לאחר חזרתם לארץ. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל אמות מידה לקביעת הזכאות לתרומה וסכומה - ולעדכנן מפעם לפעם - וכן כללים בעניין סדרי עבודתה של הוועדה וחובת ההנמקה של החלטותיה. 1. הועלה כי הוועדה החליטה על מתן התרומות רק בעקבות בקשות שהוגשו למפעל. היא לא קבעה יעדים למתן התרומות ואילו תחומים עיקריים וחשובים ראויים לתרומה. זאת ועוד, האפשרות לקבל תרומות לא הובאה לידיעת הצי בור הרחב ולא פורסמה ברבים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפרסם את האפשרות לקבל ממנו תרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכספי המפעל הם כספי ציבור, על המפעל לקבוע אמות מידה ברורות בעניין הזכאות לתרומה ולקיים את תהליך מתן התרומות באופן שוויוני וגלוי, ולצורך כך עליו להביא את עצם מתן התרומות לידיעת הציבור. 3. החלטותועדת התרומות על מתן התרומה וסכומה אושרו בחתימת שלושת חברי הוועדה על גבי טופס התרומות. הביקורת העלתה כי טופסי התרומות הועברו לחברי הוועדה בנפרד, והם חתמו עליהם בלא שנפגשו עם חברי הוועדה האחרים כדי לדון בבקשות. גם לאחר שהתקבל במפעל נוהל התרומות, שבו נקבע כי "הבקשות ירוכזו בידי מזכיר החברה, והוא יביא אותן לדיון בפני הועדה", לא נפגשו חברי הוועדה לדון ביחד בבקשות. עוד הועלה, כי הנימוקים להחלטות על מתן התרומות לא תועדו. .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שההחלטה על תרומות תתקבל כדבר שבשגרה בסבב חתימות על טופס התרומות. קבלת החלטה בלא דיון ובלא תהליך קבלת החלטות סדור ומובנה, ספק אם היא מתיישבת עם החובות המוטלות על נושאי המשרה אשר שימשו כחברי הוועדה. לצורך קבלת ההחלטות על התרומות, ראוי היה שיקיימו דיון מקיף שיאפשר להם להפיק את מלוא התועלת מהידע ומהניסיון של כל אחד מהם17. על חברי הוועדה להתכנס ולדון יחד בבקשות באופן סדיר ולפעול על פי הנוהל בנושא זה. כללי המינהל התקין מחייבים גם רישום של פרוטוקולים מדויקים. על הפרוטוקול לשקף את שהתרחש בדיון ולהכיל את עיקרי הדברים שנאמרו, ובכלל זה המחלוקות שהתגלעו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע כללים ברורים לרישום הפרוטוקולים של ישיבות ועדת התרומות. 4. הביקורת העלתה כי ועדת התרומות לא נקטה שיטה אחידה לרישום שמות הגופים שביקשו ממנה תרומה, ולעתים נרשם שמו של אותו מבקש באופנים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר עלול לפגוע ביכולתו של המפעל לקיים מעקב אחר מבקשי התרומות ומקבליהן. על המפעל לציין ברישומיו ליד שמה של כל עמותה את מספרה אצל רשם העמותות כדי שיתאפשר זיהוי אחיד ועקבי של העמותות ופרטים נוספים שיאפשרו פיקוח מיטבי. הביקורת העלתה כי המפעל העניק את התרומות בלא שנקבע נוהל בנושא. עם כניסתו של מזכיר המפעל הנוכחי לתפקיד הוא הנהיג לראשונה, בתחילת שנת 2004 , את השימוש בטופס "תרומות (אישור מזכיר, יו"ר ומנכ"ל)" (להלן- טופס התרומות). בטופס זה מפורטים הנתונים ו האישורים שגופים המבקשים תרומה נדרשים להמציא: פרטים על הגוף ומטרותיו, אישור רשות המסים על ניהול פנקסי חשבונות, ואם מדובר בעמותה - גם אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. .1. לכ- 20% מהגופיםשביקשו תרומות אישרה הוועדה בתקופה הנבדקת שתי תרומות, ולגופים מסוימים אישרה שלוש או ארבע תרומות. חלקם אף קיבלו באותה שנה שתי תרומות שסכומן המצטבר גדול מ- 20,000 ש"ח (כאמור, סכום התרומה השכיח בתקופה הנבדקת). יצוין כי חברי הוועדה וחלק מחברי הדירקטוריון היו מעורבים במתן מקצת תרומות אלו. להלן דוגמאות: לעומת זאת, לגופים אחרים שביקשו יותר מתרומה אחת אישרה הוועדה תרומה אחת בלבד, ועמות ות רבות, בהן עמותות המייצגות מגזרים של חסרי יכולת ועמותות אחרות שנזקקו לעזרה בהמשך פעילותן, לא קיבלו אף תרומה אחת. בהיעדר אמות מידה ובהיעדר נימוקים מתועדים למתן התרומות, אי-אפשר לדעת מדוע קיבלו גופים מסוימים כמה תרומות ואחרים לא קיבלו כל תרומה, ומדוע קיבלו גופים מסוימים תרומות שסכומן גדול מהמקובל. מתשובות חברי הדירקטוריון עולה, כי הם ראו כחלק מתפקידם במפעל את הייצוג של גופים מסוימים ופעולה לטובתם. לדעת משרד מבקר המדי נה, מאחר ששמותיהם של הדירקטורים נרשמו על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלהם למבקשי התרומות קודם שאישרו את מתן התרומות. יש לראות בחומרה את מעורבותם של דירקטורים ובכירים במפעל - בגלוי ומאחורי הקלעים - במתן תרומות לגופים מסוימ ים, מעורבות שהקנתה לגופים אלה עדיפות ופגמה בהגינות ובשוויוניות שהמפעל מחויב לפעול בהן. על המפעל לתת דעתו על מצב בלתי תקין זה ולמסד מנגנון שינטרל את הזיקה האישית של בעלי תפקידים במפעל למתן תרומות. יצוין כי כבר בשנת 2003 ציין בית הדין האזורי לעבודה כי "נציג י הרשויות ... מעוניינים להציג הישגים בפני ציבור הבוחרים, תושבי ]במפעל[ המקומיות היישובים בראשם הם עומדים, שהרי זו דרכם לשכנע את הציבור כי הם ראויים לאמונם ולקולם ביום הבחירות. הכהונה בדירקטוריון מפעל הפיס היא אחת הדרכים לעשות כך. בלשון יותר מפורשת - היכולת להשפיע על הקצאת רווחי מפעל הפיס, כך שיגיעו לתחומי הרשות המקומית שלהם. כך יוכלו להראות לתושבי המקום, בוחריהם, כי הם פועלים למענם"21 (ההדגשה אינה במקור). האמור בפסק דין זה אמנם עוסק בהקצאת כספי המפעל לרשויות המקומיות, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, המסר שבו רלוונטי גם לשימוש בלתי תקין בכספי המפעל למתן תרומות לגופים שיש לבעלי תפקידים במפעל עניין אישי בסיוע להם. על המפעל לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי למנוע שימוש לא תקין בתקציב התרומות. 2. הביקורת העלתה כי מבין התרומות האמורות שחבר דירקטוריון המפעל מר יגאל עמדי היה מעורב בהן, שלוש תרומות, בסכום כולל של 56,000 ש"ח, ניתנו לעמותה בירושלים שיושב ראשה הוא אביו. על מכתבי הבקשה נרשם בכתב יד שמו של מר יגאל עמדי. בפברואר 2006 העניק המפעל תרומה נוספת בסך 18,000 ש"ח לעמותה אחרת בירושלים, שאביו של מר יגאל עמדי נמנה עם חברי הוועד שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מטרתה של קבלת אישור הדירקטוריון היא לוודא שהחברות בדירקטוריון האחר לא תפגע בעבודתו של היו"ר במפעל ו לא תגרום בביקורת נמצא כי גברת קודליק השתתפה באישורן של תמיכות בסכום כולל של 45,000 .ש"ח לשלוש פעילויות באשדוד, חלקן בתחום המוסיקה ביוני 2006 טען המנכ"ל לפני נציגי משרד מבקר ה מדינה כי מנהל א' לא היה מעורב בהכנת תכנית התמריצים של המשווקים בשום שנה. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל א' היה המעורב היחיד מטעם המפעל בהכנת טיוטת תכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 . ממכתב יו"ר החברה החיצונית למפעל אף עולה כי לאחר שהחברה הגישה את הטיוטה למנהל א', איפשר המנהל למשווקים לערער על היעדים שנקבעו בטיוטה ועשה בה שינויים, שלא כפי שנהג בשנים קודמות מי שהיה מעורב מטעם המפעל בהכנת טיוטות תכניות התמריצים למשווקים. לא מן הנמנע שבדיקה יסודית של מעורבותו של מנהל א' בתכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 ושל פעולותיו בתחומים אחרים הייתה מעלה כי הוא לא השפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. אולם הביקורת העלתה שהמפעל לא בדק באופן מעמיק אם מנהל א' השפיע בדרך זו או בדרכים אחרות על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו דיווחים על נוכחותו של מפקח -העל או ממלאי מקומו בהגרלות המפעל. רק בעקבות הערות משרד מבקר המדינה ביקש המפעל ממפקח-העל להמציא לו דיווח על מועדי הנוכחות שלו ושל ממלאי מקומו בכל ההגרלות שהתקיימו בתקופת העסקתו במפעל. באוגוסט 2006 מסר מפקח-העל למנהל אגף זכיות והגרלות במפעל רשימת נוכחות שלו ושל נציגיו בהגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא"80 בלבד, בתקופה שבין 2.7.05 ל- 1.8.06 . מהדיווח עולה כי בין 2.7.05 ל- 31.12.05 התקיימו בסך הכול 1,443 "הגרלות "לוטו ו"אקסטרא"; מפקח-העל נכח ב -14 מההגרלות, ונציגיו נכחו ב-41 הגרלות. (בסך הכול נכחו הוא או נציגיו ב-55 הגרלות, שהן 3.81% "בלבד מכל הגרלות ה"לוטו וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה); מתחילת 2006 ועד 1.8.06 נכחו מפקח-העל או נצ יגיו ב-11 מהגרלות ה"לוטו" וב-54 מהגרלות ה"אקסטרא", ובסך הכול ב -65 ( 3.84% ) מ - 1,694 מכל הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה. הביקורת העלתה כי לפני שביקש המפעל מעורך הדין שימסור לו דיווח על נוכחותו או על נוכחותם של נציגיו - בעקבות הביקורת - לא יזם המפעל כל פנייה לעורך הדין מאז דצמבר 2003 על מנת לקבל ממנו דוחות על עבודתו השוטפת בתור מפקח-העל; גם כשפנה המפעל בעקבות הביקורת אל עורך הדין בבקשה שימסור לו דיווח על נוכחותו בהגרלות, מסר לו עורך הדין דיווח חלקי בלבד, שכלל מידע רק על הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שהתקיימו מיולי 2005 .בלבד כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל ידע יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אך לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי למנוע זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם; ראשי .קשור בפעילותו ושאינו הולם. הדבר מחזק את המסקנה שעלתה מבדיקת הפרשה שבה היו מעורבים מנהל א' ומשווק א', כי הנהלת המפעל מעדיפה לסיים את הטיפול בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות מהר ככל האפשר, גם אם לא מוצתה בדיקתם. עד מועד סיום הביקורת לא מסרו היועמ"ש החיצונית והמנכ"ל למשרד מבקר המדינה מה נאמר בפגישות המוזכרות במכתב היועמ"ש החיצונית מאפריל 2006 (למרות חשיבותן הפגישות לא תועדו) ולא הסבירו מדוע החליטו לסיים את הפרשה באמצעות הוצאת חוזר רענון בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי המפעל אינם מפיגים את החשש שתפקיד ה"ממונה על אחריות חברתית" נועד בעצם לשמש "סידור עבודה" לעוזרת ב'. מאחר שמדובר בתפקיד חדש במפעל, היה על היו"ר להנחות את היועץ המשפטי להשלים את חוות דעתו ולהידרש במישרין לשאלה מה הוא ההליך הראוי לבחירת מועמד לתפקיד זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר למסור לדירקטוריון מלכתחילה את כל הפרטים הדרושים להחלטתו בעניין התפקיד ובעניין המועמדת לתפקיד. נוכח הגדרות התפקיד, לא היה הדירקטוריון צריך לאשר את המינוי בתור "משרת אמון", אלא לדרוש בדיקה שבה ייקבע אם לשם איוש התפקיד דרוש הליך של מכרז או של קבלת הצעות. על הדירקטוריון לבחון את הנושא מחדש, גם נוכח הספקות בעניין מחויבותו בדבר אופן מימוש העקרונות שקבע ארגון WLA , ובכלל זה לבחון אם אכן דרוש למנות לשם כך עובד מיוחד או שמא עובד שהמפעל כבר מעסיקו יכול למלאו לצד תפקידיו האחרים. 5. השלמת הבדיקות בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה: (א) בפגישה שהתקיימה בתחילת אוגוסט 2006 בהשתתפות נציגי משרד מבקר המדינה, היו"ר, המנכ"ל ונציג מבקר הפנים (להלן - הפגישה) הועלה כי עד אותו מועד לא הודיע המנכ"ל ליו"ר שבבדיקת מבקר הפנים נמצא שלכאורה מרבית המשווקים הנוכחיים גבו סכומים עודפים מהזכיינים, וכי היו"ר לא דרש מהמנכ"ל לעדכן אותו על תוצאות הבדיקה האמורה, אף שעברו כשמונה חודשים מאז ביקש ממנו הבהרות בנושא. בפגישה הועלה גם כי המנכ"ל לא דיווח ליו"ר על הבדיקה שעשה מבקר הפנים בנושא בשנת 2005 , ובה נמצא שמשווקים א' וב' גבו לכאורה מהזכיינים סכומים עודפים, וכי גם לאחר התערבות היו"ר בנושא, לא הורה המנכ"ל למבקר הפני ם להשלים בדיקה זו. (א) משרד מבקר המדינה העלה את הממצאים האלה: היו"ר והדירקטורים לא העבירו לדירקטוריון דוחות נסיעה; רק מקצת העובדים שהצטרפו לנסיעות היו"ר לחו"ל (6 מתוך13 נסיעות) הגישו דוחות נסיעה למנכ"ל; המנכ"ל לא העביר כלל דוחות נסיעה ליו"ר, חלק מהסמנכ"לים ומקצת העובדים לא הגישו דוחות נסיעה לחו"ל, שלא כנדרש; חלק מדוחות הנסיעה הוגשו בדיעבד, רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא או בעקבות הביקורת. . מתשובות המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית עולה כי כמו בפרשת ההדלפה גם הטיפול בפרשה הנדונה התמקד באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המעשים המיוחסים לעובדת - שימוש במשאבי המפעל לשם הפצת חומר שאינו קשור לעבודה ואינו הולם ואפשר שהפצתו היא עבירה פלילית - היה על המנכ"ל לנקוט פעולה שתביא למיצוי הדין עם העובדת ככל שניתן ותמנע ממנה לחזור על המעשה. שיחת נזיפה ואזהרה, שעצם קיומה שנוי במחלוקת, אינה מהווה טיפול יעיל וראוי בפרשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר בן זיקרי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לו זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונה לחבר מועצה - ולתת לזיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליו להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים, בייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. ,המפעל מקצה סכומי כסף גדולים למימון הקמת מבנים המיועדים למטרות שקבע וחשוב מאוד שהמבנים ישמשו רק למטרות אלה. על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימוש בהם, ושהם יתוחזקו כראוי. הביקורת העלתה שהמפעל אינו עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינו עושה סקרים שוטפים ומקיפים; בנהליו אין הנחיות מפורטות בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימוש במבנים; הנהלתו אינה מדווחת לדירקטוריון שלו על חריגות כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעת על הצורך לקבל דיווחים על החריגות ועל הצעדים שראוי שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן. על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו. על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן. על דירקטוריון המפעל לדון בהקדם באופן טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים ליישום ההחלטות שיקבל בנושא. מפעל הפיס הוא גוף שמטרותיו ומהותו ציבוריים הם והכנסותיו מכספי ציבור. עליו לנהוג בחסכנות לצמצם את הוצאותיו על מנת שיהיו ברשותו יותר כספים להשקעה למען מטרות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהות של המפעל על נסיעות של מנהליו ועובדיו לחו"ל, ונוכח הממצאים שהועלו בבדיקה, על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את הנושא ולנקוט את כל הצעדים הדרושים, ובהם קביעת כללים כדי שיבוצעו רק הנסיעות החיוניות וישתתפו בהן רק עובדי המפעל הדרושים. .בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון העלתה כי הנסיעות של עובדים לחו"ל לא הובאו כלל לא ישור הדירקטוריון, כמתחייב מהנוהל, וכי רק מנכ"ל המפעל החליט אם לאשרן. עוד נמצא כי בין יוני 200368 לאפריל 2006 הובאו לאישור הדירקטוריון רק שש מ-13 הנסיעות של יו"ר הדירקטוריון, מר שמעון כצנלסון, שהתקיימו באותה תקופה, וכי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, לא הביא את נסיעותיו לאישור יו"ר הדירקטוריון, שלא כנדרש על פי הנוהל. 1. הועלה שוועדת הפרסום אישרה התקשרויות עם עמותות וגופים לפרסום או למתן חסות, ובה בעת דחתה בקשות של גופים אחרים להתקשרויות כאלה במחירים דומים, שנועדו להביא לפרסום לאוכלוסיות דומות בגודלן או גדולות יותר. יצוין כי חלק ממקבלי החסויות קיבלו גם תרומות מהמפעל. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא ניתן לדעת מה היו השיקולים לאישור בקשה להתקשרות לצורכי פרסום או חסות או לדחיית הבקשה להתקשרות, שכן הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה אינם כוללים נימוקים להחלטות אלה. עולה חשש כי התקשרויות אלה היו תרומות במסווה של פעילות פרסומית. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה דחתה, בלא שהדבר הוסבר בפרוטוקול, גם מבקשים המתאימים לכאורה לעקרונות שפירטו המפעל וסמנכ"ל השיווק בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה. אולם מאחר שלא נקבעו אמות מידה לבחירת הגופים מקבלי החסות, והוועדה פועלת לפי שיקול דעתה הבלבדי, קיימת אפשרות שהחלטותיה יתקבלו שלא רק משיקולים מקצועיים ענייניים. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שהחלטות הוועדה אמורות להתקבל באופן מקצועי, כפי שציין המפעל בתשובתו, אין מקום שבעלי תפקידים בכירים במפעל יתערבו בהחלטות הוועדה. יצוין כי הסברי המפעל שהובאו לעיל לא צוינו בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום. עוד יצוין כי כבר במרס 2005 המליץ המבקר הפנימי של המפעל "לתעד .את שיקולי הוועדה לפחות באשר לרכישות שהחליטה לאשר. התיעוד אמור לכלול התייחסות לשיקולים המרכזיים (כמותיים ואיכותיים) באופן שניתן יהיה להתחקות בדיעבד ולבחון את סבירות ההחלטה שנתקבלה". עד מועד סיום הביקורת בנושא, אוגוסט 2006 , לא יושמו המלצות המבקר הפנימי. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הפרסום לכלול בפרוטוקולים שלה, בין היתר, את עיקרי הדברים שהועלו בדיון, את ההחלטות שהתקבלו ואת נימוקיהן. 3. הועלה שוועדת הפרסום החליטה לממן פרסומים בגופים שונים בגלל בקשות של היו"ר או המנכ"ל . הדבר מחזק את החשש שבהיעדר אמות מידה לבחירת הגופים שיקבלו חסות או ייתנו שירותי פרסום ישמש תקציב הפרסום למתן תרומה. להלן דוגמאות: לפי הפרוטוקולים של הוועדה, בשנים 2004 ו- 2005 היא החליטה להתקשר בארבעה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב - 232,250 "ש"ח, לפי בקשת יו ר הדירקטוריון. כמו כן החליטה להתקשר בחמישה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב- 60,888 .ש"ח, לפי "בקשתו" או "המלצתו" של המנכ"ל לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהיו"ר והמנכ"ל פנו לוועדה במישרין בבקשות להפנות כספים מתקציב הפרסום לגופים שונים מעוררת חשש שאכן מדובר למעשה בתרומות שהשיקולים לנתינתן לא היו שיקולי פרסום. 1. הביקורת העלתה שהמפעל השתמש בתקציב התרומות למימון פעילויות פרסום. על פי מכתבי ההודעה עולה ששלוש המחאות בסכום כולל של כ- 37,000 ש"ח מתקציב התרומות הועברו ישירות לחברות פרסום. עשר תרומות אחרות בסכום כולל של 88,600 ש"ח מתקציב התרומות יועדו, לפי ההודעות על אישורי התרומות, למתן חסות או לפרסום המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, העברת ההמחאות למקבלי התרומות על ידי חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה איננה בגדר "אקט יחצ"ני מובהק" כפי שטען המפעל בתשובתו; העברת ההמחאה בדרך זו עלולה ליצור את הרושם שהתרומה ניתנה בזכות מוסר ההמחאה, ולפיכך היא פסולה. על המפעל לחדול אפוא מדרך פעולה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי קבלת ההחלטות על ידי המועצה, תעשה בהיעדרם של כלים שהם בסיס הכרחי לקבלת החלטותיה. היעדרן של אמות מידה המתאימות לחזון המועצה איפשר לחברי המועצה לחלק את תמיכותיה, בין היתר, על פי העדפות ואינטרסים אישיים שלהם, כפי שהועלה בביקורת זו (ראו להלן את הממצאים בנושא). הביקורת העלתה כי יותר ממחצית מקבלי תמיכות המועצה בשנת 2005 באו מיישובים גדולים ומבוססים במרכז הארץ; בעיקר קיבלו תמיכה מבצעי פעולות תרבות מתל אביב ( 30% ( מסכום התמיכות) ומירושלים 17% ( ). היישובים שכל בקשותיהם נדחו86 .במספר) הם כולם יישובי פריפריה מהאמור לעיל עולה כי יו"ר המועצה וחבריה ומנהלת המועצה לא ייחדו את תשומת הלב הראויה לחובה המוטלת על חברי המועצה וועדותיה להימנע מפעילות בניגוד עניינים, לרבות פעילות במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם נוכח האשמותיו החמורות של מר ששון, על המפעל והמועצה הייתה מוטלת החובה לבדוק בדחיפות וביסודיות את טענותיו בהתאם לאמור בנוהלי המפעל ובנוהלי המועצה, לפנ ות למנהל היחידה המשפטית ולהיוועץ במועצה הציבורית המייעצת של המפעל (להלן - המועצה המייעצת), כדי למנוע פעילות .הראות של אינטרסים ציבוריים, ואף הוחלו עליו נורמות ציבוריות חשובות בפסיקה ובחוק. עם זאת, מממצאי הביקורת המפורטים בדוח זה עולה כי המפעל והעומדים בראשו לא הפני מו די את מהותו הציבורית של המפעל ואת חובתם לנהוג, בין היתר בנושאים המתוארים בדוח זה, בהגינות, בשקיפות ובשוויוניות, כאשר טובת הציבור הרחב, ורק היא, עומדת לנגד עיניהם; חמורה במיוחד היא חלוקת התמיכות והתרומות מכספי המפעל אגב העדפה בלתי עניינית של גופים ומגזרים, שנראה כי את ענייניהם רצו בעלי תפקידים במפעל לקדם; העדפה כזאת משמעה פגיעה בגופים ומגזרים אחרים. אי -הפנמת מהותו הציבורית של המפעל עולה גם מההתנגדות העקבית שהביעו המפעל והעומדים בראשו בשנים האחרונות להחלת חוקים שאכפו על המפעל נורמות ציבוריות, ומחלק מתגובות יהם על ממצאי הביקורת. ראוי לציין לשבח כי הנהלת המפעל נקטה צעדים לתיקון חלק מהליקויים שהועלו. אולם תיקונים מסוימים, בין היתר בנוגע להוצאות ולחלוקת כספי המפעל, נעשו תוך הסתייגות עקרונית מחובתו של המפעל לנהוג על פי אמות מידה ציבוריות (בין השאר, בטענה שהמפעל הוא חברה פרטית) והסכמה לנהוג על פי אמות מידה אלה רק משום שמשרד מבקר המדינה עמד על כך. הדבר מעלה חשש כי בעלי תפקידים במפעל מעוניינים להמשיך ולשמר את יכולתם להשתמש בחלק ממשאביו לתועלתם האישית. אחת הבעיות במפעל, שנדונה בהרחבה בפסק דין גדות, היא שבשונה מחברה פרטית "רגילה", למפעל אין בעלי מניות שיש להם עניין וכלים להבטיח את ניהולו התקין, ולכן אין בו מנגנוני בקרה בסיסיים המצויים על פי רוב בחברה פרטית. מן הראוי שבעיה זו תבוא על פתרונה. על המפעל לתקן בהקדם את כל הליקויים שהועלו בדוח זה. כן ראוי כי האסיפה הכללית של המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים, נציבות שירות המדינה (לגבי נושא המתנות) והממונה על השכר במשרד האוצר - ידונו בהקדם בממצאי הדוח, הן במישור הכללי והן במישור האישי בנוגע לבעלי תפקידים במפעל, וינקטו את כל הצעדים המתחייבים מכך. במסגרת זו מן הראוי לבחון את אחריותם האישית של יו"ר דירקטוריון המפעל, מר שמעון כצנלסון, ושל מנכ"ל המפעל, מר שאול סוטניק. המשך פעולתו של המפעל באופן המתואר בדוח זה עלול לפגוע קשות בבסיס קיומו של המפעל, והוא - אמון הציבור בו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האינטרס הציבורי החשוב שבעניין, מן הראוי כי שר האוצר, האחראי למתן ההיתר לביצוע ההגרלות של המפעל, ושר המשפטים, בין היתר מתוקף סמכותו לאשר שינוי בתזכיר המפעל ובתקנונו, יבחנו את הדרך ההולמת להחיל בהקדם על המפעל (לרבות בחקיקה) את כל הנורמות הציבוריות שראוי שיחולו עליו (בהן הנורמות שצוינו בדוח זה), בהתחשב בנתוניו המיוחדים כגוף העוסק בהגרלות ובהימורים, במהותו ובמטרותיו. בין היתר ראוי שישקלו להרחיב את הפיקוח הציבורי על המפעל, כפי שהומלץ עוד בדוח מבקר המדינה משנת 1994 ובפסק דין גדות. הסדרה זו יהיה בה כדי לתרום לשיפור פעילותו של המפעל ולהגברת אמון הציבור בו. מטרתו העיקרית של המפעל - שלשמה נתן לו שר האוצר היתר בלעדי וייחודי לגייס כספי ציבור באמצעות הגרלות והימורים - היא לממן פעילויות של הרשויות המקומיות בתחומי הבריאות, החינוך, הרווחה, התרבות והאמנות, כתחליף למימון המדינה. הכספים המתקבלים בידי המפעל הם כספי ציבור. המפעל הוא נאמן הציבור ועליו לפעול לטובת הציבור ובהתאם לנורמות ראויות. לדרך פעולתו של המפעל ולשימוש שלו בכספי הציבור המופקדים בידיו בנאמנות יש אפוא השפעה ישירה על כלל הציבור. בעבר, בעקבות דוחות של משרד מבקר המד ינה, פרסומים באמצעי התקשורת וביקורת ציבורית חריפה, שיפר המפעל את דרכיו בחלק מתחומי פעילותו, מנקודת לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפעול ככל האפשר לצמצום של ביטולי הנסיעות ושל הוצאותיו בגין ביטולי נסיעות, וכן ראוי שהמפעל ינצל את ההטבות שהוא זכאי להן בתור לקוח מועדף. 1. לדעת משרד מבקר המדינה, טיפול המנכ"ל בפרשת הדלפת המידע מקובץ הזכיינים פגם במידת ההרתעה של המפעל מפני פעולות בלתי תקינות של עובדיו והעביר מסר שלילי לעובדים: המנכ"ל הפסיק ללא סיבה עניינית את חקירת הפרשה בעיצומה בלי שנקט צעדים כלשהם כלפי מי שנחשדה בהדלפת המידע ממאגר סודי זה של המפעל; המנכ"ל גם לא הורה לנקוט צעדים כלשהם נגד עובדים שהועלה כי השתמשו במערכת המחשוב של המפעל להפצת חומר שאינו

.הזכיינים - לא החלטה המאמצת את החלטת המנכ"ל שלא להמשיך ו לבדוק את הנושא ולא החלטה אחרת.

מפעל הפיס . היבטים בפעולות מפעל הפיס .בביקורת נמצא כי מר עמדי השתתף בהחלטות בדבר אישור של 24 תמיכות בסכום כולל של 1,030,500 ש"ח הקשורות לפעילויות וגופים בירושלים שחלקם מתוקצבים, בין היתר, על ידי עיריית ירושלים, אשר מר עמדי מחזיק כאמור בתיק התרבות והספורט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר עמדי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו לעיר ולגופים בה ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות שהוא חבר בהן, בעת שדנו על תמיכה כספית בגופים שיש לו או לעירייה עניין בסיוע להם, והיה עליו לצאת מישיבות אלה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול. הלכה פסוקה היא כי ניגוד עניינים יכול להיות גם בין שני עניינים ציבוריים של נושא המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה בהשתתפותו של מר עמדי בהחלטות על מתן תמיכות בסכומים גדולים לפעילויות ולגופים הנמצאים בירושלים, אשר גם במסגרת תפקידו בעירייה כמחזיק תיק התרבות והספורט היה לו עניין לקדם אותם, הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים בין שני העניינים הציבוריים שלהם הוא מחויב, שלא על פי חובותיו בעניין זה לפי הפסיקה ולפי נוהלי המועצה. (1) הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטות הוועדה לאמנויות הבמה לתת שתי תמיכות בסכום כולל של 30,000 .ש"ח לפעילויות וגופים הקשורים בעמק יזרעאל הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטת הוועדה לאמנויות הבמה לתת למקהלה תמיכה בסך 15,000 .ש"ח לסיוע במימון הנסיעה של חברי המקהלה לארה"ב מהתכתובת האמורה עולה כי מר ברושי ניצל את תפקידו במועצה לתרבות ואמנות כדי לנסות ולקדם את ענייני המועצה האזורית שבראשה עמד. הניסיון אמנם לא עלה יפה, אך בעשותו כן פעל מר ברושי בניגוד עניינים תוך ניצול מעמדו במועצה לתרבות ואומנות. הביקורת העלתה כי ברשימת המופעים שאישר מר ברושי נכלל גם מופע של תזמורת בנהלל שבעמק יזרעאל. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את העובדה שמר ברושי היה שותף להחלטה לתמוך בסכום ניכר בכנס של איגוד שהוא עומד בראשו. נוכח ממצאי הביקורת נראה כי התמיכה של המועצה בכנס זה הושפעה מכך שמארגני הכנס והעומדים בראשו חברים במועצה ובוועדותיה. לדעת משרד מבקר המדינה הייתה מוטלת על מר ברושי החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מניגוד העניינים הכרוך בהשתתפות בהחלטות הנוגע ות לגופים שבראשם עמד. מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי מר ברושי לא פעל על פי חובותיו בעניין זה והוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד לנוהלי המועצה. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות המועצה עולה לכאורה כי מר ששון השתתף בחמש החלטות של ועדות המועצה על תמיכה בעיריית חולון, בחברות עירוניות הקשורות בה ובתושבי העיר, בסכום כולל של 244,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה תשובתו של מר ששון מדגישה את החשיבות של רישום פרוטוקולים ממצים של ישיבות המועצה וועדותיה תוך ציון נוכחות החברים והשתתפותם בקבלת החלטות, וכן את החשיבות של מסירת מידע לחברי הוועדה על המבקשים ובכלל זה על מקומות מגוריהם. זאת כדי למנוע אפילו מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי שחברים שעניין הנוגע להם נדון בישיבה יצאו ממקום הישיבה ויוודאו כי הדבר נרשם בפרוטוקול. יש לציין לשבח את ההקפדה בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהיו"ר וחברי מועצה לא פעלו על פי המתחייב מהכללים למניעת ניגוד עניינים ומנוהלי המועצה, לא הודיעו מראש על זיקותיהם ולא נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות הנוגעים למבקשי תמיכה שיש להם עניין ישיר או עקיף בהם. יש לראות בחומרה גם את העובדה שמאז הוקמה המועצה לא נקטו חבריה את הצעדים הדרושים לבחינת סוגיית ניגוד העניינים בפעילות המועצה וועדותיה ולקביעת הנחיות ברורות בעניין זה, נוסף על האמור בעניין זה בתקנון ההתאגדות של המפעל, בנוהלי המועצה ובפסיקה. מממצאי הביקורת עולה כי בפועל היו"ר וחלק מחברי המועצה וועדותיה אכן קידמו בכמה מקרים מתן תמיכות לגופים שהיה להם עניין בהם. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר הדירקטוריון לא נהגו בכספי הציבור ברגישות ובאחריות הנדרשות. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להורות למועצה לקיים בדק בית יסודי בעניין פעילותה ולבחון אם יש מקום לעצור לאלתר את אישור התמיכות עד להשלמת הבדיקה האמורה. על המועצה וועדותיה להתקין בהקדם אמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות (בדומה למבחנים .לחלוקת כספי תמיכות שגיבש, למשל, משרד המדע, התרבות והספורט לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ). באמצעות אמות המידה יוכלו עובדי המועצה לבחון אילו בקשות עומדות בתנאי הסף קודם הדיון בוועדות. על בסיס אמות המידה אף תוכל המועצה לקיים הליך בדיקה מובנה ומושכל לאישור או לדחייה, בלא שהוועדות יצטרכו לדון במאות בקשות בשנה אל א רק במקרים חריגים שתגדיר המועצה (כפי שנהוג לגבי ההקצבות השנתיות של המפעל לרשויות המקומיות). בשיטה זו גם ייבחנו כל הבקשות לתמיכה בשקיפות, בהגינות, באחידות וללא משוא פנים. על המועצה וועדותיה לתעד כראוי את דיוניהן בדרך שתשקף את הנימוקים להחלטותיהם ואת נוכחות חברי המועצה בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם. זאת ועוד - יש להתחשב בחובה לתת ייצוג הולם לשני המינים, למגזרים שונים של האוכלוסייה, לכל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים. החסויות מיועדות לקדם מכירות ולשפר את השיווק של הגרלות המפעל, ולכן ערכה השיווקי של החסות המוצעת צריך להיות השיקול המרכזי בהחלטת הוועדה אם לאשר את מתן החסות. הביקורת העלתה כי ועדת הפרסום החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסות לאירועי תרבות בלא שהובהרה בפרוטוקול הישיבה התועלת העסקית שהמפעל יפיק מכך. נמצאו שבע דוגמאות כאלה למתן חסויות לאירועי תרבות, שארבעה מהם התקיימו בעיר אשדוד; הסכום הכולל של אותן חסויות היה כ- 295,000 ש"ח. מאחר שהמועצה היא הגוף במפעל המופקד על מתן תמיכות לגופים כאלה, לא הייתה ועדת הפרסום רשאית לקבל החלטות אלה. .בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא פורטו כאמור הנימוקים לאישור החסויות האמורות, וגם לא נראה כי השיקול המרכזי בהחלטה היה אכן קידום השיווק של הגרלות המפעל. בביקורת נמצאו שמונה מקרים של תרומות המסתכמות ב - 104,000 ש"ח, שנתן המפעל לאירועי תרבות, ששניים מהם התקיימו בעיר אשדוד. 3. הביקורת העלתה כי ההחלטות בעניין החסויות והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. מהאמור לעיל עולה כי למעשה מתבצעות במפעל במקביל, באמצעות יחידות אחרות של המפעל ותקציבים שלא נועדו לכך, פעולות של תמיכה כספית בפעולות תרב ות בלא שנראה כי נבחנו כראוי. באחדים מן המקרים הנזכרים בולטת מעורבותו המשמעותית של היו"ר. לדוגמה, הוועדה הבין-תחומית דחתה במרס 2005 בקשה לתמיכה בפסטיבל "ההתיישבות העברית מצדיעה לירושלים", בסכום של 100,000 ש"ח אך לבקשת היו"ר, אישרה ועדת הפרסום לתת 50,000 ש"ח באמצעות מתן חסות, בלא שדווח לה כי הוועדה הבין- תחומית דחתה את הבקשה ומדוע דחתה אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שכל הקצאה כספית תמומן באמצעות הסעיף התקציבי שנועד לה ותאושר בידי הגוף במפעל המוסמך לטפל בה. אין זה ראוי לממן תמיכות לאותו גוף או אירוע מסעיפי תקציב ותחומי פעילות שונים של המפעל. על ועדת הפרסום וועדת התרומות להימנע מלקבל החלטות לגבי מתן חסות ותרומות לאירועי תרבות בלא תיאום עם המועצה, ויש לקבל החלטה רק לאחר שנבחנו במלואם השיקולים העסקיים והאחרים למתן התמיכה או התרומה. על המפעל להקים מאג ר מידע ממוחשב מרכזי שיאפשר ליחידותיו לבדוק אם בקשות לתמיכה, לחסות או לתרומה שהועברו לטיפולו, הוגשו גם ליחידות אחרות, מה החליטו אותן יחידות ומדוע. כל זאת כדי למנוע אישור של תקציבים לאותו גוף בידי כמה יחידות בלא תיאום, או אישור בקשה בידי יחידה אחת לאחר שנדחתה מסיבות מוצדקות בידי יחידה אחרת. ,יצוין כי החלטה זו התקבלה בניגוד עניינים, שכן גם מר לוי, בהיותו ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה. ולכן גם הוא היה חייב לדווח לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא מנוע מלהשתתף בישיבתה הנוגעת לעמותה ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה; ולהיעדר מאותה ישיבה. 4. הביקורת העלתה כי המדור לפיקוח על הבנייה בעירייה לא ניהל תיק פיקוח עדכני על המבנה כנדרש בחוק התכנון והבנייה85 . מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי. ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד. על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לשוב ולבדוק את התפקידים האמורים של היו"ר על פי העקרונות שנקבעו בדוח מבקר המדינה משנת 2004 בעניין אופן בדיקת מינוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגוף אחר. כ ן עליו (א) הביקורת העלתה כי באפריל 2006, כשדיווח היו"ר לראשונה על חברותו בדירקטוריון של חברה א', הוא לא פעל על פי העקרונות שנקבעו בדוח האמור של משרד מבקר המדינה, אף שעקרונות אלה אומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. כאמור, היו"ר הסתפק בדיווח לדירקטוריון כי התבקש לשמש חבר דירקטוריון בחברה א' וכי הוא נתן את הסכמתו לכך; הוא לא דיווח על קשריה של חברה א' עם חברה ב', ואף לא ציין שאחיו שימש בעבר מנכ"ל חברה ב' בעבר ומשמש בהווה מנכ"ל חברה א'. הוא גם לא פירט בפני הדירקטוריון את מבנה החברה ואת תחומי פעילותה, ואף לא את קשריה של חברה ב' עם גופים ציבוריים, כנדרש. רק באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא כאמור היו"ר לאישור הדירקטוריון בדיעבד, את מועמדותו לדירקטור בחברה א', וציין כי אחיו הוא אחד הבעלים של חברה א' ושותף בחברה ב', שהיא חברת האם של חברה א'. על פי תמליל הישיבה, היו"ר לא פירט את עיסוקיה של חברה ב' באר ץ ולא ציין שהיא מתקשרת עם גופים ציבוריים, אלא מסר לדירקטוריון כי וידא שלמפעל הפיס אין שום קשר עם שתי החברות. בדצמבר 2006 , בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה, הביא היו"ר לאישור (בדיעבד) בפעם השלישית את מועמדותו בתור דירקטור בחברה א', וציין כי לחברה א' "אין שום פעילות בישראל ומכאן לא יכול להיות לה קשר למוסדות חברה [ היא אחד מהבעלים של]'שחברה ב[ עובדה]ה[ .וגופים ציבוריים בישראל אין לה כל רלוונטיות לענייננו". הדירקטוריון אישר בדיעבד את בקשתו של ]'א היו"ר. (ב) גם דירקטוריון המפעל לא פעל על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 , אף שהנהלת המפעל אימצה אותם כהנחיה לביצוע. לאחר שקיבל הדירקטוריון את דיווח היו"ר באפריל 2006 , הוא לא בדק את המידע שמסר היו"ר ולא קבע אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים בין תפקידיו של היו"ר. אין זה מן הנמנע כי לו נעשתה בדיקה מסודרת של החשש לניגוד עניינים, היה הדירקטוריון מוצא כי אין חשש לניגוד עניינים או קובע תנאים למינוי והסדרים למניעת ניגוד עניינים, אולם כאמור הבדיקה לא נעשתה כלל, ובכך יש טעם לפגם. .לדרוש מהיו"ר למסור לו את כל הפרטים הדרושים לבדיקה האמורה, ובכלל זה להודיע לו אם הוא מקבל שכר כלשהו עבור מילוי תפקידים אלה. על המפעל לפעול למימוש העקרונות שנקבעו בעניין בדוח מבקר המדינה האמור ואומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. עוד בשנת 2004 , בדוח מבקר המדינה על מפעל הפיס 77 שעסק במי נוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגופים אחרים, כתב משרד מבקר המדינה כי "כדי להבטיח מינהל תקין וטוהר מידות, מן הראוי לקיים, קודם מינוים של עובדים ובעלי תפקידים בגוף ציבורי (לרבות גוף דו-מהותי) לתפקידים מחוץ לגוף, בדיקה של חשש לניגוד עניינים... מן הראוי לבדוק את החשש לניגוד עניינים כלהלן: על העובד או בעל התפקיד שקיבל את הצעת המינוי (להלן - המועמד) לדווח בכתב לגורמים המוסמכים (כגון המנכ"ל, היו"ר או הדירקטוריון), פרק זמן סביר לפני המינוי, על הצעת המינוי שקיבל, ולפרוס לפניהם מידע מפורט על הגוף שבו הוצע לו המינוי, ו בכלל זה -מבנה הגוף (חברות בנות, חברות אחיות, אשכול החברות שהוא משתייך אליו וכיו"ב), תחומי פעילותו, בעליו, מנהליו, הפרויקטים שהוא משתתף בהם וכן הקשרים הקיימים והפוטנציאליים בין הגוף שהוא עובד בו לבין הגוף שבו הוצע לו המינוי. על הגורמים המוסמכים לבדוק את המיד ע ובמידת הצורך לאסוף מידע משלים. עליהם לדון בעניין ולקבוע, באופן מנומק, אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים. אם יקבע שיש חשש לניגוד עניינים, עליהם להחליט אם החשש מונע את המינוי כליל, או שניתן להתיר את המינוי בתנאים שהמועמד יידרש לעמוד בהם. המועמד לא יסכים ל הצעת המינוי בטרם יקבעו הגורמים המוסמכים את עמדתם". .לניגוד עניינים בין תפקידיו. על היו"ר לבקש מהדירקטוריון אישור מפורש למינויו לתפקידים האמורים, כנדרש בהסכם העבודה שלו, ולא להסתפק בדיווח. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד. מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם. .על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. הביקורת העלתה כי רואה החשבון והמבקר הפנימי של המפעל לא עשו ביקורת על פעולות המועצה מאז היווסדה בשנת 2001 . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת שפורטו לעיל יש חשיבות רבה לכלילת בדיקות של המועצה בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי, ועל רואה החשבון של המפעל לבקר בהקדם את פעילותה החשבונאית של המועצה. . לדעת משרד מבקר המדינה כיוון שהמפעל נועד לשרת את כלל הציבור במדינה, מן הראוי שחברי המועצה ייצגו מגוו ן גדול ככל האפשר של תחומי תרבות ואמנות ושל יישובים, זאת במיוחד נוכח הודעת המועצה שהיא תתמוך בצעירים ובתושבי הפריפריה. לכן יש מקום כי מפעם לפעם תהיה תחלופה בין חברי המועצה וועדותיה, הן אלה שמייצגים אזורים ומגזרים בארץ והן אלה שמייצגים את תחומי האמנות השונים. גם יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפעל יפעל ליישום עקרונות הייצוג ההולם של בני שני המינים ושל המגזרים השונים, שהם מעקרונות היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית בישראל, וייתן ביטוי הולם לנשים ולמגזרים השונים במועצה. הביקורת העלתה כי בפועל מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. הביקורת העלתה כי הפרוטוקולים של המועצה וועדותיה, שנכתבו על ידי מנהלת המועצה או עובדת המועצה, נרשמו בקיצור רב ואינם נו תנים תמונה ממצה של הדיון. בדרך כלל לא צוינו בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. כדי להתמודד עם העומס נעזרו הוועדות לעתים ביועצים מקצועיים חיצוניים, שבדקו את הבקשות עוד לפני הדיון במועצה או בוועדה וכתבו את המלצתם. מבדיקת ההחלטות עולה כי לא תמיד התק בלו המלצות היועצים; הביקורת העלתה כי גם הנימוקים לדחיית המלצות היועצים לא נרשמו בפרוטוקולים, אף שמדובר בהחלטות מהותיות המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח סכומי הכסף הגדולים שהמועצה מקצה והחובה לנהוג בשוויון ובהגינות בכל פעולותיה, עליה להקפיד לרשום פרוטוקולים שיכללו את עיקרי הדברים. עליה גם להקפיד לציין בהם נימוקים מפורטים להחלטות. יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק את החשדות לגופם, ולפיכך אין להסיק מדוח זה דבר באשר לנכונותם. הביקורת התמקדה באופן שבו טיפל המפעל בחשדות אלה. .מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להפסיק לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכים להיות ערים לרגישות הציבורית של השימוש בכספי המפעל ולהימנע מחלוקת מתנות שמומנו מכספיו לגורמים כה רבים ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה - לדון בממצאי הביקורת דלעיל, הן במישור הכללי והן במישור האישי, ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פועלת לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובת המפעל כדי לבטל את הצורך בהגדרת "משרות האמון" ותנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה וכיצד ייבחרו המועמדים למלא אותן. מספר המשרות הבכירות במפעל אינו גדול מכדי שיהיה אפשר להכין רשימה סגורה של משרות שתוגדרנה "משרות אמון" ולהגדיר את תחומי פעילותם ותפקידיהם של הממלאים משרות אלה, על פי אותן אמות מידה שצוינו שבתשובת המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשלב הראשון של בדיקת הפרשה ובוודאי בטרם הוחלט כיצד לסיים את הטיפול בה, היה על המפעל לבדוק את מכלול היבטיה, לרבות השאלה האם מנה ל א' נתן דבר מה למשווק א' בתמורה לטובות הנאה שקיבל ממנו לכאורה, והאם במעשיהם השפיעו באופן כלשהו על המפעל. זאת במיוחד משום שבדוח הבדיקה צוין במידה רבה של ודאות כי הקשרים בין שני אלה לא יכלו "להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים" ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מידע מבוסס ובדוק על מידת ההשפעה של הקשרים בין השניים על המפעל, לא יכלו המנכ"ל והיו"ר לקבל החלטה מושכלת בעניין אופן סיום הפרשה. לנוכח החשד למעשים פליליים והחשש שהיה בהם כדי להשפיע על המפעל, הביא משרד מבקר המדינה א ת הפרשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שבחן את המסמכים בנושא, סבר שיש בהם כדי להצביע על חשד לביצוען של עבירות פליליות מסוג שוחד ועל כן הורה על חקירת משטרה בנושא. בעת סיום הגיבוש של דוח ביקורת זה טרם הסתיימה חקירת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע נהלים מסודרים בעניין בחירת עובדי המפעל המלווים נסיעות לחו"ל, כדי שהשיקולים שלפיהם ייבחרו העובדים יהיו ברורים ולא יהיו נתונים לשיקול דעתו של אדם זה או אחר. דברים אלה אינם מתיישבים עם העובדות. בכל התכניות שהוגשו לוועדה לתכנון ולבנייה יועד כל חלל קומת העמודים לסגירה, וכך אכן נעשה; ועקב כך נחסמה יציאת החירום של המוסד הסיעודי לכיוון קומת העמודים. מהאמור לעיל עולה כי ראש העירייה הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בהקמת מבנה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שייעודו אינו תואם את הייעוד שסוכם עליו בהסכם בין העירייה למפעל; ובתכניתם להקים במוסד מבנה שישרת גם אנשים שאינם נמנים עם דייריו, הם לא נתנו את הדעת על רווחתם של הדיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות לחגים לגורמים רבים כל כך ובעלות כה גבוהה, במשך שנים רבות, ללא אמות מידה ברורות, לא ראוי שתיעשה על ידי גוף .שהכנסותיו באות מן הציבור ומיועדות למטרות ציבוריות. על המפעל לשקול מחדש את נושא חלוקת המתנות ולקבוע כללים נאותים בנושא זה. מתגובת המנכ"ל לטיוטה עולה כי הוא לא חלק על הממצאים לכאורה המצביעים על כך שמשווקים א' וב' גבו במשך שנים סכומי יתר מזכיינים. למרות זאת הוא הורה למבקר הפנים שלא להמשיך את בדיקתו בעניינם, והחליט לסיים את הטיפול בנושא באמצעות הפקת לקחים כלליים מכאן ולהבא בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים להשלים את בדיקתו 59 . העובדה שמבקר הפנים לא בדק את הגבייה של כל משווקי המפעל, אין בה כדי לגרוע מחומרת הממצאים לכאורה שהועלו לגבי שני המשווקים שנבדקו. אם היה בידי המנכ"ל מידע שיש בו כדי לערער על נכונות הממצאים שבטיוטה, היה עליו למסור אותו למבקר הפנים ולבקש ממנו לבדוק את המידע ולעדכן את הטיוטה לפיו, אך הוא לא עשה זאת באותה העת60. זאת ועוד; לא נמצאה חוות דעת משפטית הבוחנת, כ מומלץ בטיוטה, את האפשרויות העומדות לפני המפעל לקבלת מידע לגבי תקינות הגבייה של המשווקים לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לקבל חוות דעת משפטית כזאת בטרם הורה שלא להמשיך בבדיקה. מכל מקום, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים לבדוק לאלתר את העמידה במגבלת ה- 75% לגבי כל המשווקים הנוכחיים שלגביהם לא נבדקה מגבלה זו, מאחר שהמידע על פעילותם נמצא בהישג ידו של המפעל. . גם במקרה זה החליט אפוא המנכ"ל לסיים את הטיפול בפרשה במהרה, בלי לבדוק עד תום את כל החשדות שהועלו בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מוסר מסר שלילי לכל משווקי המפעל. יתר על כן, בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה נוצר מצב בלתי מתקבל על הדעת, שבו המפעל המשיך להעסיק ביודעין, בלי לטפל בנושא, שני משווקים שלפי בדיקה פנימית שלו הפרו לכאורה את ההסכם עמו וגבו כספים ביתר מצדדים שלישיים הקשורים לפעילותו (הזכיינים), ושישה משווקים נוספים שיש חשש שגם הם פעלו כאמור. 3. : הדיווח לדירקטוריון (א) הביקורת העלתה כי גם במקרה זה לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על הממצאים שהועלו בבדיקה וצוינו בטיוטה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם החליט המנכ"ל להפסיק את בדיקת הפרשה, היה עליו לה ודיע ליו"ר ולדירקטוריון על ממצאי מבקר הפנים ולבקש שינחו אותו כיצד לפעול. פרוטוקול ישיבת ועדת הביקורת מספטמבר 2005 נכתב באופן כללי ותמציתי, ולכן לא ניתן לד עת האם חברי הוועדה שנכחו בישיבה ביקשו לקבל את טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים, והאם התקיים דיון בנושא; והאם חברי הוועדה ניסו לברר מה משמעות המשפט במצגת ולפיו "ייתכן" שבעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים - באילו סכומים מדובר, באילו משווקים מדובר והאם הם הוחלפו בתקופת הסכם השיווק החדש; והאם ניסו לברר מה הם "שיקולי הפרקטיות" שבגללם החליט המנכ"ל (שנכח בישיבה) שלא להרחיב את הבדיקה. מכל מקום, מהפרוטוקול עולה כי באותה הישיבה לא התקבלה כל החלטה בנושא ביטוח .קשר בין מקום מגוריהם ומקום עבודתם ועיסוקם של חברי המועצה לבין החלטות המועצה על מתן תמיכות, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מ בקר המדינה, על המועצה לקבוע בהקדם מדיניות ברורה בעניין תמיכותיה, שתביא למימוש חזונה ויעדיה - דהיינו למילוי צורכי "תושבי פריפריה הנמצאים בשולי העשייה התרבותית", ולא רק לעידוד פעילויות במרכז הארץ או ביישובים שממילא קיימת בהם פעילות תרבותית ענפה, הנתמכת גם בי די גופים אחרים, כגון משרד המדע, התרבות והספורט והרשויות המקומיות. את המדיניות עליה לתרגם לכללים ברורים ומחייבים בעניין היקפי התמיכות שתעניק לכל אחד מהיעדים, ואמות מידה לקביעת סכום התמיכה לפעילות בודדת יחידה או לגוף יחיד. כיוון שהמועצה לא קבעה כאמור מדיניות ברורה ומלאה ליישום חזונה, ולא קבעה כללים ואמות מידה מפורטים לקבלת ההחלטות בדבר מתן תמיכות וסכומיהן, נוצרה אפשרות שחברי המועצה וועדותיה יקבלו החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. להלן פירוט הממצאים שהעלתה הביקורת בנושא החשש לני גוד עניינים: מאחר שהמפעל עוסק בכספי ציבור חלות עליו, על עובדיו ועל מנהליו נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן הנורמות האוסרות פעילות בניגוד עניינים או תוך חשש לניגוד עניינים. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדות המשנה שלה עולה כי על אף האמור בנוהלי המועצה ובפסיקה, השתתפו חלק מחברי המועצה וועדותיה בקבלת ההחלטות על מתן תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או משום שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או משום שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי הוועדה והן לא נרשמו בפרוטוקול (ראו להלן את ממצאי הביקורת בנושא). לדעת משרד מבקר המדינה, בעשותם כך פעלו חברי המועצה והוועדות במצב שיש בו ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. מטבע הדברים, החלטה על מתן תמיכה לגוף מסוים במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים, באה על חשבון הקצבה של המועצה לתחו מים, פעילויות ויישובים אחרים שהיה ראוי שיקבלו אותה. הביקורת העלתה כי הנוהל לבקרת מבנים אינו מפרט את הצעדים שיהיה על מנכ"ל המפעל לנקוט בעקבות קבלת דיווח על חריגה בשימוש במבנה, מלבד משלוח מכתב לרשות המקומית. על המפעל לעדכן את הנוהל ולכלול בו הוראות בדבר צעדים אלה. הביקורת העלתה כי עד א וקטובר 2006 לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש במבנים אלה. עוד הועלה כי משנת 1999 לא עשה המפעל סקר שימושים מקיף נוסף והסתפק רק בשתי בדיקות מצומצמות, וכי לדירקטוריון המפעל לא דווח על ממצאי סקר 1999 ., וגם לא על חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר מכן עקב כך לא ידע הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעל המפעל לנקוט כדי למנוע אותן. עוד הועלה כי לדירקטוריון גם לא דווח על הסכמת המפעל לשינוי ייעודם של חלק מהמבנים, והיא ניתנה בלי אישורו. .בדוח הבדיקה נקבע כי גם אם יימצא שטענות מנהל א' נכונות, עצם הקשרים הכספיים בין השניים, בייחוד ללא ידיעת הממונים על מנהל א', אינם עולים בקנה אחד עם כללי האתיקה ועם הנורמות המקובלות. בדוח הודגש כי קשרים כספיים בין משווק לעובד בכיר במפעל "אינם יכולים שלא לפגום באובייקטיביות ושיקול הדעת הנקי הנדרשים מכל עובד במפעל. הנ"ל נכון בעיקר לגבי עובד בעמדה אשר... לפעולותיו עשויה להיות השפעה על תוצאותיו ]'מנהל א [ בכירה כשל ".]'משווק א[ הכספיות של יודגש כי מבקר הפנים והיועץ הביטחוני לא בדקו אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה, כיצד השפיעו הקשרים ביניהם על פעולות מנהל א' במפעל ואם נגרם למפעל נזק בשל קשריהם. אי-ביצוע בדיקה זו צוין באופן ברור בדוח הבדיקה. עם זאת הובהר בדוח, כאמור, כי יש למנהל א' היכולת להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' במפעל, וכי "ניתן לציין אינה יכולה ]שהייתה בין השניים[ ברמת וודאות גבוהה כי מערכת יחסים מעין זו ". ]ביניהם[ להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים בדוח הבדיקה הומלץ לבצע בדיקות נוספות על מנת לשפוך אור על פרטי האירוע ולבדוק את נכונות המידע שמסרו המעורבים בו. מכל מקום, בדוח נקבע כי "חומרת הפרטים והתנהלות המעורבים, כפי שידועים עד כה, מדברת בעד עצמה ואינה יכולה שלא לזכות למענה מצד המפעל". .תלונה במשטרה או להביא למיצוי הבירור והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינה מחויבת לפי החוק, וגם אם כתוצאה מכך עלולים המקרים להתפרסם. סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו. תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. 3. מממצאי הביקורת עולה כי בין היתר מחשש לפרסום שליל י, נהגה הנהלת המפעל בשנים האחרונות, ללא יוצא מן הכלל, לסיים בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם במפעל, בלי לבדוק (אפילו לא בבדיקה פנימית) את החשדות במלואם ובלי לבחון את ההשפעה על המפעל במקרים אלה. בשל אותו החשש גם לא דיווחה ההנהלה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. עוד עולה, כי הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, וכי המסמכים הקשורים בחשדות לא תויקו בתיק של המפעל, חלקם אף הוצאו מחוץ למפעל, ואת חלקם ניסה המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. עקב כך לא ניתן לדעת בוודאות בין היתר אם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות במפעל, נוסף על אלה שהועלו במקרים שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולתו האמורה של המפעל אינה ראויה. המסר המועבר באמצעותה לעובדי המפעל וסוכניו ולציבור הוא של סלחנות והבלגה על חשדות חמורים במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפות מבטיחה את טוהר המידות ואת קיומן של נורמות ציבוריות ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים לעיל כראוי, היה עולה כי אין בהם ממש, ואולם הטיפול בחשדות אלה הופסק בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. 4. ,במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות את היועץ הביטחוני, הקב"ט, מבקר הפנים, חברי ועדת הביקורת, המנכ"ל והיו"ר. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות שתוארו בדוח זה לעיל, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. 5. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספי ציבור, חלה החובה לפעול בהגינות ובשקיפות ולמצות את הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות לעיל על מכלול היבטיהן, לפעול לתיקון הליקויים שיימצאו, לנקוט את כל הצעדים הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין, ובשיתוף הדירקטוריון להפיק את הלקחים הדרושים למניעת הישנות המקרים. על המפעל להכין נהלים שיבטיחו שחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו וסוכניו ייבדקו עד תום ויטופלו כראוי. בין היתר ראוי לקבוע בנהלים אלה כי כל מתשובת המפעל עולה כי למפעל אין נוהל בנושא הליך אישור עבודה פרטית. עוד עולה כי שבעה עובדים במפעל, רובם עובדים בכירים, עוסקים בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האיש ורים שפג תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד. נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי. לא נמצא כי מי מעובדי המפעל שהעובדת שלחה להם בדוא"ל חומר שאינו קשור לפעילות המפעל דיווחו על מעשיה, כמתחייב בנוהל. יתרה מזו, בדיקתו של מנהל אבטחת המידע העלתה כי חלק מעובדים אלה העבירו בעצמם חומר כאמור לעובדת. גם העובדת לא דיווחה להנהלת המשרד על דואר בלתי ראוי. למרות זאת לא הורה המנכ"ל לנקוט צעדים כלשהם נגד העובדים האמורים, אף לא נזי פה ואזהרה שלא יחזרו על מעשיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמפעל הוא גוף שמהותו ומטרותיו ציבוריות, מוטלת עליו חובה מוגברת לעקור מן השורש תופעה של הפצת חומר בלתי הולם על ידי עובדיו. . לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לשקול שוב את החלטתו בנושא ובכלל זה את ההחלטה כי בראש המועצה לחינוך יעמוד יו"ר המפעל, נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה בעניין סדרי עבודתה של המועצה לתרבות ואמנות, השפעתם של חבריה על פעולותיה והחלטותיה והשימוש בכספי המועצה לצורך סיוע לגופים הקשורים בהם במצב של חשש לניגוד עניינים. ע ל האסיפה הכללית ודירקטוריון המפעל לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שצוינו בדוח זה, עוד לפני שהמועצה לחינוך תתחיל לפעול - אם אכן תוקם - כדי למנוע את הישנותם בגוף זה. משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ מהסקירה הלקונית שכאמור מסר המנכ"ל לוועדה בעל פה בנובמבר 2003, הוא לא הציג לוועדה נתונים על הליך הפנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין למפקח-על. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפיקוח על ההגרלות במפעל ולזהותו של מפקח העל נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית ותדמיתית, ונוכח סדרי עבודתה של הוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל 79 , היה על המנכ"ל לפרט לפני הוועדה את הליך בחירתו של מפקח-העל. מהאמור לעיל עולה כי את ההתקשרות של המפעל עם עורך הדין יזם המנכ"ל. הוא שהעביר את הבקשה בנושא לוועדה לבחירת יועצים ומומחים, והוא שהציג את הנושא לוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שהמנכ"ל, . ,שכאמור יזם את ההתקשרות, הוא שהציג את הבקשה לוועדת יועצים ומומחים ששימש היו"ר שלה ואשר היה שותף להחלטתה לאשר את ההתקשרות. מהאמור לעיל עולה שהמועצה פועלת למעשה כגוף אוטונומי המנוהל בידי היו"ר ואינו כפוף לנוהלי המפעל. כמו כן הביקורת העלתה שהדירקטוריון והנהלת המפעל לא קיימו בקרה כלשהי על המועצה, על אף היותה כאמור "אורגן" של המפעל המקצה כספים שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל לבחון מחדש את ההחלטה ואת הנוהל בעניין הסכומים שהמפעל מעניק לעובדיו לכבוד אירועים ושמחות, ולפעול לשינוי ההחלטה האמורה ברוח המלצתו של סמנכ"ל המינהל של המפעל משנת 2000 . אין זה ראוי שהמפעל, המופקד על כספי ציבור והמחויב לפעול על פי נורמות ציבוריות, יממן ממקורותיו הוצאות של עובדיו עבור שי שנתנו לכבוד אירוע אישי של עובד אחר במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של היו"ר והמנכ"ל בעניין אישור הנסיעות לחו"ל אינה עולה בקנה אחד עם חובתם להקפיד לקיים את נוהלי המפעל במלואם ולשמש דוגמה לעובדי המפעל. כמו כן היה על יהם להקפיד להביא לאישור הדירקטוריון את הנסיעות של כל עובדי המפעל לחו"ל, כמתחייב מהנהלים האמורים. נוסף על כך, אין די בדיווח בעל פה של המנכ"ל ליו"ר על נסיעותיו המתוכננות, ועליו להקפיד לתעד את קבלת האישור. .של חברי המועצה במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. ראוי גם לקבוע נוהל שיבטיח רישום של הזיקות של חברי המועצה לרשויות מקומיות ולגופים וגילוי נאות של חברי המועצה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בתחילת עבודתה של המועצה בשנת 2001 היה עליה לבקש חוות דעת משפטית שתבהיר כיצד על חבריה לפעול במצבים של ניגוד עניינים ושל חשש לניגוד עניינים ותפרט את הנחיות המפעל, המועצה והחוק בעניין זה. מאחר שלא ביקשה זאת, היה על מנהל היחידה המשפטית - אשר השתתף החל משנת 2004 בחלק מישיבות המועצה וועדותיה ועל כן ידע כיצד הן מתנהלות - ליזום דיון של הנהלת המפעל בנושא. מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החליט לתמוך בפסטיבל זה כבר בדצמבר 2004 , עוד לפני שהוועדה הבין-תחומית התכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה זה מקרה בולט של מתן תמיכה מכספי המפעל משיקולים א ישיים, תוך ניצול מעמדו של מר כצנלסון כיו"ר המפעל ויו"ר הוועדה שאישרה את התמיכה. ,כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור עליו להקפיד שמתן התרומות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני ובשקיפות מלאה. הוצאותיו של המפעל על מתן תרומות לעמותות, לארגונים ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומו ת לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניות בתחום זה ובתקציבים שראוי להקצות לכך. יו"ר המפעל, המנכ"ל והמזכיר, אשר שימשו כוועדת תרומות, קיבלו את החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלב של חברי דירקטוריון המפעל ומנהליו או שימשו כלי לקידום האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתן התרומות באופן שיווני וגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעל להגיש לו בכל שנה דוח מפורט על כל הבקשות לתרומות שהתקבלו במהלך השנה, על הבקשות שנענו ועל השיקולים להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקב אחר כספי התרומות כדי לוודא שהם שימשו למטרה שלשמה נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות. המפעל כתב כאמור למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים בדוח זה. .ייעודו של המפעל הוא להקציב לרשויות המקומיות כספים, שהוא מגייס מהציבור באמצעות הגרלות, למימון השגת מטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה. בפסק דין גדות ציין בעניין זה בית הדין הארצי לעבודה כי "תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו... כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים במפעל הפיס הם כספי ציב ור. מן הציבור . התקבלו ולתועלת הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פיקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו" 25. הביקורת העלתה כי בעקבות ישיבה זו ודיון שהתקיים אצל מנכ"ל המפעל, כתב מנהל אגף בקרה למנהלת המועצה כי לפי התקנון ותזכיר המפעל כפופה המועצה לנוהלי המפעל; אולם כיוון שמבדק ה-ISO במועצה נדחה בשנה, נדחתה בשנה גם החלת נוהלי המפעל על המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר אמות מידה עלולים מבקשים בעלי קשרים שהגישו המלצות לזכות בהעדפה בלתי ראויה. על הוועדה לקבוע אמות מידה כדי להבטיח שבקשות התרומות ייבחנו בצורה שווה והוגנת, תוך מתן ייצוג הולם לכל המגזרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, תמיכה בזכיינים או בקרובי משפחתם הנעשית מתקציב התרומות המיועדות לכלל הציבור, עלולה להעלות חשש, שבקבלת התרומה ניתנה להם עדיפות על פני כלל הציבור. כמו כן ראוי לקבוע אילו מסמכים על יחידים לצרף לבקשתם לקבלת התרומה, כדי שיהיה אפשר לשקול את בקשותיהם באורח מבוסס. .לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מתן התרומות, על המפעל לקבוע בהקדם אמות מידה וסדר עדיפויות, שהם בסיס הכרחי להקצאת כספי ציבור. קביעת אמות מידה ברורות תצמצם או תמנע העדפה של מגזרים מסוימים, מקורבים וזכיינים ותאפשר ביקורת על החלטות המפעל בדבר מתן תרומות. על המפעל לשקול להפסיק את מתן התרומות עד להסדרת הדרך לנתינתן וקביעת אמות מידה מפורטות וגלויות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". .רוב מקבלי התרומות מקבלים את המחאת התרומה מהמפעל בדואר, ומקצתם באים למפעל ומקבלים את ההמחאות בלשכות היו"ר, המנכ"ל או המזכיר. אולם על פי מכתבי ההודעה, המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לידי חברי הדירקטוריון מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש, כדי שימס רו אותן לגופים המבקשים. יש לציין שחברי דירקטוריון אלה גם פעלו כאמור לקבלת אותן תרומות. מסירת המחאות התרומות באמצעות חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה אינה ראויה. העובדה שחבר הדירקטוריון שפעל למתן התרומה הוא שמסר את ההמחאה עשויה ליצור רושם אצל מקבל התרו מה כי מוסר ההמחאה השפיע על ההחלטה לתת את התרומה, וכי המקבל חייב לו תודה על כך. יש בכך טעם לפגם משום שמדובר בכספי ציבור ובנושא משרה ציבורית ולא ב"טובה אישית". במשרדי המועצה מתקבלים מגופים שקיבלו ממנה תמיכה פריטים רבים שהם תוצרי תמיכת המפעל בהם - כגון: תקליטורים עם יצירות מ וסיקליות וסרטים, ספרים ואלבומים יקרי ערך - ופריטים שממחישים את פעולתם ויצירתם של גופים המבקשים ממנה תמיכה. יצוין כי חלק מאותם פריטים מיועדים באופן אישי לחברי המועצה ועובדיה. נמצא כי המפעל אינו מנהל רשימת מצאי של פריטים אלה, והם אינם מאוחסנים כנדרש אלא נלקחים על ידי מקבליהן או ניתנים למנהלים ועובדים אחרים במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להחיל על המועצה בהקדם את נוהל המתנות שלו, ל אחסן את כל הפריטים האמורים כפי שנקבע בנוהל ולדאוג שמנהל אגף המינהל או בעל תפקיד שימונה לכך ינהל רשימת מצאי מעודכנת שלהם. כאשר תגיע המועצה למסקנה כי פריטים מסוימים אינם דרושים לה עוד לצורך ביצוע עבודתה, עליה לתרום אותם לגופים ראויים באופן מסודר ולתעד זאת כראוי. על המפעל להשלים את נהליו בעניין הטיפול במתנות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישומם המלא. על המפעל להקפיד לשלם את הקנסות במועד, כדי שלא יחויב לשלם חובות שהצטברו בגינם. אם האיחור בתשלום נגרם בגלל העובד, על המפעל לחייבו גם בתשלום החוב שהצטבר. . אין זה ראוי שהמפעל יישא בתשלומים בגין עבירות חניה של עובדיו. על המפעל להקפיד לקיים את נוהליו ולגבות מכל עובדיו הנוהגים ברכב צמוד של המפעל את סכומי הקנס ות בגין עבירות חניה שעברו, גם אם מדובר בנסיעה בתפקיד, מאחר שמחובת העובדים לציית לחוקים הקיימים. .הביקורת העלתה כי על פי דוח הוצאות אישיות שהגישו עובדים בתביעה להחזר הוצאות על אירוח במסעדה, במקרים רבים לא היה אפשר לוודא שהעובדים עמדו בתנאי הנוהל. למרות זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלפני שיאשר המפעל את ההחזרים הכספיים הוא יוודא כי הסכומים הוצאו לצורך מילוי התפקיד וקידום ענייני המפעל, וכי העובדים שדרשו החזר הוצאות פעלו לפי תנאי הנוהל. .משרד מבקר המדינה בדק את האמצעים שנקט המפעל להפסקת החריגה בשימוש שנעשתה ב-13 המבנים שדבר החריגה בשימוש בהם התגלה לו ממרס 2006 . יצוין כי המפעל החל לנקוט אמצעים כאלה רק במהלך הביקורת ובעקבותיה. ארבעה מהמבנים האמורים היו מבנים נטושים או מבנים שתחזוקתם ירודה; ובשאר נעשה שימוש שאינו תואם את השימוש שסוכם עליו בהסכם בין המפעל לרשויות המקומיות. נמצא כי עד אוגוסט 2006 הצליח המפעל להפסיק את החריגה בשימוש רק בשניים מ-13 .המבנים האמורים לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לשעבר להורות על ביצוע בדיקה יסודית של הנושא. לא מן הנמנע כי הבדיקה הייתה מעלה שמנהל ב' נהג כשורה ולא היה לו קשר לחברה. אולם החשד לא נבדק, ובכך יש טעם לפגם. היעדר טיפול בחשד האמור גם העביר מסר שלילי לעובד י המפעל (שלפי תשובת המנכ"ל לשעבר, חלקם ידעו על החשד) ופגם בהרתעה מפני ביצוע פעולות בלתי תקינות. .על המפעל להחליט כיצד לנהוג במנהל ב'. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם הבדיקה של פרשה זו לא מוצתה על ידי המפעל. אם החשדות נכונים (ולמשרד מבקר המדינה לא הוצגו מסמכים שיש בהם לאשש או להפריך חשדות אלה), מדובר בהפרה של חובת הנאמנות של מנהל ב' כלפי המפעל. על כן היה על המפעל למצות את בדיקת הנושא, ובכלל זה לברר אם מנהל ב' ניצל את תפקידו על מנת שהחברה תקבל עבודה מהמפעל, ואם קיבל טובת הנאה בתמורה לכך ובתמורה להשתתפותו לכאורה בביצוע העבודה. לפי הממצאים היה כמו בפרשות האחרות המתוארות לעיל, המסמכים הקשורים בנושא לא תויקו בתיקו האישי של מנהל ב' או בתיק אחר של המפעל, ולא הוכנה תרשומת של שיחת הבירור שלטענת המנכ"ל לשעבר היא קיימה עם מנהל ב', ולטענת מנהל ב' לא התקיימה. ממסמכי המפעל עולה אפוא כי מנהל ב' חרג כמה פעמים מסמכויותיו ומנוהלי המפעל. הנהלות המפעל השונות נהגו בחריגות אלה בסלחנות ולכל היותר באמצעות מתן אזהרות. על פי המתואר לעיל נראה, כי אלמלא המכתבים האנונימיים ואלמלא הביקורת של משרד מבקר המדינה לא הייתה הנהלת המפעל בודקת את נושא הגבייה העודפת מהזכיינים במלואו ומטפלת בו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל למצות את האפשרות לקבל מידע גם מהמשווקים לשעבר על הגבייה שעשו ולפעול על פי המתחייב מהממצאים. מן הראוי שהמפעל ישקול להטיל על המשווקים בהסכם שלו עמם חובה להמציא לו לפי דרישתו נתונים הנוגעים לפעילותם בו, גם תקופה סבירה לאחר שיפסיקו לעבוד עמו. עוד ראוי, כפי שהמליץ מבקר הפנים, כי המפעל ינקוט באופן שוטף פעולות שיבטיחו כי הסכומים שהמשווקים גובים מהזכיינים עבור הביטוח אינם חורגים מהקבוע בהסכם עמם. לדעת משרד מבקר המדינה, מהפרשות הנוגעות למנהל ב' ניתן ללמוד הן על גישת המפעל לבירור חשדות לפעולות בלתי תקינות ועל טיפולו בחריגות מנהליו והן על הבעייתיות הנובעת מטיפול לא רציף, לא שיטתי ולא מתועד כדבעי בפרשות שכאלה. מן הראוי שהמפעל יפעל לתיקון הליקויים בנושא63. לדעת משרד מבקר המ דינה, דרישה של המועצה לקבל חינם כרטיסים למופעים מהגופים מקבלי התמיכות אינה ראויה ועלולה ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטותיה בדבר התמיכה שהיא נותנת לאותם גופים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהוג בעניין קבלת כרטיסים והזמנות לפי אמות המ ידה של גוף העוסק בכספי ציבור, ולא לדרוש עבור עובדיה כרטיסים לאירועים מגופים שהיא תומכת בהם. על המפעל והמועצה להכין בהקדם נוהל ובו כללים מפורטים ומחייבים בעניין זה - בדומה לעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1709 מנובמבר 2005 בעניין "קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים" וכן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 - ולנקוט את כל הצעדים הדרושים למימושם. אם המועצה סבורה כי השתתפות בעל תפקיד מטעמה באירוע מסוים דרושה למילוי תפקידו, יש מקום שישתתף באירוע בתמורה מלאה במימון המפעל לפי כללים שייקבעו. לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום שחבר גוף שתפקידו לייעץ להנהלת המפעל בין היתר בנושאי אתיקה ציבורית יקבל כרטיסים ללא תשלום לאירוע שהמפעל מממצאי משרד מבקר המדינה לגבי תהליך בחירת העיר שבה יתקיים הכנס עולה כי הוא לקה בחסר ובוצע שלא כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שמר כצנלסון, שכא מור שימש עד מינויו לתפקידו במפעל כסגן ראש העירייה, היה שותף להחלטת המועצה לקיים את הכנס באשדוד ולהחלטת ועדת ההנהלה לאשר את מימון הכנס האמור. חומרה נוספת יש בדבר נוכח החריגה הגדולה מהסכום שהוקצה למימון הכנס, בלא שנמצא כי מוסדות המפעל או הנהלת המועצה בחנו את הסיבות לחריגה ואישרו אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על גברת קודליק הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתה לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לה זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונתה לחברת הוועדה - ולתת זיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליה להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים ובייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. הביקורת העלתה כי הנוהל חל רק על עובדי המפעל, ולא על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. עוד העלתה הביקורת כי במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים והגופים מבקשי התמיכה. חלקם נמסרים למפעל ביוזמת אותם גופים, וחלקם - על פי דרישה שכלולה בהודעה של המועצה על אישור התמיכה או בהסכמים שהיא חותמת עם אותם גופים. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין זה. הועלה כי בהסכם שחתם המפעל באפריל 2005 עם מארגני התחרות נקבע כי "הנהלת התחרות תיתן למועצה מספר הזמנות זוגיות לתחרות הגמר וכן מספר נוסף לחברי הדירקטוריון של מפעל הפיס וחברי המועצה לשלב חצי הגמר בתאריכים 11 ו-12 באפריל 2005 , לפי רשימה מוסכמת ". יצוין כי מחירם של הכרטיסים לאירועים יוקרתיים אלה הגיע עד 180 .ש"ח לכרטיס .משתתף במימונו. קבלת טובת הנאה זו עלולה לערער את הסמכ ות המוסרית של המועצה המייעצת לייעץ למפעל בנושאי אתיקה ציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל והמועצה המייעצת לקבוע כללים ברורים באשר לקבלת טובות הנאה מהמפעל או מגופים שהוא קשור עמם. (ב) הועלה כי המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם, לקבל כרטיסים לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. לדוגמה, בהסכם חסות שחתם במאי 2006 עם איגוד הכדורסל התחייב האיגוד להעמיד לרשותו "כרטיסים לאירועים הבולטים שבאחריותו (משחקי הגביע, ונבחרת ישראל)". מממצאי הביקורת עולה כי מנהל היחידה המשפטית, שתפקידו להתריע על מצבים אפשריים של ניגוד עניינים ולמנוע אותם, קיבל בעצמו כרטיסים מגוף מקבל תמיכה, ואף נתן חוות דעת המצדדת בהמשך התופעה השלילית של קבלת כרטיסים והזמנות מגופים נתמכים וגופים שהמפעל קשור עמם בקשרים עסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבחין בין השתתפות באירועים במסגרת התפקיד כדי לבטא חסות, להעניק פרסים וכיוצא בזה, לבין ניצול הענקת התמיכה לקבלת טובת הנאה אישית. . בהנחיה האמורה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים, הוא עמד על כך שהכללים בנושא קבלת מתנות בידי עובד ציבור נועדו להבטיח כי הוא יפ עיל את סמכותו השלטונית בהגינות, ביושר, בענייניות, בשוויון ובסבירות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המפעל גוף העוסק בכספי ציבור, דברים אלה נכונים למנהליו ועובדיו בכלל ולעובדי המועצה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת מתנות מגורמים נתמכים, עלולה לפגוע, ולו למראית עין, בשיקולים למתן הקצבות ותמיכות. זאת ועוד, כספי המפעל והמועצה אינם רכושם הפרטי של חברי הנהלת המפעל, עובדיו וחברי המועצה, ולא ראוי שהם יופלו לטובה בקבלת הזמנות לאירועים ופריטים שונים, בשל מתן תמיכות הממומנות מכספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהמועצה תנהל שתי מערכות הנהלת חשבונות, ועליה לרשום כל הוצאה כבר במהלך השנה בסעיף התקציבי המתאים לה. כך יוכלו מנהלי המפעל והמועצה לקיים בקרה שוטפת ויעילה על הוצאותיה ולהבטיח שאין חריגה מתקציבי סעיפי ההוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להימנע מטיפול בבקשות שהתקבלו לאחר המועד שנקבע בפרסומי המועצה, משום שהדבר פוגע בשוויון שהמועצה חייבת לנהוג בו בטיפולה בבקשות התמיכה ובסדרי מינהל תקין. .1. הביקורת העלתה כי בפרסומי המועצ ה ובקווי הפעולה שלה נקבעו יעדים כלליים בלבד, והמועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד ולא נקבעו אמות מידה להחלטה על גובה התמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה דרך פעולתו של המפעל בכל הנוגע לבחירת המועמד הייתה לקויה מכמה בחינות באופן המעורר חשש שנועדה להביא לבחירת אותו .מועמד: ראשית, מתן האפשרות למועמד להיבחן במכון אחר משום שתוצאות בדיקתו במכון הנבחר לא השביעו את רצון המפעל העניק לו יתרון על שאר המועמדים. שנית, לאחר שהמועמדת השניי ה לתפקיד שנשלחה למבחני המיון הודיעה שאינה מעוניינת בתפקיד, לא שלח המפעל מועמד נוסף למבחנים והותיר את המועמד שנבחר כמועמד יחיד. שלישית, המועמד נבחר לתפקיד אף שעל פי המבחנים הוא לא עמד בכל דרישות התפקיד. בעניין טענת המפעל כי מבחני ההתאמה והמיון במכונים אינם משקפים את כישוריו של הנבחן, משום שהוא מבוגר ואינו מתורגל במבחנים כאלה - יש לציין שעובדות אלה היו ידועות למפעל עוד לפני ששלח את המועמד למבחנים והיה עליו להביאן בחשבון מלכתחילה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי חברי ועדה לבחירת עובדים בכירים יקיימו את הנוהל המחייב אותם לדווח על היכרותם עם מועמדים לתפקידים במפעל ולהימנע מלהשתתף בתהליך בחירתם. 5. הדיווח לדירקטוריון : בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל ביוני 2006 "הועלה כי המנכ ל והיו"ר לא דיווחו על הפרשה ועל אופן טיפולם בה לדירקטוריון המפעל. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על היו"ר והמנכ"ל לדווח לדירקטוריון על טיפולם בפרשה בזמן אמת ולאפשר לו להנחות אותם לגבי הטיפול הראוי בה ובמקרים דומים שעלולים להתרחש. נוכח האמור לעיל לא ברור מדוע היו"ר והמנכ"ל לא הודיעו למשווק א' על הפסקת ההתקשרות עמו כבר במאי 2006 , אלא האריכו את ההתקשרות עמו ואפשרו לו להמשיך ולעבוד עם המפעל עד דצמבר 2006 , ולטענת המנכ"ל הוא גם דחה בשל כך את הדיווח החשוב בעניין זה לדירקטוריון המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששמו של מר עמדי נרשם על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלו לעמותות האמורות קודם שאישרו את מתן התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את מעורבותו של מר יגאל עמדי במתן התרומות לעמותות שאביו ממלא בהן תפקידים ולקידומן. על המפעל לבדוק את הנושא ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך. 3. ,במכתב הבקשה לקבלת התרומה שהעמותות נדרשות לצרף לטופס התרומות עליהן לפרט את מטרותיהן ופועלן ואת האוכלוסייה שהתרומה מיועדת לה. הועלה כי עמותות הפועלות במגזר אוכלוסייה מסוים קיבלו בתקופה האמורה שבע תרומות, עמותות של שני מגזרי אוכלוסייה אחרים קיבלו כל אחת שלוש תרומות, וכל שש הבקשות שהגישו עמותות הפועלות במגזר רביעי נדחו. כשמגזר זה קיבל תרומה היה זה במסגרת תרומה שניתנה לכלל מגזרי האוכלוסייה הנזכרים. לפי ממצאי הביקורת נראה כי חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא של מעורבות חברי הדירקטוריון והוועדה ושל היעדר אמות מידה לחלוקת התרומות. .עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת. (א) הביקורת העלתה כי בכ-30 ( נסיעות 27% ) מ-110 נסיעות של עובדי המפעל וחברי מוסדותיו לחו"ל שהתקיימו בין ינואר 2003 לאפריל 2006 , טסו העובדים במחלקת עסקים - ב-17 ( מהן 56% ) היה מדובר ביו"ר ובמנכ"ל. ביתר הטיסות במחלקת עסקים טסו עובדים שהצטרפו למנכ"ל וליו"ר. בכמה מנסיעות אלה הצטרפו העובדים למנכ"ל או ליו"ר רק בכיוון נסיעה אחד, אולם אושרה להם טיסה במחלקת עסקים בשני הכיוונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שבטבלה עולה כי רוב הנסיעות התקיימו בשנים 2004 -2005 , כלומר בפרק זמן של שנתיים ולא שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את נושא הנסיעות לחו"ל ולקבוע כללים שיבטיחו כי רק הנסיעות החיוניות יתקיימו, וכי רק העובדים ההכרחיים ישתתפו בהן. .הנתונים שבטבלה מעידים שבתקופה שנבדקה הרבו בכירי המפעל האמורים לשהות בחו"ל, ועלויות נסיעותיהם היו גבוהות. העלות הגבוהה מקורה, בין היתר, מעלותן של טיסות במחלקת עסקים (ראו להלן). .במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלת המועצה והיו"ר הם שליחי הציבור, והעדפה בלתי ראויה של תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתר הציבור. על כן על המפעל והמועצה לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שחלוקת התמיכות תיעשה לפי כללים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה. יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובה לתת ייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון של המועצה ובקווי הפעולה שקבעה. יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר, כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים בהקדם את בדיקת ה-ISO ולהחיל על המועצה את נוהלי המפעל. כן עליו להדק את הבקרה על פעילות המועצה, בין היתר באמצעות המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית של המפעל והדירקטוריון יבחנו בהקדם את הממצאים החמורים שהעלתה הביקורת ואת המתחייב מהם. מן הראוי שהאסיפה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר - שמטרתן היא כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל - כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן. מהדוחות שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל עולה כי לדוחות אלה יש חשיבות רבה לצורך שיפור השירות בנסיעות ולצורך החלטה בדבר נחיצות הנסיעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי העובדים יגישו אותם מיד לאחר חזרתם לארץ, כמתחייב מנוהל "נסיעה בתפקיד". 3. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד", היו"ר והמנכ"ל רשאים לצרף את בנות זוגם לנסיעות לקונגרסים על חשבון המפעל (כלומר, המפעל מחזיר להם את הוצאות הטיסה והמלון). יש לציין כי בשלוש השנים האחרונות לא ניצלו המנכ"ל והיו"ר את הזכות הזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעל המפעל חלות נורמות ציבוריות, מן הראוי שיבטל בנהליו את הזכות הזאת. . אחת בשנת 2005 , תמיד בנוכחות חלקית. אחד מחמשת חברי הוועדה לא השתתף בשום ישיבה של הוועדה באותן שנים, וחבר אחר השתתף בישיבה אחת בלבד. רק בשתיים מהישיבות האמורות (בנובמבר 2003 ובספטמבר 2005 ) ניתן ד יווח על ממצאי הביקורת הפנימית. דיווחים אלה נרשמו בפרוטוקול בקצרה, ולכן לא ניתן לדעת אם התקיים דיון לגביהם כפי שראוי שייעשה. ביתר הישיבות לא התעדכנה הוועדה בדבר עבודת מבקר הפנים. רק בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באוגוסט 2006 , סמוך לאחר סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, פורטו דיוני הוועדה במידה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לקבוע מי יהיה הממונה על מבקר הפנים ולהסדיר זאת בנוהל. תהא אשר תהא ההחלטה בעניין זה, ראוי לקבוע שכל דוחות הביקורת הפנימית יוגשו ליו"ר הדירקטוריון, למנכ"ל ולחברי ועדת הביקורת, וכי בתדירות שתיקבע ייפגש מבקר הפנים עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכן אותם על אודות עבודתו. על הדירקטוריון גם לקבל החלטות באשר לעבודת ועדת הביקורת אשר יבטיחו כי הוועדה תדון באופן שוטף בממצאי מבקר הפנים ותציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם, כפי שמחובתה לעשות. בלי להסיר אחריות מהדי רקטורים יצוין כי אם דירקטור נעדר כמה פעמים מישיבות ועדה שהוא חבר בה, על המפעל ויושבי הראש של אותה ועדה מוטלת החובה לברר את סיבת ההעדרות, ולוודא כי הדירקטור ממלא את חובתו ואת אחריותו, ואם דירקטור אינו יכול לכהן מטעם כלשהו בוועדה מסוימת, יש להחליפו מיד. עניין זה חשוב במיוחד בוועדת ביקורת, שנועדה בין השאר להבטיח קיומם של סידרי מינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, התיעוד החסר של ישיבות ועדת ביקורת אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על הוועדה להקפיד כי פרוטוקולי ישיבותיה ישקפו באופן אמין את שהתרחש בהן ויכילו את עיקרי הדברים שנאמרו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. ככל שהעניין הנדון חשוב ורגיש יותר, גדלה מידת הפירוט הנדרשת. על המפעל לקבוע בנהליו כללים ברורים כמפורט לעיל בעניין רישום פרוטוקולי ישיבות ועדת ביקורת. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש שניסיונות המנכ"ל להסתיר מידע ולמנוע ביקורת פסולים ומנוגדים לחוק. יש לראות התנהגות זו בחומרה רבה, במיוחד מאחר שמדובר במקרה שני שבו התנהג המנכ"ל בדרך זו. המבקר הפנימי ציין בטיוטה כי ייתכן שגם שמונת המשווקים האחרים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם (להלן - המשווקים לשעבר), והיו אחראים לאלפי זכיינים נוספים, חייבו את הזכיינים בסכומים גדולים מן המותר, ולכן ייתכן שסכום חיובי היתר הכולל גדול בהרבה מהסכום שצוין בטיוטה. מהדוגמאות שלעיל עולה כי יו"ר המפעל והמועצה קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות בסכום כולל של יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם. בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים, שלא על פי חובותיו בעניין זה ובניגוד להוראות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר כצנלסון הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לגופים אלה ולתת לה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מפעילות בניגוד עניינים ולא להשתתף בישיבות המועצה וועדותיה שדנו בהקצבות לגופים ופעילויות המתקיימות באשדוד. זאת במיוחד נוכח תפקידו כיו"ר המפעל והדוגמה האישית המתחייבת מתפקידו הבכיר. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחזרים שקיבלו עובדי המפעל הבכירים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 על מתנות לכבוד אירועים ושמחות של עמיתיהם לעבודה מסתכמים ב -56 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עוד פות66 בסך%90 מההוצאות, שהמפעל משלם בתור מס (להלן - הוצאות עודפות). בפועל העלות הכוללת נאמדת אפוא בכ-106 .אלף ש"ח .עם מקבלי המתנות לראש השנה, נמנו 61 אנשים שהיו"ר והמנכ"ל קשורים עמם בקשרים אישיים (חברים ומקורבים), לא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות הישירה של המפעל. 35 מהם הם מקורביםשל המנכ"ל, 24 מקורבים של היו"ר ושניים מקורבים של שניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות הממומנות מהקופה הציבורית לחברים ולמקורבים היא שימוש בכספי ציבור לצרכים אישיים ויש לראותה בחומרה רבה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לראות בה וראות התקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ-300 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה להבהיר בחוזריה ובתקשי"ר כי אין לראות בהגדרת סכומה של מתנה "קטנת ערך" בתקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ -300 ,ש"ח ולהדריך עובדי ציבור כיצד לנהוג במתנה שקיבלו ומתי עליהם להביא את הדבר לידיעת ועדת המתנות, שתקבע את שווייה לפי ערך השוק והאם היא סבירה וניתנה לפי הנהוג ותנחה אותו כיצד לנהוג. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פ ועלת לפי הוראות התקשי"ר, ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. 2. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל נתנו מתנות גם ל -14 ,עובדי ציבור בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ביחסי תלות, וכן לכמה שרים ומספר חברי כנסת. שווי השוק של המתנות האמורות, שלפיו יש לבחון את שוויין בהתאם לחוק המתנות, והתקנות שהותקנו על פיו והוראות התקשי"ר, היה בדרך כלל 33047 .ש"ח מבדיקת רישומי המתנות שהוחזרו למפעל עולה כי עד בדיקת הנושא על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , השר לשעבר מר אופיר פינס-פז, חברי הכנסת מר יואל חסון וגברת סופה לנדבר החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במוסדו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי עובדי ציבור אלו נ הגו בהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. כל יתר בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה והגופים הציבוריים שקיבלו את מתנות מהמפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות, כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהוראות התקשי"ר48 . 1. בתשובתו מינואר 2007 טען המפעל כי הוא "חרד... ל טוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו להימנע מפעילויות - ודאי פומביות או הצפויות להתפרסם - שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות ולא יגיע כסף מההגרלות, מפעל הפיס לא יוכל ולהקצות כספים למטרות ציבוריות ש[ לתפקד... חשש זה עומד ]לקידומן הוא הוקם כל העת לנגד עיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת החוק - כיצד להגיב על תופעות פסולות המתגלות בפעילות עובדים, משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה בראש וראשונה מן השיקול מה מחייבת ]המפעל[ טובת (כל ע וד היא במסגרת החוק). וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ובדרך ]המפעל[ ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי שקטה" (ההדגשות במקור). 2. מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמן הציבור, להגיש . בעל תפקיד במפעל שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותםללא דיחוי לידיעתם של המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון. מהדוגמאות שהובאו לעיל עולה כי עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות חוק המתנות, התקנות שהותקנו על פיו והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד ציבור להחזירה לשולחה או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את חלוקת המתנות לבכירים ולנבחרים הנהוגה במפעל, ובייחוד את חלוקתן לבעלי תפקידים שהמפעל תלוי במישרין בהחלטתם לגבי נושאים הקשורים בפעילותו. יש גם לראות בחומרה את העובדה שרובם הגדול של עובדי המדינה שקיבלו מתנות מהמפעל השאירו אותן ברשותם, ולא פעלו בעניין זה כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע ולהביא לאישור הדירקטוריון תקן כוח אדם מפורט, הכולל בין היתר את הנתונים האלה: המבנה הארגוני של המפעל; רשימת התפקידים ותחומי העיסוק שכל תפקיד כולל; תיאור התפקיד; מתח הדרגות שלו; הכפיפות הארגונית של בעל התפקיד; "משרות האמון" במפעל78 . נוסף על כך על המפעל להביא לאישור הדירקטוריון בכל שנה את שיא כוח האדם ולהציג לו נתונים מפורטים על מצבת העובדים בפועל. מן האמור לעיל עולה כי העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל את חוות דעתם בנדון ולקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה שביקשה את ההיתר לבניית בית הכנסת, ואף יזם את קבלת ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה; ובה בעת שימש יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותו של ראש העירייה מר קבלו בדיון של הוועדה לתכנון ולבנייה בעניי ן השימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי הייתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי. ביולי 2003 כתב מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד הסיעודי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כדלקמן: "בתאריך 13.5.2003 אישרתם שינוי במבנה עבור בית הכנסת במרכז הפיס הסיעודי. התוכנית כפי שהובאה לידיעתי חוסמת את אחד מפתחי החירום של הבניין. לדעתי זהו מפגע בטיחותי שלא יאושר על ידי מכבי אש, אבקש תגובתך". הביקורת העלתה כי לא התקבלה מהוועדה כל תשובה למכתב זה. לדעת מ שרד מבקר המדינה, היה על ראש העירייה להימנע מניגוד העניינים ולהודיע לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא חבר הנהלת עמותה שהוועדה אמורה לדון בבקשתה, ועל כן הוא מנוע מלהשתתף בישיבת הוועדה הנוגעת לעמותה, ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2004 ידע המפעל על החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. בסיור של עובדי משרד מבקר המדינה במוסד הסיעודי במרס 2006 התברר כי בקומת העמודים שלו נבנה בית כנסת ששטחו כ-150 מ"ר, וכי בניגוד להבטחות העירייה למפעל לא הוסר השלט המפנה אליו. על פי מידע שנמסר למשרד מבקר המדינה, בית הכנסת משמש בעיקר תושבים שמתגוררים בשכונה סמוכה למוסד, ורק כארבעה מהדיירים במוסד מתפללים בו. בעת הסיור לא היו בידי מנהל המוסד מפתחות בית הכנסת, והתברר שרק תושבי השכונה הסמוכה המשתמשים בו ומנהלים אותו מחזיקים במפתחותיו. כלומר השטח הופקע למעשה מרשותו של המוסד הסיעודי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המפעל להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו על פי ההסכם שנחתם בינו לבי ן העירייה, ובכללם הקפאת המענקים לעירייה וקיזוז של המענק שנתן לה להקמת המוסד הסיעודי מכספים שהיא הייתה אמורה לקבל ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ומגופים נוספים, כדי למנוע את המשך החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי ולהשיב את מצב המבנה לקדמותו; והיה על מנכ"ל המפעל להביא את הנושא לידיעת הדירקטוריון כדי שיורה לנקוט נגד העירייה את כל הצעדים המשפטיים המתחייבים. .מנתוני המפעל עולה כי המפעל שילם בפרק הזמן ינואר 2003 - אפריל 2006 כ- 200,000 .ש"ח עבור מתנות (ישירות ועקיפות) לאירועים של העובדים הביקורת העלתה כי המפעל לא ביקש את אישו ר הממונה על השכר להסכם הפרישה של מנהל א', הכולל כאמור הטבות כספיות חריגות. מהאמור לעיל עולה כי לדעת המפעל, משנתן הממונה על השכר אישור לתנאי שכר או פרישה חריגים לעובדים מסוימים, תקף אישור זה גם לגבי עובדים אחרים, ואין צורך בקבלת אישור נוסף מהממונה לקבוע להם את התנאים המיטיבים. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מטרת הסעיף היא לאפשר לממונה על השכר לבחון כל בקשה לחריגה מהתנאים המקובלים לגופה, בהתחשב בסיבת הפרישה, בסיבה לחריגה ובנסיבות נוספות החשובות להחלטתו. על כן, בכל מקרה שבו מבקש המפעל לקבוע תנאי שכר או פרישה חריגים למי מעובדיו, גם אם התנאים החריגים אושרו בעבר לעובדים אחרים, עליו לבקש אישור מיוחד לכך. הדבר חשוב במיוחד כשמדובר בעובד הפורש פרישה מוקדמת בשל חשד לפלילים, שכן אפשר שנסיבות פרישתו ישפיעו על החלטת הממונה על השכר. מכל מקום, מאחר שמדובר בעניין הנוגע לפרשנות של סעיף 29 , על המפעל היה לקבל את תגובת הממונה ע ל השכר על פרשנותו האמורה בטרם נחתם הסכם הפרישה עם מנהל א'. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להידרש להסכם הפרישה שחתם המפעל עם מנהל א', לבחון את היבטיו השונים ולטפל בעניין. בספטמבר 2006 מסרה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיו"ר הבטיח לעוזרת א' בעל פה כי תוכל לחזור לעבודתה במפעל בכל עת, הסכם העבודה שחתם עמה (כלומר, עם עוזרת ב') היה זמני. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שהדירקטוריון ידע על היקף המשרה של המזכיר ובכך שהמזכיר יקפיד להימנע מניגוד עניינים. אישור הדירקטוריון להיקף המשרה אין בו כדי למלא את ההוראה בתקנון ההתאגדות של המפעל הקובעת כי הדירקטוריון צריך לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראות תקנון ההתאגדות שלו, ולקבוע את ההסדרים הדרושים לשם כך. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, כנדרש בתקנון. רק באוגוסט 2006 , במהלך הביקורת, הובא לאישור הדירקטוריון הסכם העבודה של המזכיר בדיעבד. הביקורת העלתה כי בעת שהמפעל אישר את הסכם הפרישה של עוזרת א', הוא לא דיווח לממונה על השכר על ההבטחה האמורה, אף שלדבר הייתה עשויה להיות השפעה מהותית על החלטתו אם לאשר את התנאים החריגים בהסכם הפרישה של עוזרת א'. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לממונה על השכר כי נוכח נסיבות העניין עליו לבחון את הנושא, ובמידת הצורך לדרוש מעוזרת א' להחזיר את כספי הפיצויים שקיבלה מעבר ל - 100% , מאחר שבעת שאישר את הסכם הפרישה שלה הוא לא ידע את כל הפרטים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור רגישות הנושאים שבהם מטפלים היועץ הביטחוני והקב"ט, מן הראוי לקבוע בנוהלי המפעל כי העתקי כל דוח וחוות דעת שלהם, לרבות דוחות ביניים, יועברו הן למנכ"ל והן ליו"ר ללא קשר לתוכנם ולזהות הגורם שהזמין אותם, ואלה ישקלו האם יש מקום להביאם בפני גורמים נוספים, דוגמת הדירקטוריון. עוד ראוי כי בתדירות שתיקבע ייפגשו הקב"ט והיועץ הביטחוני עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכנו אותם על אודות עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מתיאור התפקיד שהוגש לדירקטוריון נראה כי מדובר בתפקיד מקצועי לכל דבר ועניין. נוסף על כך אין בתיאור התפקיד אלמנטים המלמדים שמשרה זו תוגדר "משרת אמון". המועמדת לתפקיד "הממונה על אחריות חברתית" היא כאמור עוזרת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, סמיכות הזמנים שבין פעולותיו של היו"ר להנהגת התפקיד החדש, ובין המועד שבו עזבה את תפקידה, מעוררת חשש שהיו"ר יצר את התפקיד עבור עוזרת ב' כדי למצ וא לה משרה במפעל - על חשבון הקופה הציבורית. היועץ המשפטי לא התייחס בחוות הדעת לעצם היות התפקיד האמור "משרת אמון", ואף לא נדרש כראוי לשאלה אם יש מקום שבעל התפקיד האמור יוגדר "יועץ", אף שאלה השאלות המרכזיות שהיה עליו לברר בנושא זה. כאמור, אין במפעל פירוט של התפקידים המוגדרים "משרות אמון" וכל המשתמע מכך מבחינת הפעולות שעל המפעל לבצע לאיוש תפקידים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נובעת בעייתיות מהעובדה, שעובדת בכירה הוחזרה לעבודה במפעל תקופה קצרה לאחר שפרשה ממנו, לאחר תקופת העסקה של שנתיים וחצי בלבד, שעבורם שילמו לה פיצויי פרישה חריגים מקופת המפעל הממומנת מכספי הציבור. מן הראוי שהממונה על השכר במשרד האוצר יבחן בהקדם את הנושא, על כל היבטיו, וינקוט את הצעדים הדרושים. .לדעת משרד מבקר המדינה, חובתו של עורך דין לשמור על כללי האתיקה אין בה כדי לפטור את המפעל מחובתו לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים ושהוא מקפיד על עקרון גילוי נאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות פיצול תפקידיו של המזכיר, המפעל מעסיק עוד עובד בתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במשרה שהיקפה 60% ; בפועל יוצא שהמפעל מעסיק שני עובדים שהיקף משרתם הכולל הוא 120%. (1) לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול אם ראוי שאת תפקיד מזכיר המפעל, שהוא תפקיד מרכזי שבוצע בעבר במשרה מלאה, יבצע במש רה חלקית עובד שבשאר הזמן הוא עורך דין עצמאי. על המפעל גם לבחון דרכים כדי לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים. המפעל מתייחס לתפקיד המזכיר כאל "משרת אמון" המצריכה קשר אישי מובהק עם היו"ר, שהיו"ר רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא קיום הליך תחרותי בין המועמדים. הביקורת העלתה כי במפעל אין נוהל המפרט את התפקידים המוגדרים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל מהן "משרות האמון" ומה ההליך שיש לקיים כדי לאייש אותן. כבר בסיור שעשו נציגי המפעל במוסד הסיעודי בפברואר 2004 הייתה התייחסות של נציגי המפעל לפעולות לסגירת קומת העמודים לצורכי התוספת, אולם הדבר לא צוין בפרוטוקול הסיור, והנושא הועלה רק בפגישה עם נציגי העירייה שהתקיימה ארבעה חודשים לאחר מכן. מהפרוטוקולים של הסיור ושל הישיבה עולה כי המפעל לא תבע מהע ירייה לא בעת הסיור ולא בפגישה ביוני 2004 להשיב לקדמותו את המצב בקומת העמודים, אך לעומת זאת עמד על הריסת המחסן הקטן שעקב בניית התוספת בקומת העמודים נבנה בחצר האחורית של המוסד הסיעודי ללא הסכמתו. האמור לעיל מלמד כי משנוכחה העירייה שהמפעל אינו מעיר לה על התחלת העבודות של סגירת קומת העמודים ואינו דורש להפסיקן מיד, היא המשיכה בעבודות אלה, בניגוד להסכם שחתם עמה ותוך פגיעה בביטחונם ובאיכות חייהם של דיירי המוסד הסיעודי. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל הנוגע לעבודתם עם מבקר הפנים, לא יו"ר הדירקטוריון ולא חברי ועדת הביקורת מילאו כהלכה את חובותיהם ותפקידיהם כדלהלן: (א) אף שלפי ההסכם עם המפעל, מבק ר הפנים אמור להיות כפוף ליו"ר הדירקטוריון, היו"ר לא התעדכן באופן שוטף בעבודת מבקר הפנים ועל פי רוב לא דרש לקבל את דוחותיו. (ב) גם ועדת הביקורת לא התעדכנה באופן שוטף בעניין עבודת מבקר הפנים, אף שמתפקידה לעשות כן - מתחילת שנת 2003 ועד אוגוסט 2006 התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2003 , פעמיים בשנת 2004 ופעם הועלה כי דירקטוריון המפעל לא דן בשאלה מי יהיה הממונה על מבקר הפנים. אמנם בהסכם עמו נקבע כי מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון, יגיש את דוחותיו ליו"ר ועדת הביקורת, ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לפי נוהל שתקבע ועדת הביקורת ויעמוד בקשר הדוק עם נושאי המשרה האלה. אולם ועדת הביקורת לא קבעה נוהל בעניין הגשת הדוחות. נוסף על כך, בפועל הכפיף המנכ"ל את מבקר הפנים אליו, בלי שהיו"ר התערב בכך, ומבקר הפנים נמצא בקשר הדוק רק עם המנכ"ל. לפי כללי היסוד של מקצוע הביקורת, יש למסור למבוקר טיוטה של דוח הביקורת לפני גיבושו הסופי, כדי לתת לו את זכות התגובה ולהציג תמונה שלמה ומדויקת של הממצאים. לפיכך, על המפעל לקבוע בנהליו כי מבקר הפנים, היועץ הביטחוני והקב"ט ימסרו את טיוטות דוחותיהם למבוקרים ויתייחסו לתגובותיהם בד וחות, לפני הגשתם למפעל. הדבר חשוב במיוחד כאשר הדוח מטיל ספק ביושרו או באמינותו של המבוקר כפי שקרה בפרשות המפורטות לעיל. מהביקורת עולה, שהמפעל התנגד מפורשות ל בקשת העירייה להקים בית כנסת בקומת העמודים של מבנה המוסד הסיעודי והציע לאשר את הקמתו מחוץ למבנה במימון שאינו שלו. במרס 2006 גרו במוסד הסיעודי14 גברים וכ-75 נשים. מכאן שמספר הנזקקים לבית כנסת מקרב השוהים במוסד אינו גבוה, ולא הייתה כל הצדקה להקים בו בית כנסת גדול . לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה זו חובתו של המפעל לבדוק מפעם לפעם, עוד קודם שנשלחו המכתבים האנונימיים, אם המשווקים עומדים במגבלות שקב ע בעניין הגבייה מהזכיינים, כשם שהוא בודק מפעם לפעם אם כללים אחרים שהוא קבע מיושמים על ידי עובדיו ומשווקיו. זאת במיוחד מאחר שהמידע בנושא היה בידיו ולכל הפחות זמין. 4. בתחילת דצמבר 2004 כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה כי "השינויים שביצעה ... מהווים הפרה ]המפעל[ במבנה, ללא אישורו של]העירייה[ יסודית של ההסכם". הוא ציין כי על פי ההסכם המפעל רשאי להחזיר לעצמו את כל סכום המענק שהקציב לעירייה (אפילו מכספים שמעבירים לעירייה גופים כגון משרד האוצר ומשרד הפנים), וחזר על תביעת המפעל להחזיר את המצב לקדמותו בתוך 14 .ימים. במכתב לא נכללה הודעה על הקפאת מענקי המפעל לעירייה לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשתמש באמצעים שמעמידים לרשותו ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות שבתחומן הוקמו המבנים כדי לגרום לכך שהמבנים שהשקיע בהקמתם סכומי כסף רבים ישמשו על פי ייעודם. מן הראוי שהמפעל יבחן את הצורך בנוכחותם של עובדיו בתור מלווים של מנויים וזכיינים בחופשות בחו"ל. מאחר שהנסיעות לוו כאמור גם במדריך מטעם חברת הנסיעות, אפשר שהמפעל יכול לחסוך את עלויות הנסיעה של המלווים מטעמו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המבנים שבבדיקות שצוינו לעיל נמ צא שנעשתה בהם חריגה בשימוש, על המפעל לקיים בהקדם סקר מקיף, שיטתי וכולל של מבנים שהוקמו במימונו, כדוגמת הסקר שנעשה בשנת 1999 . כמו כן על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לקיים סקרים מקיפים כאמור אחת לפרק זמן מסוים ולקבוע את תדירותם, וגם לקבוע שבפרקי הזמן שבין הסק רים המקיפים ייעשו סקרים מדגמיים על השימוש במבנים שמימן, שיכללו בהדרגה את כל המבנים האלה. תמונה של השימוש במבנים לא תתקבל, אם המפעל ימשיך לקיים סקרים מזדמנים ומצומצמים ויסתמך על מידע שהתקבל באקראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנהליו בבירור שחובה על מנכ"ל המפעל לדווח לדירקטוריון באופן שוטף על חריגות שהתגלו בשימוש במבני המפעל, וכן לציין בנהלים אילו נתונים על המנכ"ל לכלול בדיווחיו אלה, ואילו צעדים עליו לנקוט בעקבות קבלת דיוו ח על חריגה בשימוש במבנה. כמו כן על המפעל לקבוע כי רק הדירקטוריון יהיה מוסמך לאשר שינוי בשימוש במבנים, וכי אישור לכך יינתן על פי אמות מידה שייקבעו מראש. הביקורת העלתה כי בהחלטה על מתן התמיכה השתתף יו"ר המפעל, המשמש גם יו"ר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שהמפעל יחלק מתנות שאינן צנועות או סמליות, וגם אין מקום לחלוקת מתנות שלא על פי אמות מידה. יצוין כי המתנות מן הסוג היקר ביותר (מקרר נייד) לא חולקו רק לדירקטורים אלא גם לאנשים אחרים שלמפעל יש קשרים עמם, כגון יועצים של המפעל ומנהלים בחברות פרטיות. 2. עוד העלתה הביקורת כי יו"ר המפעל והמנכ"ל בלבד חילקו יחד לכ-400 איש מתנות שעלותן הכוללת (למפעל) הגיעה לכ - 150,000 ש"ח, וכי גם סמנכ"לים ומנהלי אגפים במפעל חילקו מתנות לגורמים חיצוניים. על עלות המתנות נוספה גם עלות הפצתן. לפי הנתונים שריכז המפעל לבקשת משרד מבקר המדינה, עלות כל המתנות לראש השנה התשס"ז שהעניק המפעל, לרבות עלות הפצתן, הסתכמה בכ- 400,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, והיו"ר, מר שמעון כצנלסון, לא פעלו על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני ולא העבירו את הפרשה לבדיקת המשטרה. למרות חומרת החשדות שהועלו, ואף שבדיקת הפרשה לא מוצתה, ובין היתר לא נבדק אם נגרם נזק למפעל - החליטו היו"ר והמנכ"ל לסיים את הטיפול באמצעות הוצאת מנהל א' לפנסיה מוקדמת. לא נמצאו אסמכתאות ובהן הסבר להחלטה. יצוין, כי בפגישה במרס 2006 מסר המנכ"ל גם לנציגי משרד מבקר המדינה שלא נגרם למפעל נזק. בביקורת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי בדיקה בנושא אכן נעשתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני ימלאו את תפקידיהם ביעילות המרבית וללא חשש, יש לחזק את מעמדם בנהלים ולמנוע את תלותם בבעלי תפקידים במפעל. לשם כך, בין היתר, ראוי לקבוע שהם יוכלו לקבל מידע במישרין ממבוקרים, לרבות עובדי המפעל ומשווקיו, ולהקפיד על קיומן של הוראות הדין בנושא. בהסכם עם מבקר הפנים לא נאמר דבר במפורש בעניין בדיקות מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להסדיר גם נושא זה בנוהל ולהטיל על מבקר הפנים חובה לדווח גם על ממצאי הבדיקות המיוחדות למנכ"ל, ליו"ר ולחברי ועדת הביקורת, ולא רק למזמין הבדיקה, ללא קשר למהות הבדיקה ולרגישות ממצאיה. ההחלטה אם ממצאים הם רגישים עשויה להיות סובייקטיבית, ולא רצוי שהעברת ממצאי בדיקה מיוחדת לבעלי התפקידים האמורים, שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ויטופלו, תהיה תלויה בהחלטה שכזו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי להסדיר נושאים אלה בנוהלי המפעל ולא להסתפק בהסדרתם החלקית והמוגבלת בהסכמים עם נותני השירותים. זאת, בין היתר, כדי שלהסדרים יהיה מעמד מחייב והם יהיו ידועים לכל עובדי המפעל ומנהליו. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר כי גם לשם מילוי חובתו על פי התקנון, עליו להתעדכן ביוזמתו באופן שוטף בדבר הבדיקות שעושים מבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני, ובמידת הצורך לדווח עליהן לדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, יציאתו של היו"ר לנסיעות בלא לקבל מראש את אישור הדירקטוריון, פוגעת בסדרי המינהל התקין. על המפעל לשקול לשנות את הנוהל באופן שהמחלקה האחראית לטיפול בהזמנת הנסיעות לחו"ל במפעל תתחיל בהליכי הטיפול בנסיעה רק לאחר שהדירקטוריון והמנכ"ל ימציאו לה אישור לנסיעה (לפי סמכות האישור), כמתחייב על פי נוהלי המפעל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, חריגתו של המפעל מהנוהל אינה פוטרת אותו מלקיים את הוראות הנוהל. הפרת הוראות הנוהל עשויה לגרום לאי -הבנות בקרב העובדים בדבר הדרך שעליהם לנהוג בה ולפגיעה בכללי מינהל התקין. .לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופים הקשורים אליו, חברי האסיפה הכללית, חברי המועצה הציבורית המייעצת של המפעל42 ; וכן גורמים חיצוניים- שרים ומספר חברי כנסת, עובדי מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של בעלי תפקידים במפעל. 1. הביקורת העלתה כי אף שחלוקת המתנות לחגים לגורמים חיצוניים קיימת זה שנים רבות, והמפעל מוציא סכומים ניכרים על רכישתן, לא קיימו מוסדות המפעל כל דיון בנושא זה ולא קבעו כללים בעניין זה. משום כך לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות, למי מבעלי התפקידים והעובדים במפעל מותר לחלק מתנות, לפי מה נקבע ערך המתנה הניתנת לכל מקבל, למי מחולקות מתנות, האם נקבע מספר מרבי של מקבלי מתנות, כמה מתנות יכול לחלק כל בעל תפקיד או עובד במפעל ובאיזה שווי, וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקת המתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שבחוק לא נקב עה חובה מפורשת להתלונן במשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, לאור חובת הנאמנות המוטלת על היו"ר והמנכ"ל כלפי הציבור והמפעל, ולנוכח חומרת העניין, שכן מדובר בחשש לשוחד הקשור לעבודה, היה עליהם להעביר את הנושא לחקירת משטרה, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני. רק בדרך זו היה ניתן לאשש או להפריך במידת ודאות גדולה ביותר את החשדות הכבדים שהועלו כלפי מנהל א' ומשווק א', ולקבוע כיצד לנהוג בהם. משלא עשו כן, גם העבירו היו"ר והמנכ"ל מסר שלילי לעובדי המפעל וסוכניו, ולפיו המפעל מעדיף לסיים מהר ככל האפשר פרשיות כגון אלה בלי למצות את הבדיקה והדין עם החשוד ואפילו מעניק לחשוד תנאי פרישה משופרים (ראו להלן), ובלבד שהפרשה לא תתפרסם בציבור. ההסברים השונים שניתנו למשרד מבקר המדינה לגבי ההחלטה שלא להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה והיעדר התיעוד של תהליך קבלת ההחלטות בנושא, מעלים ספקו ת באשר לעובדות הקשורות בטיפול בפרשה וחשש שההחלטה האמורה לא התקבלה בתהליך הולם שבו נשקלו מלוא השיקולים הדרושים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהענקת התרומות למרכז השלטון המקומי יש טעם לפגם משום החשש להעדפה של גוף שארבעה מנציגיו מכהנים במפעל כחברי דירקטוריון. 1. בביקורת נמצא כי על גבי כ- 30% ממכתבי הבקשה לתרומה (להלן - מכתבי הבקשה) שנענו בחיוב בתקופה הנבדקת והמכתבים ששלח המפעל באותה תקופה למבקשים המודיעים על אישור התרומה בצירוף ההמחאה (להלן - מכתב ההודעה), היו רשומים בכתב יד שמות של היו"ר, המנכ"ל, המזכיר או אחד מחברי הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי פרוש הדבר הוא שהיה לה ם עניין באישור הבקשות. מרבית הבקשות שצוין עליהם שמו של אחד מבעלי התפקידים האמורים אושרו. מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. להלן פירוט בעלי התפקידים, מספר הגופים שקיבלו תרומות בהתערבותם וסכום התרומות שקיבלו: הביקורת העלתה, כי אחת מהתרומות שמר עדי אלדר היה מעורב בהן ניתנה מתקציב התרומות, אף שהגוף מקבל התרומה לא הגיש בקשה לתרומה אלא בקשה לתמיכה ממועצת הפיס לתרבות ואמנות 19 ; תרומה נוספת שבה היה מעורב ניתנה למרכז השלטון המקומי בתור "מענק לעידוד המחקר האקדמי בתחום השלטון המקומי - תשס"ה 2004 ", אף שהבקשה הוגשה לקרן מפעל הפיס ע"ש פנחס ספיר - חברת בת של המפעל - ולא לוועדת התרומות של המפעל. הביקורת העלתה כי למפעל אין נהלים המגדירים את אופן בחירתם ותפקידם של נציגי המפעל המלווים את הנסיעות האמורות. בפועל מונתה עוזרת המנכ"ל לאחראית לשיבוצי עובדי המפעל לנסיעות אלה, ולא ברור מה היו השיקולים שלה בבחירת העובדים לליווי החופשות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שאגף הכספים מילא דוח נסיעות לחו"ל לצורכי מס הכנסה על נסיעה שכלל לא התקיימה. על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע רישומים לא נכונים כאלה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל לא היה צריך לשאת בעלויות של שינוי מסלול הנסיעה בשל חופשה פרטית של הדירקטור. היה עליו לחייב את הדירקטור בתשלום בגין השינוי - מה גם שהדירקטור ביקש ביוזמתו לשאת בתשלום זה. על המפעל לקבוע הסדרים שימנעו הישנותם של מיקרים כאלה. בדצמבר 2006 , בעקבות הביקורת, החזיר הדירקטור למפעל כ-900 .ש"ח ממצאי הביקורת דלעיל מעלים ליקויים בתפקודו של המפעל בהיבטי ם הנוגעים לניהול כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהול כוח האדם על היבטיו השונים יעלו בקנה אחד עם נורמות התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם. . בביקורת נמצא כי בהשתתפותו של מר בן זיקרי התקבלו בוועדה לאמנויות הבמה החלטות על תמיכה כספית בסך 105,000 ש"ח בארבעה מיזמים בתחום המוסיקה באשדוד. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להקפיד להשתמש בתקציב התרומות למתן תרומות בלבד. גם אין זה ראוי שוועדת התרומות תביא בכלל שיקוליה את היבט הפרסום שכן הדבר עלול לפגוע במבקשי תרומות שאין להן "ערך פרסומי", ועל המפעל להפריד בין השיקולים למתן תרומות לשיקולים מסחריים. מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט על מתן התרומה לא ניתן ללמוד מדוע החליט המפעל לתת תרומה בסכום חריג זה דווקא לארגון האמור, והאם נבדקה האפשרות לתת סכום זה לארגונים ראויים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון היה לתעד את הנימוקים להעדפת הארגון האמור על פני גופים אחרים. כך ניתן היה לבחון אם בחן חלופות כגון מתן תרומה גדולה לגוף אחד, או מתן תרומות בסכומים קטנים יותר לגופים רבים. למפעל נהלים המקיפים תחומים רבים והם נועדו לקיים מינהל תקין ולהבטיח אחידות בפעולות של יחידו תיו וכן לאפשר בקרה מינהלית נאותה עליהן. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שיחידה של המפעל תפעל שלא לפי נהליו. על המפעל להחיל בהקדם על המועצה את נהליו ולבחון את הצורך להוסיף נהלים ייחודיים לפעילותה. .לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שמנהלת המועצה נחשבת כחברה בישיבות המועצה וועדותיה, בלא שסמכות זו הוגדרה בנהלים. על המפעל והמועצה לקבוע בהקדם בנוהליהם את סמכויותיה של מנהלת המועצה בעניין זה. הביקורת העלתה כי על אף הדברים החמורים שהועלו בפגישה, לא צוין בפרוטוקול במפורש כי המפעל דרש מהעירייה להשיב את המצב לקדמותו. 6. בפברואר 2005 סייר מנכ"ל המפעל במוסד הסיעודי, ובעקבות זאת דרש מהעירייה רק להסדיר את בעיות הבטיחות שנו צרו במבנה המוסד עקב בניית התוספת; ובתחילת אפריל אותה שנה הוא חזר ותבע ממנה להסדיר את העניין בלי לדרוש ממנה להחזיר את המצב לקדמותו. ראש העירייה מר לוי, שכיהן כיו"ר הנהלת העמותה, ידע כי בית הכנסת משמש מתפללים שאינם נמנים עם דיירי המוסד הסיעודי, אף שבהיתר לבנייתו שניתן במאי 2003 הודגש כאמור כי הוא נועד לצורכי המוסד ודייריו. למרות זאת, ואף על פי שהוועדה לתכנון ולבנייה שהוא עומד בראשה ביטלה כאמור את ההיתר, הוא לא עשה דבר כדי להחזיר את המצב לקדמותו כמתחייב מתפקידו זה. לדעת משרד מבקר המדינה, משביטל ראש העירייה ויו"ר הוועדה לתכנון ובנייה, מר לוי, את ההיתר לבניית התוספת, היה עליו לנקוט גם את הפעולות הנדרשות כדי להביא להחזרת מצב מבנה המוסד לקדמותו. הביקורת העלתה כי במשרדיהם של היו"ר ושל המנכ"ל ובאגף זכיות והגרלות לא נמצאו כל דיווחים שמסר עורך הדין במהלך כל תקופת העסקתו על ליקויים כלשהם שנמצאו בתקינות ההגרלות, בנהלים שההגרלות מתקיימות לפיהם, באופן החזקת ציוד ההגרלות, או בהיבטים האחרים של ההגרלות הנוגעים להתאמתן לתכניות ההגרלות, כמפורט בהסכם ההתקשרות עם עורך הדין. מהאמור לעיל עולה כי המפעל כלל לא פיקח על העסקתו של עורך הדין. המפעל לא צירף לתשובתו מסמכים המעידים שתהליך אישור העבודה הנוספת לעובדי המפעל האמורים בוצע במלואו על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 ושהנהלת המפעל אימצה בתור הנחיה לביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשלים את הבד יקות הדרושות בעניין עבודותיהם הפרטיות של עובדי המפעל, לפרסם בהקדם נוהל פנימי בנושא הליך אישור עבודה פרטית ולהביאו לידיעת כל עובדי המפעל, וכן לבצע בדיקות תקופתיות כדי לוודא שההוראות בנושא מיושמות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הפיקוח למפעל מבחינה ציבורית ומבחינה תדמיתית ונוכח גובה השכר שהמפעל משלם למפקח -העל, על המפעל לקיים בקרה צמודה על אופן מילוי התפקיד; בין היתר, על המפעל לנהל מעקב אחר נוכחותו של מפקח-העל או נציגיו בהגרלות למינ יהן. לשם כך אל למפעל להסתמך רק על דיווחי הנוכחות של מפקח-העל, אלא לנהל בעצמו מעקב בעניין זה. כאמור, ההתקשרות עם מפקח -העל נעשתה בהסתמך על המוניטין הציבוריים שלו. ראוי שהמפעל ידרוש ממפקח-העל כי הוא או נציגיו יהיו נוכחים ככל האפשר בהגרלות, וכי יקיים את מה שנק בע בהסכם ההתקשרות עמו, ויהיה נוכח אישית ברוב ההגרלות ורק במקרים היוצאים מן הכלל ייעזר בעובדים ממשרדו. על המפעל לדרוש ולהקפיד לקבל ממפקח -העל דיווח שוטף שכתב על התנהלות ההגרלות שהתקיימו בנוכחותו או בנוכחות נציגים מטעמו. אם אין למפקח -העל הערות בדבר ליקויים בהתנהלות ההגרלות, יש מקום שגם דיווחים כאלה יימסרו בכתב. נוכח העובדה שהמפעל מופקד על כספים ציבוריים ומחויב לנהוג על פי נורמות ציבוריות, עליו לבחון מחדש את הכללים שקבע בעניין החזר הוצאות אירוח ולהגביל את סכום החזר ההוצאות שהיו"ר יהיה זכאי לו, להורות לבעלי התפקידים הזכאים לכך לעשות שימוש זהיר בתקציב הכיבודים והאירוח ולשמש בכך דוגמה ליתר עובדי המפעל. נסיעות במחלקת עסקים מגדילות את הוצאות המפעל על נסיעות לחו"ל 70 . לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל, בהיותו מופקד על כספי ציבור, מחויב לחסוך בכספיו. על דירקטוריון המפעל לשקול אפוא אם יש מקום לקבוע כי עובדי המפעל יטוסו במחלקת תיירים בלבד, גם אם הם מתלווים ליו"ר ולמנכ"ל. מהאמור לעיל עולה כי החלטת הוועדה הבין-תחומית בראשות היו"ר שימשה רק אישור פורמלי להחלטתו על מת ן התמיכה, שבאה לידי ביטוי בהערתו על גבי הבקשה. באוקטובר 2005 כיהן מר כצנלסון כיו"ר ישיבה של ועדת ההנהלה של המועצה. בין היתר אישרה הוועדה באותו דיון תקציב בסך של 250,000 ש"ח למימון הוצאות הכנס. לא נמצאו במועצה או במפעל מסמכים המצביעים על דיון בתוכני הכנס ובסכום שיוקצה להוצאות הקשורות בו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מקצת מקבלי התמיכות נתנו שירותי תרבות לאזורים בפריפריה, הדבר אינו תואם את קווי הפעולה של המועצה, שלפיהם יש לתת "תשומת לב מיוחדת" ליוצרים מהפריפריה. כמו כן מהנתונים עולה שיש תשובות המשווקים למנכ"ל מעלות גם הן את החשש שגם המשווקים לשעבר שלא נבדקו על ידי מבקר הפנים גבו סכומי יתר מהזכיינים. למרות זאת, גם בשלב זה לא בחן המנכ"ל את האפשרות לקבל מהמשווקים לשעבר מידע לגבי הגבייה שעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מבקר הפנים להמציא לוועדת הביקורת את טיוטת הדוח ולדווח לה על ממצאיה באופן מפורט, כשם שדיווח עליהם למנכ"ל, ולציין שמדובר בטיוטה שממצאיה אינם סופיים. דיווח זה התחייב במיוחד נוכח חומרת הממצאים לכאורה ומאחר שהמשווקים שאליהם נגעו הממצאים המשיכו לעבוד עם המפעל. עם זאת, גם הנוסח שבו דיווח מבקר הפנים על ממצאיו היה בו די על מנת שחברי הווע דה שנכחו בישיבה יבינו שקיימת בעייתיות בגביית דמי הביטוח ויבקשו לדעת את פרטי הממצאים שהועלו ובאילו משווקים מדובר, דבר שכאמור לא ברור אם נעשה. מכל מקום, אין חולק שגם הדיווח לוועדה לא הביא להשלמת הבדיקה61 . על המפעל להקפיד לקיים את הנוהל ואת תקנות מס הכנסה בעניין הסכום המוכר לצורך מס, לחסוך בכספיו ולא לאפשר לעובדיו ללון במלונות יקרים, אלא במקרים חריגים ומיוחדים ובלבד שגורם מוסמך במפעל אישר זאת מראש. אולם הביקורת העלתה שלושה מקרים שבהם שני עובדי המפעל לנו או הזמינו לינה71 בבתי מלון בחו"ל , שעלות הלינה בהם הייתה גבוהה מהעלות המאושרת בנוהל ובתקנות מס הכנסה (עלות הלינה המרבית הייתה 393 דולר ללילה), ואף על פי כן אישר המפעל את מלוא החזר ההוצאות לעובדים במקרים שבהם מומשה הנסיעה. להוצאות האמורות יש להוסיף הוצאות עודפות בסך 90% שהמפעל משלם כאמור בתור מס בגין הוצאה שאינה מוכרת. . מן הראוי שהמפעל יאמץ את הכללים שקבע החשב הכללי בעניין צבירת נקודות במועדון "הנוסע המתמיד" בנסיעות של דירקטורים ועובדי המפעל לחו"ל מטעמו, ומהזמנת כרטיסי טיסה לחו"ל בשביל זכיינים ומנויים, ובעניין הזכות לשימוש בהטבות הנובעות מנקודות אלה. אם יתבע המפעל את הנקודות שהוא זכאי להן, הוצאותיו על רכישת כרטיסי טיסה יפחתו, שכן מקצת הכרטיסים יוענקו לו חינם תמורת הנקודות שנצברו. בפגישה שקיים צוות משרד מבקר המדינה עם היו"ר והמנכ"ל ביולי 2006 הם ציינו כי אינם יודעים על דבר השינוי בנוהל הנזכר. לדעת משרד מבקר המדינה, דברים אלה של היו"ר ושל המנכ"ל אינם עולים בקנה אחד עם היותם הגורמים המופקדים על אישור נוהלי המפעל, ועם כך שהמנכ"ל חתום על פרוטוקול הדיון שקיימה ועדת הנהלים של המפעל במרס 2006 ., שהשינויים האמורים אושרו בו 2. : הטיפול בממצאי הבדיקה (א) משרד מבקר המדינה העלה כי לאחר קבלת דוח הביניים לא נקט המפעל צעדים כלשהם כלפי העובדת וחקירת ההדלפה הופסקה. לא נמצאו במפעל מסמכים המבהירים את הסיבה לכך. דוח ביניים מטבעו א ינו בבחינת סוף פסוק, אלא מטרתו לתת תמונת מצב של הממצאים שהועלו עד למועד כתיבתו והמלצות להמשך הטיפול. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם סבר המנכ"ל שממצאי הדוח אינם חד-משמעיים דיים כדי להביא לפיטוריה של העובדת כמומלץ בו, הרי שלאור חומרת החשדות שהועלו לגביה, רגישות תפקידה וחשיבות הנושא הנחקר - הדלפת מידע ממאגר סודי של המפעל - היה עליו לכל הפחות להורות על המשך חקירת ההדלפה (כפי שגם הומלץ בדוח), ורק בסיומה להחליט כיצד לנהוג בעובדת. חרף זאת, בעקבות דוח הביניים התמקד המנכ"ל באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין וזנח את יתר אפשרויות הטיפול, ומשהגיע למסקנה כי על סמך ממצאי דוח הביניים יהיה קושי לפטרה, סיים את הטיפול בחשדות להדלפה. לא מן הנמנע שהמשך חקירת ההדלפה היה מפריך את החשדות כלפי העובדת; אילו הופרך החשד, העובדת אף הייתה יוצאת נשכרת מאחר ששמה היה מטוהר מכל חשד, ואולי גם היה נמצא הסבר אחר להדלפה. מאחר שהבדיקה לא מוצתה, נוצר מצב שבו אחת המשרות הרגישות במפעל מאוישת בעובדת שאמינותה הוטלה בספק. (ב) כאמור, לדברי המנכ"ל, בעקבות דוח הביניים הוחל בפיקוח שוטף על עבודתה של העובדת בידיעתה. הועלה כי המנכ"ל לא עדכן את מנהל האגף שהעובדת כפופה לו בדבר ממצאי דוח הביניים והפיקוח שלטענת המנכ"ל היא נתונה בו. מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי רק בעקבות הביקורת נודע לו על עניינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-שיתופו של מנהל ה אגף בעניינים אלה אינו מתיישב עם טענת המנכ"ל שמתקיים פיקוח שוטף על עבודתה של העובדת. (ג) הביקורת העלתה כי למרות חומרת הנושא, לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על ההדלפה מקובץ הזכיינים. רק בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה, באוגוסט 2006 ,, נודע ליו"ר על הפרשה ועל פי דרישתו דיווח לו המנכ"ל בעל פה על פרטיה ועל דרך טיפולו בה. לאור הערות משרד מבקר המדינה ביקש היו"ר בספטמבר 2006 ממבקר הפנים לבדוק את אופן טיפולו של המפעל בחשד להדלפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מהאמור לעיל עולים סימני שאלה מהותיים בדבר העובדות הקשורות בטיפול המפעל בנושא ובדבר הגרסאות שהובאו לעיל. אם השיחה אכן התקיימה, היה על המנכ"ל לציין את דבר קיומה ואת תוכנה לפני נציגי משרד מבקר המדינה עוד במהלך הביקורת, כשנשאל כיצד טיפל בנושא. מכל מקום, יש לתעד כל שיחת נזיפה ואזהרה עם עובדים במפעל, ואף להחתים את העובדים על תרשומת של שיחה כאמור, ולתייקה בתיק רשמי של המפעל. זאת, בין היתר, על מנת שהנאמר בשיחה יהיה בעל תוקף מחייב ולא תהיה מחלוקת בעניינו. באוגוסט 2005 דנה ועדת ההנהלה בנושא, בראשות מר כצנלסון, והחליטה לאשר את הבקשה. מהאמור לעיל עולה כי לא זו בלבד שהמפעל לא בדק במלואם את החשדות החמורים שהועלו נגד מנהל א' ולא הודיע עליהם למשטרה, אלא שבהסכם פרישתו מהמפעל הוא אף זכה בהטבות כספיות חריגות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה ראוי שהמפעל יעניק למנהל א' הטבות כספיות כאמור. ניסיונות המנכ"ל, מר שאול סוטניק, להסתיר מסמכים ממשרד מבקר המדינה ולמנוע ביקורת בנושא פסולים ואינם עולים בקנה אחד עם הקבוע בחוק. התנהגות זו חמורה במיוחד נוכח מעמדו הבכיר והדוגמה שהוא אמור לתת לעובדי המפעל. בנסיבות אלה על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לתעד בתיקיו הרשמיים את כל המסמכים הנוגעים לעובדיו ולסוכניו, גם מסמכים הנוגעים לנושאים רגישים, ולוודא את ביצועה של חובה זו. יצוין כי כבר בשנת 1998 העלתה בדיקה של רואי חשבון של המפעל כי אחד ממשווקי המפעל דאז גבה סכו מי יתר מהזכיינים באזורו בגין ביטוח כרטיסים ומזומנים. לא נמצאו מסמכים המעידים כיצד טיפלה ההנהלה דאז של המפעל בעניין זה. אולם ממצאי מבקר הפנים על הגבייה בשנים 2000 -2005 מלמדים כי לא ננקטו הפעולות הדרושות על מנת להבטיח כי הדבר לא יישנה. עניינו של הציבור, שכספיו מופקדים בנאמנות בידי המפעל, הוא כי המפעל יקפיד ויוודא שמנהליו ועובדיו ממלאים את תפקידיהם בהגינות וביושר משיקולים ענייניים בלבד, ויטפל בנחרצות בתופעות שליליות של פעולה בניגוד עניינים, שעלולות להגיע עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את מנהליו ועובדיו מלבצע פעולות שליליות, שכן פעילות המפעל תלויה באמון הציבור כי הוא פועל כראוי. התנהגות בלתי הולמת של מנהליו ועובדיו, ואף מראית עין של התנהגות כזאת, עלולה לפגוע בתדמיתו ובאמון הציבור בו ולגרום, בין היתר, לירידה במספר המשתתפים בהגרלותיו ולהקטין את הכנסותיו. ממצאי הביקורת מעלים תמונה חמורה ומדאיגה על דרך פעולתן של המועצה לתרבות ואמנות וועדותיה, שהתנהלו כגוף עצמאי בלא בקרה מספקת של דירקטוריון המפעל. המועצה קבעה מדיניות שמטרתה לייחד את התמיכה בתחומי התרבות והאמנות לצעירים ולתושבי הפריפריה, אך הביקורת העלתה כי עיקר התמיכות ניתנו למבצעי פעולות וגופי תרבות ביישובים מרכזיים וחזקים. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר המפעל, לא נהגו בכספי המועצה, שהם כספי ציבור, ברגישות ובאחריות הנדרשות, והם פעלו לקדם מימון של פעולות תרבות ביישוביהם או לתמיכה בתחומים ובגופים שיש להם עניין אישי בהם. ההשתתפות בהצבעה על תמיכות כספיות מעין אלה אסורה לפי נוהלי המפעל והמועצה ולפי הכללים בעניין מניעת ניגוד עניינים. כספי המפעל לא נועדו לקדם את ענייניהם של מנהליו וחברי המועצה, אלא את ענייניו של כל הציבור לדעת משרד מבקר המדינה, להגשת דוחות נסיעה לחו"ל יש חשיבות רבה - הן בתור אמצעי בקרה, והן לצורך הפקת לקחים בדבר השגת יעדי הנסיעה, והתועלת שהיא מביאה למפעל. על הדירקטוריון והנהלת המפעל להקפיד כי חברי הדירקטוריון ועובדי המפעל בכל הדרגים יקיימו את הנהלים בנושא במלואם, ולהתנות את החזר הוצאות הנסיעה בהגשת דוח נסיעה מיד לאחר חזרתם לארץ. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל אמות מידה לקביעת הזכאות לתרומה וסכומה - ולעדכנן מפעם לפעם - וכן כללים בעניין סדרי עבודתה של הוועדה וחובת ההנמקה של החלטותיה. 1. הועלה כי הוועדה החליטה על מתן התרומות רק בעקבות בקשות שהוגשו למפעל. היא לא קבעה יעדים למתן התרומות ואילו תחומים עיקריים וחשובים ראויים לתרומה. זאת ועוד, האפשרות לקבל תרומות לא הובאה לידיעת הצי בור הרחב ולא פורסמה ברבים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפרסם את האפשרות לקבל ממנו תרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכספי המפעל הם כספי ציבור, על המפעל לקבוע אמות מידה ברורות בעניין הזכאות לתרומה ולקיים את תהליך מתן התרומות באופן שוויוני וגלוי, ולצורך כך עליו להביא את עצם מתן התרומות לידיעת הציבור. 3. החלטותועדת התרומות על מתן התרומה וסכומה אושרו בחתימת שלושת חברי הוועדה על גבי טופס התרומות. הביקורת העלתה כי טופסי התרומות הועברו לחברי הוועדה בנפרד, והם חתמו עליהם בלא שנפגשו עם חברי הוועדה האחרים כדי לדון בבקשות. גם לאחר שהתקבל במפעל נוהל התרומות, שבו נקבע כי "הבקשות ירוכזו בידי מזכיר החברה, והוא יביא אותן לדיון בפני הועדה", לא נפגשו חברי הוועדה לדון ביחד בבקשות. עוד הועלה, כי הנימוקים להחלטות על מתן התרומות לא תועדו. .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שההחלטה על תרומות תתקבל כדבר שבשגרה בסבב חתימות על טופס התרומות. קבלת החלטה בלא דיון ובלא תהליך קבלת החלטות סדור ומובנה, ספק אם היא מתיישבת עם החובות המוטלות על נושאי המשרה אשר שימשו כחברי הוועדה. לצורך קבלת ההחלטות על התרומות, ראוי היה שיקיימו דיון מקיף שיאפשר להם להפיק את מלוא התועלת מהידע ומהניסיון של כל אחד מהם17. על חברי הוועדה להתכנס ולדון יחד בבקשות באופן סדיר ולפעול על פי הנוהל בנושא זה. כללי המינהל התקין מחייבים גם רישום של פרוטוקולים מדויקים. על הפרוטוקול לשקף את שהתרחש בדיון ולהכיל את עיקרי הדברים שנאמרו, ובכלל זה המחלוקות שהתגלעו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע כללים ברורים לרישום הפרוטוקולים של ישיבות ועדת התרומות. 4. הביקורת העלתה כי ועדת התרומות לא נקטה שיטה אחידה לרישום שמות הגופים שביקשו ממנה תרומה, ולעתים נרשם שמו של אותו מבקש באופנים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר עלול לפגוע ביכולתו של המפעל לקיים מעקב אחר מבקשי התרומות ומקבליהן. על המפעל לציין ברישומיו ליד שמה של כל עמותה את מספרה אצל רשם העמותות כדי שיתאפשר זיהוי אחיד ועקבי של העמותות ופרטים נוספים שיאפשרו פיקוח מיטבי. הביקורת העלתה כי המפעל העניק את התרומות בלא שנקבע נוהל בנושא. עם כניסתו של מזכיר המפעל הנוכחי לתפקיד הוא הנהיג לראשונה, בתחילת שנת 2004 , את השימוש בטופס "תרומות (אישור מזכיר, יו"ר ומנכ"ל)" (להלן- טופס התרומות). בטופס זה מפורטים הנתונים ו האישורים שגופים המבקשים תרומה נדרשים להמציא: פרטים על הגוף ומטרותיו, אישור רשות המסים על ניהול פנקסי חשבונות, ואם מדובר בעמותה - גם אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. .1. לכ- 20% מהגופיםשביקשו תרומות אישרה הוועדה בתקופה הנבדקת שתי תרומות, ולגופים מסוימים אישרה שלוש או ארבע תרומות. חלקם אף קיבלו באותה שנה שתי תרומות שסכומן המצטבר גדול מ- 20,000 ש"ח (כאמור, סכום התרומה השכיח בתקופה הנבדקת). יצוין כי חברי הוועדה וחלק מחברי הדירקטוריון היו מעורבים במתן מקצת תרומות אלו. להלן דוגמאות: לעומת זאת, לגופים אחרים שביקשו יותר מתרומה אחת אישרה הוועדה תרומה אחת בלבד, ועמות ות רבות, בהן עמותות המייצגות מגזרים של חסרי יכולת ועמותות אחרות שנזקקו לעזרה בהמשך פעילותן, לא קיבלו אף תרומה אחת. בהיעדר אמות מידה ובהיעדר נימוקים מתועדים למתן התרומות, אי-אפשר לדעת מדוע קיבלו גופים מסוימים כמה תרומות ואחרים לא קיבלו כל תרומה, ומדוע קיבלו גופים מסוימים תרומות שסכומן גדול מהמקובל. מתשובות חברי הדירקטוריון עולה, כי הם ראו כחלק מתפקידם במפעל את הייצוג של גופים מסוימים ופעולה לטובתם. לדעת משרד מבקר המדי נה, מאחר ששמותיהם של הדירקטורים נרשמו על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלהם למבקשי התרומות קודם שאישרו את מתן התרומות. יש לראות בחומרה את מעורבותם של דירקטורים ובכירים במפעל - בגלוי ומאחורי הקלעים - במתן תרומות לגופים מסוימ ים, מעורבות שהקנתה לגופים אלה עדיפות ופגמה בהגינות ובשוויוניות שהמפעל מחויב לפעול בהן. על המפעל לתת דעתו על מצב בלתי תקין זה ולמסד מנגנון שינטרל את הזיקה האישית של בעלי תפקידים במפעל למתן תרומות. יצוין כי כבר בשנת 2003 ציין בית הדין האזורי לעבודה כי "נציג י הרשויות ... מעוניינים להציג הישגים בפני ציבור הבוחרים, תושבי ]במפעל[ המקומיות היישובים בראשם הם עומדים, שהרי זו דרכם לשכנע את הציבור כי הם ראויים לאמונם ולקולם ביום הבחירות. הכהונה בדירקטוריון מפעל הפיס היא אחת הדרכים לעשות כך. בלשון יותר מפורשת - היכולת להשפיע על הקצאת רווחי מפעל הפיס, כך שיגיעו לתחומי הרשות המקומית שלהם. כך יוכלו להראות לתושבי המקום, בוחריהם, כי הם פועלים למענם"21 (ההדגשה אינה במקור). האמור בפסק דין זה אמנם עוסק בהקצאת כספי המפעל לרשויות המקומיות, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, המסר שבו רלוונטי גם לשימוש בלתי תקין בכספי המפעל למתן תרומות לגופים שיש לבעלי תפקידים במפעל עניין אישי בסיוע להם. על המפעל לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי למנוע שימוש לא תקין בתקציב התרומות. 2. הביקורת העלתה כי מבין התרומות האמורות שחבר דירקטוריון המפעל מר יגאל עמדי היה מעורב בהן, שלוש תרומות, בסכום כולל של 56,000 ש"ח, ניתנו לעמותה בירושלים שיושב ראשה הוא אביו. על מכתבי הבקשה נרשם בכתב יד שמו של מר יגאל עמדי. בפברואר 2006 העניק המפעל תרומה נוספת בסך 18,000 ש"ח לעמותה אחרת בירושלים, שאביו של מר יגאל עמדי נמנה עם חברי הוועד שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מטרתה של קבלת אישור הדירקטוריון היא לוודא שהחברות בדירקטוריון האחר לא תפגע בעבודתו של היו"ר במפעל ו לא תגרום בביקורת נמצא כי גברת קודליק השתתפה באישורן של תמיכות בסכום כולל של 45,000 .ש"ח לשלוש פעילויות באשדוד, חלקן בתחום המוסיקה ביוני 2006 טען המנכ"ל לפני נציגי משרד מבקר ה מדינה כי מנהל א' לא היה מעורב בהכנת תכנית התמריצים של המשווקים בשום שנה. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל א' היה המעורב היחיד מטעם המפעל בהכנת טיוטת תכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 . ממכתב יו"ר החברה החיצונית למפעל אף עולה כי לאחר שהחברה הגישה את הטיוטה למנהל א', איפשר המנהל למשווקים לערער על היעדים שנקבעו בטיוטה ועשה בה שינויים, שלא כפי שנהג בשנים קודמות מי שהיה מעורב מטעם המפעל בהכנת טיוטות תכניות התמריצים למשווקים. לא מן הנמנע שבדיקה יסודית של מעורבותו של מנהל א' בתכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 ושל פעולותיו בתחומים אחרים הייתה מעלה כי הוא לא השפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. אולם הביקורת העלתה שהמפעל לא בדק באופן מעמיק אם מנהל א' השפיע בדרך זו או בדרכים אחרות על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו דיווחים על נוכחותו של מפקח -העל או ממלאי מקומו בהגרלות המפעל. רק בעקבות הערות משרד מבקר המדינה ביקש המפעל ממפקח-העל להמציא לו דיווח על מועדי הנוכחות שלו ושל ממלאי מקומו בכל ההגרלות שהתקיימו בתקופת העסקתו במפעל. באוגוסט 2006 מסר מפקח-העל למנהל אגף זכיות והגרלות במפעל רשימת נוכחות שלו ושל נציגיו בהגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא"80 בלבד, בתקופה שבין 2.7.05 ל- 1.8.06 . מהדיווח עולה כי בין 2.7.05 ל- 31.12.05 התקיימו בסך הכול 1,443 "הגרלות "לוטו ו"אקסטרא"; מפקח-העל נכח ב -14 מההגרלות, ונציגיו נכחו ב-41 הגרלות. (בסך הכול נכחו הוא או נציגיו ב-55 הגרלות, שהן 3.81% "בלבד מכל הגרלות ה"לוטו וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה); מתחילת 2006 ועד 1.8.06 נכחו מפקח-העל או נצ יגיו ב-11 מהגרלות ה"לוטו" וב-54 מהגרלות ה"אקסטרא", ובסך הכול ב -65 ( 3.84% ) מ - 1,694 מכל הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה. הביקורת העלתה כי לפני שביקש המפעל מעורך הדין שימסור לו דיווח על נוכחותו או על נוכחותם של נציגיו - בעקבות הביקורת - לא יזם המפעל כל פנייה לעורך הדין מאז דצמבר 2003 על מנת לקבל ממנו דוחות על עבודתו השוטפת בתור מפקח-העל; גם כשפנה המפעל בעקבות הביקורת אל עורך הדין בבקשה שימסור לו דיווח על נוכחותו בהגרלות, מסר לו עורך הדין דיווח חלקי בלבד, שכלל מידע רק על הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שהתקיימו מיולי 2005 .בלבד כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל ידע יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אך לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי למנוע זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם; ראשי .קשור בפעילותו ושאינו הולם. הדבר מחזק את המסקנה שעלתה מבדיקת הפרשה שבה היו מעורבים מנהל א' ומשווק א', כי הנהלת המפעל מעדיפה לסיים את הטיפול בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות מהר ככל האפשר, גם אם לא מוצתה בדיקתם. עד מועד סיום הביקורת לא מסרו היועמ"ש החיצונית והמנכ"ל למשרד מבקר המדינה מה נאמר בפגישות המוזכרות במכתב היועמ"ש החיצונית מאפריל 2006 (למרות חשיבותן הפגישות לא תועדו) ולא הסבירו מדוע החליטו לסיים את הפרשה באמצעות הוצאת חוזר רענון בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי המפעל אינם מפיגים את החשש שתפקיד ה"ממונה על אחריות חברתית" נועד בעצם לשמש "סידור עבודה" לעוזרת ב'. מאחר שמדובר בתפקיד חדש במפעל, היה על היו"ר להנחות את היועץ המשפטי להשלים את חוות דעתו ולהידרש במישרין לשאלה מה הוא ההליך הראוי לבחירת מועמד לתפקיד זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר למסור לדירקטוריון מלכתחילה את כל הפרטים הדרושים להחלטתו בעניין התפקיד ובעניין המועמדת לתפקיד. נוכח הגדרות התפקיד, לא היה הדירקטוריון צריך לאשר את המינוי בתור "משרת אמון", אלא לדרוש בדיקה שבה ייקבע אם לשם איוש התפקיד דרוש הליך של מכרז או של קבלת הצעות. על הדירקטוריון לבחון את הנושא מחדש, גם נוכח הספקות בעניין מחויבותו בדבר אופן מימוש העקרונות שקבע ארגון WLA , ובכלל זה לבחון אם אכן דרוש למנות לשם כך עובד מיוחד או שמא עובד שהמפעל כבר מעסיקו יכול למלאו לצד תפקידיו האחרים. 5. השלמת הבדיקות בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה: (א) בפגישה שהתקיימה בתחילת אוגוסט 2006 בהשתתפות נציגי משרד מבקר המדינה, היו"ר, המנכ"ל ונציג מבקר הפנים (להלן - הפגישה) הועלה כי עד אותו מועד לא הודיע המנכ"ל ליו"ר שבבדיקת מבקר הפנים נמצא שלכאורה מרבית המשווקים הנוכחיים גבו סכומים עודפים מהזכיינים, וכי היו"ר לא דרש מהמנכ"ל לעדכן אותו על תוצאות הבדיקה האמורה, אף שעברו כשמונה חודשים מאז ביקש ממנו הבהרות בנושא. בפגישה הועלה גם כי המנכ"ל לא דיווח ליו"ר על הבדיקה שעשה מבקר הפנים בנושא בשנת 2005 , ובה נמצא שמשווקים א' וב' גבו לכאורה מהזכיינים סכומים עודפים, וכי גם לאחר התערבות היו"ר בנושא, לא הורה המנכ"ל למבקר הפני ם להשלים בדיקה זו. (א) משרד מבקר המדינה העלה את הממצאים האלה: היו"ר והדירקטורים לא העבירו לדירקטוריון דוחות נסיעה; רק מקצת העובדים שהצטרפו לנסיעות היו"ר לחו"ל (6 מתוך13 נסיעות) הגישו דוחות נסיעה למנכ"ל; המנכ"ל לא העביר כלל דוחות נסיעה ליו"ר, חלק מהסמנכ"לים ומקצת העובדים לא הגישו דוחות נסיעה לחו"ל, שלא כנדרש; חלק מדוחות הנסיעה הוגשו בדיעבד, רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא או בעקבות הביקורת. . מתשובות המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית עולה כי כמו בפרשת ההדלפה גם הטיפול בפרשה הנדונה התמקד באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המעשים המיוחסים לעובדת - שימוש במשאבי המפעל לשם הפצת חומר שאינו קשור לעבודה ואינו הולם ואפשר שהפצתו היא עבירה פלילית - היה על המנכ"ל לנקוט פעולה שתביא למיצוי הדין עם העובדת ככל שניתן ותמנע ממנה לחזור על המעשה. שיחת נזיפה ואזהרה, שעצם קיומה שנוי במחלוקת, אינה מהווה טיפול יעיל וראוי בפרשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר בן זיקרי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לו זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונה לחבר מועצה - ולתת לזיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליו להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים, בייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. ,המפעל מקצה סכומי כסף גדולים למימון הקמת מבנים המיועדים למטרות שקבע וחשוב מאוד שהמבנים ישמשו רק למטרות אלה. על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימוש בהם, ושהם יתוחזקו כראוי. הביקורת העלתה שהמפעל אינו עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינו עושה סקרים שוטפים ומקיפים; בנהליו אין הנחיות מפורטות בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימוש במבנים; הנהלתו אינה מדווחת לדירקטוריון שלו על חריגות כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעת על הצורך לקבל דיווחים על החריגות ועל הצעדים שראוי שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן. על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו. על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן. על דירקטוריון המפעל לדון בהקדם באופן טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים ליישום ההחלטות שיקבל בנושא. מפעל הפיס הוא גוף שמטרותיו ומהותו ציבוריים הם והכנסותיו מכספי ציבור. עליו לנהוג בחסכנות לצמצם את הוצאותיו על מנת שיהיו ברשותו יותר כספים להשקעה למען מטרות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהות של המפעל על נסיעות של מנהליו ועובדיו לחו"ל, ונוכח הממצאים שהועלו בבדיקה, על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את הנושא ולנקוט את כל הצעדים הדרושים, ובהם קביעת כללים כדי שיבוצעו רק הנסיעות החיוניות וישתתפו בהן רק עובדי המפעל הדרושים. .בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון העלתה כי הנסיעות של עובדים לחו"ל לא הובאו כלל לא ישור הדירקטוריון, כמתחייב מהנוהל, וכי רק מנכ"ל המפעל החליט אם לאשרן. עוד נמצא כי בין יוני 200368 לאפריל 2006 הובאו לאישור הדירקטוריון רק שש מ-13 הנסיעות של יו"ר הדירקטוריון, מר שמעון כצנלסון, שהתקיימו באותה תקופה, וכי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, לא הביא את נסיעותיו לאישור יו"ר הדירקטוריון, שלא כנדרש על פי הנוהל. 1. הועלה שוועדת הפרסום אישרה התקשרויות עם עמותות וגופים לפרסום או למתן חסות, ובה בעת דחתה בקשות של גופים אחרים להתקשרויות כאלה במחירים דומים, שנועדו להביא לפרסום לאוכלוסיות דומות בגודלן או גדולות יותר. יצוין כי חלק ממקבלי החסויות קיבלו גם תרומות מהמפעל. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא ניתן לדעת מה היו השיקולים לאישור בקשה להתקשרות לצורכי פרסום או חסות או לדחיית הבקשה להתקשרות, שכן הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה אינם כוללים נימוקים להחלטות אלה. עולה חשש כי התקשרויות אלה היו תרומות במסווה של פעילות פרסומית. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה דחתה, בלא שהדבר הוסבר בפרוטוקול, גם מבקשים המתאימים לכאורה לעקרונות שפירטו המפעל וסמנכ"ל השיווק בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה. אולם מאחר שלא נקבעו אמות מידה לבחירת הגופים מקבלי החסות, והוועדה פועלת לפי שיקול דעתה הבלבדי, קיימת אפשרות שהחלטותיה יתקבלו שלא רק משיקולים מקצועיים ענייניים. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שהחלטות הוועדה אמורות להתקבל באופן מקצועי, כפי שציין המפעל בתשובתו, אין מקום שבעלי תפקידים בכירים במפעל יתערבו בהחלטות הוועדה. יצוין כי הסברי המפעל שהובאו לעיל לא צוינו בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום. עוד יצוין כי כבר במרס 2005 המליץ המבקר הפנימי של המפעל "לתעד .את שיקולי הוועדה לפחות באשר לרכישות שהחליטה לאשר. התיעוד אמור לכלול התייחסות לשיקולים המרכזיים (כמותיים ואיכותיים) באופן שניתן יהיה להתחקות בדיעבד ולבחון את סבירות ההחלטה שנתקבלה". עד מועד סיום הביקורת בנושא, אוגוסט 2006 , לא יושמו המלצות המבקר הפנימי. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הפרסום לכלול בפרוטוקולים שלה, בין היתר, את עיקרי הדברים שהועלו בדיון, את ההחלטות שהתקבלו ואת נימוקיהן. 3. הועלה שוועדת הפרסום החליטה לממן פרסומים בגופים שונים בגלל בקשות של היו"ר או המנכ"ל . הדבר מחזק את החשש שבהיעדר אמות מידה לבחירת הגופים שיקבלו חסות או ייתנו שירותי פרסום ישמש תקציב הפרסום למתן תרומה. להלן דוגמאות: לפי הפרוטוקולים של הוועדה, בשנים 2004 ו- 2005 היא החליטה להתקשר בארבעה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב - 232,250 "ש"ח, לפי בקשת יו ר הדירקטוריון. כמו כן החליטה להתקשר בחמישה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב- 60,888 .ש"ח, לפי "בקשתו" או "המלצתו" של המנכ"ל לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהיו"ר והמנכ"ל פנו לוועדה במישרין בבקשות להפנות כספים מתקציב הפרסום לגופים שונים מעוררת חשש שאכן מדובר למעשה בתרומות שהשיקולים לנתינתן לא היו שיקולי פרסום. 1. הביקורת העלתה שהמפעל השתמש בתקציב התרומות למימון פעילויות פרסום. על פי מכתבי ההודעה עולה ששלוש המחאות בסכום כולל של כ- 37,000 ש"ח מתקציב התרומות הועברו ישירות לחברות פרסום. עשר תרומות אחרות בסכום כולל של 88,600 ש"ח מתקציב התרומות יועדו, לפי ההודעות על אישורי התרומות, למתן חסות או לפרסום המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, העברת ההמחאות למקבלי התרומות על ידי חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה איננה בגדר "אקט יחצ"ני מובהק" כפי שטען המפעל בתשובתו; העברת ההמחאה בדרך זו עלולה ליצור את הרושם שהתרומה ניתנה בזכות מוסר ההמחאה, ולפיכך היא פסולה. על המפעל לחדול אפוא מדרך פעולה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי קבלת ההחלטות על ידי המועצה, תעשה בהיעדרם של כלים שהם בסיס הכרחי לקבלת החלטותיה. היעדרן של אמות מידה המתאימות לחזון המועצה איפשר לחברי המועצה לחלק את תמיכותיה, בין היתר, על פי העדפות ואינטרסים אישיים שלהם, כפי שהועלה בביקורת זו (ראו להלן את הממצאים בנושא). הביקורת העלתה כי יותר ממחצית מקבלי תמיכות המועצה בשנת 2005 באו מיישובים גדולים ומבוססים במרכז הארץ; בעיקר קיבלו תמיכה מבצעי פעולות תרבות מתל אביב ( 30% ( מסכום התמיכות) ומירושלים 17% ( ). היישובים שכל בקשותיהם נדחו86 .במספר) הם כולם יישובי פריפריה מהאמור לעיל עולה כי יו"ר המועצה וחבריה ומנהלת המועצה לא ייחדו את תשומת הלב הראויה לחובה המוטלת על חברי המועצה וועדותיה להימנע מפעילות בניגוד עניינים, לרבות פעילות במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם נוכח האשמותיו החמורות של מר ששון, על המפעל והמועצה הייתה מוטלת החובה לבדוק בדחיפות וביסודיות את טענותיו בהתאם לאמור בנוהלי המפעל ובנוהלי המועצה, לפנ ות למנהל היחידה המשפטית ולהיוועץ במועצה הציבורית המייעצת של המפעל (להלן - המועצה המייעצת), כדי למנוע פעילות .הראות של אינטרסים ציבוריים, ואף הוחלו עליו נורמות ציבוריות חשובות בפסיקה ובחוק. עם זאת, מממצאי הביקורת המפורטים בדוח זה עולה כי המפעל והעומדים בראשו לא הפני מו די את מהותו הציבורית של המפעל ואת חובתם לנהוג, בין היתר בנושאים המתוארים בדוח זה, בהגינות, בשקיפות ובשוויוניות, כאשר טובת הציבור הרחב, ורק היא, עומדת לנגד עיניהם; חמורה במיוחד היא חלוקת התמיכות והתרומות מכספי המפעל אגב העדפה בלתי עניינית של גופים ומגזרים, שנראה כי את ענייניהם רצו בעלי תפקידים במפעל לקדם; העדפה כזאת משמעה פגיעה בגופים ומגזרים אחרים. אי -הפנמת מהותו הציבורית של המפעל עולה גם מההתנגדות העקבית שהביעו המפעל והעומדים בראשו בשנים האחרונות להחלת חוקים שאכפו על המפעל נורמות ציבוריות, ומחלק מתגובות יהם על ממצאי הביקורת. ראוי לציין לשבח כי הנהלת המפעל נקטה צעדים לתיקון חלק מהליקויים שהועלו. אולם תיקונים מסוימים, בין היתר בנוגע להוצאות ולחלוקת כספי המפעל, נעשו תוך הסתייגות עקרונית מחובתו של המפעל לנהוג על פי אמות מידה ציבוריות (בין השאר, בטענה שהמפעל הוא חברה פרטית) והסכמה לנהוג על פי אמות מידה אלה רק משום שמשרד מבקר המדינה עמד על כך. הדבר מעלה חשש כי בעלי תפקידים במפעל מעוניינים להמשיך ולשמר את יכולתם להשתמש בחלק ממשאביו לתועלתם האישית. אחת הבעיות במפעל, שנדונה בהרחבה בפסק דין גדות, היא שבשונה מחברה פרטית "רגילה", למפעל אין בעלי מניות שיש להם עניין וכלים להבטיח את ניהולו התקין, ולכן אין בו מנגנוני בקרה בסיסיים המצויים על פי רוב בחברה פרטית. מן הראוי שבעיה זו תבוא על פתרונה. על המפעל לתקן בהקדם את כל הליקויים שהועלו בדוח זה. כן ראוי כי האסיפה הכללית של המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים, נציבות שירות המדינה (לגבי נושא המתנות) והממונה על השכר במשרד האוצר - ידונו בהקדם בממצאי הדוח, הן במישור הכללי והן במישור האישי בנוגע לבעלי תפקידים במפעל, וינקטו את כל הצעדים המתחייבים מכך. במסגרת זו מן הראוי לבחון את אחריותם האישית של יו"ר דירקטוריון המפעל, מר שמעון כצנלסון, ושל מנכ"ל המפעל, מר שאול סוטניק. המשך פעולתו של המפעל באופן המתואר בדוח זה עלול לפגוע קשות בבסיס קיומו של המפעל, והוא - אמון הציבור בו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האינטרס הציבורי החשוב שבעניין, מן הראוי כי שר האוצר, האחראי למתן ההיתר לביצוע ההגרלות של המפעל, ושר המשפטים, בין היתר מתוקף סמכותו לאשר שינוי בתזכיר המפעל ובתקנונו, יבחנו את הדרך ההולמת להחיל בהקדם על המפעל (לרבות בחקיקה) את כל הנורמות הציבוריות שראוי שיחולו עליו (בהן הנורמות שצוינו בדוח זה), בהתחשב בנתוניו המיוחדים כגוף העוסק בהגרלות ובהימורים, במהותו ובמטרותיו. בין היתר ראוי שישקלו להרחיב את הפיקוח הציבורי על המפעל, כפי שהומלץ עוד בדוח מבקר המדינה משנת 1994 ובפסק דין גדות. הסדרה זו יהיה בה כדי לתרום לשיפור פעילותו של המפעל ולהגברת אמון הציבור בו. מטרתו העיקרית של המפעל - שלשמה נתן לו שר האוצר היתר בלעדי וייחודי לגייס כספי ציבור באמצעות הגרלות והימורים - היא לממן פעילויות של הרשויות המקומיות בתחומי הבריאות, החינוך, הרווחה, התרבות והאמנות, כתחליף למימון המדינה. הכספים המתקבלים בידי המפעל הם כספי ציבור. המפעל הוא נאמן הציבור ועליו לפעול לטובת הציבור ובהתאם לנורמות ראויות. לדרך פעולתו של המפעל ולשימוש שלו בכספי הציבור המופקדים בידיו בנאמנות יש אפוא השפעה ישירה על כלל הציבור. בעבר, בעקבות דוחות של משרד מבקר המד ינה, פרסומים באמצעי התקשורת וביקורת ציבורית חריפה, שיפר המפעל את דרכיו בחלק מתחומי פעילותו, מנקודת לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפעול ככל האפשר לצמצום של ביטולי הנסיעות ושל הוצאותיו בגין ביטולי נסיעות, וכן ראוי שהמפעל ינצל את ההטבות שהוא זכאי להן בתור לקוח מועדף. 1. לדעת משרד מבקר המדינה, טיפול המנכ"ל בפרשת הדלפת המידע מקובץ הזכיינים פגם במידת ההרתעה של המפעל מפני פעולות בלתי תקינות של עובדיו והעביר מסר שלילי לעובדים: המנכ"ל הפסיק ללא סיבה עניינית את חקירת הפרשה בעיצומה בלי שנקט צעדים כלשהם כלפי מי שנחשדה בהדלפת המידע ממאגר סודי זה של המפעל; המנכ"ל גם לא הורה לנקוט צעדים כלשהם נגד עובדים שהועלה כי השתמשו במערכת המחשוב של המפעל להפצת חומר שאינו .הזכיינים - לא החלטה המאמצת את החלטת המנכ"ל שלא להמשיך ו לבדוק את הנושא ולא החלטה אחרת.

על המפעל מוטלת חובה להקפיד כי הנתונים בדוחות שהוא מכין לצורכי בקרה וביקורת פנימיים שלו, ולצ ורכי עמידה בתקנות מס הכנסה (ניכוי הוצאות מסוימות), התשל"ב- 1972 (להלן- תקנות מס הכנסה), יהיו מלאים ומדויקים.

מפעל הפיס . היבטים בפעולות מפעל הפיס .בביקורת נמצא כי מר עמדי השתתף בהחלטות בדבר אישור של 24 תמיכות בסכום כולל של 1,030,500 ש"ח הקשורות לפעילויות וגופים בירושלים שחלקם מתוקצבים, בין היתר, על ידי עיריית ירושלים, אשר מר עמדי מחזיק כאמור בתיק התרבות והספורט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר עמדי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו לעיר ולגופים בה ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות שהוא חבר בהן, בעת שדנו על תמיכה כספית בגופים שיש לו או לעירייה עניין בסיוע להם, והיה עליו לצאת מישיבות אלה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול. הלכה פסוקה היא כי ניגוד עניינים יכול להיות גם בין שני עניינים ציבוריים של נושא המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה בהשתתפותו של מר עמדי בהחלטות על מתן תמיכות בסכומים גדולים לפעילויות ולגופים הנמצאים בירושלים, אשר גם במסגרת תפקידו בעירייה כמחזיק תיק התרבות והספורט היה לו עניין לקדם אותם, הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים בין שני העניינים הציבוריים שלהם הוא מחויב, שלא על פי חובותיו בעניין זה לפי הפסיקה ולפי נוהלי המועצה. (1) הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטות הוועדה לאמנויות הבמה לתת שתי תמיכות בסכום כולל של 30,000 .ש"ח לפעילויות וגופים הקשורים בעמק יזרעאל הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטת הוועדה לאמנויות הבמה לתת למקהלה תמיכה בסך 15,000 .ש"ח לסיוע במימון הנסיעה של חברי המקהלה לארה"ב מהתכתובת האמורה עולה כי מר ברושי ניצל את תפקידו במועצה לתרבות ואמנות כדי לנסות ולקדם את ענייני המועצה האזורית שבראשה עמד. הניסיון אמנם לא עלה יפה, אך בעשותו כן פעל מר ברושי בניגוד עניינים תוך ניצול מעמדו במועצה לתרבות ואומנות. הביקורת העלתה כי ברשימת המופעים שאישר מר ברושי נכלל גם מופע של תזמורת בנהלל שבעמק יזרעאל. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את העובדה שמר ברושי היה שותף להחלטה לתמוך בסכום ניכר בכנס של איגוד שהוא עומד בראשו. נוכח ממצאי הביקורת נראה כי התמיכה של המועצה בכנס זה הושפעה מכך שמארגני הכנס והעומדים בראשו חברים במועצה ובוועדותיה. לדעת משרד מבקר המדינה הייתה מוטלת על מר ברושי החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מניגוד העניינים הכרוך בהשתתפות בהחלטות הנוגע ות לגופים שבראשם עמד. מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי מר ברושי לא פעל על פי חובותיו בעניין זה והוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד לנוהלי המועצה. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות המועצה עולה לכאורה כי מר ששון השתתף בחמש החלטות של ועדות המועצה על תמיכה בעיריית חולון, בחברות עירוניות הקשורות בה ובתושבי העיר, בסכום כולל של 244,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה תשובתו של מר ששון מדגישה את החשיבות של רישום פרוטוקולים ממצים של ישיבות המועצה וועדותיה תוך ציון נוכחות החברים והשתתפותם בקבלת החלטות, וכן את החשיבות של מסירת מידע לחברי הוועדה על המבקשים ובכלל זה על מקומות מגוריהם. זאת כדי למנוע אפילו מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי שחברים שעניין הנוגע להם נדון בישיבה יצאו ממקום הישיבה ויוודאו כי הדבר נרשם בפרוטוקול. יש לציין לשבח את ההקפדה בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהיו"ר וחברי מועצה לא פעלו על פי המתחייב מהכללים למניעת ניגוד עניינים ומנוהלי המועצה, לא הודיעו מראש על זיקותיהם ולא נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות הנוגעים למבקשי תמיכה שיש להם עניין ישיר או עקיף בהם. יש לראות בחומרה גם את העובדה שמאז הוקמה המועצה לא נקטו חבריה את הצעדים הדרושים לבחינת סוגיית ניגוד העניינים בפעילות המועצה וועדותיה ולקביעת הנחיות ברורות בעניין זה, נוסף על האמור בעניין זה בתקנון ההתאגדות של המפעל, בנוהלי המועצה ובפסיקה. מממצאי הביקורת עולה כי בפועל היו"ר וחלק מחברי המועצה וועדותיה אכן קידמו בכמה מקרים מתן תמיכות לגופים שהיה להם עניין בהם. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר הדירקטוריון לא נהגו בכספי הציבור ברגישות ובאחריות הנדרשות. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להורות למועצה לקיים בדק בית יסודי בעניין פעילותה ולבחון אם יש מקום לעצור לאלתר את אישור התמיכות עד להשלמת הבדיקה האמורה. על המועצה וועדותיה להתקין בהקדם אמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות (בדומה למבחנים .לחלוקת כספי תמיכות שגיבש, למשל, משרד המדע, התרבות והספורט לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ). באמצעות אמות המידה יוכלו עובדי המועצה לבחון אילו בקשות עומדות בתנאי הסף קודם הדיון בוועדות. על בסיס אמות המידה אף תוכל המועצה לקיים הליך בדיקה מובנה ומושכל לאישור או לדחייה, בלא שהוועדות יצטרכו לדון במאות בקשות בשנה אל א רק במקרים חריגים שתגדיר המועצה (כפי שנהוג לגבי ההקצבות השנתיות של המפעל לרשויות המקומיות). בשיטה זו גם ייבחנו כל הבקשות לתמיכה בשקיפות, בהגינות, באחידות וללא משוא פנים. על המועצה וועדותיה לתעד כראוי את דיוניהן בדרך שתשקף את הנימוקים להחלטותיהם ואת נוכחות חברי המועצה בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם. זאת ועוד - יש להתחשב בחובה לתת ייצוג הולם לשני המינים, למגזרים שונים של האוכלוסייה, לכל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים. החסויות מיועדות לקדם מכירות ולשפר את השיווק של הגרלות המפעל, ולכן ערכה השיווקי של החסות המוצעת צריך להיות השיקול המרכזי בהחלטת הוועדה אם לאשר את מתן החסות. הביקורת העלתה כי ועדת הפרסום החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסות לאירועי תרבות בלא שהובהרה בפרוטוקול הישיבה התועלת העסקית שהמפעל יפיק מכך. נמצאו שבע דוגמאות כאלה למתן חסויות לאירועי תרבות, שארבעה מהם התקיימו בעיר אשדוד; הסכום הכולל של אותן חסויות היה כ- 295,000 ש"ח. מאחר שהמועצה היא הגוף במפעל המופקד על מתן תמיכות לגופים כאלה, לא הייתה ועדת הפרסום רשאית לקבל החלטות אלה. .בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא פורטו כאמור הנימוקים לאישור החסויות האמורות, וגם לא נראה כי השיקול המרכזי בהחלטה היה אכן קידום השיווק של הגרלות המפעל. בביקורת נמצאו שמונה מקרים של תרומות המסתכמות ב - 104,000 ש"ח, שנתן המפעל לאירועי תרבות, ששניים מהם התקיימו בעיר אשדוד. 3. הביקורת העלתה כי ההחלטות בעניין החסויות והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. מהאמור לעיל עולה כי למעשה מתבצעות במפעל במקביל, באמצעות יחידות אחרות של המפעל ותקציבים שלא נועדו לכך, פעולות של תמיכה כספית בפעולות תרב ות בלא שנראה כי נבחנו כראוי. באחדים מן המקרים הנזכרים בולטת מעורבותו המשמעותית של היו"ר. לדוגמה, הוועדה הבין-תחומית דחתה במרס 2005 בקשה לתמיכה בפסטיבל "ההתיישבות העברית מצדיעה לירושלים", בסכום של 100,000 ש"ח אך לבקשת היו"ר, אישרה ועדת הפרסום לתת 50,000 ש"ח באמצעות מתן חסות, בלא שדווח לה כי הוועדה הבין- תחומית דחתה את הבקשה ומדוע דחתה אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שכל הקצאה כספית תמומן באמצעות הסעיף התקציבי שנועד לה ותאושר בידי הגוף במפעל המוסמך לטפל בה. אין זה ראוי לממן תמיכות לאותו גוף או אירוע מסעיפי תקציב ותחומי פעילות שונים של המפעל. על ועדת הפרסום וועדת התרומות להימנע מלקבל החלטות לגבי מתן חסות ותרומות לאירועי תרבות בלא תיאום עם המועצה, ויש לקבל החלטה רק לאחר שנבחנו במלואם השיקולים העסקיים והאחרים למתן התמיכה או התרומה. על המפעל להקים מאג ר מידע ממוחשב מרכזי שיאפשר ליחידותיו לבדוק אם בקשות לתמיכה, לחסות או לתרומה שהועברו לטיפולו, הוגשו גם ליחידות אחרות, מה החליטו אותן יחידות ומדוע. כל זאת כדי למנוע אישור של תקציבים לאותו גוף בידי כמה יחידות בלא תיאום, או אישור בקשה בידי יחידה אחת לאחר שנדחתה מסיבות מוצדקות בידי יחידה אחרת. ,יצוין כי החלטה זו התקבלה בניגוד עניינים, שכן גם מר לוי, בהיותו ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה. ולכן גם הוא היה חייב לדווח לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא מנוע מלהשתתף בישיבתה הנוגעת לעמותה ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה; ולהיעדר מאותה ישיבה. 4. הביקורת העלתה כי המדור לפיקוח על הבנייה בעירייה לא ניהל תיק פיקוח עדכני על המבנה כנדרש בחוק התכנון והבנייה85 . מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי. ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד. על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לשוב ולבדוק את התפקידים האמורים של היו"ר על פי העקרונות שנקבעו בדוח מבקר המדינה משנת 2004 בעניין אופן בדיקת מינוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגוף אחר. כ ן עליו (א) הביקורת העלתה כי באפריל 2006, כשדיווח היו"ר לראשונה על חברותו בדירקטוריון של חברה א', הוא לא פעל על פי העקרונות שנקבעו בדוח האמור של משרד מבקר המדינה, אף שעקרונות אלה אומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. כאמור, היו"ר הסתפק בדיווח לדירקטוריון כי התבקש לשמש חבר דירקטוריון בחברה א' וכי הוא נתן את הסכמתו לכך; הוא לא דיווח על קשריה של חברה א' עם חברה ב', ואף לא ציין שאחיו שימש בעבר מנכ"ל חברה ב' בעבר ומשמש בהווה מנכ"ל חברה א'. הוא גם לא פירט בפני הדירקטוריון את מבנה החברה ואת תחומי פעילותה, ואף לא את קשריה של חברה ב' עם גופים ציבוריים, כנדרש. רק באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא כאמור היו"ר לאישור הדירקטוריון בדיעבד, את מועמדותו לדירקטור בחברה א', וציין כי אחיו הוא אחד הבעלים של חברה א' ושותף בחברה ב', שהיא חברת האם של חברה א'. על פי תמליל הישיבה, היו"ר לא פירט את עיסוקיה של חברה ב' באר ץ ולא ציין שהיא מתקשרת עם גופים ציבוריים, אלא מסר לדירקטוריון כי וידא שלמפעל הפיס אין שום קשר עם שתי החברות. בדצמבר 2006 , בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה, הביא היו"ר לאישור (בדיעבד) בפעם השלישית את מועמדותו בתור דירקטור בחברה א', וציין כי לחברה א' "אין שום פעילות בישראל ומכאן לא יכול להיות לה קשר למוסדות חברה [ היא אחד מהבעלים של]'שחברה ב[ עובדה]ה[ .וגופים ציבוריים בישראל אין לה כל רלוונטיות לענייננו". הדירקטוריון אישר בדיעבד את בקשתו של ]'א היו"ר. (ב) גם דירקטוריון המפעל לא פעל על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 , אף שהנהלת המפעל אימצה אותם כהנחיה לביצוע. לאחר שקיבל הדירקטוריון את דיווח היו"ר באפריל 2006 , הוא לא בדק את המידע שמסר היו"ר ולא קבע אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים בין תפקידיו של היו"ר. אין זה מן הנמנע כי לו נעשתה בדיקה מסודרת של החשש לניגוד עניינים, היה הדירקטוריון מוצא כי אין חשש לניגוד עניינים או קובע תנאים למינוי והסדרים למניעת ניגוד עניינים, אולם כאמור הבדיקה לא נעשתה כלל, ובכך יש טעם לפגם. .לדרוש מהיו"ר למסור לו את כל הפרטים הדרושים לבדיקה האמורה, ובכלל זה להודיע לו אם הוא מקבל שכר כלשהו עבור מילוי תפקידים אלה. על המפעל לפעול למימוש העקרונות שנקבעו בעניין בדוח מבקר המדינה האמור ואומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. עוד בשנת 2004 , בדוח מבקר המדינה על מפעל הפיס 77 שעסק במי נוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגופים אחרים, כתב משרד מבקר המדינה כי "כדי להבטיח מינהל תקין וטוהר מידות, מן הראוי לקיים, קודם מינוים של עובדים ובעלי תפקידים בגוף ציבורי (לרבות גוף דו-מהותי) לתפקידים מחוץ לגוף, בדיקה של חשש לניגוד עניינים... מן הראוי לבדוק את החשש לניגוד עניינים כלהלן: על העובד או בעל התפקיד שקיבל את הצעת המינוי (להלן - המועמד) לדווח בכתב לגורמים המוסמכים (כגון המנכ"ל, היו"ר או הדירקטוריון), פרק זמן סביר לפני המינוי, על הצעת המינוי שקיבל, ולפרוס לפניהם מידע מפורט על הגוף שבו הוצע לו המינוי, ו בכלל זה -מבנה הגוף (חברות בנות, חברות אחיות, אשכול החברות שהוא משתייך אליו וכיו"ב), תחומי פעילותו, בעליו, מנהליו, הפרויקטים שהוא משתתף בהם וכן הקשרים הקיימים והפוטנציאליים בין הגוף שהוא עובד בו לבין הגוף שבו הוצע לו המינוי. על הגורמים המוסמכים לבדוק את המיד ע ובמידת הצורך לאסוף מידע משלים. עליהם לדון בעניין ולקבוע, באופן מנומק, אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים. אם יקבע שיש חשש לניגוד עניינים, עליהם להחליט אם החשש מונע את המינוי כליל, או שניתן להתיר את המינוי בתנאים שהמועמד יידרש לעמוד בהם. המועמד לא יסכים ל הצעת המינוי בטרם יקבעו הגורמים המוסמכים את עמדתם". .לניגוד עניינים בין תפקידיו. על היו"ר לבקש מהדירקטוריון אישור מפורש למינויו לתפקידים האמורים, כנדרש בהסכם העבודה שלו, ולא להסתפק בדיווח. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד. מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם. .על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. הביקורת העלתה כי רואה החשבון והמבקר הפנימי של המפעל לא עשו ביקורת על פעולות המועצה מאז היווסדה בשנת 2001 . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת שפורטו לעיל יש חשיבות רבה לכלילת בדיקות של המועצה בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי, ועל רואה החשבון של המפעל לבקר בהקדם את פעילותה החשבונאית של המועצה. . לדעת משרד מבקר המדינה כיוון שהמפעל נועד לשרת את כלל הציבור במדינה, מן הראוי שחברי המועצה ייצגו מגוו ן גדול ככל האפשר של תחומי תרבות ואמנות ושל יישובים, זאת במיוחד נוכח הודעת המועצה שהיא תתמוך בצעירים ובתושבי הפריפריה. לכן יש מקום כי מפעם לפעם תהיה תחלופה בין חברי המועצה וועדותיה, הן אלה שמייצגים אזורים ומגזרים בארץ והן אלה שמייצגים את תחומי האמנות השונים. גם יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפעל יפעל ליישום עקרונות הייצוג ההולם של בני שני המינים ושל המגזרים השונים, שהם מעקרונות היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית בישראל, וייתן ביטוי הולם לנשים ולמגזרים השונים במועצה. הביקורת העלתה כי בפועל מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. הביקורת העלתה כי הפרוטוקולים של המועצה וועדותיה, שנכתבו על ידי מנהלת המועצה או עובדת המועצה, נרשמו בקיצור רב ואינם נו תנים תמונה ממצה של הדיון. בדרך כלל לא צוינו בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. כדי להתמודד עם העומס נעזרו הוועדות לעתים ביועצים מקצועיים חיצוניים, שבדקו את הבקשות עוד לפני הדיון במועצה או בוועדה וכתבו את המלצתם. מבדיקת ההחלטות עולה כי לא תמיד התק בלו המלצות היועצים; הביקורת העלתה כי גם הנימוקים לדחיית המלצות היועצים לא נרשמו בפרוטוקולים, אף שמדובר בהחלטות מהותיות המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח סכומי הכסף הגדולים שהמועצה מקצה והחובה לנהוג בשוויון ובהגינות בכל פעולותיה, עליה להקפיד לרשום פרוטוקולים שיכללו את עיקרי הדברים. עליה גם להקפיד לציין בהם נימוקים מפורטים להחלטות. יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק את החשדות לגופם, ולפיכך אין להסיק מדוח זה דבר באשר לנכונותם. הביקורת התמקדה באופן שבו טיפל המפעל בחשדות אלה. .מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להפסיק לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכים להיות ערים לרגישות הציבורית של השימוש בכספי המפעל ולהימנע מחלוקת מתנות שמומנו מכספיו לגורמים כה רבים ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה - לדון בממצאי הביקורת דלעיל, הן במישור הכללי והן במישור האישי, ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פועלת לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובת המפעל כדי לבטל את הצורך בהגדרת "משרות האמון" ותנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה וכיצד ייבחרו המועמדים למלא אותן. מספר המשרות הבכירות במפעל אינו גדול מכדי שיהיה אפשר להכין רשימה סגורה של משרות שתוגדרנה "משרות אמון" ולהגדיר את תחומי פעילותם ותפקידיהם של הממלאים משרות אלה, על פי אותן אמות מידה שצוינו שבתשובת המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשלב הראשון של בדיקת הפרשה ובוודאי בטרם הוחלט כיצד לסיים את הטיפול בה, היה על המפעל לבדוק את מכלול היבטיה, לרבות השאלה האם מנה ל א' נתן דבר מה למשווק א' בתמורה לטובות הנאה שקיבל ממנו לכאורה, והאם במעשיהם השפיעו באופן כלשהו על המפעל. זאת במיוחד משום שבדוח הבדיקה צוין במידה רבה של ודאות כי הקשרים בין שני אלה לא יכלו "להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים" ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מידע מבוסס ובדוק על מידת ההשפעה של הקשרים בין השניים על המפעל, לא יכלו המנכ"ל והיו"ר לקבל החלטה מושכלת בעניין אופן סיום הפרשה. לנוכח החשד למעשים פליליים והחשש שהיה בהם כדי להשפיע על המפעל, הביא משרד מבקר המדינה א ת הפרשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שבחן את המסמכים בנושא, סבר שיש בהם כדי להצביע על חשד לביצוען של עבירות פליליות מסוג שוחד ועל כן הורה על חקירת משטרה בנושא. בעת סיום הגיבוש של דוח ביקורת זה טרם הסתיימה חקירת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע נהלים מסודרים בעניין בחירת עובדי המפעל המלווים נסיעות לחו"ל, כדי שהשיקולים שלפיהם ייבחרו העובדים יהיו ברורים ולא יהיו נתונים לשיקול דעתו של אדם זה או אחר. דברים אלה אינם מתיישבים עם העובדות. בכל התכניות שהוגשו לוועדה לתכנון ולבנייה יועד כל חלל קומת העמודים לסגירה, וכך אכן נעשה; ועקב כך נחסמה יציאת החירום של המוסד הסיעודי לכיוון קומת העמודים. מהאמור לעיל עולה כי ראש העירייה הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בהקמת מבנה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שייעודו אינו תואם את הייעוד שסוכם עליו בהסכם בין העירייה למפעל; ובתכניתם להקים במוסד מבנה שישרת גם אנשים שאינם נמנים עם דייריו, הם לא נתנו את הדעת על רווחתם של הדיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות לחגים לגורמים רבים כל כך ובעלות כה גבוהה, במשך שנים רבות, ללא אמות מידה ברורות, לא ראוי שתיעשה על ידי גוף .שהכנסותיו באות מן הציבור ומיועדות למטרות ציבוריות. על המפעל לשקול מחדש את נושא חלוקת המתנות ולקבוע כללים נאותים בנושא זה. מתגובת המנכ"ל לטיוטה עולה כי הוא לא חלק על הממצאים לכאורה המצביעים על כך שמשווקים א' וב' גבו במשך שנים סכומי יתר מזכיינים. למרות זאת הוא הורה למבקר הפנים שלא להמשיך את בדיקתו בעניינם, והחליט לסיים את הטיפול בנושא באמצעות הפקת לקחים כלליים מכאן ולהבא בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים להשלים את בדיקתו 59 . העובדה שמבקר הפנים לא בדק את הגבייה של כל משווקי המפעל, אין בה כדי לגרוע מחומרת הממצאים לכאורה שהועלו לגבי שני המשווקים שנבדקו. אם היה בידי המנכ"ל מידע שיש בו כדי לערער על נכונות הממצאים שבטיוטה, היה עליו למסור אותו למבקר הפנים ולבקש ממנו לבדוק את המידע ולעדכן את הטיוטה לפיו, אך הוא לא עשה זאת באותה העת60. זאת ועוד; לא נמצאה חוות דעת משפטית הבוחנת, כ מומלץ בטיוטה, את האפשרויות העומדות לפני המפעל לקבלת מידע לגבי תקינות הגבייה של המשווקים לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לקבל חוות דעת משפטית כזאת בטרם הורה שלא להמשיך בבדיקה. מכל מקום, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים לבדוק לאלתר את העמידה במגבלת ה- 75% לגבי כל המשווקים הנוכחיים שלגביהם לא נבדקה מגבלה זו, מאחר שהמידע על פעילותם נמצא בהישג ידו של המפעל. . גם במקרה זה החליט אפוא המנכ"ל לסיים את הטיפול בפרשה במהרה, בלי לבדוק עד תום את כל החשדות שהועלו בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מוסר מסר שלילי לכל משווקי המפעל. יתר על כן, בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה נוצר מצב בלתי מתקבל על הדעת, שבו המפעל המשיך להעסיק ביודעין, בלי לטפל בנושא, שני משווקים שלפי בדיקה פנימית שלו הפרו לכאורה את ההסכם עמו וגבו כספים ביתר מצדדים שלישיים הקשורים לפעילותו (הזכיינים), ושישה משווקים נוספים שיש חשש שגם הם פעלו כאמור. 3. : הדיווח לדירקטוריון (א) הביקורת העלתה כי גם במקרה זה לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על הממצאים שהועלו בבדיקה וצוינו בטיוטה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם החליט המנכ"ל להפסיק את בדיקת הפרשה, היה עליו לה ודיע ליו"ר ולדירקטוריון על ממצאי מבקר הפנים ולבקש שינחו אותו כיצד לפעול. פרוטוקול ישיבת ועדת הביקורת מספטמבר 2005 נכתב באופן כללי ותמציתי, ולכן לא ניתן לד עת האם חברי הוועדה שנכחו בישיבה ביקשו לקבל את טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים, והאם התקיים דיון בנושא; והאם חברי הוועדה ניסו לברר מה משמעות המשפט במצגת ולפיו "ייתכן" שבעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים - באילו סכומים מדובר, באילו משווקים מדובר והאם הם הוחלפו בתקופת הסכם השיווק החדש; והאם ניסו לברר מה הם "שיקולי הפרקטיות" שבגללם החליט המנכ"ל (שנכח בישיבה) שלא להרחיב את הבדיקה. מכל מקום, מהפרוטוקול עולה כי באותה הישיבה לא התקבלה כל החלטה בנושא ביטוח .קשר בין מקום מגוריהם ומקום עבודתם ועיסוקם של חברי המועצה לבין החלטות המועצה על מתן תמיכות, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מ בקר המדינה, על המועצה לקבוע בהקדם מדיניות ברורה בעניין תמיכותיה, שתביא למימוש חזונה ויעדיה - דהיינו למילוי צורכי "תושבי פריפריה הנמצאים בשולי העשייה התרבותית", ולא רק לעידוד פעילויות במרכז הארץ או ביישובים שממילא קיימת בהם פעילות תרבותית ענפה, הנתמכת גם בי די גופים אחרים, כגון משרד המדע, התרבות והספורט והרשויות המקומיות. את המדיניות עליה לתרגם לכללים ברורים ומחייבים בעניין היקפי התמיכות שתעניק לכל אחד מהיעדים, ואמות מידה לקביעת סכום התמיכה לפעילות בודדת יחידה או לגוף יחיד. כיוון שהמועצה לא קבעה כאמור מדיניות ברורה ומלאה ליישום חזונה, ולא קבעה כללים ואמות מידה מפורטים לקבלת ההחלטות בדבר מתן תמיכות וסכומיהן, נוצרה אפשרות שחברי המועצה וועדותיה יקבלו החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. להלן פירוט הממצאים שהעלתה הביקורת בנושא החשש לני גוד עניינים: מאחר שהמפעל עוסק בכספי ציבור חלות עליו, על עובדיו ועל מנהליו נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן הנורמות האוסרות פעילות בניגוד עניינים או תוך חשש לניגוד עניינים. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדות המשנה שלה עולה כי על אף האמור בנוהלי המועצה ובפסיקה, השתתפו חלק מחברי המועצה וועדותיה בקבלת ההחלטות על מתן תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או משום שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או משום שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי הוועדה והן לא נרשמו בפרוטוקול (ראו להלן את ממצאי הביקורת בנושא). לדעת משרד מבקר המדינה, בעשותם כך פעלו חברי המועצה והוועדות במצב שיש בו ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. מטבע הדברים, החלטה על מתן תמיכה לגוף מסוים במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים, באה על חשבון הקצבה של המועצה לתחו מים, פעילויות ויישובים אחרים שהיה ראוי שיקבלו אותה. הביקורת העלתה כי הנוהל לבקרת מבנים אינו מפרט את הצעדים שיהיה על מנכ"ל המפעל לנקוט בעקבות קבלת דיווח על חריגה בשימוש במבנה, מלבד משלוח מכתב לרשות המקומית. על המפעל לעדכן את הנוהל ולכלול בו הוראות בדבר צעדים אלה. הביקורת העלתה כי עד א וקטובר 2006 לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש במבנים אלה. עוד הועלה כי משנת 1999 לא עשה המפעל סקר שימושים מקיף נוסף והסתפק רק בשתי בדיקות מצומצמות, וכי לדירקטוריון המפעל לא דווח על ממצאי סקר 1999 ., וגם לא על חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר מכן עקב כך לא ידע הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעל המפעל לנקוט כדי למנוע אותן. עוד הועלה כי לדירקטוריון גם לא דווח על הסכמת המפעל לשינוי ייעודם של חלק מהמבנים, והיא ניתנה בלי אישורו. .בדוח הבדיקה נקבע כי גם אם יימצא שטענות מנהל א' נכונות, עצם הקשרים הכספיים בין השניים, בייחוד ללא ידיעת הממונים על מנהל א', אינם עולים בקנה אחד עם כללי האתיקה ועם הנורמות המקובלות. בדוח הודגש כי קשרים כספיים בין משווק לעובד בכיר במפעל "אינם יכולים שלא לפגום באובייקטיביות ושיקול הדעת הנקי הנדרשים מכל עובד במפעל. הנ"ל נכון בעיקר לגבי עובד בעמדה אשר... לפעולותיו עשויה להיות השפעה על תוצאותיו ]'מנהל א [ בכירה כשל ".]'משווק א[ הכספיות של יודגש כי מבקר הפנים והיועץ הביטחוני לא בדקו אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה, כיצד השפיעו הקשרים ביניהם על פעולות מנהל א' במפעל ואם נגרם למפעל נזק בשל קשריהם. אי-ביצוע בדיקה זו צוין באופן ברור בדוח הבדיקה. עם זאת הובהר בדוח, כאמור, כי יש למנהל א' היכולת להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' במפעל, וכי "ניתן לציין אינה יכולה ]שהייתה בין השניים[ ברמת וודאות גבוהה כי מערכת יחסים מעין זו ". ]ביניהם[ להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים בדוח הבדיקה הומלץ לבצע בדיקות נוספות על מנת לשפוך אור על פרטי האירוע ולבדוק את נכונות המידע שמסרו המעורבים בו. מכל מקום, בדוח נקבע כי "חומרת הפרטים והתנהלות המעורבים, כפי שידועים עד כה, מדברת בעד עצמה ואינה יכולה שלא לזכות למענה מצד המפעל". .תלונה במשטרה או להביא למיצוי הבירור והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינה מחויבת לפי החוק, וגם אם כתוצאה מכך עלולים המקרים להתפרסם. סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו. תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. 3. מממצאי הביקורת עולה כי בין היתר מחשש לפרסום שליל י, נהגה הנהלת המפעל בשנים האחרונות, ללא יוצא מן הכלל, לסיים בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם במפעל, בלי לבדוק (אפילו לא בבדיקה פנימית) את החשדות במלואם ובלי לבחון את ההשפעה על המפעל במקרים אלה. בשל אותו החשש גם לא דיווחה ההנהלה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. עוד עולה, כי הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, וכי המסמכים הקשורים בחשדות לא תויקו בתיק של המפעל, חלקם אף הוצאו מחוץ למפעל, ואת חלקם ניסה המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. עקב כך לא ניתן לדעת בוודאות בין היתר אם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות במפעל, נוסף על אלה שהועלו במקרים שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולתו האמורה של המפעל אינה ראויה. המסר המועבר באמצעותה לעובדי המפעל וסוכניו ולציבור הוא של סלחנות והבלגה על חשדות חמורים במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפות מבטיחה את טוהר המידות ואת קיומן של נורמות ציבוריות ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים לעיל כראוי, היה עולה כי אין בהם ממש, ואולם הטיפול בחשדות אלה הופסק בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. 4. ,במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות את היועץ הביטחוני, הקב"ט, מבקר הפנים, חברי ועדת הביקורת, המנכ"ל והיו"ר. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות שתוארו בדוח זה לעיל, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. 5. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספי ציבור, חלה החובה לפעול בהגינות ובשקיפות ולמצות את הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות לעיל על מכלול היבטיהן, לפעול לתיקון הליקויים שיימצאו, לנקוט את כל הצעדים הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין, ובשיתוף הדירקטוריון להפיק את הלקחים הדרושים למניעת הישנות המקרים. על המפעל להכין נהלים שיבטיחו שחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו וסוכניו ייבדקו עד תום ויטופלו כראוי. בין היתר ראוי לקבוע בנהלים אלה כי כל מתשובת המפעל עולה כי למפעל אין נוהל בנושא הליך אישור עבודה פרטית. עוד עולה כי שבעה עובדים במפעל, רובם עובדים בכירים, עוסקים בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האיש ורים שפג תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד. נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי. לא נמצא כי מי מעובדי המפעל שהעובדת שלחה להם בדוא"ל חומר שאינו קשור לפעילות המפעל דיווחו על מעשיה, כמתחייב בנוהל. יתרה מזו, בדיקתו של מנהל אבטחת המידע העלתה כי חלק מעובדים אלה העבירו בעצמם חומר כאמור לעובדת. גם העובדת לא דיווחה להנהלת המשרד על דואר בלתי ראוי. למרות זאת לא הורה המנכ"ל לנקוט צעדים כלשהם נגד העובדים האמורים, אף לא נזי פה ואזהרה שלא יחזרו על מעשיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמפעל הוא גוף שמהותו ומטרותיו ציבוריות, מוטלת עליו חובה מוגברת לעקור מן השורש תופעה של הפצת חומר בלתי הולם על ידי עובדיו. . לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לשקול שוב את החלטתו בנושא ובכלל זה את ההחלטה כי בראש המועצה לחינוך יעמוד יו"ר המפעל, נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה בעניין סדרי עבודתה של המועצה לתרבות ואמנות, השפעתם של חבריה על פעולותיה והחלטותיה והשימוש בכספי המועצה לצורך סיוע לגופים הקשורים בהם במצב של חשש לניגוד עניינים. ע ל האסיפה הכללית ודירקטוריון המפעל לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שצוינו בדוח זה, עוד לפני שהמועצה לחינוך תתחיל לפעול - אם אכן תוקם - כדי למנוע את הישנותם בגוף זה. משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ מהסקירה הלקונית שכאמור מסר המנכ"ל לוועדה בעל פה בנובמבר 2003, הוא לא הציג לוועדה נתונים על הליך הפנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין למפקח-על. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפיקוח על ההגרלות במפעל ולזהותו של מפקח העל נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית ותדמיתית, ונוכח סדרי עבודתה של הוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל 79 , היה על המנכ"ל לפרט לפני הוועדה את הליך בחירתו של מפקח-העל. מהאמור לעיל עולה כי את ההתקשרות של המפעל עם עורך הדין יזם המנכ"ל. הוא שהעביר את הבקשה בנושא לוועדה לבחירת יועצים ומומחים, והוא שהציג את הנושא לוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שהמנכ"ל, . ,שכאמור יזם את ההתקשרות, הוא שהציג את הבקשה לוועדת יועצים ומומחים ששימש היו"ר שלה ואשר היה שותף להחלטתה לאשר את ההתקשרות. מהאמור לעיל עולה שהמועצה פועלת למעשה כגוף אוטונומי המנוהל בידי היו"ר ואינו כפוף לנוהלי המפעל. כמו כן הביקורת העלתה שהדירקטוריון והנהלת המפעל לא קיימו בקרה כלשהי על המועצה, על אף היותה כאמור "אורגן" של המפעל המקצה כספים שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל לבחון מחדש את ההחלטה ואת הנוהל בעניין הסכומים שהמפעל מעניק לעובדיו לכבוד אירועים ושמחות, ולפעול לשינוי ההחלטה האמורה ברוח המלצתו של סמנכ"ל המינהל של המפעל משנת 2000 . אין זה ראוי שהמפעל, המופקד על כספי ציבור והמחויב לפעול על פי נורמות ציבוריות, יממן ממקורותיו הוצאות של עובדיו עבור שי שנתנו לכבוד אירוע אישי של עובד אחר במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של היו"ר והמנכ"ל בעניין אישור הנסיעות לחו"ל אינה עולה בקנה אחד עם חובתם להקפיד לקיים את נוהלי המפעל במלואם ולשמש דוגמה לעובדי המפעל. כמו כן היה על יהם להקפיד להביא לאישור הדירקטוריון את הנסיעות של כל עובדי המפעל לחו"ל, כמתחייב מהנהלים האמורים. נוסף על כך, אין די בדיווח בעל פה של המנכ"ל ליו"ר על נסיעותיו המתוכננות, ועליו להקפיד לתעד את קבלת האישור. .של חברי המועצה במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. ראוי גם לקבוע נוהל שיבטיח רישום של הזיקות של חברי המועצה לרשויות מקומיות ולגופים וגילוי נאות של חברי המועצה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בתחילת עבודתה של המועצה בשנת 2001 היה עליה לבקש חוות דעת משפטית שתבהיר כיצד על חבריה לפעול במצבים של ניגוד עניינים ושל חשש לניגוד עניינים ותפרט את הנחיות המפעל, המועצה והחוק בעניין זה. מאחר שלא ביקשה זאת, היה על מנהל היחידה המשפטית - אשר השתתף החל משנת 2004 בחלק מישיבות המועצה וועדותיה ועל כן ידע כיצד הן מתנהלות - ליזום דיון של הנהלת המפעל בנושא. מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החליט לתמוך בפסטיבל זה כבר בדצמבר 2004 , עוד לפני שהוועדה הבין-תחומית התכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה זה מקרה בולט של מתן תמיכה מכספי המפעל משיקולים א ישיים, תוך ניצול מעמדו של מר כצנלסון כיו"ר המפעל ויו"ר הוועדה שאישרה את התמיכה. ,כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור עליו להקפיד שמתן התרומות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני ובשקיפות מלאה. הוצאותיו של המפעל על מתן תרומות לעמותות, לארגונים ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומו ת לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניות בתחום זה ובתקציבים שראוי להקצות לכך. יו"ר המפעל, המנכ"ל והמזכיר, אשר שימשו כוועדת תרומות, קיבלו את החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלב של חברי דירקטוריון המפעל ומנהליו או שימשו כלי לקידום האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתן התרומות באופן שיווני וגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעל להגיש לו בכל שנה דוח מפורט על כל הבקשות לתרומות שהתקבלו במהלך השנה, על הבקשות שנענו ועל השיקולים להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקב אחר כספי התרומות כדי לוודא שהם שימשו למטרה שלשמה נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות. המפעל כתב כאמור למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים בדוח זה. .ייעודו של המפעל הוא להקציב לרשויות המקומיות כספים, שהוא מגייס מהציבור באמצעות הגרלות, למימון השגת מטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה. בפסק דין גדות ציין בעניין זה בית הדין הארצי לעבודה כי "תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו... כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים במפעל הפיס הם כספי ציב ור. מן הציבור . התקבלו ולתועלת הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פיקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו" 25. הביקורת העלתה כי בעקבות ישיבה זו ודיון שהתקיים אצל מנכ"ל המפעל, כתב מנהל אגף בקרה למנהלת המועצה כי לפי התקנון ותזכיר המפעל כפופה המועצה לנוהלי המפעל; אולם כיוון שמבדק ה-ISO במועצה נדחה בשנה, נדחתה בשנה גם החלת נוהלי המפעל על המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר אמות מידה עלולים מבקשים בעלי קשרים שהגישו המלצות לזכות בהעדפה בלתי ראויה. על הוועדה לקבוע אמות מידה כדי להבטיח שבקשות התרומות ייבחנו בצורה שווה והוגנת, תוך מתן ייצוג הולם לכל המגזרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, תמיכה בזכיינים או בקרובי משפחתם הנעשית מתקציב התרומות המיועדות לכלל הציבור, עלולה להעלות חשש, שבקבלת התרומה ניתנה להם עדיפות על פני כלל הציבור. כמו כן ראוי לקבוע אילו מסמכים על יחידים לצרף לבקשתם לקבלת התרומה, כדי שיהיה אפשר לשקול את בקשותיהם באורח מבוסס. .לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מתן התרומות, על המפעל לקבוע בהקדם אמות מידה וסדר עדיפויות, שהם בסיס הכרחי להקצאת כספי ציבור. קביעת אמות מידה ברורות תצמצם או תמנע העדפה של מגזרים מסוימים, מקורבים וזכיינים ותאפשר ביקורת על החלטות המפעל בדבר מתן תרומות. על המפעל לשקול להפסיק את מתן התרומות עד להסדרת הדרך לנתינתן וקביעת אמות מידה מפורטות וגלויות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". .רוב מקבלי התרומות מקבלים את המחאת התרומה מהמפעל בדואר, ומקצתם באים למפעל ומקבלים את ההמחאות בלשכות היו"ר, המנכ"ל או המזכיר. אולם על פי מכתבי ההודעה, המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לידי חברי הדירקטוריון מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש, כדי שימס רו אותן לגופים המבקשים. יש לציין שחברי דירקטוריון אלה גם פעלו כאמור לקבלת אותן תרומות. מסירת המחאות התרומות באמצעות חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה אינה ראויה. העובדה שחבר הדירקטוריון שפעל למתן התרומה הוא שמסר את ההמחאה עשויה ליצור רושם אצל מקבל התרו מה כי מוסר ההמחאה השפיע על ההחלטה לתת את התרומה, וכי המקבל חייב לו תודה על כך. יש בכך טעם לפגם משום שמדובר בכספי ציבור ובנושא משרה ציבורית ולא ב"טובה אישית". במשרדי המועצה מתקבלים מגופים שקיבלו ממנה תמיכה פריטים רבים שהם תוצרי תמיכת המפעל בהם - כגון: תקליטורים עם יצירות מ וסיקליות וסרטים, ספרים ואלבומים יקרי ערך - ופריטים שממחישים את פעולתם ויצירתם של גופים המבקשים ממנה תמיכה. יצוין כי חלק מאותם פריטים מיועדים באופן אישי לחברי המועצה ועובדיה. נמצא כי המפעל אינו מנהל רשימת מצאי של פריטים אלה, והם אינם מאוחסנים כנדרש אלא נלקחים על ידי מקבליהן או ניתנים למנהלים ועובדים אחרים במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להחיל על המועצה בהקדם את נוהל המתנות שלו, ל אחסן את כל הפריטים האמורים כפי שנקבע בנוהל ולדאוג שמנהל אגף המינהל או בעל תפקיד שימונה לכך ינהל רשימת מצאי מעודכנת שלהם. כאשר תגיע המועצה למסקנה כי פריטים מסוימים אינם דרושים לה עוד לצורך ביצוע עבודתה, עליה לתרום אותם לגופים ראויים באופן מסודר ולתעד זאת כראוי. על המפעל להשלים את נהליו בעניין הטיפול במתנות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישומם המלא. על המפעל להקפיד לשלם את הקנסות במועד, כדי שלא יחויב לשלם חובות שהצטברו בגינם. אם האיחור בתשלום נגרם בגלל העובד, על המפעל לחייבו גם בתשלום החוב שהצטבר. . אין זה ראוי שהמפעל יישא בתשלומים בגין עבירות חניה של עובדיו. על המפעל להקפיד לקיים את נוהליו ולגבות מכל עובדיו הנוהגים ברכב צמוד של המפעל את סכומי הקנס ות בגין עבירות חניה שעברו, גם אם מדובר בנסיעה בתפקיד, מאחר שמחובת העובדים לציית לחוקים הקיימים. .הביקורת העלתה כי על פי דוח הוצאות אישיות שהגישו עובדים בתביעה להחזר הוצאות על אירוח במסעדה, במקרים רבים לא היה אפשר לוודא שהעובדים עמדו בתנאי הנוהל. למרות זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלפני שיאשר המפעל את ההחזרים הכספיים הוא יוודא כי הסכומים הוצאו לצורך מילוי התפקיד וקידום ענייני המפעל, וכי העובדים שדרשו החזר הוצאות פעלו לפי תנאי הנוהל. .משרד מבקר המדינה בדק את האמצעים שנקט המפעל להפסקת החריגה בשימוש שנעשתה ב-13 המבנים שדבר החריגה בשימוש בהם התגלה לו ממרס 2006 . יצוין כי המפעל החל לנקוט אמצעים כאלה רק במהלך הביקורת ובעקבותיה. ארבעה מהמבנים האמורים היו מבנים נטושים או מבנים שתחזוקתם ירודה; ובשאר נעשה שימוש שאינו תואם את השימוש שסוכם עליו בהסכם בין המפעל לרשויות המקומיות. נמצא כי עד אוגוסט 2006 הצליח המפעל להפסיק את החריגה בשימוש רק בשניים מ-13 .המבנים האמורים לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לשעבר להורות על ביצוע בדיקה יסודית של הנושא. לא מן הנמנע כי הבדיקה הייתה מעלה שמנהל ב' נהג כשורה ולא היה לו קשר לחברה. אולם החשד לא נבדק, ובכך יש טעם לפגם. היעדר טיפול בחשד האמור גם העביר מסר שלילי לעובד י המפעל (שלפי תשובת המנכ"ל לשעבר, חלקם ידעו על החשד) ופגם בהרתעה מפני ביצוע פעולות בלתי תקינות. .על המפעל להחליט כיצד לנהוג במנהל ב'. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם הבדיקה של פרשה זו לא מוצתה על ידי המפעל. אם החשדות נכונים (ולמשרד מבקר המדינה לא הוצגו מסמכים שיש בהם לאשש או להפריך חשדות אלה), מדובר בהפרה של חובת הנאמנות של מנהל ב' כלפי המפעל. על כן היה על המפעל למצות את בדיקת הנושא, ובכלל זה לברר אם מנהל ב' ניצל את תפקידו על מנת שהחברה תקבל עבודה מהמפעל, ואם קיבל טובת הנאה בתמורה לכך ובתמורה להשתתפותו לכאורה בביצוע העבודה. לפי הממצאים היה כמו בפרשות האחרות המתוארות לעיל, המסמכים הקשורים בנושא לא תויקו בתיקו האישי של מנהל ב' או בתיק אחר של המפעל, ולא הוכנה תרשומת של שיחת הבירור שלטענת המנכ"ל לשעבר היא קיימה עם מנהל ב', ולטענת מנהל ב' לא התקיימה. ממסמכי המפעל עולה אפוא כי מנהל ב' חרג כמה פעמים מסמכויותיו ומנוהלי המפעל. הנהלות המפעל השונות נהגו בחריגות אלה בסלחנות ולכל היותר באמצעות מתן אזהרות. על פי המתואר לעיל נראה, כי אלמלא המכתבים האנונימיים ואלמלא הביקורת של משרד מבקר המדינה לא הייתה הנהלת המפעל בודקת את נושא הגבייה העודפת מהזכיינים במלואו ומטפלת בו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל למצות את האפשרות לקבל מידע גם מהמשווקים לשעבר על הגבייה שעשו ולפעול על פי המתחייב מהממצאים. מן הראוי שהמפעל ישקול להטיל על המשווקים בהסכם שלו עמם חובה להמציא לו לפי דרישתו נתונים הנוגעים לפעילותם בו, גם תקופה סבירה לאחר שיפסיקו לעבוד עמו. עוד ראוי, כפי שהמליץ מבקר הפנים, כי המפעל ינקוט באופן שוטף פעולות שיבטיחו כי הסכומים שהמשווקים גובים מהזכיינים עבור הביטוח אינם חורגים מהקבוע בהסכם עמם. לדעת משרד מבקר המדינה, מהפרשות הנוגעות למנהל ב' ניתן ללמוד הן על גישת המפעל לבירור חשדות לפעולות בלתי תקינות ועל טיפולו בחריגות מנהליו והן על הבעייתיות הנובעת מטיפול לא רציף, לא שיטתי ולא מתועד כדבעי בפרשות שכאלה. מן הראוי שהמפעל יפעל לתיקון הליקויים בנושא63. לדעת משרד מבקר המ דינה, דרישה של המועצה לקבל חינם כרטיסים למופעים מהגופים מקבלי התמיכות אינה ראויה ועלולה ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטותיה בדבר התמיכה שהיא נותנת לאותם גופים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהוג בעניין קבלת כרטיסים והזמנות לפי אמות המ ידה של גוף העוסק בכספי ציבור, ולא לדרוש עבור עובדיה כרטיסים לאירועים מגופים שהיא תומכת בהם. על המפעל והמועצה להכין בהקדם נוהל ובו כללים מפורטים ומחייבים בעניין זה - בדומה לעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1709 מנובמבר 2005 בעניין "קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים" וכן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 - ולנקוט את כל הצעדים הדרושים למימושם. אם המועצה סבורה כי השתתפות בעל תפקיד מטעמה באירוע מסוים דרושה למילוי תפקידו, יש מקום שישתתף באירוע בתמורה מלאה במימון המפעל לפי כללים שייקבעו. לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום שחבר גוף שתפקידו לייעץ להנהלת המפעל בין היתר בנושאי אתיקה ציבורית יקבל כרטיסים ללא תשלום לאירוע שהמפעל מממצאי משרד מבקר המדינה לגבי תהליך בחירת העיר שבה יתקיים הכנס עולה כי הוא לקה בחסר ובוצע שלא כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שמר כצנלסון, שכא מור שימש עד מינויו לתפקידו במפעל כסגן ראש העירייה, היה שותף להחלטת המועצה לקיים את הכנס באשדוד ולהחלטת ועדת ההנהלה לאשר את מימון הכנס האמור. חומרה נוספת יש בדבר נוכח החריגה הגדולה מהסכום שהוקצה למימון הכנס, בלא שנמצא כי מוסדות המפעל או הנהלת המועצה בחנו את הסיבות לחריגה ואישרו אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על גברת קודליק הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתה לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לה זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונתה לחברת הוועדה - ולתת זיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליה להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים ובייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. הביקורת העלתה כי הנוהל חל רק על עובדי המפעל, ולא על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. עוד העלתה הביקורת כי במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים והגופים מבקשי התמיכה. חלקם נמסרים למפעל ביוזמת אותם גופים, וחלקם - על פי דרישה שכלולה בהודעה של המועצה על אישור התמיכה או בהסכמים שהיא חותמת עם אותם גופים. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין זה. הועלה כי בהסכם שחתם המפעל באפריל 2005 עם מארגני התחרות נקבע כי "הנהלת התחרות תיתן למועצה מספר הזמנות זוגיות לתחרות הגמר וכן מספר נוסף לחברי הדירקטוריון של מפעל הפיס וחברי המועצה לשלב חצי הגמר בתאריכים 11 ו-12 באפריל 2005 , לפי רשימה מוסכמת ". יצוין כי מחירם של הכרטיסים לאירועים יוקרתיים אלה הגיע עד 180 .ש"ח לכרטיס .משתתף במימונו. קבלת טובת הנאה זו עלולה לערער את הסמכ ות המוסרית של המועצה המייעצת לייעץ למפעל בנושאי אתיקה ציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל והמועצה המייעצת לקבוע כללים ברורים באשר לקבלת טובות הנאה מהמפעל או מגופים שהוא קשור עמם. (ב) הועלה כי המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם, לקבל כרטיסים לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. לדוגמה, בהסכם חסות שחתם במאי 2006 עם איגוד הכדורסל התחייב האיגוד להעמיד לרשותו "כרטיסים לאירועים הבולטים שבאחריותו (משחקי הגביע, ונבחרת ישראל)". מממצאי הביקורת עולה כי מנהל היחידה המשפטית, שתפקידו להתריע על מצבים אפשריים של ניגוד עניינים ולמנוע אותם, קיבל בעצמו כרטיסים מגוף מקבל תמיכה, ואף נתן חוות דעת המצדדת בהמשך התופעה השלילית של קבלת כרטיסים והזמנות מגופים נתמכים וגופים שהמפעל קשור עמם בקשרים עסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבחין בין השתתפות באירועים במסגרת התפקיד כדי לבטא חסות, להעניק פרסים וכיוצא בזה, לבין ניצול הענקת התמיכה לקבלת טובת הנאה אישית. . בהנחיה האמורה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים, הוא עמד על כך שהכללים בנושא קבלת מתנות בידי עובד ציבור נועדו להבטיח כי הוא יפ עיל את סמכותו השלטונית בהגינות, ביושר, בענייניות, בשוויון ובסבירות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המפעל גוף העוסק בכספי ציבור, דברים אלה נכונים למנהליו ועובדיו בכלל ולעובדי המועצה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת מתנות מגורמים נתמכים, עלולה לפגוע, ולו למראית עין, בשיקולים למתן הקצבות ותמיכות. זאת ועוד, כספי המפעל והמועצה אינם רכושם הפרטי של חברי הנהלת המפעל, עובדיו וחברי המועצה, ולא ראוי שהם יופלו לטובה בקבלת הזמנות לאירועים ופריטים שונים, בשל מתן תמיכות הממומנות מכספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהמועצה תנהל שתי מערכות הנהלת חשבונות, ועליה לרשום כל הוצאה כבר במהלך השנה בסעיף התקציבי המתאים לה. כך יוכלו מנהלי המפעל והמועצה לקיים בקרה שוטפת ויעילה על הוצאותיה ולהבטיח שאין חריגה מתקציבי סעיפי ההוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להימנע מטיפול בבקשות שהתקבלו לאחר המועד שנקבע בפרסומי המועצה, משום שהדבר פוגע בשוויון שהמועצה חייבת לנהוג בו בטיפולה בבקשות התמיכה ובסדרי מינהל תקין. .1. הביקורת העלתה כי בפרסומי המועצ ה ובקווי הפעולה שלה נקבעו יעדים כלליים בלבד, והמועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד ולא נקבעו אמות מידה להחלטה על גובה התמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה דרך פעולתו של המפעל בכל הנוגע לבחירת המועמד הייתה לקויה מכמה בחינות באופן המעורר חשש שנועדה להביא לבחירת אותו .מועמד: ראשית, מתן האפשרות למועמד להיבחן במכון אחר משום שתוצאות בדיקתו במכון הנבחר לא השביעו את רצון המפעל העניק לו יתרון על שאר המועמדים. שנית, לאחר שהמועמדת השניי ה לתפקיד שנשלחה למבחני המיון הודיעה שאינה מעוניינת בתפקיד, לא שלח המפעל מועמד נוסף למבחנים והותיר את המועמד שנבחר כמועמד יחיד. שלישית, המועמד נבחר לתפקיד אף שעל פי המבחנים הוא לא עמד בכל דרישות התפקיד. בעניין טענת המפעל כי מבחני ההתאמה והמיון במכונים אינם משקפים את כישוריו של הנבחן, משום שהוא מבוגר ואינו מתורגל במבחנים כאלה - יש לציין שעובדות אלה היו ידועות למפעל עוד לפני ששלח את המועמד למבחנים והיה עליו להביאן בחשבון מלכתחילה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי חברי ועדה לבחירת עובדים בכירים יקיימו את הנוהל המחייב אותם לדווח על היכרותם עם מועמדים לתפקידים במפעל ולהימנע מלהשתתף בתהליך בחירתם. 5. הדיווח לדירקטוריון : בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל ביוני 2006 "הועלה כי המנכ ל והיו"ר לא דיווחו על הפרשה ועל אופן טיפולם בה לדירקטוריון המפעל. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על היו"ר והמנכ"ל לדווח לדירקטוריון על טיפולם בפרשה בזמן אמת ולאפשר לו להנחות אותם לגבי הטיפול הראוי בה ובמקרים דומים שעלולים להתרחש. נוכח האמור לעיל לא ברור מדוע היו"ר והמנכ"ל לא הודיעו למשווק א' על הפסקת ההתקשרות עמו כבר במאי 2006 , אלא האריכו את ההתקשרות עמו ואפשרו לו להמשיך ולעבוד עם המפעל עד דצמבר 2006 , ולטענת המנכ"ל הוא גם דחה בשל כך את הדיווח החשוב בעניין זה לדירקטוריון המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששמו של מר עמדי נרשם על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלו לעמותות האמורות קודם שאישרו את מתן התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את מעורבותו של מר יגאל עמדי במתן התרומות לעמותות שאביו ממלא בהן תפקידים ולקידומן. על המפעל לבדוק את הנושא ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך. 3. ,במכתב הבקשה לקבלת התרומה שהעמותות נדרשות לצרף לטופס התרומות עליהן לפרט את מטרותיהן ופועלן ואת האוכלוסייה שהתרומה מיועדת לה. הועלה כי עמותות הפועלות במגזר אוכלוסייה מסוים קיבלו בתקופה האמורה שבע תרומות, עמותות של שני מגזרי אוכלוסייה אחרים קיבלו כל אחת שלוש תרומות, וכל שש הבקשות שהגישו עמותות הפועלות במגזר רביעי נדחו. כשמגזר זה קיבל תרומה היה זה במסגרת תרומה שניתנה לכלל מגזרי האוכלוסייה הנזכרים. לפי ממצאי הביקורת נראה כי חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא של מעורבות חברי הדירקטוריון והוועדה ושל היעדר אמות מידה לחלוקת התרומות. .עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת. (א) הביקורת העלתה כי בכ-30 ( נסיעות 27% ) מ-110 נסיעות של עובדי המפעל וחברי מוסדותיו לחו"ל שהתקיימו בין ינואר 2003 לאפריל 2006 , טסו העובדים במחלקת עסקים - ב-17 ( מהן 56% ) היה מדובר ביו"ר ובמנכ"ל. ביתר הטיסות במחלקת עסקים טסו עובדים שהצטרפו למנכ"ל וליו"ר. בכמה מנסיעות אלה הצטרפו העובדים למנכ"ל או ליו"ר רק בכיוון נסיעה אחד, אולם אושרה להם טיסה במחלקת עסקים בשני הכיוונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שבטבלה עולה כי רוב הנסיעות התקיימו בשנים 2004 -2005 , כלומר בפרק זמן של שנתיים ולא שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את נושא הנסיעות לחו"ל ולקבוע כללים שיבטיחו כי רק הנסיעות החיוניות יתקיימו, וכי רק העובדים ההכרחיים ישתתפו בהן. .הנתונים שבטבלה מעידים שבתקופה שנבדקה הרבו בכירי המפעל האמורים לשהות בחו"ל, ועלויות נסיעותיהם היו גבוהות. העלות הגבוהה מקורה, בין היתר, מעלותן של טיסות במחלקת עסקים (ראו להלן). .במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלת המועצה והיו"ר הם שליחי הציבור, והעדפה בלתי ראויה של תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתר הציבור. על כן על המפעל והמועצה לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שחלוקת התמיכות תיעשה לפי כללים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה. יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובה לתת ייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון של המועצה ובקווי הפעולה שקבעה. יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר, כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים בהקדם את בדיקת ה-ISO ולהחיל על המועצה את נוהלי המפעל. כן עליו להדק את הבקרה על פעילות המועצה, בין היתר באמצעות המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית של המפעל והדירקטוריון יבחנו בהקדם את הממצאים החמורים שהעלתה הביקורת ואת המתחייב מהם. מן הראוי שהאסיפה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר - שמטרתן היא כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל - כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן. מהדוחות שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל עולה כי לדוחות אלה יש חשיבות רבה לצורך שיפור השירות בנסיעות ולצורך החלטה בדבר נחיצות הנסיעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי העובדים יגישו אותם מיד לאחר חזרתם לארץ, כמתחייב מנוהל "נסיעה בתפקיד". 3. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד", היו"ר והמנכ"ל רשאים לצרף את בנות זוגם לנסיעות לקונגרסים על חשבון המפעל (כלומר, המפעל מחזיר להם את הוצאות הטיסה והמלון). יש לציין כי בשלוש השנים האחרונות לא ניצלו המנכ"ל והיו"ר את הזכות הזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעל המפעל חלות נורמות ציבוריות, מן הראוי שיבטל בנהליו את הזכות הזאת. . אחת בשנת 2005 , תמיד בנוכחות חלקית. אחד מחמשת חברי הוועדה לא השתתף בשום ישיבה של הוועדה באותן שנים, וחבר אחר השתתף בישיבה אחת בלבד. רק בשתיים מהישיבות האמורות (בנובמבר 2003 ובספטמבר 2005 ) ניתן ד יווח על ממצאי הביקורת הפנימית. דיווחים אלה נרשמו בפרוטוקול בקצרה, ולכן לא ניתן לדעת אם התקיים דיון לגביהם כפי שראוי שייעשה. ביתר הישיבות לא התעדכנה הוועדה בדבר עבודת מבקר הפנים. רק בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באוגוסט 2006 , סמוך לאחר סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, פורטו דיוני הוועדה במידה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לקבוע מי יהיה הממונה על מבקר הפנים ולהסדיר זאת בנוהל. תהא אשר תהא ההחלטה בעניין זה, ראוי לקבוע שכל דוחות הביקורת הפנימית יוגשו ליו"ר הדירקטוריון, למנכ"ל ולחברי ועדת הביקורת, וכי בתדירות שתיקבע ייפגש מבקר הפנים עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכן אותם על אודות עבודתו. על הדירקטוריון גם לקבל החלטות באשר לעבודת ועדת הביקורת אשר יבטיחו כי הוועדה תדון באופן שוטף בממצאי מבקר הפנים ותציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם, כפי שמחובתה לעשות. בלי להסיר אחריות מהדי רקטורים יצוין כי אם דירקטור נעדר כמה פעמים מישיבות ועדה שהוא חבר בה, על המפעל ויושבי הראש של אותה ועדה מוטלת החובה לברר את סיבת ההעדרות, ולוודא כי הדירקטור ממלא את חובתו ואת אחריותו, ואם דירקטור אינו יכול לכהן מטעם כלשהו בוועדה מסוימת, יש להחליפו מיד. עניין זה חשוב במיוחד בוועדת ביקורת, שנועדה בין השאר להבטיח קיומם של סידרי מינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, התיעוד החסר של ישיבות ועדת ביקורת אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על הוועדה להקפיד כי פרוטוקולי ישיבותיה ישקפו באופן אמין את שהתרחש בהן ויכילו את עיקרי הדברים שנאמרו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. ככל שהעניין הנדון חשוב ורגיש יותר, גדלה מידת הפירוט הנדרשת. על המפעל לקבוע בנהליו כללים ברורים כמפורט לעיל בעניין רישום פרוטוקולי ישיבות ועדת ביקורת. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש שניסיונות המנכ"ל להסתיר מידע ולמנוע ביקורת פסולים ומנוגדים לחוק. יש לראות התנהגות זו בחומרה רבה, במיוחד מאחר שמדובר במקרה שני שבו התנהג המנכ"ל בדרך זו. המבקר הפנימי ציין בטיוטה כי ייתכן שגם שמונת המשווקים האחרים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם (להלן - המשווקים לשעבר), והיו אחראים לאלפי זכיינים נוספים, חייבו את הזכיינים בסכומים גדולים מן המותר, ולכן ייתכן שסכום חיובי היתר הכולל גדול בהרבה מהסכום שצוין בטיוטה. מהדוגמאות שלעיל עולה כי יו"ר המפעל והמועצה קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות בסכום כולל של יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם. בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים, שלא על פי חובותיו בעניין זה ובניגוד להוראות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר כצנלסון הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לגופים אלה ולתת לה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מפעילות בניגוד עניינים ולא להשתתף בישיבות המועצה וועדותיה שדנו בהקצבות לגופים ופעילויות המתקיימות באשדוד. זאת במיוחד נוכח תפקידו כיו"ר המפעל והדוגמה האישית המתחייבת מתפקידו הבכיר. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחזרים שקיבלו עובדי המפעל הבכירים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 על מתנות לכבוד אירועים ושמחות של עמיתיהם לעבודה מסתכמים ב -56 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עוד פות66 בסך%90 מההוצאות, שהמפעל משלם בתור מס (להלן - הוצאות עודפות). בפועל העלות הכוללת נאמדת אפוא בכ-106 .אלף ש"ח .עם מקבלי המתנות לראש השנה, נמנו 61 אנשים שהיו"ר והמנכ"ל קשורים עמם בקשרים אישיים (חברים ומקורבים), לא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות הישירה של המפעל. 35 מהם הם מקורביםשל המנכ"ל, 24 מקורבים של היו"ר ושניים מקורבים של שניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות הממומנות מהקופה הציבורית לחברים ולמקורבים היא שימוש בכספי ציבור לצרכים אישיים ויש לראותה בחומרה רבה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לראות בה וראות התקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ-300 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה להבהיר בחוזריה ובתקשי"ר כי אין לראות בהגדרת סכומה של מתנה "קטנת ערך" בתקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ -300 ,ש"ח ולהדריך עובדי ציבור כיצד לנהוג במתנה שקיבלו ומתי עליהם להביא את הדבר לידיעת ועדת המתנות, שתקבע את שווייה לפי ערך השוק והאם היא סבירה וניתנה לפי הנהוג ותנחה אותו כיצד לנהוג. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פ ועלת לפי הוראות התקשי"ר, ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. 2. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל נתנו מתנות גם ל -14 ,עובדי ציבור בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ביחסי תלות, וכן לכמה שרים ומספר חברי כנסת. שווי השוק של המתנות האמורות, שלפיו יש לבחון את שוויין בהתאם לחוק המתנות, והתקנות שהותקנו על פיו והוראות התקשי"ר, היה בדרך כלל 33047 .ש"ח מבדיקת רישומי המתנות שהוחזרו למפעל עולה כי עד בדיקת הנושא על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , השר לשעבר מר אופיר פינס-פז, חברי הכנסת מר יואל חסון וגברת סופה לנדבר החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במוסדו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי עובדי ציבור אלו נ הגו בהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. כל יתר בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה והגופים הציבוריים שקיבלו את מתנות מהמפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות, כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהוראות התקשי"ר48 . 1. בתשובתו מינואר 2007 טען המפעל כי הוא "חרד... ל טוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו להימנע מפעילויות - ודאי פומביות או הצפויות להתפרסם - שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות ולא יגיע כסף מההגרלות, מפעל הפיס לא יוכל ולהקצות כספים למטרות ציבוריות ש[ לתפקד... חשש זה עומד ]לקידומן הוא הוקם כל העת לנגד עיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת החוק - כיצד להגיב על תופעות פסולות המתגלות בפעילות עובדים, משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה בראש וראשונה מן השיקול מה מחייבת ]המפעל[ טובת (כל ע וד היא במסגרת החוק). וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ובדרך ]המפעל[ ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי שקטה" (ההדגשות במקור). 2. מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמן הציבור, להגיש . בעל תפקיד במפעל שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותםללא דיחוי לידיעתם של המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון. מהדוגמאות שהובאו לעיל עולה כי עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות חוק המתנות, התקנות שהותקנו על פיו והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד ציבור להחזירה לשולחה או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את חלוקת המתנות לבכירים ולנבחרים הנהוגה במפעל, ובייחוד את חלוקתן לבעלי תפקידים שהמפעל תלוי במישרין בהחלטתם לגבי נושאים הקשורים בפעילותו. יש גם לראות בחומרה את העובדה שרובם הגדול של עובדי המדינה שקיבלו מתנות מהמפעל השאירו אותן ברשותם, ולא פעלו בעניין זה כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע ולהביא לאישור הדירקטוריון תקן כוח אדם מפורט, הכולל בין היתר את הנתונים האלה: המבנה הארגוני של המפעל; רשימת התפקידים ותחומי העיסוק שכל תפקיד כולל; תיאור התפקיד; מתח הדרגות שלו; הכפיפות הארגונית של בעל התפקיד; "משרות האמון" במפעל78 . נוסף על כך על המפעל להביא לאישור הדירקטוריון בכל שנה את שיא כוח האדם ולהציג לו נתונים מפורטים על מצבת העובדים בפועל. מן האמור לעיל עולה כי העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל את חוות דעתם בנדון ולקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה שביקשה את ההיתר לבניית בית הכנסת, ואף יזם את קבלת ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה; ובה בעת שימש יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותו של ראש העירייה מר קבלו בדיון של הוועדה לתכנון ולבנייה בעניי ן השימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי הייתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי. ביולי 2003 כתב מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד הסיעודי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כדלקמן: "בתאריך 13.5.2003 אישרתם שינוי במבנה עבור בית הכנסת במרכז הפיס הסיעודי. התוכנית כפי שהובאה לידיעתי חוסמת את אחד מפתחי החירום של הבניין. לדעתי זהו מפגע בטיחותי שלא יאושר על ידי מכבי אש, אבקש תגובתך". הביקורת העלתה כי לא התקבלה מהוועדה כל תשובה למכתב זה. לדעת מ שרד מבקר המדינה, היה על ראש העירייה להימנע מניגוד העניינים ולהודיע לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא חבר הנהלת עמותה שהוועדה אמורה לדון בבקשתה, ועל כן הוא מנוע מלהשתתף בישיבת הוועדה הנוגעת לעמותה, ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2004 ידע המפעל על החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. בסיור של עובדי משרד מבקר המדינה במוסד הסיעודי במרס 2006 התברר כי בקומת העמודים שלו נבנה בית כנסת ששטחו כ-150 מ"ר, וכי בניגוד להבטחות העירייה למפעל לא הוסר השלט המפנה אליו. על פי מידע שנמסר למשרד מבקר המדינה, בית הכנסת משמש בעיקר תושבים שמתגוררים בשכונה סמוכה למוסד, ורק כארבעה מהדיירים במוסד מתפללים בו. בעת הסיור לא היו בידי מנהל המוסד מפתחות בית הכנסת, והתברר שרק תושבי השכונה הסמוכה המשתמשים בו ומנהלים אותו מחזיקים במפתחותיו. כלומר השטח הופקע למעשה מרשותו של המוסד הסיעודי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המפעל להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו על פי ההסכם שנחתם בינו לבי ן העירייה, ובכללם הקפאת המענקים לעירייה וקיזוז של המענק שנתן לה להקמת המוסד הסיעודי מכספים שהיא הייתה אמורה לקבל ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ומגופים נוספים, כדי למנוע את המשך החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי ולהשיב את מצב המבנה לקדמותו; והיה על מנכ"ל המפעל להביא את הנושא לידיעת הדירקטוריון כדי שיורה לנקוט נגד העירייה את כל הצעדים המשפטיים המתחייבים. .מנתוני המפעל עולה כי המפעל שילם בפרק הזמן ינואר 2003 - אפריל 2006 כ- 200,000 .ש"ח עבור מתנות (ישירות ועקיפות) לאירועים של העובדים הביקורת העלתה כי המפעל לא ביקש את אישו ר הממונה על השכר להסכם הפרישה של מנהל א', הכולל כאמור הטבות כספיות חריגות. מהאמור לעיל עולה כי לדעת המפעל, משנתן הממונה על השכר אישור לתנאי שכר או פרישה חריגים לעובדים מסוימים, תקף אישור זה גם לגבי עובדים אחרים, ואין צורך בקבלת אישור נוסף מהממונה לקבוע להם את התנאים המיטיבים. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מטרת הסעיף היא לאפשר לממונה על השכר לבחון כל בקשה לחריגה מהתנאים המקובלים לגופה, בהתחשב בסיבת הפרישה, בסיבה לחריגה ובנסיבות נוספות החשובות להחלטתו. על כן, בכל מקרה שבו מבקש המפעל לקבוע תנאי שכר או פרישה חריגים למי מעובדיו, גם אם התנאים החריגים אושרו בעבר לעובדים אחרים, עליו לבקש אישור מיוחד לכך. הדבר חשוב במיוחד כשמדובר בעובד הפורש פרישה מוקדמת בשל חשד לפלילים, שכן אפשר שנסיבות פרישתו ישפיעו על החלטת הממונה על השכר. מכל מקום, מאחר שמדובר בעניין הנוגע לפרשנות של סעיף 29 , על המפעל היה לקבל את תגובת הממונה ע ל השכר על פרשנותו האמורה בטרם נחתם הסכם הפרישה עם מנהל א'. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להידרש להסכם הפרישה שחתם המפעל עם מנהל א', לבחון את היבטיו השונים ולטפל בעניין. בספטמבר 2006 מסרה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיו"ר הבטיח לעוזרת א' בעל פה כי תוכל לחזור לעבודתה במפעל בכל עת, הסכם העבודה שחתם עמה (כלומר, עם עוזרת ב') היה זמני. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שהדירקטוריון ידע על היקף המשרה של המזכיר ובכך שהמזכיר יקפיד להימנע מניגוד עניינים. אישור הדירקטוריון להיקף המשרה אין בו כדי למלא את ההוראה בתקנון ההתאגדות של המפעל הקובעת כי הדירקטוריון צריך לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראות תקנון ההתאגדות שלו, ולקבוע את ההסדרים הדרושים לשם כך. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, כנדרש בתקנון. רק באוגוסט 2006 , במהלך הביקורת, הובא לאישור הדירקטוריון הסכם העבודה של המזכיר בדיעבד. הביקורת העלתה כי בעת שהמפעל אישר את הסכם הפרישה של עוזרת א', הוא לא דיווח לממונה על השכר על ההבטחה האמורה, אף שלדבר הייתה עשויה להיות השפעה מהותית על החלטתו אם לאשר את התנאים החריגים בהסכם הפרישה של עוזרת א'. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לממונה על השכר כי נוכח נסיבות העניין עליו לבחון את הנושא, ובמידת הצורך לדרוש מעוזרת א' להחזיר את כספי הפיצויים שקיבלה מעבר ל - 100% , מאחר שבעת שאישר את הסכם הפרישה שלה הוא לא ידע את כל הפרטים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור רגישות הנושאים שבהם מטפלים היועץ הביטחוני והקב"ט, מן הראוי לקבוע בנוהלי המפעל כי העתקי כל דוח וחוות דעת שלהם, לרבות דוחות ביניים, יועברו הן למנכ"ל והן ליו"ר ללא קשר לתוכנם ולזהות הגורם שהזמין אותם, ואלה ישקלו האם יש מקום להביאם בפני גורמים נוספים, דוגמת הדירקטוריון. עוד ראוי כי בתדירות שתיקבע ייפגשו הקב"ט והיועץ הביטחוני עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכנו אותם על אודות עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מתיאור התפקיד שהוגש לדירקטוריון נראה כי מדובר בתפקיד מקצועי לכל דבר ועניין. נוסף על כך אין בתיאור התפקיד אלמנטים המלמדים שמשרה זו תוגדר "משרת אמון". המועמדת לתפקיד "הממונה על אחריות חברתית" היא כאמור עוזרת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, סמיכות הזמנים שבין פעולותיו של היו"ר להנהגת התפקיד החדש, ובין המועד שבו עזבה את תפקידה, מעוררת חשש שהיו"ר יצר את התפקיד עבור עוזרת ב' כדי למצ וא לה משרה במפעל - על חשבון הקופה הציבורית. היועץ המשפטי לא התייחס בחוות הדעת לעצם היות התפקיד האמור "משרת אמון", ואף לא נדרש כראוי לשאלה אם יש מקום שבעל התפקיד האמור יוגדר "יועץ", אף שאלה השאלות המרכזיות שהיה עליו לברר בנושא זה. כאמור, אין במפעל פירוט של התפקידים המוגדרים "משרות אמון" וכל המשתמע מכך מבחינת הפעולות שעל המפעל לבצע לאיוש תפקידים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נובעת בעייתיות מהעובדה, שעובדת בכירה הוחזרה לעבודה במפעל תקופה קצרה לאחר שפרשה ממנו, לאחר תקופת העסקה של שנתיים וחצי בלבד, שעבורם שילמו לה פיצויי פרישה חריגים מקופת המפעל הממומנת מכספי הציבור. מן הראוי שהממונה על השכר במשרד האוצר יבחן בהקדם את הנושא, על כל היבטיו, וינקוט את הצעדים הדרושים. .לדעת משרד מבקר המדינה, חובתו של עורך דין לשמור על כללי האתיקה אין בה כדי לפטור את המפעל מחובתו לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים ושהוא מקפיד על עקרון גילוי נאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות פיצול תפקידיו של המזכיר, המפעל מעסיק עוד עובד בתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במשרה שהיקפה 60% ; בפועל יוצא שהמפעל מעסיק שני עובדים שהיקף משרתם הכולל הוא 120%. (1) לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול אם ראוי שאת תפקיד מזכיר המפעל, שהוא תפקיד מרכזי שבוצע בעבר במשרה מלאה, יבצע במש רה חלקית עובד שבשאר הזמן הוא עורך דין עצמאי. על המפעל גם לבחון דרכים כדי לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים. המפעל מתייחס לתפקיד המזכיר כאל "משרת אמון" המצריכה קשר אישי מובהק עם היו"ר, שהיו"ר רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא קיום הליך תחרותי בין המועמדים. הביקורת העלתה כי במפעל אין נוהל המפרט את התפקידים המוגדרים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל מהן "משרות האמון" ומה ההליך שיש לקיים כדי לאייש אותן. כבר בסיור שעשו נציגי המפעל במוסד הסיעודי בפברואר 2004 הייתה התייחסות של נציגי המפעל לפעולות לסגירת קומת העמודים לצורכי התוספת, אולם הדבר לא צוין בפרוטוקול הסיור, והנושא הועלה רק בפגישה עם נציגי העירייה שהתקיימה ארבעה חודשים לאחר מכן. מהפרוטוקולים של הסיור ושל הישיבה עולה כי המפעל לא תבע מהע ירייה לא בעת הסיור ולא בפגישה ביוני 2004 להשיב לקדמותו את המצב בקומת העמודים, אך לעומת זאת עמד על הריסת המחסן הקטן שעקב בניית התוספת בקומת העמודים נבנה בחצר האחורית של המוסד הסיעודי ללא הסכמתו. האמור לעיל מלמד כי משנוכחה העירייה שהמפעל אינו מעיר לה על התחלת העבודות של סגירת קומת העמודים ואינו דורש להפסיקן מיד, היא המשיכה בעבודות אלה, בניגוד להסכם שחתם עמה ותוך פגיעה בביטחונם ובאיכות חייהם של דיירי המוסד הסיעודי. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל הנוגע לעבודתם עם מבקר הפנים, לא יו"ר הדירקטוריון ולא חברי ועדת הביקורת מילאו כהלכה את חובותיהם ותפקידיהם כדלהלן: (א) אף שלפי ההסכם עם המפעל, מבק ר הפנים אמור להיות כפוף ליו"ר הדירקטוריון, היו"ר לא התעדכן באופן שוטף בעבודת מבקר הפנים ועל פי רוב לא דרש לקבל את דוחותיו. (ב) גם ועדת הביקורת לא התעדכנה באופן שוטף בעניין עבודת מבקר הפנים, אף שמתפקידה לעשות כן - מתחילת שנת 2003 ועד אוגוסט 2006 התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2003 , פעמיים בשנת 2004 ופעם הועלה כי דירקטוריון המפעל לא דן בשאלה מי יהיה הממונה על מבקר הפנים. אמנם בהסכם עמו נקבע כי מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון, יגיש את דוחותיו ליו"ר ועדת הביקורת, ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לפי נוהל שתקבע ועדת הביקורת ויעמוד בקשר הדוק עם נושאי המשרה האלה. אולם ועדת הביקורת לא קבעה נוהל בעניין הגשת הדוחות. נוסף על כך, בפועל הכפיף המנכ"ל את מבקר הפנים אליו, בלי שהיו"ר התערב בכך, ומבקר הפנים נמצא בקשר הדוק רק עם המנכ"ל. לפי כללי היסוד של מקצוע הביקורת, יש למסור למבוקר טיוטה של דוח הביקורת לפני גיבושו הסופי, כדי לתת לו את זכות התגובה ולהציג תמונה שלמה ומדויקת של הממצאים. לפיכך, על המפעל לקבוע בנהליו כי מבקר הפנים, היועץ הביטחוני והקב"ט ימסרו את טיוטות דוחותיהם למבוקרים ויתייחסו לתגובותיהם בד וחות, לפני הגשתם למפעל. הדבר חשוב במיוחד כאשר הדוח מטיל ספק ביושרו או באמינותו של המבוקר כפי שקרה בפרשות המפורטות לעיל. מהביקורת עולה, שהמפעל התנגד מפורשות ל בקשת העירייה להקים בית כנסת בקומת העמודים של מבנה המוסד הסיעודי והציע לאשר את הקמתו מחוץ למבנה במימון שאינו שלו. במרס 2006 גרו במוסד הסיעודי14 גברים וכ-75 נשים. מכאן שמספר הנזקקים לבית כנסת מקרב השוהים במוסד אינו גבוה, ולא הייתה כל הצדקה להקים בו בית כנסת גדול . לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה זו חובתו של המפעל לבדוק מפעם לפעם, עוד קודם שנשלחו המכתבים האנונימיים, אם המשווקים עומדים במגבלות שקב ע בעניין הגבייה מהזכיינים, כשם שהוא בודק מפעם לפעם אם כללים אחרים שהוא קבע מיושמים על ידי עובדיו ומשווקיו. זאת במיוחד מאחר שהמידע בנושא היה בידיו ולכל הפחות זמין. 4. בתחילת דצמבר 2004 כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה כי "השינויים שביצעה ... מהווים הפרה ]המפעל[ במבנה, ללא אישורו של]העירייה[ יסודית של ההסכם". הוא ציין כי על פי ההסכם המפעל רשאי להחזיר לעצמו את כל סכום המענק שהקציב לעירייה (אפילו מכספים שמעבירים לעירייה גופים כגון משרד האוצר ומשרד הפנים), וחזר על תביעת המפעל להחזיר את המצב לקדמותו בתוך 14 .ימים. במכתב לא נכללה הודעה על הקפאת מענקי המפעל לעירייה לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשתמש באמצעים שמעמידים לרשותו ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות שבתחומן הוקמו המבנים כדי לגרום לכך שהמבנים שהשקיע בהקמתם סכומי כסף רבים ישמשו על פי ייעודם. מן הראוי שהמפעל יבחן את הצורך בנוכחותם של עובדיו בתור מלווים של מנויים וזכיינים בחופשות בחו"ל. מאחר שהנסיעות לוו כאמור גם במדריך מטעם חברת הנסיעות, אפשר שהמפעל יכול לחסוך את עלויות הנסיעה של המלווים מטעמו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המבנים שבבדיקות שצוינו לעיל נמ צא שנעשתה בהם חריגה בשימוש, על המפעל לקיים בהקדם סקר מקיף, שיטתי וכולל של מבנים שהוקמו במימונו, כדוגמת הסקר שנעשה בשנת 1999 . כמו כן על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לקיים סקרים מקיפים כאמור אחת לפרק זמן מסוים ולקבוע את תדירותם, וגם לקבוע שבפרקי הזמן שבין הסק רים המקיפים ייעשו סקרים מדגמיים על השימוש במבנים שמימן, שיכללו בהדרגה את כל המבנים האלה. תמונה של השימוש במבנים לא תתקבל, אם המפעל ימשיך לקיים סקרים מזדמנים ומצומצמים ויסתמך על מידע שהתקבל באקראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנהליו בבירור שחובה על מנכ"ל המפעל לדווח לדירקטוריון באופן שוטף על חריגות שהתגלו בשימוש במבני המפעל, וכן לציין בנהלים אילו נתונים על המנכ"ל לכלול בדיווחיו אלה, ואילו צעדים עליו לנקוט בעקבות קבלת דיוו ח על חריגה בשימוש במבנה. כמו כן על המפעל לקבוע כי רק הדירקטוריון יהיה מוסמך לאשר שינוי בשימוש במבנים, וכי אישור לכך יינתן על פי אמות מידה שייקבעו מראש. הביקורת העלתה כי בהחלטה על מתן התמיכה השתתף יו"ר המפעל, המשמש גם יו"ר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שהמפעל יחלק מתנות שאינן צנועות או סמליות, וגם אין מקום לחלוקת מתנות שלא על פי אמות מידה. יצוין כי המתנות מן הסוג היקר ביותר (מקרר נייד) לא חולקו רק לדירקטורים אלא גם לאנשים אחרים שלמפעל יש קשרים עמם, כגון יועצים של המפעל ומנהלים בחברות פרטיות. 2. עוד העלתה הביקורת כי יו"ר המפעל והמנכ"ל בלבד חילקו יחד לכ-400 איש מתנות שעלותן הכוללת (למפעל) הגיעה לכ - 150,000 ש"ח, וכי גם סמנכ"לים ומנהלי אגפים במפעל חילקו מתנות לגורמים חיצוניים. על עלות המתנות נוספה גם עלות הפצתן. לפי הנתונים שריכז המפעל לבקשת משרד מבקר המדינה, עלות כל המתנות לראש השנה התשס"ז שהעניק המפעל, לרבות עלות הפצתן, הסתכמה בכ- 400,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, והיו"ר, מר שמעון כצנלסון, לא פעלו על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני ולא העבירו את הפרשה לבדיקת המשטרה. למרות חומרת החשדות שהועלו, ואף שבדיקת הפרשה לא מוצתה, ובין היתר לא נבדק אם נגרם נזק למפעל - החליטו היו"ר והמנכ"ל לסיים את הטיפול באמצעות הוצאת מנהל א' לפנסיה מוקדמת. לא נמצאו אסמכתאות ובהן הסבר להחלטה. יצוין, כי בפגישה במרס 2006 מסר המנכ"ל גם לנציגי משרד מבקר המדינה שלא נגרם למפעל נזק. בביקורת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי בדיקה בנושא אכן נעשתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני ימלאו את תפקידיהם ביעילות המרבית וללא חשש, יש לחזק את מעמדם בנהלים ולמנוע את תלותם בבעלי תפקידים במפעל. לשם כך, בין היתר, ראוי לקבוע שהם יוכלו לקבל מידע במישרין ממבוקרים, לרבות עובדי המפעל ומשווקיו, ולהקפיד על קיומן של הוראות הדין בנושא. בהסכם עם מבקר הפנים לא נאמר דבר במפורש בעניין בדיקות מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להסדיר גם נושא זה בנוהל ולהטיל על מבקר הפנים חובה לדווח גם על ממצאי הבדיקות המיוחדות למנכ"ל, ליו"ר ולחברי ועדת הביקורת, ולא רק למזמין הבדיקה, ללא קשר למהות הבדיקה ולרגישות ממצאיה. ההחלטה אם ממצאים הם רגישים עשויה להיות סובייקטיבית, ולא רצוי שהעברת ממצאי בדיקה מיוחדת לבעלי התפקידים האמורים, שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ויטופלו, תהיה תלויה בהחלטה שכזו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי להסדיר נושאים אלה בנוהלי המפעל ולא להסתפק בהסדרתם החלקית והמוגבלת בהסכמים עם נותני השירותים. זאת, בין היתר, כדי שלהסדרים יהיה מעמד מחייב והם יהיו ידועים לכל עובדי המפעל ומנהליו. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר כי גם לשם מילוי חובתו על פי התקנון, עליו להתעדכן ביוזמתו באופן שוטף בדבר הבדיקות שעושים מבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני, ובמידת הצורך לדווח עליהן לדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, יציאתו של היו"ר לנסיעות בלא לקבל מראש את אישור הדירקטוריון, פוגעת בסדרי המינהל התקין. על המפעל לשקול לשנות את הנוהל באופן שהמחלקה האחראית לטיפול בהזמנת הנסיעות לחו"ל במפעל תתחיל בהליכי הטיפול בנסיעה רק לאחר שהדירקטוריון והמנכ"ל ימציאו לה אישור לנסיעה (לפי סמכות האישור), כמתחייב על פי נוהלי המפעל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, חריגתו של המפעל מהנוהל אינה פוטרת אותו מלקיים את הוראות הנוהל. הפרת הוראות הנוהל עשויה לגרום לאי -הבנות בקרב העובדים בדבר הדרך שעליהם לנהוג בה ולפגיעה בכללי מינהל התקין. .לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופים הקשורים אליו, חברי האסיפה הכללית, חברי המועצה הציבורית המייעצת של המפעל42 ; וכן גורמים חיצוניים- שרים ומספר חברי כנסת, עובדי מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של בעלי תפקידים במפעל. 1. הביקורת העלתה כי אף שחלוקת המתנות לחגים לגורמים חיצוניים קיימת זה שנים רבות, והמפעל מוציא סכומים ניכרים על רכישתן, לא קיימו מוסדות המפעל כל דיון בנושא זה ולא קבעו כללים בעניין זה. משום כך לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות, למי מבעלי התפקידים והעובדים במפעל מותר לחלק מתנות, לפי מה נקבע ערך המתנה הניתנת לכל מקבל, למי מחולקות מתנות, האם נקבע מספר מרבי של מקבלי מתנות, כמה מתנות יכול לחלק כל בעל תפקיד או עובד במפעל ובאיזה שווי, וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקת המתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שבחוק לא נקב עה חובה מפורשת להתלונן במשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, לאור חובת הנאמנות המוטלת על היו"ר והמנכ"ל כלפי הציבור והמפעל, ולנוכח חומרת העניין, שכן מדובר בחשש לשוחד הקשור לעבודה, היה עליהם להעביר את הנושא לחקירת משטרה, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני. רק בדרך זו היה ניתן לאשש או להפריך במידת ודאות גדולה ביותר את החשדות הכבדים שהועלו כלפי מנהל א' ומשווק א', ולקבוע כיצד לנהוג בהם. משלא עשו כן, גם העבירו היו"ר והמנכ"ל מסר שלילי לעובדי המפעל וסוכניו, ולפיו המפעל מעדיף לסיים מהר ככל האפשר פרשיות כגון אלה בלי למצות את הבדיקה והדין עם החשוד ואפילו מעניק לחשוד תנאי פרישה משופרים (ראו להלן), ובלבד שהפרשה לא תתפרסם בציבור. ההסברים השונים שניתנו למשרד מבקר המדינה לגבי ההחלטה שלא להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה והיעדר התיעוד של תהליך קבלת ההחלטות בנושא, מעלים ספקו ת באשר לעובדות הקשורות בטיפול בפרשה וחשש שההחלטה האמורה לא התקבלה בתהליך הולם שבו נשקלו מלוא השיקולים הדרושים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהענקת התרומות למרכז השלטון המקומי יש טעם לפגם משום החשש להעדפה של גוף שארבעה מנציגיו מכהנים במפעל כחברי דירקטוריון. 1. בביקורת נמצא כי על גבי כ- 30% ממכתבי הבקשה לתרומה (להלן - מכתבי הבקשה) שנענו בחיוב בתקופה הנבדקת והמכתבים ששלח המפעל באותה תקופה למבקשים המודיעים על אישור התרומה בצירוף ההמחאה (להלן - מכתב ההודעה), היו רשומים בכתב יד שמות של היו"ר, המנכ"ל, המזכיר או אחד מחברי הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי פרוש הדבר הוא שהיה לה ם עניין באישור הבקשות. מרבית הבקשות שצוין עליהם שמו של אחד מבעלי התפקידים האמורים אושרו. מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. להלן פירוט בעלי התפקידים, מספר הגופים שקיבלו תרומות בהתערבותם וסכום התרומות שקיבלו: הביקורת העלתה, כי אחת מהתרומות שמר עדי אלדר היה מעורב בהן ניתנה מתקציב התרומות, אף שהגוף מקבל התרומה לא הגיש בקשה לתרומה אלא בקשה לתמיכה ממועצת הפיס לתרבות ואמנות 19 ; תרומה נוספת שבה היה מעורב ניתנה למרכז השלטון המקומי בתור "מענק לעידוד המחקר האקדמי בתחום השלטון המקומי - תשס"ה 2004 ", אף שהבקשה הוגשה לקרן מפעל הפיס ע"ש פנחס ספיר - חברת בת של המפעל - ולא לוועדת התרומות של המפעל. הביקורת העלתה כי למפעל אין נהלים המגדירים את אופן בחירתם ותפקידם של נציגי המפעל המלווים את הנסיעות האמורות. בפועל מונתה עוזרת המנכ"ל לאחראית לשיבוצי עובדי המפעל לנסיעות אלה, ולא ברור מה היו השיקולים שלה בבחירת העובדים לליווי החופשות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שאגף הכספים מילא דוח נסיעות לחו"ל לצורכי מס הכנסה על נסיעה שכלל לא התקיימה. על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע רישומים לא נכונים כאלה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל לא היה צריך לשאת בעלויות של שינוי מסלול הנסיעה בשל חופשה פרטית של הדירקטור. היה עליו לחייב את הדירקטור בתשלום בגין השינוי - מה גם שהדירקטור ביקש ביוזמתו לשאת בתשלום זה. על המפעל לקבוע הסדרים שימנעו הישנותם של מיקרים כאלה. בדצמבר 2006 , בעקבות הביקורת, החזיר הדירקטור למפעל כ-900 .ש"ח ממצאי הביקורת דלעיל מעלים ליקויים בתפקודו של המפעל בהיבטי ם הנוגעים לניהול כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהול כוח האדם על היבטיו השונים יעלו בקנה אחד עם נורמות התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם. . בביקורת נמצא כי בהשתתפותו של מר בן זיקרי התקבלו בוועדה לאמנויות הבמה החלטות על תמיכה כספית בסך 105,000 ש"ח בארבעה מיזמים בתחום המוסיקה באשדוד. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להקפיד להשתמש בתקציב התרומות למתן תרומות בלבד. גם אין זה ראוי שוועדת התרומות תביא בכלל שיקוליה את היבט הפרסום שכן הדבר עלול לפגוע במבקשי תרומות שאין להן "ערך פרסומי", ועל המפעל להפריד בין השיקולים למתן תרומות לשיקולים מסחריים. מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט על מתן התרומה לא ניתן ללמוד מדוע החליט המפעל לתת תרומה בסכום חריג זה דווקא לארגון האמור, והאם נבדקה האפשרות לתת סכום זה לארגונים ראויים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון היה לתעד את הנימוקים להעדפת הארגון האמור על פני גופים אחרים. כך ניתן היה לבחון אם בחן חלופות כגון מתן תרומה גדולה לגוף אחד, או מתן תרומות בסכומים קטנים יותר לגופים רבים. למפעל נהלים המקיפים תחומים רבים והם נועדו לקיים מינהל תקין ולהבטיח אחידות בפעולות של יחידו תיו וכן לאפשר בקרה מינהלית נאותה עליהן. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שיחידה של המפעל תפעל שלא לפי נהליו. על המפעל להחיל בהקדם על המועצה את נהליו ולבחון את הצורך להוסיף נהלים ייחודיים לפעילותה. .לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שמנהלת המועצה נחשבת כחברה בישיבות המועצה וועדותיה, בלא שסמכות זו הוגדרה בנהלים. על המפעל והמועצה לקבוע בהקדם בנוהליהם את סמכויותיה של מנהלת המועצה בעניין זה. הביקורת העלתה כי על אף הדברים החמורים שהועלו בפגישה, לא צוין בפרוטוקול במפורש כי המפעל דרש מהעירייה להשיב את המצב לקדמותו. 6. בפברואר 2005 סייר מנכ"ל המפעל במוסד הסיעודי, ובעקבות זאת דרש מהעירייה רק להסדיר את בעיות הבטיחות שנו צרו במבנה המוסד עקב בניית התוספת; ובתחילת אפריל אותה שנה הוא חזר ותבע ממנה להסדיר את העניין בלי לדרוש ממנה להחזיר את המצב לקדמותו. ראש העירייה מר לוי, שכיהן כיו"ר הנהלת העמותה, ידע כי בית הכנסת משמש מתפללים שאינם נמנים עם דיירי המוסד הסיעודי, אף שבהיתר לבנייתו שניתן במאי 2003 הודגש כאמור כי הוא נועד לצורכי המוסד ודייריו. למרות זאת, ואף על פי שהוועדה לתכנון ולבנייה שהוא עומד בראשה ביטלה כאמור את ההיתר, הוא לא עשה דבר כדי להחזיר את המצב לקדמותו כמתחייב מתפקידו זה. לדעת משרד מבקר המדינה, משביטל ראש העירייה ויו"ר הוועדה לתכנון ובנייה, מר לוי, את ההיתר לבניית התוספת, היה עליו לנקוט גם את הפעולות הנדרשות כדי להביא להחזרת מצב מבנה המוסד לקדמותו. הביקורת העלתה כי במשרדיהם של היו"ר ושל המנכ"ל ובאגף זכיות והגרלות לא נמצאו כל דיווחים שמסר עורך הדין במהלך כל תקופת העסקתו על ליקויים כלשהם שנמצאו בתקינות ההגרלות, בנהלים שההגרלות מתקיימות לפיהם, באופן החזקת ציוד ההגרלות, או בהיבטים האחרים של ההגרלות הנוגעים להתאמתן לתכניות ההגרלות, כמפורט בהסכם ההתקשרות עם עורך הדין. מהאמור לעיל עולה כי המפעל כלל לא פיקח על העסקתו של עורך הדין. המפעל לא צירף לתשובתו מסמכים המעידים שתהליך אישור העבודה הנוספת לעובדי המפעל האמורים בוצע במלואו על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 ושהנהלת המפעל אימצה בתור הנחיה לביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשלים את הבד יקות הדרושות בעניין עבודותיהם הפרטיות של עובדי המפעל, לפרסם בהקדם נוהל פנימי בנושא הליך אישור עבודה פרטית ולהביאו לידיעת כל עובדי המפעל, וכן לבצע בדיקות תקופתיות כדי לוודא שההוראות בנושא מיושמות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הפיקוח למפעל מבחינה ציבורית ומבחינה תדמיתית ונוכח גובה השכר שהמפעל משלם למפקח -העל, על המפעל לקיים בקרה צמודה על אופן מילוי התפקיד; בין היתר, על המפעל לנהל מעקב אחר נוכחותו של מפקח-העל או נציגיו בהגרלות למינ יהן. לשם כך אל למפעל להסתמך רק על דיווחי הנוכחות של מפקח-העל, אלא לנהל בעצמו מעקב בעניין זה. כאמור, ההתקשרות עם מפקח -העל נעשתה בהסתמך על המוניטין הציבוריים שלו. ראוי שהמפעל ידרוש ממפקח-העל כי הוא או נציגיו יהיו נוכחים ככל האפשר בהגרלות, וכי יקיים את מה שנק בע בהסכם ההתקשרות עמו, ויהיה נוכח אישית ברוב ההגרלות ורק במקרים היוצאים מן הכלל ייעזר בעובדים ממשרדו. על המפעל לדרוש ולהקפיד לקבל ממפקח -העל דיווח שוטף שכתב על התנהלות ההגרלות שהתקיימו בנוכחותו או בנוכחות נציגים מטעמו. אם אין למפקח -העל הערות בדבר ליקויים בהתנהלות ההגרלות, יש מקום שגם דיווחים כאלה יימסרו בכתב. נוכח העובדה שהמפעל מופקד על כספים ציבוריים ומחויב לנהוג על פי נורמות ציבוריות, עליו לבחון מחדש את הכללים שקבע בעניין החזר הוצאות אירוח ולהגביל את סכום החזר ההוצאות שהיו"ר יהיה זכאי לו, להורות לבעלי התפקידים הזכאים לכך לעשות שימוש זהיר בתקציב הכיבודים והאירוח ולשמש בכך דוגמה ליתר עובדי המפעל. נסיעות במחלקת עסקים מגדילות את הוצאות המפעל על נסיעות לחו"ל 70 . לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל, בהיותו מופקד על כספי ציבור, מחויב לחסוך בכספיו. על דירקטוריון המפעל לשקול אפוא אם יש מקום לקבוע כי עובדי המפעל יטוסו במחלקת תיירים בלבד, גם אם הם מתלווים ליו"ר ולמנכ"ל. מהאמור לעיל עולה כי החלטת הוועדה הבין-תחומית בראשות היו"ר שימשה רק אישור פורמלי להחלטתו על מת ן התמיכה, שבאה לידי ביטוי בהערתו על גבי הבקשה. באוקטובר 2005 כיהן מר כצנלסון כיו"ר ישיבה של ועדת ההנהלה של המועצה. בין היתר אישרה הוועדה באותו דיון תקציב בסך של 250,000 ש"ח למימון הוצאות הכנס. לא נמצאו במועצה או במפעל מסמכים המצביעים על דיון בתוכני הכנס ובסכום שיוקצה להוצאות הקשורות בו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מקצת מקבלי התמיכות נתנו שירותי תרבות לאזורים בפריפריה, הדבר אינו תואם את קווי הפעולה של המועצה, שלפיהם יש לתת "תשומת לב מיוחדת" ליוצרים מהפריפריה. כמו כן מהנתונים עולה שיש תשובות המשווקים למנכ"ל מעלות גם הן את החשש שגם המשווקים לשעבר שלא נבדקו על ידי מבקר הפנים גבו סכומי יתר מהזכיינים. למרות זאת, גם בשלב זה לא בחן המנכ"ל את האפשרות לקבל מהמשווקים לשעבר מידע לגבי הגבייה שעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מבקר הפנים להמציא לוועדת הביקורת את טיוטת הדוח ולדווח לה על ממצאיה באופן מפורט, כשם שדיווח עליהם למנכ"ל, ולציין שמדובר בטיוטה שממצאיה אינם סופיים. דיווח זה התחייב במיוחד נוכח חומרת הממצאים לכאורה ומאחר שהמשווקים שאליהם נגעו הממצאים המשיכו לעבוד עם המפעל. עם זאת, גם הנוסח שבו דיווח מבקר הפנים על ממצאיו היה בו די על מנת שחברי הווע דה שנכחו בישיבה יבינו שקיימת בעייתיות בגביית דמי הביטוח ויבקשו לדעת את פרטי הממצאים שהועלו ובאילו משווקים מדובר, דבר שכאמור לא ברור אם נעשה. מכל מקום, אין חולק שגם הדיווח לוועדה לא הביא להשלמת הבדיקה61 . על המפעל להקפיד לקיים את הנוהל ואת תקנות מס הכנסה בעניין הסכום המוכר לצורך מס, לחסוך בכספיו ולא לאפשר לעובדיו ללון במלונות יקרים, אלא במקרים חריגים ומיוחדים ובלבד שגורם מוסמך במפעל אישר זאת מראש. אולם הביקורת העלתה שלושה מקרים שבהם שני עובדי המפעל לנו או הזמינו לינה71 בבתי מלון בחו"ל , שעלות הלינה בהם הייתה גבוהה מהעלות המאושרת בנוהל ובתקנות מס הכנסה (עלות הלינה המרבית הייתה 393 דולר ללילה), ואף על פי כן אישר המפעל את מלוא החזר ההוצאות לעובדים במקרים שבהם מומשה הנסיעה. להוצאות האמורות יש להוסיף הוצאות עודפות בסך 90% שהמפעל משלם כאמור בתור מס בגין הוצאה שאינה מוכרת. . מן הראוי שהמפעל יאמץ את הכללים שקבע החשב הכללי בעניין צבירת נקודות במועדון "הנוסע המתמיד" בנסיעות של דירקטורים ועובדי המפעל לחו"ל מטעמו, ומהזמנת כרטיסי טיסה לחו"ל בשביל זכיינים ומנויים, ובעניין הזכות לשימוש בהטבות הנובעות מנקודות אלה. אם יתבע המפעל את הנקודות שהוא זכאי להן, הוצאותיו על רכישת כרטיסי טיסה יפחתו, שכן מקצת הכרטיסים יוענקו לו חינם תמורת הנקודות שנצברו. בפגישה שקיים צוות משרד מבקר המדינה עם היו"ר והמנכ"ל ביולי 2006 הם ציינו כי אינם יודעים על דבר השינוי בנוהל הנזכר. לדעת משרד מבקר המדינה, דברים אלה של היו"ר ושל המנכ"ל אינם עולים בקנה אחד עם היותם הגורמים המופקדים על אישור נוהלי המפעל, ועם כך שהמנכ"ל חתום על פרוטוקול הדיון שקיימה ועדת הנהלים של המפעל במרס 2006 ., שהשינויים האמורים אושרו בו 2. : הטיפול בממצאי הבדיקה (א) משרד מבקר המדינה העלה כי לאחר קבלת דוח הביניים לא נקט המפעל צעדים כלשהם כלפי העובדת וחקירת ההדלפה הופסקה. לא נמצאו במפעל מסמכים המבהירים את הסיבה לכך. דוח ביניים מטבעו א ינו בבחינת סוף פסוק, אלא מטרתו לתת תמונת מצב של הממצאים שהועלו עד למועד כתיבתו והמלצות להמשך הטיפול. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם סבר המנכ"ל שממצאי הדוח אינם חד-משמעיים דיים כדי להביא לפיטוריה של העובדת כמומלץ בו, הרי שלאור חומרת החשדות שהועלו לגביה, רגישות תפקידה וחשיבות הנושא הנחקר - הדלפת מידע ממאגר סודי של המפעל - היה עליו לכל הפחות להורות על המשך חקירת ההדלפה (כפי שגם הומלץ בדוח), ורק בסיומה להחליט כיצד לנהוג בעובדת. חרף זאת, בעקבות דוח הביניים התמקד המנכ"ל באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין וזנח את יתר אפשרויות הטיפול, ומשהגיע למסקנה כי על סמך ממצאי דוח הביניים יהיה קושי לפטרה, סיים את הטיפול בחשדות להדלפה. לא מן הנמנע שהמשך חקירת ההדלפה היה מפריך את החשדות כלפי העובדת; אילו הופרך החשד, העובדת אף הייתה יוצאת נשכרת מאחר ששמה היה מטוהר מכל חשד, ואולי גם היה נמצא הסבר אחר להדלפה. מאחר שהבדיקה לא מוצתה, נוצר מצב שבו אחת המשרות הרגישות במפעל מאוישת בעובדת שאמינותה הוטלה בספק. (ב) כאמור, לדברי המנכ"ל, בעקבות דוח הביניים הוחל בפיקוח שוטף על עבודתה של העובדת בידיעתה. הועלה כי המנכ"ל לא עדכן את מנהל האגף שהעובדת כפופה לו בדבר ממצאי דוח הביניים והפיקוח שלטענת המנכ"ל היא נתונה בו. מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי רק בעקבות הביקורת נודע לו על עניינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-שיתופו של מנהל ה אגף בעניינים אלה אינו מתיישב עם טענת המנכ"ל שמתקיים פיקוח שוטף על עבודתה של העובדת. (ג) הביקורת העלתה כי למרות חומרת הנושא, לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על ההדלפה מקובץ הזכיינים. רק בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה, באוגוסט 2006 ,, נודע ליו"ר על הפרשה ועל פי דרישתו דיווח לו המנכ"ל בעל פה על פרטיה ועל דרך טיפולו בה. לאור הערות משרד מבקר המדינה ביקש היו"ר בספטמבר 2006 ממבקר הפנים לבדוק את אופן טיפולו של המפעל בחשד להדלפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מהאמור לעיל עולים סימני שאלה מהותיים בדבר העובדות הקשורות בטיפול המפעל בנושא ובדבר הגרסאות שהובאו לעיל. אם השיחה אכן התקיימה, היה על המנכ"ל לציין את דבר קיומה ואת תוכנה לפני נציגי משרד מבקר המדינה עוד במהלך הביקורת, כשנשאל כיצד טיפל בנושא. מכל מקום, יש לתעד כל שיחת נזיפה ואזהרה עם עובדים במפעל, ואף להחתים את העובדים על תרשומת של שיחה כאמור, ולתייקה בתיק רשמי של המפעל. זאת, בין היתר, על מנת שהנאמר בשיחה יהיה בעל תוקף מחייב ולא תהיה מחלוקת בעניינו. באוגוסט 2005 דנה ועדת ההנהלה בנושא, בראשות מר כצנלסון, והחליטה לאשר את הבקשה. מהאמור לעיל עולה כי לא זו בלבד שהמפעל לא בדק במלואם את החשדות החמורים שהועלו נגד מנהל א' ולא הודיע עליהם למשטרה, אלא שבהסכם פרישתו מהמפעל הוא אף זכה בהטבות כספיות חריגות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה ראוי שהמפעל יעניק למנהל א' הטבות כספיות כאמור. ניסיונות המנכ"ל, מר שאול סוטניק, להסתיר מסמכים ממשרד מבקר המדינה ולמנוע ביקורת בנושא פסולים ואינם עולים בקנה אחד עם הקבוע בחוק. התנהגות זו חמורה במיוחד נוכח מעמדו הבכיר והדוגמה שהוא אמור לתת לעובדי המפעל. בנסיבות אלה על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לתעד בתיקיו הרשמיים את כל המסמכים הנוגעים לעובדיו ולסוכניו, גם מסמכים הנוגעים לנושאים רגישים, ולוודא את ביצועה של חובה זו. יצוין כי כבר בשנת 1998 העלתה בדיקה של רואי חשבון של המפעל כי אחד ממשווקי המפעל דאז גבה סכו מי יתר מהזכיינים באזורו בגין ביטוח כרטיסים ומזומנים. לא נמצאו מסמכים המעידים כיצד טיפלה ההנהלה דאז של המפעל בעניין זה. אולם ממצאי מבקר הפנים על הגבייה בשנים 2000 -2005 מלמדים כי לא ננקטו הפעולות הדרושות על מנת להבטיח כי הדבר לא יישנה. עניינו של הציבור, שכספיו מופקדים בנאמנות בידי המפעל, הוא כי המפעל יקפיד ויוודא שמנהליו ועובדיו ממלאים את תפקידיהם בהגינות וביושר משיקולים ענייניים בלבד, ויטפל בנחרצות בתופעות שליליות של פעולה בניגוד עניינים, שעלולות להגיע עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את מנהליו ועובדיו מלבצע פעולות שליליות, שכן פעילות המפעל תלויה באמון הציבור כי הוא פועל כראוי. התנהגות בלתי הולמת של מנהליו ועובדיו, ואף מראית עין של התנהגות כזאת, עלולה לפגוע בתדמיתו ובאמון הציבור בו ולגרום, בין היתר, לירידה במספר המשתתפים בהגרלותיו ולהקטין את הכנסותיו. ממצאי הביקורת מעלים תמונה חמורה ומדאיגה על דרך פעולתן של המועצה לתרבות ואמנות וועדותיה, שהתנהלו כגוף עצמאי בלא בקרה מספקת של דירקטוריון המפעל. המועצה קבעה מדיניות שמטרתה לייחד את התמיכה בתחומי התרבות והאמנות לצעירים ולתושבי הפריפריה, אך הביקורת העלתה כי עיקר התמיכות ניתנו למבצעי פעולות וגופי תרבות ביישובים מרכזיים וחזקים. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר המפעל, לא נהגו בכספי המועצה, שהם כספי ציבור, ברגישות ובאחריות הנדרשות, והם פעלו לקדם מימון של פעולות תרבות ביישוביהם או לתמיכה בתחומים ובגופים שיש להם עניין אישי בהם. ההשתתפות בהצבעה על תמיכות כספיות מעין אלה אסורה לפי נוהלי המפעל והמועצה ולפי הכללים בעניין מניעת ניגוד עניינים. כספי המפעל לא נועדו לקדם את ענייניהם של מנהליו וחברי המועצה, אלא את ענייניו של כל הציבור לדעת משרד מבקר המדינה, להגשת דוחות נסיעה לחו"ל יש חשיבות רבה - הן בתור אמצעי בקרה, והן לצורך הפקת לקחים בדבר השגת יעדי הנסיעה, והתועלת שהיא מביאה למפעל. על הדירקטוריון והנהלת המפעל להקפיד כי חברי הדירקטוריון ועובדי המפעל בכל הדרגים יקיימו את הנהלים בנושא במלואם, ולהתנות את החזר הוצאות הנסיעה בהגשת דוח נסיעה מיד לאחר חזרתם לארץ. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל אמות מידה לקביעת הזכאות לתרומה וסכומה - ולעדכנן מפעם לפעם - וכן כללים בעניין סדרי עבודתה של הוועדה וחובת ההנמקה של החלטותיה. 1. הועלה כי הוועדה החליטה על מתן התרומות רק בעקבות בקשות שהוגשו למפעל. היא לא קבעה יעדים למתן התרומות ואילו תחומים עיקריים וחשובים ראויים לתרומה. זאת ועוד, האפשרות לקבל תרומות לא הובאה לידיעת הצי בור הרחב ולא פורסמה ברבים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפרסם את האפשרות לקבל ממנו תרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכספי המפעל הם כספי ציבור, על המפעל לקבוע אמות מידה ברורות בעניין הזכאות לתרומה ולקיים את תהליך מתן התרומות באופן שוויוני וגלוי, ולצורך כך עליו להביא את עצם מתן התרומות לידיעת הציבור. 3. החלטותועדת התרומות על מתן התרומה וסכומה אושרו בחתימת שלושת חברי הוועדה על גבי טופס התרומות. הביקורת העלתה כי טופסי התרומות הועברו לחברי הוועדה בנפרד, והם חתמו עליהם בלא שנפגשו עם חברי הוועדה האחרים כדי לדון בבקשות. גם לאחר שהתקבל במפעל נוהל התרומות, שבו נקבע כי "הבקשות ירוכזו בידי מזכיר החברה, והוא יביא אותן לדיון בפני הועדה", לא נפגשו חברי הוועדה לדון ביחד בבקשות. עוד הועלה, כי הנימוקים להחלטות על מתן התרומות לא תועדו. .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שההחלטה על תרומות תתקבל כדבר שבשגרה בסבב חתימות על טופס התרומות. קבלת החלטה בלא דיון ובלא תהליך קבלת החלטות סדור ומובנה, ספק אם היא מתיישבת עם החובות המוטלות על נושאי המשרה אשר שימשו כחברי הוועדה. לצורך קבלת ההחלטות על התרומות, ראוי היה שיקיימו דיון מקיף שיאפשר להם להפיק את מלוא התועלת מהידע ומהניסיון של כל אחד מהם17. על חברי הוועדה להתכנס ולדון יחד בבקשות באופן סדיר ולפעול על פי הנוהל בנושא זה. כללי המינהל התקין מחייבים גם רישום של פרוטוקולים מדויקים. על הפרוטוקול לשקף את שהתרחש בדיון ולהכיל את עיקרי הדברים שנאמרו, ובכלל זה המחלוקות שהתגלעו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע כללים ברורים לרישום הפרוטוקולים של ישיבות ועדת התרומות. 4. הביקורת העלתה כי ועדת התרומות לא נקטה שיטה אחידה לרישום שמות הגופים שביקשו ממנה תרומה, ולעתים נרשם שמו של אותו מבקש באופנים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר עלול לפגוע ביכולתו של המפעל לקיים מעקב אחר מבקשי התרומות ומקבליהן. על המפעל לציין ברישומיו ליד שמה של כל עמותה את מספרה אצל רשם העמותות כדי שיתאפשר זיהוי אחיד ועקבי של העמותות ופרטים נוספים שיאפשרו פיקוח מיטבי. הביקורת העלתה כי המפעל העניק את התרומות בלא שנקבע נוהל בנושא. עם כניסתו של מזכיר המפעל הנוכחי לתפקיד הוא הנהיג לראשונה, בתחילת שנת 2004 , את השימוש בטופס "תרומות (אישור מזכיר, יו"ר ומנכ"ל)" (להלן- טופס התרומות). בטופס זה מפורטים הנתונים ו האישורים שגופים המבקשים תרומה נדרשים להמציא: פרטים על הגוף ומטרותיו, אישור רשות המסים על ניהול פנקסי חשבונות, ואם מדובר בעמותה - גם אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. .1. לכ- 20% מהגופיםשביקשו תרומות אישרה הוועדה בתקופה הנבדקת שתי תרומות, ולגופים מסוימים אישרה שלוש או ארבע תרומות. חלקם אף קיבלו באותה שנה שתי תרומות שסכומן המצטבר גדול מ- 20,000 ש"ח (כאמור, סכום התרומה השכיח בתקופה הנבדקת). יצוין כי חברי הוועדה וחלק מחברי הדירקטוריון היו מעורבים במתן מקצת תרומות אלו. להלן דוגמאות: לעומת זאת, לגופים אחרים שביקשו יותר מתרומה אחת אישרה הוועדה תרומה אחת בלבד, ועמות ות רבות, בהן עמותות המייצגות מגזרים של חסרי יכולת ועמותות אחרות שנזקקו לעזרה בהמשך פעילותן, לא קיבלו אף תרומה אחת. בהיעדר אמות מידה ובהיעדר נימוקים מתועדים למתן התרומות, אי-אפשר לדעת מדוע קיבלו גופים מסוימים כמה תרומות ואחרים לא קיבלו כל תרומה, ומדוע קיבלו גופים מסוימים תרומות שסכומן גדול מהמקובל. מתשובות חברי הדירקטוריון עולה, כי הם ראו כחלק מתפקידם במפעל את הייצוג של גופים מסוימים ופעולה לטובתם. לדעת משרד מבקר המדי נה, מאחר ששמותיהם של הדירקטורים נרשמו על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלהם למבקשי התרומות קודם שאישרו את מתן התרומות. יש לראות בחומרה את מעורבותם של דירקטורים ובכירים במפעל - בגלוי ומאחורי הקלעים - במתן תרומות לגופים מסוימ ים, מעורבות שהקנתה לגופים אלה עדיפות ופגמה בהגינות ובשוויוניות שהמפעל מחויב לפעול בהן. על המפעל לתת דעתו על מצב בלתי תקין זה ולמסד מנגנון שינטרל את הזיקה האישית של בעלי תפקידים במפעל למתן תרומות. יצוין כי כבר בשנת 2003 ציין בית הדין האזורי לעבודה כי "נציג י הרשויות ... מעוניינים להציג הישגים בפני ציבור הבוחרים, תושבי ]במפעל[ המקומיות היישובים בראשם הם עומדים, שהרי זו דרכם לשכנע את הציבור כי הם ראויים לאמונם ולקולם ביום הבחירות. הכהונה בדירקטוריון מפעל הפיס היא אחת הדרכים לעשות כך. בלשון יותר מפורשת - היכולת להשפיע על הקצאת רווחי מפעל הפיס, כך שיגיעו לתחומי הרשות המקומית שלהם. כך יוכלו להראות לתושבי המקום, בוחריהם, כי הם פועלים למענם"21 (ההדגשה אינה במקור). האמור בפסק דין זה אמנם עוסק בהקצאת כספי המפעל לרשויות המקומיות, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, המסר שבו רלוונטי גם לשימוש בלתי תקין בכספי המפעל למתן תרומות לגופים שיש לבעלי תפקידים במפעל עניין אישי בסיוע להם. על המפעל לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי למנוע שימוש לא תקין בתקציב התרומות. 2. הביקורת העלתה כי מבין התרומות האמורות שחבר דירקטוריון המפעל מר יגאל עמדי היה מעורב בהן, שלוש תרומות, בסכום כולל של 56,000 ש"ח, ניתנו לעמותה בירושלים שיושב ראשה הוא אביו. על מכתבי הבקשה נרשם בכתב יד שמו של מר יגאל עמדי. בפברואר 2006 העניק המפעל תרומה נוספת בסך 18,000 ש"ח לעמותה אחרת בירושלים, שאביו של מר יגאל עמדי נמנה עם חברי הוועד שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מטרתה של קבלת אישור הדירקטוריון היא לוודא שהחברות בדירקטוריון האחר לא תפגע בעבודתו של היו"ר במפעל ו לא תגרום בביקורת נמצא כי גברת קודליק השתתפה באישורן של תמיכות בסכום כולל של 45,000 .ש"ח לשלוש פעילויות באשדוד, חלקן בתחום המוסיקה ביוני 2006 טען המנכ"ל לפני נציגי משרד מבקר ה מדינה כי מנהל א' לא היה מעורב בהכנת תכנית התמריצים של המשווקים בשום שנה. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל א' היה המעורב היחיד מטעם המפעל בהכנת טיוטת תכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 . ממכתב יו"ר החברה החיצונית למפעל אף עולה כי לאחר שהחברה הגישה את הטיוטה למנהל א', איפשר המנהל למשווקים לערער על היעדים שנקבעו בטיוטה ועשה בה שינויים, שלא כפי שנהג בשנים קודמות מי שהיה מעורב מטעם המפעל בהכנת טיוטות תכניות התמריצים למשווקים. לא מן הנמנע שבדיקה יסודית של מעורבותו של מנהל א' בתכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 ושל פעולותיו בתחומים אחרים הייתה מעלה כי הוא לא השפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. אולם הביקורת העלתה שהמפעל לא בדק באופן מעמיק אם מנהל א' השפיע בדרך זו או בדרכים אחרות על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו דיווחים על נוכחותו של מפקח -העל או ממלאי מקומו בהגרלות המפעל. רק בעקבות הערות משרד מבקר המדינה ביקש המפעל ממפקח-העל להמציא לו דיווח על מועדי הנוכחות שלו ושל ממלאי מקומו בכל ההגרלות שהתקיימו בתקופת העסקתו במפעל. באוגוסט 2006 מסר מפקח-העל למנהל אגף זכיות והגרלות במפעל רשימת נוכחות שלו ושל נציגיו בהגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא"80 בלבד, בתקופה שבין 2.7.05 ל- 1.8.06 . מהדיווח עולה כי בין 2.7.05 ל- 31.12.05 התקיימו בסך הכול 1,443 "הגרלות "לוטו ו"אקסטרא"; מפקח-העל נכח ב -14 מההגרלות, ונציגיו נכחו ב-41 הגרלות. (בסך הכול נכחו הוא או נציגיו ב-55 הגרלות, שהן 3.81% "בלבד מכל הגרלות ה"לוטו וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה); מתחילת 2006 ועד 1.8.06 נכחו מפקח-העל או נצ יגיו ב-11 מהגרלות ה"לוטו" וב-54 מהגרלות ה"אקסטרא", ובסך הכול ב -65 ( 3.84% ) מ - 1,694 מכל הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה. הביקורת העלתה כי לפני שביקש המפעל מעורך הדין שימסור לו דיווח על נוכחותו או על נוכחותם של נציגיו - בעקבות הביקורת - לא יזם המפעל כל פנייה לעורך הדין מאז דצמבר 2003 על מנת לקבל ממנו דוחות על עבודתו השוטפת בתור מפקח-העל; גם כשפנה המפעל בעקבות הביקורת אל עורך הדין בבקשה שימסור לו דיווח על נוכחותו בהגרלות, מסר לו עורך הדין דיווח חלקי בלבד, שכלל מידע רק על הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שהתקיימו מיולי 2005 .בלבד כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל ידע יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אך לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי למנוע זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם; ראשי .קשור בפעילותו ושאינו הולם. הדבר מחזק את המסקנה שעלתה מבדיקת הפרשה שבה היו מעורבים מנהל א' ומשווק א', כי הנהלת המפעל מעדיפה לסיים את הטיפול בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות מהר ככל האפשר, גם אם לא מוצתה בדיקתם. עד מועד סיום הביקורת לא מסרו היועמ"ש החיצונית והמנכ"ל למשרד מבקר המדינה מה נאמר בפגישות המוזכרות במכתב היועמ"ש החיצונית מאפריל 2006 (למרות חשיבותן הפגישות לא תועדו) ולא הסבירו מדוע החליטו לסיים את הפרשה באמצעות הוצאת חוזר רענון בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי המפעל אינם מפיגים את החשש שתפקיד ה"ממונה על אחריות חברתית" נועד בעצם לשמש "סידור עבודה" לעוזרת ב'. מאחר שמדובר בתפקיד חדש במפעל, היה על היו"ר להנחות את היועץ המשפטי להשלים את חוות דעתו ולהידרש במישרין לשאלה מה הוא ההליך הראוי לבחירת מועמד לתפקיד זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר למסור לדירקטוריון מלכתחילה את כל הפרטים הדרושים להחלטתו בעניין התפקיד ובעניין המועמדת לתפקיד. נוכח הגדרות התפקיד, לא היה הדירקטוריון צריך לאשר את המינוי בתור "משרת אמון", אלא לדרוש בדיקה שבה ייקבע אם לשם איוש התפקיד דרוש הליך של מכרז או של קבלת הצעות. על הדירקטוריון לבחון את הנושא מחדש, גם נוכח הספקות בעניין מחויבותו בדבר אופן מימוש העקרונות שקבע ארגון WLA , ובכלל זה לבחון אם אכן דרוש למנות לשם כך עובד מיוחד או שמא עובד שהמפעל כבר מעסיקו יכול למלאו לצד תפקידיו האחרים. 5. השלמת הבדיקות בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה: (א) בפגישה שהתקיימה בתחילת אוגוסט 2006 בהשתתפות נציגי משרד מבקר המדינה, היו"ר, המנכ"ל ונציג מבקר הפנים (להלן - הפגישה) הועלה כי עד אותו מועד לא הודיע המנכ"ל ליו"ר שבבדיקת מבקר הפנים נמצא שלכאורה מרבית המשווקים הנוכחיים גבו סכומים עודפים מהזכיינים, וכי היו"ר לא דרש מהמנכ"ל לעדכן אותו על תוצאות הבדיקה האמורה, אף שעברו כשמונה חודשים מאז ביקש ממנו הבהרות בנושא. בפגישה הועלה גם כי המנכ"ל לא דיווח ליו"ר על הבדיקה שעשה מבקר הפנים בנושא בשנת 2005 , ובה נמצא שמשווקים א' וב' גבו לכאורה מהזכיינים סכומים עודפים, וכי גם לאחר התערבות היו"ר בנושא, לא הורה המנכ"ל למבקר הפני ם להשלים בדיקה זו. (א) משרד מבקר המדינה העלה את הממצאים האלה: היו"ר והדירקטורים לא העבירו לדירקטוריון דוחות נסיעה; רק מקצת העובדים שהצטרפו לנסיעות היו"ר לחו"ל (6 מתוך13 נסיעות) הגישו דוחות נסיעה למנכ"ל; המנכ"ל לא העביר כלל דוחות נסיעה ליו"ר, חלק מהסמנכ"לים ומקצת העובדים לא הגישו דוחות נסיעה לחו"ל, שלא כנדרש; חלק מדוחות הנסיעה הוגשו בדיעבד, רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא או בעקבות הביקורת. . מתשובות המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית עולה כי כמו בפרשת ההדלפה גם הטיפול בפרשה הנדונה התמקד באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המעשים המיוחסים לעובדת - שימוש במשאבי המפעל לשם הפצת חומר שאינו קשור לעבודה ואינו הולם ואפשר שהפצתו היא עבירה פלילית - היה על המנכ"ל לנקוט פעולה שתביא למיצוי הדין עם העובדת ככל שניתן ותמנע ממנה לחזור על המעשה. שיחת נזיפה ואזהרה, שעצם קיומה שנוי במחלוקת, אינה מהווה טיפול יעיל וראוי בפרשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר בן זיקרי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לו זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונה לחבר מועצה - ולתת לזיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליו להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים, בייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. ,המפעל מקצה סכומי כסף גדולים למימון הקמת מבנים המיועדים למטרות שקבע וחשוב מאוד שהמבנים ישמשו רק למטרות אלה. על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימוש בהם, ושהם יתוחזקו כראוי. הביקורת העלתה שהמפעל אינו עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינו עושה סקרים שוטפים ומקיפים; בנהליו אין הנחיות מפורטות בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימוש במבנים; הנהלתו אינה מדווחת לדירקטוריון שלו על חריגות כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעת על הצורך לקבל דיווחים על החריגות ועל הצעדים שראוי שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן. על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו. על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן. על דירקטוריון המפעל לדון בהקדם באופן טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים ליישום ההחלטות שיקבל בנושא. מפעל הפיס הוא גוף שמטרותיו ומהותו ציבוריים הם והכנסותיו מכספי ציבור. עליו לנהוג בחסכנות לצמצם את הוצאותיו על מנת שיהיו ברשותו יותר כספים להשקעה למען מטרות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהות של המפעל על נסיעות של מנהליו ועובדיו לחו"ל, ונוכח הממצאים שהועלו בבדיקה, על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את הנושא ולנקוט את כל הצעדים הדרושים, ובהם קביעת כללים כדי שיבוצעו רק הנסיעות החיוניות וישתתפו בהן רק עובדי המפעל הדרושים. .בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון העלתה כי הנסיעות של עובדים לחו"ל לא הובאו כלל לא ישור הדירקטוריון, כמתחייב מהנוהל, וכי רק מנכ"ל המפעל החליט אם לאשרן. עוד נמצא כי בין יוני 200368 לאפריל 2006 הובאו לאישור הדירקטוריון רק שש מ-13 הנסיעות של יו"ר הדירקטוריון, מר שמעון כצנלסון, שהתקיימו באותה תקופה, וכי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, לא הביא את נסיעותיו לאישור יו"ר הדירקטוריון, שלא כנדרש על פי הנוהל. 1. הועלה שוועדת הפרסום אישרה התקשרויות עם עמותות וגופים לפרסום או למתן חסות, ובה בעת דחתה בקשות של גופים אחרים להתקשרויות כאלה במחירים דומים, שנועדו להביא לפרסום לאוכלוסיות דומות בגודלן או גדולות יותר. יצוין כי חלק ממקבלי החסויות קיבלו גם תרומות מהמפעל. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא ניתן לדעת מה היו השיקולים לאישור בקשה להתקשרות לצורכי פרסום או חסות או לדחיית הבקשה להתקשרות, שכן הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה אינם כוללים נימוקים להחלטות אלה. עולה חשש כי התקשרויות אלה היו תרומות במסווה של פעילות פרסומית. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה דחתה, בלא שהדבר הוסבר בפרוטוקול, גם מבקשים המתאימים לכאורה לעקרונות שפירטו המפעל וסמנכ"ל השיווק בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה. אולם מאחר שלא נקבעו אמות מידה לבחירת הגופים מקבלי החסות, והוועדה פועלת לפי שיקול דעתה הבלבדי, קיימת אפשרות שהחלטותיה יתקבלו שלא רק משיקולים מקצועיים ענייניים. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שהחלטות הוועדה אמורות להתקבל באופן מקצועי, כפי שציין המפעל בתשובתו, אין מקום שבעלי תפקידים בכירים במפעל יתערבו בהחלטות הוועדה. יצוין כי הסברי המפעל שהובאו לעיל לא צוינו בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום. עוד יצוין כי כבר במרס 2005 המליץ המבקר הפנימי של המפעל "לתעד .את שיקולי הוועדה לפחות באשר לרכישות שהחליטה לאשר. התיעוד אמור לכלול התייחסות לשיקולים המרכזיים (כמותיים ואיכותיים) באופן שניתן יהיה להתחקות בדיעבד ולבחון את סבירות ההחלטה שנתקבלה". עד מועד סיום הביקורת בנושא, אוגוסט 2006 , לא יושמו המלצות המבקר הפנימי. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הפרסום לכלול בפרוטוקולים שלה, בין היתר, את עיקרי הדברים שהועלו בדיון, את ההחלטות שהתקבלו ואת נימוקיהן. 3. הועלה שוועדת הפרסום החליטה לממן פרסומים בגופים שונים בגלל בקשות של היו"ר או המנכ"ל . הדבר מחזק את החשש שבהיעדר אמות מידה לבחירת הגופים שיקבלו חסות או ייתנו שירותי פרסום ישמש תקציב הפרסום למתן תרומה. להלן דוגמאות: לפי הפרוטוקולים של הוועדה, בשנים 2004 ו- 2005 היא החליטה להתקשר בארבעה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב - 232,250 "ש"ח, לפי בקשת יו ר הדירקטוריון. כמו כן החליטה להתקשר בחמישה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב- 60,888 .ש"ח, לפי "בקשתו" או "המלצתו" של המנכ"ל לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהיו"ר והמנכ"ל פנו לוועדה במישרין בבקשות להפנות כספים מתקציב הפרסום לגופים שונים מעוררת חשש שאכן מדובר למעשה בתרומות שהשיקולים לנתינתן לא היו שיקולי פרסום. 1. הביקורת העלתה שהמפעל השתמש בתקציב התרומות למימון פעילויות פרסום. על פי מכתבי ההודעה עולה ששלוש המחאות בסכום כולל של כ- 37,000 ש"ח מתקציב התרומות הועברו ישירות לחברות פרסום. עשר תרומות אחרות בסכום כולל של 88,600 ש"ח מתקציב התרומות יועדו, לפי ההודעות על אישורי התרומות, למתן חסות או לפרסום המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, העברת ההמחאות למקבלי התרומות על ידי חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה איננה בגדר "אקט יחצ"ני מובהק" כפי שטען המפעל בתשובתו; העברת ההמחאה בדרך זו עלולה ליצור את הרושם שהתרומה ניתנה בזכות מוסר ההמחאה, ולפיכך היא פסולה. על המפעל לחדול אפוא מדרך פעולה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי קבלת ההחלטות על ידי המועצה, תעשה בהיעדרם של כלים שהם בסיס הכרחי לקבלת החלטותיה. היעדרן של אמות מידה המתאימות לחזון המועצה איפשר לחברי המועצה לחלק את תמיכותיה, בין היתר, על פי העדפות ואינטרסים אישיים שלהם, כפי שהועלה בביקורת זו (ראו להלן את הממצאים בנושא). הביקורת העלתה כי יותר ממחצית מקבלי תמיכות המועצה בשנת 2005 באו מיישובים גדולים ומבוססים במרכז הארץ; בעיקר קיבלו תמיכה מבצעי פעולות תרבות מתל אביב ( 30% ( מסכום התמיכות) ומירושלים 17% ( ). היישובים שכל בקשותיהם נדחו86 .במספר) הם כולם יישובי פריפריה מהאמור לעיל עולה כי יו"ר המועצה וחבריה ומנהלת המועצה לא ייחדו את תשומת הלב הראויה לחובה המוטלת על חברי המועצה וועדותיה להימנע מפעילות בניגוד עניינים, לרבות פעילות במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם נוכח האשמותיו החמורות של מר ששון, על המפעל והמועצה הייתה מוטלת החובה לבדוק בדחיפות וביסודיות את טענותיו בהתאם לאמור בנוהלי המפעל ובנוהלי המועצה, לפנ ות למנהל היחידה המשפטית ולהיוועץ במועצה הציבורית המייעצת של המפעל (להלן - המועצה המייעצת), כדי למנוע פעילות .הראות של אינטרסים ציבוריים, ואף הוחלו עליו נורמות ציבוריות חשובות בפסיקה ובחוק. עם זאת, מממצאי הביקורת המפורטים בדוח זה עולה כי המפעל והעומדים בראשו לא הפני מו די את מהותו הציבורית של המפעל ואת חובתם לנהוג, בין היתר בנושאים המתוארים בדוח זה, בהגינות, בשקיפות ובשוויוניות, כאשר טובת הציבור הרחב, ורק היא, עומדת לנגד עיניהם; חמורה במיוחד היא חלוקת התמיכות והתרומות מכספי המפעל אגב העדפה בלתי עניינית של גופים ומגזרים, שנראה כי את ענייניהם רצו בעלי תפקידים במפעל לקדם; העדפה כזאת משמעה פגיעה בגופים ומגזרים אחרים. אי -הפנמת מהותו הציבורית של המפעל עולה גם מההתנגדות העקבית שהביעו המפעל והעומדים בראשו בשנים האחרונות להחלת חוקים שאכפו על המפעל נורמות ציבוריות, ומחלק מתגובות יהם על ממצאי הביקורת. ראוי לציין לשבח כי הנהלת המפעל נקטה צעדים לתיקון חלק מהליקויים שהועלו. אולם תיקונים מסוימים, בין היתר בנוגע להוצאות ולחלוקת כספי המפעל, נעשו תוך הסתייגות עקרונית מחובתו של המפעל לנהוג על פי אמות מידה ציבוריות (בין השאר, בטענה שהמפעל הוא חברה פרטית) והסכמה לנהוג על פי אמות מידה אלה רק משום שמשרד מבקר המדינה עמד על כך. הדבר מעלה חשש כי בעלי תפקידים במפעל מעוניינים להמשיך ולשמר את יכולתם להשתמש בחלק ממשאביו לתועלתם האישית. אחת הבעיות במפעל, שנדונה בהרחבה בפסק דין גדות, היא שבשונה מחברה פרטית "רגילה", למפעל אין בעלי מניות שיש להם עניין וכלים להבטיח את ניהולו התקין, ולכן אין בו מנגנוני בקרה בסיסיים המצויים על פי רוב בחברה פרטית. מן הראוי שבעיה זו תבוא על פתרונה. על המפעל לתקן בהקדם את כל הליקויים שהועלו בדוח זה. כן ראוי כי האסיפה הכללית של המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים, נציבות שירות המדינה (לגבי נושא המתנות) והממונה על השכר במשרד האוצר - ידונו בהקדם בממצאי הדוח, הן במישור הכללי והן במישור האישי בנוגע לבעלי תפקידים במפעל, וינקטו את כל הצעדים המתחייבים מכך. במסגרת זו מן הראוי לבחון את אחריותם האישית של יו"ר דירקטוריון המפעל, מר שמעון כצנלסון, ושל מנכ"ל המפעל, מר שאול סוטניק. המשך פעולתו של המפעל באופן המתואר בדוח זה עלול לפגוע קשות בבסיס קיומו של המפעל, והוא - אמון הציבור בו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האינטרס הציבורי החשוב שבעניין, מן הראוי כי שר האוצר, האחראי למתן ההיתר לביצוע ההגרלות של המפעל, ושר המשפטים, בין היתר מתוקף סמכותו לאשר שינוי בתזכיר המפעל ובתקנונו, יבחנו את הדרך ההולמת להחיל בהקדם על המפעל (לרבות בחקיקה) את כל הנורמות הציבוריות שראוי שיחולו עליו (בהן הנורמות שצוינו בדוח זה), בהתחשב בנתוניו המיוחדים כגוף העוסק בהגרלות ובהימורים, במהותו ובמטרותיו. בין היתר ראוי שישקלו להרחיב את הפיקוח הציבורי על המפעל, כפי שהומלץ עוד בדוח מבקר המדינה משנת 1994 ובפסק דין גדות. הסדרה זו יהיה בה כדי לתרום לשיפור פעילותו של המפעל ולהגברת אמון הציבור בו. מטרתו העיקרית של המפעל - שלשמה נתן לו שר האוצר היתר בלעדי וייחודי לגייס כספי ציבור באמצעות הגרלות והימורים - היא לממן פעילויות של הרשויות המקומיות בתחומי הבריאות, החינוך, הרווחה, התרבות והאמנות, כתחליף למימון המדינה. הכספים המתקבלים בידי המפעל הם כספי ציבור. המפעל הוא נאמן הציבור ועליו לפעול לטובת הציבור ובהתאם לנורמות ראויות. לדרך פעולתו של המפעל ולשימוש שלו בכספי הציבור המופקדים בידיו בנאמנות יש אפוא השפעה ישירה על כלל הציבור. בעבר, בעקבות דוחות של משרד מבקר המד ינה, פרסומים באמצעי התקשורת וביקורת ציבורית חריפה, שיפר המפעל את דרכיו בחלק מתחומי פעילותו, מנקודת לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפעול ככל האפשר לצמצום של ביטולי הנסיעות ושל הוצאותיו בגין ביטולי נסיעות, וכן ראוי שהמפעל ינצל את ההטבות שהוא זכאי להן בתור לקוח מועדף. 1. לדעת משרד מבקר המדינה, טיפול המנכ"ל בפרשת הדלפת המידע מקובץ הזכיינים פגם במידת ההרתעה של המפעל מפני פעולות בלתי תקינות של עובדיו והעביר מסר שלילי לעובדים: המנכ"ל הפסיק ללא סיבה עניינית את חקירת הפרשה בעיצומה בלי שנקט צעדים כלשהם כלפי מי שנחשדה בהדלפת המידע ממאגר סודי זה של המפעל; המנכ"ל גם לא הורה לנקוט צעדים כלשהם נגד עובדים שהועלה כי השתמשו במערכת המחשוב של המפעל להפצת חומר שאינו .הזכיינים - לא החלטה המאמצת את החלטת המנכ"ל שלא להמשיך ו לבדוק את הנושא ולא החלטה אחרת. על המפעל מוטלת חובה להקפיד כי הנתונים בדוחות שהוא מכין לצורכי בקרה וביקורת פנימיים שלו, ולצ ורכי עמידה בתקנות מס הכנסה (ניכוי הוצאות מסוימות), התשל"ב- 1972 (להלן- תקנות מס הכנסה), יהיו מלאים ומדויקים.

. ,יצוין כי בתחילה התנגדו בתוקף העומדים בראש המפעל, ובהם היו"ר והמנכ"ל להצעות להחיל על המפעל את החוקים המוזכרים לעיל, בין היתר בטענה שהמפעל הוא חברה פרטית ועל כן אין מקום להכפיפו לנורמות הציבוריות שבחוקים אלה. אולם טענות המפעל נדחו בין היתר על ידי היועץ המשפטי לממשלה, וכאשר נדונו ההצעות בוועדות הכנסת הנוגעות בדבר, חזר בו המפעל מהתנגדותו העקרונית והסכים להחלת החוקים עליו, חלקם בסייגים.

מפעל הפיס . היבטים בפעולות מפעל הפיס .בביקורת נמצא כי מר עמדי השתתף בהחלטות בדבר אישור של 24 תמיכות בסכום כולל של 1,030,500 ש"ח הקשורות לפעילויות וגופים בירושלים שחלקם מתוקצבים, בין היתר, על ידי עיריית ירושלים, אשר מר עמדי מחזיק כאמור בתיק התרבות והספורט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר עמדי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו לעיר ולגופים בה ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות שהוא חבר בהן, בעת שדנו על תמיכה כספית בגופים שיש לו או לעירייה עניין בסיוע להם, והיה עליו לצאת מישיבות אלה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול. הלכה פסוקה היא כי ניגוד עניינים יכול להיות גם בין שני עניינים ציבוריים של נושא המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה בהשתתפותו של מר עמדי בהחלטות על מתן תמיכות בסכומים גדולים לפעילויות ולגופים הנמצאים בירושלים, אשר גם במסגרת תפקידו בעירייה כמחזיק תיק התרבות והספורט היה לו עניין לקדם אותם, הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים בין שני העניינים הציבוריים שלהם הוא מחויב, שלא על פי חובותיו בעניין זה לפי הפסיקה ולפי נוהלי המועצה. (1) הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטות הוועדה לאמנויות הבמה לתת שתי תמיכות בסכום כולל של 30,000 .ש"ח לפעילויות וגופים הקשורים בעמק יזרעאל הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטת הוועדה לאמנויות הבמה לתת למקהלה תמיכה בסך 15,000 .ש"ח לסיוע במימון הנסיעה של חברי המקהלה לארה"ב מהתכתובת האמורה עולה כי מר ברושי ניצל את תפקידו במועצה לתרבות ואמנות כדי לנסות ולקדם את ענייני המועצה האזורית שבראשה עמד. הניסיון אמנם לא עלה יפה, אך בעשותו כן פעל מר ברושי בניגוד עניינים תוך ניצול מעמדו במועצה לתרבות ואומנות. הביקורת העלתה כי ברשימת המופעים שאישר מר ברושי נכלל גם מופע של תזמורת בנהלל שבעמק יזרעאל. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את העובדה שמר ברושי היה שותף להחלטה לתמוך בסכום ניכר בכנס של איגוד שהוא עומד בראשו. נוכח ממצאי הביקורת נראה כי התמיכה של המועצה בכנס זה הושפעה מכך שמארגני הכנס והעומדים בראשו חברים במועצה ובוועדותיה. לדעת משרד מבקר המדינה הייתה מוטלת על מר ברושי החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מניגוד העניינים הכרוך בהשתתפות בהחלטות הנוגע ות לגופים שבראשם עמד. מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי מר ברושי לא פעל על פי חובותיו בעניין זה והוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד לנוהלי המועצה. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות המועצה עולה לכאורה כי מר ששון השתתף בחמש החלטות של ועדות המועצה על תמיכה בעיריית חולון, בחברות עירוניות הקשורות בה ובתושבי העיר, בסכום כולל של 244,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה תשובתו של מר ששון מדגישה את החשיבות של רישום פרוטוקולים ממצים של ישיבות המועצה וועדותיה תוך ציון נוכחות החברים והשתתפותם בקבלת החלטות, וכן את החשיבות של מסירת מידע לחברי הוועדה על המבקשים ובכלל זה על מקומות מגוריהם. זאת כדי למנוע אפילו מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי שחברים שעניין הנוגע להם נדון בישיבה יצאו ממקום הישיבה ויוודאו כי הדבר נרשם בפרוטוקול. יש לציין לשבח את ההקפדה בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהיו"ר וחברי מועצה לא פעלו על פי המתחייב מהכללים למניעת ניגוד עניינים ומנוהלי המועצה, לא הודיעו מראש על זיקותיהם ולא נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות הנוגעים למבקשי תמיכה שיש להם עניין ישיר או עקיף בהם. יש לראות בחומרה גם את העובדה שמאז הוקמה המועצה לא נקטו חבריה את הצעדים הדרושים לבחינת סוגיית ניגוד העניינים בפעילות המועצה וועדותיה ולקביעת הנחיות ברורות בעניין זה, נוסף על האמור בעניין זה בתקנון ההתאגדות של המפעל, בנוהלי המועצה ובפסיקה. מממצאי הביקורת עולה כי בפועל היו"ר וחלק מחברי המועצה וועדותיה אכן קידמו בכמה מקרים מתן תמיכות לגופים שהיה להם עניין בהם. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר הדירקטוריון לא נהגו בכספי הציבור ברגישות ובאחריות הנדרשות. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להורות למועצה לקיים בדק בית יסודי בעניין פעילותה ולבחון אם יש מקום לעצור לאלתר את אישור התמיכות עד להשלמת הבדיקה האמורה. על המועצה וועדותיה להתקין בהקדם אמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות (בדומה למבחנים .לחלוקת כספי תמיכות שגיבש, למשל, משרד המדע, התרבות והספורט לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ). באמצעות אמות המידה יוכלו עובדי המועצה לבחון אילו בקשות עומדות בתנאי הסף קודם הדיון בוועדות. על בסיס אמות המידה אף תוכל המועצה לקיים הליך בדיקה מובנה ומושכל לאישור או לדחייה, בלא שהוועדות יצטרכו לדון במאות בקשות בשנה אל א רק במקרים חריגים שתגדיר המועצה (כפי שנהוג לגבי ההקצבות השנתיות של המפעל לרשויות המקומיות). בשיטה זו גם ייבחנו כל הבקשות לתמיכה בשקיפות, בהגינות, באחידות וללא משוא פנים. על המועצה וועדותיה לתעד כראוי את דיוניהן בדרך שתשקף את הנימוקים להחלטותיהם ואת נוכחות חברי המועצה בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם. זאת ועוד - יש להתחשב בחובה לתת ייצוג הולם לשני המינים, למגזרים שונים של האוכלוסייה, לכל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים. החסויות מיועדות לקדם מכירות ולשפר את השיווק של הגרלות המפעל, ולכן ערכה השיווקי של החסות המוצעת צריך להיות השיקול המרכזי בהחלטת הוועדה אם לאשר את מתן החסות. הביקורת העלתה כי ועדת הפרסום החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסות לאירועי תרבות בלא שהובהרה בפרוטוקול הישיבה התועלת העסקית שהמפעל יפיק מכך. נמצאו שבע דוגמאות כאלה למתן חסויות לאירועי תרבות, שארבעה מהם התקיימו בעיר אשדוד; הסכום הכולל של אותן חסויות היה כ- 295,000 ש"ח. מאחר שהמועצה היא הגוף במפעל המופקד על מתן תמיכות לגופים כאלה, לא הייתה ועדת הפרסום רשאית לקבל החלטות אלה. .בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא פורטו כאמור הנימוקים לאישור החסויות האמורות, וגם לא נראה כי השיקול המרכזי בהחלטה היה אכן קידום השיווק של הגרלות המפעל. בביקורת נמצאו שמונה מקרים של תרומות המסתכמות ב - 104,000 ש"ח, שנתן המפעל לאירועי תרבות, ששניים מהם התקיימו בעיר אשדוד. 3. הביקורת העלתה כי ההחלטות בעניין החסויות והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. מהאמור לעיל עולה כי למעשה מתבצעות במפעל במקביל, באמצעות יחידות אחרות של המפעל ותקציבים שלא נועדו לכך, פעולות של תמיכה כספית בפעולות תרב ות בלא שנראה כי נבחנו כראוי. באחדים מן המקרים הנזכרים בולטת מעורבותו המשמעותית של היו"ר. לדוגמה, הוועדה הבין-תחומית דחתה במרס 2005 בקשה לתמיכה בפסטיבל "ההתיישבות העברית מצדיעה לירושלים", בסכום של 100,000 ש"ח אך לבקשת היו"ר, אישרה ועדת הפרסום לתת 50,000 ש"ח באמצעות מתן חסות, בלא שדווח לה כי הוועדה הבין- תחומית דחתה את הבקשה ומדוע דחתה אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שכל הקצאה כספית תמומן באמצעות הסעיף התקציבי שנועד לה ותאושר בידי הגוף במפעל המוסמך לטפל בה. אין זה ראוי לממן תמיכות לאותו גוף או אירוע מסעיפי תקציב ותחומי פעילות שונים של המפעל. על ועדת הפרסום וועדת התרומות להימנע מלקבל החלטות לגבי מתן חסות ותרומות לאירועי תרבות בלא תיאום עם המועצה, ויש לקבל החלטה רק לאחר שנבחנו במלואם השיקולים העסקיים והאחרים למתן התמיכה או התרומה. על המפעל להקים מאג ר מידע ממוחשב מרכזי שיאפשר ליחידותיו לבדוק אם בקשות לתמיכה, לחסות או לתרומה שהועברו לטיפולו, הוגשו גם ליחידות אחרות, מה החליטו אותן יחידות ומדוע. כל זאת כדי למנוע אישור של תקציבים לאותו גוף בידי כמה יחידות בלא תיאום, או אישור בקשה בידי יחידה אחת לאחר שנדחתה מסיבות מוצדקות בידי יחידה אחרת. ,יצוין כי החלטה זו התקבלה בניגוד עניינים, שכן גם מר לוי, בהיותו ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה. ולכן גם הוא היה חייב לדווח לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא מנוע מלהשתתף בישיבתה הנוגעת לעמותה ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה; ולהיעדר מאותה ישיבה. 4. הביקורת העלתה כי המדור לפיקוח על הבנייה בעירייה לא ניהל תיק פיקוח עדכני על המבנה כנדרש בחוק התכנון והבנייה85 . מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי. ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד. על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לשוב ולבדוק את התפקידים האמורים של היו"ר על פי העקרונות שנקבעו בדוח מבקר המדינה משנת 2004 בעניין אופן בדיקת מינוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגוף אחר. כ ן עליו (א) הביקורת העלתה כי באפריל 2006, כשדיווח היו"ר לראשונה על חברותו בדירקטוריון של חברה א', הוא לא פעל על פי העקרונות שנקבעו בדוח האמור של משרד מבקר המדינה, אף שעקרונות אלה אומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. כאמור, היו"ר הסתפק בדיווח לדירקטוריון כי התבקש לשמש חבר דירקטוריון בחברה א' וכי הוא נתן את הסכמתו לכך; הוא לא דיווח על קשריה של חברה א' עם חברה ב', ואף לא ציין שאחיו שימש בעבר מנכ"ל חברה ב' בעבר ומשמש בהווה מנכ"ל חברה א'. הוא גם לא פירט בפני הדירקטוריון את מבנה החברה ואת תחומי פעילותה, ואף לא את קשריה של חברה ב' עם גופים ציבוריים, כנדרש. רק באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא כאמור היו"ר לאישור הדירקטוריון בדיעבד, את מועמדותו לדירקטור בחברה א', וציין כי אחיו הוא אחד הבעלים של חברה א' ושותף בחברה ב', שהיא חברת האם של חברה א'. על פי תמליל הישיבה, היו"ר לא פירט את עיסוקיה של חברה ב' באר ץ ולא ציין שהיא מתקשרת עם גופים ציבוריים, אלא מסר לדירקטוריון כי וידא שלמפעל הפיס אין שום קשר עם שתי החברות. בדצמבר 2006 , בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה, הביא היו"ר לאישור (בדיעבד) בפעם השלישית את מועמדותו בתור דירקטור בחברה א', וציין כי לחברה א' "אין שום פעילות בישראל ומכאן לא יכול להיות לה קשר למוסדות חברה [ היא אחד מהבעלים של]'שחברה ב[ עובדה]ה[ .וגופים ציבוריים בישראל אין לה כל רלוונטיות לענייננו". הדירקטוריון אישר בדיעבד את בקשתו של ]'א היו"ר. (ב) גם דירקטוריון המפעל לא פעל על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 , אף שהנהלת המפעל אימצה אותם כהנחיה לביצוע. לאחר שקיבל הדירקטוריון את דיווח היו"ר באפריל 2006 , הוא לא בדק את המידע שמסר היו"ר ולא קבע אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים בין תפקידיו של היו"ר. אין זה מן הנמנע כי לו נעשתה בדיקה מסודרת של החשש לניגוד עניינים, היה הדירקטוריון מוצא כי אין חשש לניגוד עניינים או קובע תנאים למינוי והסדרים למניעת ניגוד עניינים, אולם כאמור הבדיקה לא נעשתה כלל, ובכך יש טעם לפגם. .לדרוש מהיו"ר למסור לו את כל הפרטים הדרושים לבדיקה האמורה, ובכלל זה להודיע לו אם הוא מקבל שכר כלשהו עבור מילוי תפקידים אלה. על המפעל לפעול למימוש העקרונות שנקבעו בעניין בדוח מבקר המדינה האמור ואומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. עוד בשנת 2004 , בדוח מבקר המדינה על מפעל הפיס 77 שעסק במי נוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגופים אחרים, כתב משרד מבקר המדינה כי "כדי להבטיח מינהל תקין וטוהר מידות, מן הראוי לקיים, קודם מינוים של עובדים ובעלי תפקידים בגוף ציבורי (לרבות גוף דו-מהותי) לתפקידים מחוץ לגוף, בדיקה של חשש לניגוד עניינים... מן הראוי לבדוק את החשש לניגוד עניינים כלהלן: על העובד או בעל התפקיד שקיבל את הצעת המינוי (להלן - המועמד) לדווח בכתב לגורמים המוסמכים (כגון המנכ"ל, היו"ר או הדירקטוריון), פרק זמן סביר לפני המינוי, על הצעת המינוי שקיבל, ולפרוס לפניהם מידע מפורט על הגוף שבו הוצע לו המינוי, ו בכלל זה -מבנה הגוף (חברות בנות, חברות אחיות, אשכול החברות שהוא משתייך אליו וכיו"ב), תחומי פעילותו, בעליו, מנהליו, הפרויקטים שהוא משתתף בהם וכן הקשרים הקיימים והפוטנציאליים בין הגוף שהוא עובד בו לבין הגוף שבו הוצע לו המינוי. על הגורמים המוסמכים לבדוק את המיד ע ובמידת הצורך לאסוף מידע משלים. עליהם לדון בעניין ולקבוע, באופן מנומק, אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים. אם יקבע שיש חשש לניגוד עניינים, עליהם להחליט אם החשש מונע את המינוי כליל, או שניתן להתיר את המינוי בתנאים שהמועמד יידרש לעמוד בהם. המועמד לא יסכים ל הצעת המינוי בטרם יקבעו הגורמים המוסמכים את עמדתם". .לניגוד עניינים בין תפקידיו. על היו"ר לבקש מהדירקטוריון אישור מפורש למינויו לתפקידים האמורים, כנדרש בהסכם העבודה שלו, ולא להסתפק בדיווח. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד. מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם. .על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. הביקורת העלתה כי רואה החשבון והמבקר הפנימי של המפעל לא עשו ביקורת על פעולות המועצה מאז היווסדה בשנת 2001 . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת שפורטו לעיל יש חשיבות רבה לכלילת בדיקות של המועצה בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי, ועל רואה החשבון של המפעל לבקר בהקדם את פעילותה החשבונאית של המועצה. . לדעת משרד מבקר המדינה כיוון שהמפעל נועד לשרת את כלל הציבור במדינה, מן הראוי שחברי המועצה ייצגו מגוו ן גדול ככל האפשר של תחומי תרבות ואמנות ושל יישובים, זאת במיוחד נוכח הודעת המועצה שהיא תתמוך בצעירים ובתושבי הפריפריה. לכן יש מקום כי מפעם לפעם תהיה תחלופה בין חברי המועצה וועדותיה, הן אלה שמייצגים אזורים ומגזרים בארץ והן אלה שמייצגים את תחומי האמנות השונים. גם יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפעל יפעל ליישום עקרונות הייצוג ההולם של בני שני המינים ושל המגזרים השונים, שהם מעקרונות היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית בישראל, וייתן ביטוי הולם לנשים ולמגזרים השונים במועצה. הביקורת העלתה כי בפועל מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. הביקורת העלתה כי הפרוטוקולים של המועצה וועדותיה, שנכתבו על ידי מנהלת המועצה או עובדת המועצה, נרשמו בקיצור רב ואינם נו תנים תמונה ממצה של הדיון. בדרך כלל לא צוינו בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. כדי להתמודד עם העומס נעזרו הוועדות לעתים ביועצים מקצועיים חיצוניים, שבדקו את הבקשות עוד לפני הדיון במועצה או בוועדה וכתבו את המלצתם. מבדיקת ההחלטות עולה כי לא תמיד התק בלו המלצות היועצים; הביקורת העלתה כי גם הנימוקים לדחיית המלצות היועצים לא נרשמו בפרוטוקולים, אף שמדובר בהחלטות מהותיות המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח סכומי הכסף הגדולים שהמועצה מקצה והחובה לנהוג בשוויון ובהגינות בכל פעולותיה, עליה להקפיד לרשום פרוטוקולים שיכללו את עיקרי הדברים. עליה גם להקפיד לציין בהם נימוקים מפורטים להחלטות. יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק את החשדות לגופם, ולפיכך אין להסיק מדוח זה דבר באשר לנכונותם. הביקורת התמקדה באופן שבו טיפל המפעל בחשדות אלה. .מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להפסיק לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכים להיות ערים לרגישות הציבורית של השימוש בכספי המפעל ולהימנע מחלוקת מתנות שמומנו מכספיו לגורמים כה רבים ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה - לדון בממצאי הביקורת דלעיל, הן במישור הכללי והן במישור האישי, ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פועלת לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובת המפעל כדי לבטל את הצורך בהגדרת "משרות האמון" ותנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה וכיצד ייבחרו המועמדים למלא אותן. מספר המשרות הבכירות במפעל אינו גדול מכדי שיהיה אפשר להכין רשימה סגורה של משרות שתוגדרנה "משרות אמון" ולהגדיר את תחומי פעילותם ותפקידיהם של הממלאים משרות אלה, על פי אותן אמות מידה שצוינו שבתשובת המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשלב הראשון של בדיקת הפרשה ובוודאי בטרם הוחלט כיצד לסיים את הטיפול בה, היה על המפעל לבדוק את מכלול היבטיה, לרבות השאלה האם מנה ל א' נתן דבר מה למשווק א' בתמורה לטובות הנאה שקיבל ממנו לכאורה, והאם במעשיהם השפיעו באופן כלשהו על המפעל. זאת במיוחד משום שבדוח הבדיקה צוין במידה רבה של ודאות כי הקשרים בין שני אלה לא יכלו "להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים" ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מידע מבוסס ובדוק על מידת ההשפעה של הקשרים בין השניים על המפעל, לא יכלו המנכ"ל והיו"ר לקבל החלטה מושכלת בעניין אופן סיום הפרשה. לנוכח החשד למעשים פליליים והחשש שהיה בהם כדי להשפיע על המפעל, הביא משרד מבקר המדינה א ת הפרשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שבחן את המסמכים בנושא, סבר שיש בהם כדי להצביע על חשד לביצוען של עבירות פליליות מסוג שוחד ועל כן הורה על חקירת משטרה בנושא. בעת סיום הגיבוש של דוח ביקורת זה טרם הסתיימה חקירת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע נהלים מסודרים בעניין בחירת עובדי המפעל המלווים נסיעות לחו"ל, כדי שהשיקולים שלפיהם ייבחרו העובדים יהיו ברורים ולא יהיו נתונים לשיקול דעתו של אדם זה או אחר. דברים אלה אינם מתיישבים עם העובדות. בכל התכניות שהוגשו לוועדה לתכנון ולבנייה יועד כל חלל קומת העמודים לסגירה, וכך אכן נעשה; ועקב כך נחסמה יציאת החירום של המוסד הסיעודי לכיוון קומת העמודים. מהאמור לעיל עולה כי ראש העירייה הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בהקמת מבנה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שייעודו אינו תואם את הייעוד שסוכם עליו בהסכם בין העירייה למפעל; ובתכניתם להקים במוסד מבנה שישרת גם אנשים שאינם נמנים עם דייריו, הם לא נתנו את הדעת על רווחתם של הדיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות לחגים לגורמים רבים כל כך ובעלות כה גבוהה, במשך שנים רבות, ללא אמות מידה ברורות, לא ראוי שתיעשה על ידי גוף .שהכנסותיו באות מן הציבור ומיועדות למטרות ציבוריות. על המפעל לשקול מחדש את נושא חלוקת המתנות ולקבוע כללים נאותים בנושא זה. מתגובת המנכ"ל לטיוטה עולה כי הוא לא חלק על הממצאים לכאורה המצביעים על כך שמשווקים א' וב' גבו במשך שנים סכומי יתר מזכיינים. למרות זאת הוא הורה למבקר הפנים שלא להמשיך את בדיקתו בעניינם, והחליט לסיים את הטיפול בנושא באמצעות הפקת לקחים כלליים מכאן ולהבא בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים להשלים את בדיקתו 59 . העובדה שמבקר הפנים לא בדק את הגבייה של כל משווקי המפעל, אין בה כדי לגרוע מחומרת הממצאים לכאורה שהועלו לגבי שני המשווקים שנבדקו. אם היה בידי המנכ"ל מידע שיש בו כדי לערער על נכונות הממצאים שבטיוטה, היה עליו למסור אותו למבקר הפנים ולבקש ממנו לבדוק את המידע ולעדכן את הטיוטה לפיו, אך הוא לא עשה זאת באותה העת60. זאת ועוד; לא נמצאה חוות דעת משפטית הבוחנת, כ מומלץ בטיוטה, את האפשרויות העומדות לפני המפעל לקבלת מידע לגבי תקינות הגבייה של המשווקים לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לקבל חוות דעת משפטית כזאת בטרם הורה שלא להמשיך בבדיקה. מכל מקום, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים לבדוק לאלתר את העמידה במגבלת ה- 75% לגבי כל המשווקים הנוכחיים שלגביהם לא נבדקה מגבלה זו, מאחר שהמידע על פעילותם נמצא בהישג ידו של המפעל. . גם במקרה זה החליט אפוא המנכ"ל לסיים את הטיפול בפרשה במהרה, בלי לבדוק עד תום את כל החשדות שהועלו בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מוסר מסר שלילי לכל משווקי המפעל. יתר על כן, בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה נוצר מצב בלתי מתקבל על הדעת, שבו המפעל המשיך להעסיק ביודעין, בלי לטפל בנושא, שני משווקים שלפי בדיקה פנימית שלו הפרו לכאורה את ההסכם עמו וגבו כספים ביתר מצדדים שלישיים הקשורים לפעילותו (הזכיינים), ושישה משווקים נוספים שיש חשש שגם הם פעלו כאמור. 3. : הדיווח לדירקטוריון (א) הביקורת העלתה כי גם במקרה זה לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על הממצאים שהועלו בבדיקה וצוינו בטיוטה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם החליט המנכ"ל להפסיק את בדיקת הפרשה, היה עליו לה ודיע ליו"ר ולדירקטוריון על ממצאי מבקר הפנים ולבקש שינחו אותו כיצד לפעול. פרוטוקול ישיבת ועדת הביקורת מספטמבר 2005 נכתב באופן כללי ותמציתי, ולכן לא ניתן לד עת האם חברי הוועדה שנכחו בישיבה ביקשו לקבל את טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים, והאם התקיים דיון בנושא; והאם חברי הוועדה ניסו לברר מה משמעות המשפט במצגת ולפיו "ייתכן" שבעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים - באילו סכומים מדובר, באילו משווקים מדובר והאם הם הוחלפו בתקופת הסכם השיווק החדש; והאם ניסו לברר מה הם "שיקולי הפרקטיות" שבגללם החליט המנכ"ל (שנכח בישיבה) שלא להרחיב את הבדיקה. מכל מקום, מהפרוטוקול עולה כי באותה הישיבה לא התקבלה כל החלטה בנושא ביטוח .קשר בין מקום מגוריהם ומקום עבודתם ועיסוקם של חברי המועצה לבין החלטות המועצה על מתן תמיכות, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מ בקר המדינה, על המועצה לקבוע בהקדם מדיניות ברורה בעניין תמיכותיה, שתביא למימוש חזונה ויעדיה - דהיינו למילוי צורכי "תושבי פריפריה הנמצאים בשולי העשייה התרבותית", ולא רק לעידוד פעילויות במרכז הארץ או ביישובים שממילא קיימת בהם פעילות תרבותית ענפה, הנתמכת גם בי די גופים אחרים, כגון משרד המדע, התרבות והספורט והרשויות המקומיות. את המדיניות עליה לתרגם לכללים ברורים ומחייבים בעניין היקפי התמיכות שתעניק לכל אחד מהיעדים, ואמות מידה לקביעת סכום התמיכה לפעילות בודדת יחידה או לגוף יחיד. כיוון שהמועצה לא קבעה כאמור מדיניות ברורה ומלאה ליישום חזונה, ולא קבעה כללים ואמות מידה מפורטים לקבלת ההחלטות בדבר מתן תמיכות וסכומיהן, נוצרה אפשרות שחברי המועצה וועדותיה יקבלו החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. להלן פירוט הממצאים שהעלתה הביקורת בנושא החשש לני גוד עניינים: מאחר שהמפעל עוסק בכספי ציבור חלות עליו, על עובדיו ועל מנהליו נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן הנורמות האוסרות פעילות בניגוד עניינים או תוך חשש לניגוד עניינים. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדות המשנה שלה עולה כי על אף האמור בנוהלי המועצה ובפסיקה, השתתפו חלק מחברי המועצה וועדותיה בקבלת ההחלטות על מתן תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או משום שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או משום שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי הוועדה והן לא נרשמו בפרוטוקול (ראו להלן את ממצאי הביקורת בנושא). לדעת משרד מבקר המדינה, בעשותם כך פעלו חברי המועצה והוועדות במצב שיש בו ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. מטבע הדברים, החלטה על מתן תמיכה לגוף מסוים במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים, באה על חשבון הקצבה של המועצה לתחו מים, פעילויות ויישובים אחרים שהיה ראוי שיקבלו אותה. הביקורת העלתה כי הנוהל לבקרת מבנים אינו מפרט את הצעדים שיהיה על מנכ"ל המפעל לנקוט בעקבות קבלת דיווח על חריגה בשימוש במבנה, מלבד משלוח מכתב לרשות המקומית. על המפעל לעדכן את הנוהל ולכלול בו הוראות בדבר צעדים אלה. הביקורת העלתה כי עד א וקטובר 2006 לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש במבנים אלה. עוד הועלה כי משנת 1999 לא עשה המפעל סקר שימושים מקיף נוסף והסתפק רק בשתי בדיקות מצומצמות, וכי לדירקטוריון המפעל לא דווח על ממצאי סקר 1999 ., וגם לא על חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר מכן עקב כך לא ידע הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעל המפעל לנקוט כדי למנוע אותן. עוד הועלה כי לדירקטוריון גם לא דווח על הסכמת המפעל לשינוי ייעודם של חלק מהמבנים, והיא ניתנה בלי אישורו. .בדוח הבדיקה נקבע כי גם אם יימצא שטענות מנהל א' נכונות, עצם הקשרים הכספיים בין השניים, בייחוד ללא ידיעת הממונים על מנהל א', אינם עולים בקנה אחד עם כללי האתיקה ועם הנורמות המקובלות. בדוח הודגש כי קשרים כספיים בין משווק לעובד בכיר במפעל "אינם יכולים שלא לפגום באובייקטיביות ושיקול הדעת הנקי הנדרשים מכל עובד במפעל. הנ"ל נכון בעיקר לגבי עובד בעמדה אשר... לפעולותיו עשויה להיות השפעה על תוצאותיו ]'מנהל א [ בכירה כשל ".]'משווק א[ הכספיות של יודגש כי מבקר הפנים והיועץ הביטחוני לא בדקו אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה, כיצד השפיעו הקשרים ביניהם על פעולות מנהל א' במפעל ואם נגרם למפעל נזק בשל קשריהם. אי-ביצוע בדיקה זו צוין באופן ברור בדוח הבדיקה. עם זאת הובהר בדוח, כאמור, כי יש למנהל א' היכולת להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' במפעל, וכי "ניתן לציין אינה יכולה ]שהייתה בין השניים[ ברמת וודאות גבוהה כי מערכת יחסים מעין זו ". ]ביניהם[ להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים בדוח הבדיקה הומלץ לבצע בדיקות נוספות על מנת לשפוך אור על פרטי האירוע ולבדוק את נכונות המידע שמסרו המעורבים בו. מכל מקום, בדוח נקבע כי "חומרת הפרטים והתנהלות המעורבים, כפי שידועים עד כה, מדברת בעד עצמה ואינה יכולה שלא לזכות למענה מצד המפעל". .תלונה במשטרה או להביא למיצוי הבירור והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינה מחויבת לפי החוק, וגם אם כתוצאה מכך עלולים המקרים להתפרסם. סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו. תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. 3. מממצאי הביקורת עולה כי בין היתר מחשש לפרסום שליל י, נהגה הנהלת המפעל בשנים האחרונות, ללא יוצא מן הכלל, לסיים בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם במפעל, בלי לבדוק (אפילו לא בבדיקה פנימית) את החשדות במלואם ובלי לבחון את ההשפעה על המפעל במקרים אלה. בשל אותו החשש גם לא דיווחה ההנהלה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. עוד עולה, כי הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, וכי המסמכים הקשורים בחשדות לא תויקו בתיק של המפעל, חלקם אף הוצאו מחוץ למפעל, ואת חלקם ניסה המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. עקב כך לא ניתן לדעת בוודאות בין היתר אם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות במפעל, נוסף על אלה שהועלו במקרים שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולתו האמורה של המפעל אינה ראויה. המסר המועבר באמצעותה לעובדי המפעל וסוכניו ולציבור הוא של סלחנות והבלגה על חשדות חמורים במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפות מבטיחה את טוהר המידות ואת קיומן של נורמות ציבוריות ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים לעיל כראוי, היה עולה כי אין בהם ממש, ואולם הטיפול בחשדות אלה הופסק בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. 4. ,במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות את היועץ הביטחוני, הקב"ט, מבקר הפנים, חברי ועדת הביקורת, המנכ"ל והיו"ר. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות שתוארו בדוח זה לעיל, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. 5. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספי ציבור, חלה החובה לפעול בהגינות ובשקיפות ולמצות את הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות לעיל על מכלול היבטיהן, לפעול לתיקון הליקויים שיימצאו, לנקוט את כל הצעדים הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין, ובשיתוף הדירקטוריון להפיק את הלקחים הדרושים למניעת הישנות המקרים. על המפעל להכין נהלים שיבטיחו שחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו וסוכניו ייבדקו עד תום ויטופלו כראוי. בין היתר ראוי לקבוע בנהלים אלה כי כל מתשובת המפעל עולה כי למפעל אין נוהל בנושא הליך אישור עבודה פרטית. עוד עולה כי שבעה עובדים במפעל, רובם עובדים בכירים, עוסקים בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האיש ורים שפג תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד. נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי. לא נמצא כי מי מעובדי המפעל שהעובדת שלחה להם בדוא"ל חומר שאינו קשור לפעילות המפעל דיווחו על מעשיה, כמתחייב בנוהל. יתרה מזו, בדיקתו של מנהל אבטחת המידע העלתה כי חלק מעובדים אלה העבירו בעצמם חומר כאמור לעובדת. גם העובדת לא דיווחה להנהלת המשרד על דואר בלתי ראוי. למרות זאת לא הורה המנכ"ל לנקוט צעדים כלשהם נגד העובדים האמורים, אף לא נזי פה ואזהרה שלא יחזרו על מעשיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמפעל הוא גוף שמהותו ומטרותיו ציבוריות, מוטלת עליו חובה מוגברת לעקור מן השורש תופעה של הפצת חומר בלתי הולם על ידי עובדיו. . לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לשקול שוב את החלטתו בנושא ובכלל זה את ההחלטה כי בראש המועצה לחינוך יעמוד יו"ר המפעל, נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה בעניין סדרי עבודתה של המועצה לתרבות ואמנות, השפעתם של חבריה על פעולותיה והחלטותיה והשימוש בכספי המועצה לצורך סיוע לגופים הקשורים בהם במצב של חשש לניגוד עניינים. ע ל האסיפה הכללית ודירקטוריון המפעל לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שצוינו בדוח זה, עוד לפני שהמועצה לחינוך תתחיל לפעול - אם אכן תוקם - כדי למנוע את הישנותם בגוף זה. משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ מהסקירה הלקונית שכאמור מסר המנכ"ל לוועדה בעל פה בנובמבר 2003, הוא לא הציג לוועדה נתונים על הליך הפנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין למפקח-על. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפיקוח על ההגרלות במפעל ולזהותו של מפקח העל נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית ותדמיתית, ונוכח סדרי עבודתה של הוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל 79 , היה על המנכ"ל לפרט לפני הוועדה את הליך בחירתו של מפקח-העל. מהאמור לעיל עולה כי את ההתקשרות של המפעל עם עורך הדין יזם המנכ"ל. הוא שהעביר את הבקשה בנושא לוועדה לבחירת יועצים ומומחים, והוא שהציג את הנושא לוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שהמנכ"ל, . ,שכאמור יזם את ההתקשרות, הוא שהציג את הבקשה לוועדת יועצים ומומחים ששימש היו"ר שלה ואשר היה שותף להחלטתה לאשר את ההתקשרות. מהאמור לעיל עולה שהמועצה פועלת למעשה כגוף אוטונומי המנוהל בידי היו"ר ואינו כפוף לנוהלי המפעל. כמו כן הביקורת העלתה שהדירקטוריון והנהלת המפעל לא קיימו בקרה כלשהי על המועצה, על אף היותה כאמור "אורגן" של המפעל המקצה כספים שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל לבחון מחדש את ההחלטה ואת הנוהל בעניין הסכומים שהמפעל מעניק לעובדיו לכבוד אירועים ושמחות, ולפעול לשינוי ההחלטה האמורה ברוח המלצתו של סמנכ"ל המינהל של המפעל משנת 2000 . אין זה ראוי שהמפעל, המופקד על כספי ציבור והמחויב לפעול על פי נורמות ציבוריות, יממן ממקורותיו הוצאות של עובדיו עבור שי שנתנו לכבוד אירוע אישי של עובד אחר במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של היו"ר והמנכ"ל בעניין אישור הנסיעות לחו"ל אינה עולה בקנה אחד עם חובתם להקפיד לקיים את נוהלי המפעל במלואם ולשמש דוגמה לעובדי המפעל. כמו כן היה על יהם להקפיד להביא לאישור הדירקטוריון את הנסיעות של כל עובדי המפעל לחו"ל, כמתחייב מהנהלים האמורים. נוסף על כך, אין די בדיווח בעל פה של המנכ"ל ליו"ר על נסיעותיו המתוכננות, ועליו להקפיד לתעד את קבלת האישור. .של חברי המועצה במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. ראוי גם לקבוע נוהל שיבטיח רישום של הזיקות של חברי המועצה לרשויות מקומיות ולגופים וגילוי נאות של חברי המועצה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בתחילת עבודתה של המועצה בשנת 2001 היה עליה לבקש חוות דעת משפטית שתבהיר כיצד על חבריה לפעול במצבים של ניגוד עניינים ושל חשש לניגוד עניינים ותפרט את הנחיות המפעל, המועצה והחוק בעניין זה. מאחר שלא ביקשה זאת, היה על מנהל היחידה המשפטית - אשר השתתף החל משנת 2004 בחלק מישיבות המועצה וועדותיה ועל כן ידע כיצד הן מתנהלות - ליזום דיון של הנהלת המפעל בנושא. מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החליט לתמוך בפסטיבל זה כבר בדצמבר 2004 , עוד לפני שהוועדה הבין-תחומית התכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה זה מקרה בולט של מתן תמיכה מכספי המפעל משיקולים א ישיים, תוך ניצול מעמדו של מר כצנלסון כיו"ר המפעל ויו"ר הוועדה שאישרה את התמיכה. ,כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור עליו להקפיד שמתן התרומות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני ובשקיפות מלאה. הוצאותיו של המפעל על מתן תרומות לעמותות, לארגונים ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומו ת לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניות בתחום זה ובתקציבים שראוי להקצות לכך. יו"ר המפעל, המנכ"ל והמזכיר, אשר שימשו כוועדת תרומות, קיבלו את החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלב של חברי דירקטוריון המפעל ומנהליו או שימשו כלי לקידום האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתן התרומות באופן שיווני וגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעל להגיש לו בכל שנה דוח מפורט על כל הבקשות לתרומות שהתקבלו במהלך השנה, על הבקשות שנענו ועל השיקולים להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקב אחר כספי התרומות כדי לוודא שהם שימשו למטרה שלשמה נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות. המפעל כתב כאמור למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים בדוח זה. .ייעודו של המפעל הוא להקציב לרשויות המקומיות כספים, שהוא מגייס מהציבור באמצעות הגרלות, למימון השגת מטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה. בפסק דין גדות ציין בעניין זה בית הדין הארצי לעבודה כי "תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו... כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים במפעל הפיס הם כספי ציב ור. מן הציבור . התקבלו ולתועלת הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פיקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו" 25. הביקורת העלתה כי בעקבות ישיבה זו ודיון שהתקיים אצל מנכ"ל המפעל, כתב מנהל אגף בקרה למנהלת המועצה כי לפי התקנון ותזכיר המפעל כפופה המועצה לנוהלי המפעל; אולם כיוון שמבדק ה-ISO במועצה נדחה בשנה, נדחתה בשנה גם החלת נוהלי המפעל על המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר אמות מידה עלולים מבקשים בעלי קשרים שהגישו המלצות לזכות בהעדפה בלתי ראויה. על הוועדה לקבוע אמות מידה כדי להבטיח שבקשות התרומות ייבחנו בצורה שווה והוגנת, תוך מתן ייצוג הולם לכל המגזרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, תמיכה בזכיינים או בקרובי משפחתם הנעשית מתקציב התרומות המיועדות לכלל הציבור, עלולה להעלות חשש, שבקבלת התרומה ניתנה להם עדיפות על פני כלל הציבור. כמו כן ראוי לקבוע אילו מסמכים על יחידים לצרף לבקשתם לקבלת התרומה, כדי שיהיה אפשר לשקול את בקשותיהם באורח מבוסס. .לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מתן התרומות, על המפעל לקבוע בהקדם אמות מידה וסדר עדיפויות, שהם בסיס הכרחי להקצאת כספי ציבור. קביעת אמות מידה ברורות תצמצם או תמנע העדפה של מגזרים מסוימים, מקורבים וזכיינים ותאפשר ביקורת על החלטות המפעל בדבר מתן תרומות. על המפעל לשקול להפסיק את מתן התרומות עד להסדרת הדרך לנתינתן וקביעת אמות מידה מפורטות וגלויות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". .רוב מקבלי התרומות מקבלים את המחאת התרומה מהמפעל בדואר, ומקצתם באים למפעל ומקבלים את ההמחאות בלשכות היו"ר, המנכ"ל או המזכיר. אולם על פי מכתבי ההודעה, המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לידי חברי הדירקטוריון מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש, כדי שימס רו אותן לגופים המבקשים. יש לציין שחברי דירקטוריון אלה גם פעלו כאמור לקבלת אותן תרומות. מסירת המחאות התרומות באמצעות חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה אינה ראויה. העובדה שחבר הדירקטוריון שפעל למתן התרומה הוא שמסר את ההמחאה עשויה ליצור רושם אצל מקבל התרו מה כי מוסר ההמחאה השפיע על ההחלטה לתת את התרומה, וכי המקבל חייב לו תודה על כך. יש בכך טעם לפגם משום שמדובר בכספי ציבור ובנושא משרה ציבורית ולא ב"טובה אישית". במשרדי המועצה מתקבלים מגופים שקיבלו ממנה תמיכה פריטים רבים שהם תוצרי תמיכת המפעל בהם - כגון: תקליטורים עם יצירות מ וסיקליות וסרטים, ספרים ואלבומים יקרי ערך - ופריטים שממחישים את פעולתם ויצירתם של גופים המבקשים ממנה תמיכה. יצוין כי חלק מאותם פריטים מיועדים באופן אישי לחברי המועצה ועובדיה. נמצא כי המפעל אינו מנהל רשימת מצאי של פריטים אלה, והם אינם מאוחסנים כנדרש אלא נלקחים על ידי מקבליהן או ניתנים למנהלים ועובדים אחרים במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להחיל על המועצה בהקדם את נוהל המתנות שלו, ל אחסן את כל הפריטים האמורים כפי שנקבע בנוהל ולדאוג שמנהל אגף המינהל או בעל תפקיד שימונה לכך ינהל רשימת מצאי מעודכנת שלהם. כאשר תגיע המועצה למסקנה כי פריטים מסוימים אינם דרושים לה עוד לצורך ביצוע עבודתה, עליה לתרום אותם לגופים ראויים באופן מסודר ולתעד זאת כראוי. על המפעל להשלים את נהליו בעניין הטיפול במתנות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישומם המלא. על המפעל להקפיד לשלם את הקנסות במועד, כדי שלא יחויב לשלם חובות שהצטברו בגינם. אם האיחור בתשלום נגרם בגלל העובד, על המפעל לחייבו גם בתשלום החוב שהצטבר. . אין זה ראוי שהמפעל יישא בתשלומים בגין עבירות חניה של עובדיו. על המפעל להקפיד לקיים את נוהליו ולגבות מכל עובדיו הנוהגים ברכב צמוד של המפעל את סכומי הקנס ות בגין עבירות חניה שעברו, גם אם מדובר בנסיעה בתפקיד, מאחר שמחובת העובדים לציית לחוקים הקיימים. .הביקורת העלתה כי על פי דוח הוצאות אישיות שהגישו עובדים בתביעה להחזר הוצאות על אירוח במסעדה, במקרים רבים לא היה אפשר לוודא שהעובדים עמדו בתנאי הנוהל. למרות זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלפני שיאשר המפעל את ההחזרים הכספיים הוא יוודא כי הסכומים הוצאו לצורך מילוי התפקיד וקידום ענייני המפעל, וכי העובדים שדרשו החזר הוצאות פעלו לפי תנאי הנוהל. .משרד מבקר המדינה בדק את האמצעים שנקט המפעל להפסקת החריגה בשימוש שנעשתה ב-13 המבנים שדבר החריגה בשימוש בהם התגלה לו ממרס 2006 . יצוין כי המפעל החל לנקוט אמצעים כאלה רק במהלך הביקורת ובעקבותיה. ארבעה מהמבנים האמורים היו מבנים נטושים או מבנים שתחזוקתם ירודה; ובשאר נעשה שימוש שאינו תואם את השימוש שסוכם עליו בהסכם בין המפעל לרשויות המקומיות. נמצא כי עד אוגוסט 2006 הצליח המפעל להפסיק את החריגה בשימוש רק בשניים מ-13 .המבנים האמורים לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לשעבר להורות על ביצוע בדיקה יסודית של הנושא. לא מן הנמנע כי הבדיקה הייתה מעלה שמנהל ב' נהג כשורה ולא היה לו קשר לחברה. אולם החשד לא נבדק, ובכך יש טעם לפגם. היעדר טיפול בחשד האמור גם העביר מסר שלילי לעובד י המפעל (שלפי תשובת המנכ"ל לשעבר, חלקם ידעו על החשד) ופגם בהרתעה מפני ביצוע פעולות בלתי תקינות. .על המפעל להחליט כיצד לנהוג במנהל ב'. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם הבדיקה של פרשה זו לא מוצתה על ידי המפעל. אם החשדות נכונים (ולמשרד מבקר המדינה לא הוצגו מסמכים שיש בהם לאשש או להפריך חשדות אלה), מדובר בהפרה של חובת הנאמנות של מנהל ב' כלפי המפעל. על כן היה על המפעל למצות את בדיקת הנושא, ובכלל זה לברר אם מנהל ב' ניצל את תפקידו על מנת שהחברה תקבל עבודה מהמפעל, ואם קיבל טובת הנאה בתמורה לכך ובתמורה להשתתפותו לכאורה בביצוע העבודה. לפי הממצאים היה כמו בפרשות האחרות המתוארות לעיל, המסמכים הקשורים בנושא לא תויקו בתיקו האישי של מנהל ב' או בתיק אחר של המפעל, ולא הוכנה תרשומת של שיחת הבירור שלטענת המנכ"ל לשעבר היא קיימה עם מנהל ב', ולטענת מנהל ב' לא התקיימה. ממסמכי המפעל עולה אפוא כי מנהל ב' חרג כמה פעמים מסמכויותיו ומנוהלי המפעל. הנהלות המפעל השונות נהגו בחריגות אלה בסלחנות ולכל היותר באמצעות מתן אזהרות. על פי המתואר לעיל נראה, כי אלמלא המכתבים האנונימיים ואלמלא הביקורת של משרד מבקר המדינה לא הייתה הנהלת המפעל בודקת את נושא הגבייה העודפת מהזכיינים במלואו ומטפלת בו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל למצות את האפשרות לקבל מידע גם מהמשווקים לשעבר על הגבייה שעשו ולפעול על פי המתחייב מהממצאים. מן הראוי שהמפעל ישקול להטיל על המשווקים בהסכם שלו עמם חובה להמציא לו לפי דרישתו נתונים הנוגעים לפעילותם בו, גם תקופה סבירה לאחר שיפסיקו לעבוד עמו. עוד ראוי, כפי שהמליץ מבקר הפנים, כי המפעל ינקוט באופן שוטף פעולות שיבטיחו כי הסכומים שהמשווקים גובים מהזכיינים עבור הביטוח אינם חורגים מהקבוע בהסכם עמם. לדעת משרד מבקר המדינה, מהפרשות הנוגעות למנהל ב' ניתן ללמוד הן על גישת המפעל לבירור חשדות לפעולות בלתי תקינות ועל טיפולו בחריגות מנהליו והן על הבעייתיות הנובעת מטיפול לא רציף, לא שיטתי ולא מתועד כדבעי בפרשות שכאלה. מן הראוי שהמפעל יפעל לתיקון הליקויים בנושא63. לדעת משרד מבקר המ דינה, דרישה של המועצה לקבל חינם כרטיסים למופעים מהגופים מקבלי התמיכות אינה ראויה ועלולה ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטותיה בדבר התמיכה שהיא נותנת לאותם גופים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהוג בעניין קבלת כרטיסים והזמנות לפי אמות המ ידה של גוף העוסק בכספי ציבור, ולא לדרוש עבור עובדיה כרטיסים לאירועים מגופים שהיא תומכת בהם. על המפעל והמועצה להכין בהקדם נוהל ובו כללים מפורטים ומחייבים בעניין זה - בדומה לעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1709 מנובמבר 2005 בעניין "קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים" וכן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 - ולנקוט את כל הצעדים הדרושים למימושם. אם המועצה סבורה כי השתתפות בעל תפקיד מטעמה באירוע מסוים דרושה למילוי תפקידו, יש מקום שישתתף באירוע בתמורה מלאה במימון המפעל לפי כללים שייקבעו. לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום שחבר גוף שתפקידו לייעץ להנהלת המפעל בין היתר בנושאי אתיקה ציבורית יקבל כרטיסים ללא תשלום לאירוע שהמפעל מממצאי משרד מבקר המדינה לגבי תהליך בחירת העיר שבה יתקיים הכנס עולה כי הוא לקה בחסר ובוצע שלא כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שמר כצנלסון, שכא מור שימש עד מינויו לתפקידו במפעל כסגן ראש העירייה, היה שותף להחלטת המועצה לקיים את הכנס באשדוד ולהחלטת ועדת ההנהלה לאשר את מימון הכנס האמור. חומרה נוספת יש בדבר נוכח החריגה הגדולה מהסכום שהוקצה למימון הכנס, בלא שנמצא כי מוסדות המפעל או הנהלת המועצה בחנו את הסיבות לחריגה ואישרו אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על גברת קודליק הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתה לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לה זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונתה לחברת הוועדה - ולתת זיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליה להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים ובייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. הביקורת העלתה כי הנוהל חל רק על עובדי המפעל, ולא על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. עוד העלתה הביקורת כי במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים והגופים מבקשי התמיכה. חלקם נמסרים למפעל ביוזמת אותם גופים, וחלקם - על פי דרישה שכלולה בהודעה של המועצה על אישור התמיכה או בהסכמים שהיא חותמת עם אותם גופים. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין זה. הועלה כי בהסכם שחתם המפעל באפריל 2005 עם מארגני התחרות נקבע כי "הנהלת התחרות תיתן למועצה מספר הזמנות זוגיות לתחרות הגמר וכן מספר נוסף לחברי הדירקטוריון של מפעל הפיס וחברי המועצה לשלב חצי הגמר בתאריכים 11 ו-12 באפריל 2005 , לפי רשימה מוסכמת ". יצוין כי מחירם של הכרטיסים לאירועים יוקרתיים אלה הגיע עד 180 .ש"ח לכרטיס .משתתף במימונו. קבלת טובת הנאה זו עלולה לערער את הסמכ ות המוסרית של המועצה המייעצת לייעץ למפעל בנושאי אתיקה ציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל והמועצה המייעצת לקבוע כללים ברורים באשר לקבלת טובות הנאה מהמפעל או מגופים שהוא קשור עמם. (ב) הועלה כי המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם, לקבל כרטיסים לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. לדוגמה, בהסכם חסות שחתם במאי 2006 עם איגוד הכדורסל התחייב האיגוד להעמיד לרשותו "כרטיסים לאירועים הבולטים שבאחריותו (משחקי הגביע, ונבחרת ישראל)". מממצאי הביקורת עולה כי מנהל היחידה המשפטית, שתפקידו להתריע על מצבים אפשריים של ניגוד עניינים ולמנוע אותם, קיבל בעצמו כרטיסים מגוף מקבל תמיכה, ואף נתן חוות דעת המצדדת בהמשך התופעה השלילית של קבלת כרטיסים והזמנות מגופים נתמכים וגופים שהמפעל קשור עמם בקשרים עסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבחין בין השתתפות באירועים במסגרת התפקיד כדי לבטא חסות, להעניק פרסים וכיוצא בזה, לבין ניצול הענקת התמיכה לקבלת טובת הנאה אישית. . בהנחיה האמורה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים, הוא עמד על כך שהכללים בנושא קבלת מתנות בידי עובד ציבור נועדו להבטיח כי הוא יפ עיל את סמכותו השלטונית בהגינות, ביושר, בענייניות, בשוויון ובסבירות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המפעל גוף העוסק בכספי ציבור, דברים אלה נכונים למנהליו ועובדיו בכלל ולעובדי המועצה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת מתנות מגורמים נתמכים, עלולה לפגוע, ולו למראית עין, בשיקולים למתן הקצבות ותמיכות. זאת ועוד, כספי המפעל והמועצה אינם רכושם הפרטי של חברי הנהלת המפעל, עובדיו וחברי המועצה, ולא ראוי שהם יופלו לטובה בקבלת הזמנות לאירועים ופריטים שונים, בשל מתן תמיכות הממומנות מכספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהמועצה תנהל שתי מערכות הנהלת חשבונות, ועליה לרשום כל הוצאה כבר במהלך השנה בסעיף התקציבי המתאים לה. כך יוכלו מנהלי המפעל והמועצה לקיים בקרה שוטפת ויעילה על הוצאותיה ולהבטיח שאין חריגה מתקציבי סעיפי ההוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להימנע מטיפול בבקשות שהתקבלו לאחר המועד שנקבע בפרסומי המועצה, משום שהדבר פוגע בשוויון שהמועצה חייבת לנהוג בו בטיפולה בבקשות התמיכה ובסדרי מינהל תקין. .1. הביקורת העלתה כי בפרסומי המועצ ה ובקווי הפעולה שלה נקבעו יעדים כלליים בלבד, והמועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד ולא נקבעו אמות מידה להחלטה על גובה התמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה דרך פעולתו של המפעל בכל הנוגע לבחירת המועמד הייתה לקויה מכמה בחינות באופן המעורר חשש שנועדה להביא לבחירת אותו .מועמד: ראשית, מתן האפשרות למועמד להיבחן במכון אחר משום שתוצאות בדיקתו במכון הנבחר לא השביעו את רצון המפעל העניק לו יתרון על שאר המועמדים. שנית, לאחר שהמועמדת השניי ה לתפקיד שנשלחה למבחני המיון הודיעה שאינה מעוניינת בתפקיד, לא שלח המפעל מועמד נוסף למבחנים והותיר את המועמד שנבחר כמועמד יחיד. שלישית, המועמד נבחר לתפקיד אף שעל פי המבחנים הוא לא עמד בכל דרישות התפקיד. בעניין טענת המפעל כי מבחני ההתאמה והמיון במכונים אינם משקפים את כישוריו של הנבחן, משום שהוא מבוגר ואינו מתורגל במבחנים כאלה - יש לציין שעובדות אלה היו ידועות למפעל עוד לפני ששלח את המועמד למבחנים והיה עליו להביאן בחשבון מלכתחילה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי חברי ועדה לבחירת עובדים בכירים יקיימו את הנוהל המחייב אותם לדווח על היכרותם עם מועמדים לתפקידים במפעל ולהימנע מלהשתתף בתהליך בחירתם. 5. הדיווח לדירקטוריון : בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל ביוני 2006 "הועלה כי המנכ ל והיו"ר לא דיווחו על הפרשה ועל אופן טיפולם בה לדירקטוריון המפעל. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על היו"ר והמנכ"ל לדווח לדירקטוריון על טיפולם בפרשה בזמן אמת ולאפשר לו להנחות אותם לגבי הטיפול הראוי בה ובמקרים דומים שעלולים להתרחש. נוכח האמור לעיל לא ברור מדוע היו"ר והמנכ"ל לא הודיעו למשווק א' על הפסקת ההתקשרות עמו כבר במאי 2006 , אלא האריכו את ההתקשרות עמו ואפשרו לו להמשיך ולעבוד עם המפעל עד דצמבר 2006 , ולטענת המנכ"ל הוא גם דחה בשל כך את הדיווח החשוב בעניין זה לדירקטוריון המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששמו של מר עמדי נרשם על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלו לעמותות האמורות קודם שאישרו את מתן התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את מעורבותו של מר יגאל עמדי במתן התרומות לעמותות שאביו ממלא בהן תפקידים ולקידומן. על המפעל לבדוק את הנושא ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך. 3. ,במכתב הבקשה לקבלת התרומה שהעמותות נדרשות לצרף לטופס התרומות עליהן לפרט את מטרותיהן ופועלן ואת האוכלוסייה שהתרומה מיועדת לה. הועלה כי עמותות הפועלות במגזר אוכלוסייה מסוים קיבלו בתקופה האמורה שבע תרומות, עמותות של שני מגזרי אוכלוסייה אחרים קיבלו כל אחת שלוש תרומות, וכל שש הבקשות שהגישו עמותות הפועלות במגזר רביעי נדחו. כשמגזר זה קיבל תרומה היה זה במסגרת תרומה שניתנה לכלל מגזרי האוכלוסייה הנזכרים. לפי ממצאי הביקורת נראה כי חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא של מעורבות חברי הדירקטוריון והוועדה ושל היעדר אמות מידה לחלוקת התרומות. .עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת. (א) הביקורת העלתה כי בכ-30 ( נסיעות 27% ) מ-110 נסיעות של עובדי המפעל וחברי מוסדותיו לחו"ל שהתקיימו בין ינואר 2003 לאפריל 2006 , טסו העובדים במחלקת עסקים - ב-17 ( מהן 56% ) היה מדובר ביו"ר ובמנכ"ל. ביתר הטיסות במחלקת עסקים טסו עובדים שהצטרפו למנכ"ל וליו"ר. בכמה מנסיעות אלה הצטרפו העובדים למנכ"ל או ליו"ר רק בכיוון נסיעה אחד, אולם אושרה להם טיסה במחלקת עסקים בשני הכיוונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שבטבלה עולה כי רוב הנסיעות התקיימו בשנים 2004 -2005 , כלומר בפרק זמן של שנתיים ולא שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את נושא הנסיעות לחו"ל ולקבוע כללים שיבטיחו כי רק הנסיעות החיוניות יתקיימו, וכי רק העובדים ההכרחיים ישתתפו בהן. .הנתונים שבטבלה מעידים שבתקופה שנבדקה הרבו בכירי המפעל האמורים לשהות בחו"ל, ועלויות נסיעותיהם היו גבוהות. העלות הגבוהה מקורה, בין היתר, מעלותן של טיסות במחלקת עסקים (ראו להלן). .במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלת המועצה והיו"ר הם שליחי הציבור, והעדפה בלתי ראויה של תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתר הציבור. על כן על המפעל והמועצה לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שחלוקת התמיכות תיעשה לפי כללים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה. יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובה לתת ייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון של המועצה ובקווי הפעולה שקבעה. יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר, כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים בהקדם את בדיקת ה-ISO ולהחיל על המועצה את נוהלי המפעל. כן עליו להדק את הבקרה על פעילות המועצה, בין היתר באמצעות המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית של המפעל והדירקטוריון יבחנו בהקדם את הממצאים החמורים שהעלתה הביקורת ואת המתחייב מהם. מן הראוי שהאסיפה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר - שמטרתן היא כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל - כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן. מהדוחות שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל עולה כי לדוחות אלה יש חשיבות רבה לצורך שיפור השירות בנסיעות ולצורך החלטה בדבר נחיצות הנסיעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי העובדים יגישו אותם מיד לאחר חזרתם לארץ, כמתחייב מנוהל "נסיעה בתפקיד". 3. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד", היו"ר והמנכ"ל רשאים לצרף את בנות זוגם לנסיעות לקונגרסים על חשבון המפעל (כלומר, המפעל מחזיר להם את הוצאות הטיסה והמלון). יש לציין כי בשלוש השנים האחרונות לא ניצלו המנכ"ל והיו"ר את הזכות הזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעל המפעל חלות נורמות ציבוריות, מן הראוי שיבטל בנהליו את הזכות הזאת. . אחת בשנת 2005 , תמיד בנוכחות חלקית. אחד מחמשת חברי הוועדה לא השתתף בשום ישיבה של הוועדה באותן שנים, וחבר אחר השתתף בישיבה אחת בלבד. רק בשתיים מהישיבות האמורות (בנובמבר 2003 ובספטמבר 2005 ) ניתן ד יווח על ממצאי הביקורת הפנימית. דיווחים אלה נרשמו בפרוטוקול בקצרה, ולכן לא ניתן לדעת אם התקיים דיון לגביהם כפי שראוי שייעשה. ביתר הישיבות לא התעדכנה הוועדה בדבר עבודת מבקר הפנים. רק בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באוגוסט 2006 , סמוך לאחר סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, פורטו דיוני הוועדה במידה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לקבוע מי יהיה הממונה על מבקר הפנים ולהסדיר זאת בנוהל. תהא אשר תהא ההחלטה בעניין זה, ראוי לקבוע שכל דוחות הביקורת הפנימית יוגשו ליו"ר הדירקטוריון, למנכ"ל ולחברי ועדת הביקורת, וכי בתדירות שתיקבע ייפגש מבקר הפנים עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכן אותם על אודות עבודתו. על הדירקטוריון גם לקבל החלטות באשר לעבודת ועדת הביקורת אשר יבטיחו כי הוועדה תדון באופן שוטף בממצאי מבקר הפנים ותציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם, כפי שמחובתה לעשות. בלי להסיר אחריות מהדי רקטורים יצוין כי אם דירקטור נעדר כמה פעמים מישיבות ועדה שהוא חבר בה, על המפעל ויושבי הראש של אותה ועדה מוטלת החובה לברר את סיבת ההעדרות, ולוודא כי הדירקטור ממלא את חובתו ואת אחריותו, ואם דירקטור אינו יכול לכהן מטעם כלשהו בוועדה מסוימת, יש להחליפו מיד. עניין זה חשוב במיוחד בוועדת ביקורת, שנועדה בין השאר להבטיח קיומם של סידרי מינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, התיעוד החסר של ישיבות ועדת ביקורת אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על הוועדה להקפיד כי פרוטוקולי ישיבותיה ישקפו באופן אמין את שהתרחש בהן ויכילו את עיקרי הדברים שנאמרו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. ככל שהעניין הנדון חשוב ורגיש יותר, גדלה מידת הפירוט הנדרשת. על המפעל לקבוע בנהליו כללים ברורים כמפורט לעיל בעניין רישום פרוטוקולי ישיבות ועדת ביקורת. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש שניסיונות המנכ"ל להסתיר מידע ולמנוע ביקורת פסולים ומנוגדים לחוק. יש לראות התנהגות זו בחומרה רבה, במיוחד מאחר שמדובר במקרה שני שבו התנהג המנכ"ל בדרך זו. המבקר הפנימי ציין בטיוטה כי ייתכן שגם שמונת המשווקים האחרים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם (להלן - המשווקים לשעבר), והיו אחראים לאלפי זכיינים נוספים, חייבו את הזכיינים בסכומים גדולים מן המותר, ולכן ייתכן שסכום חיובי היתר הכולל גדול בהרבה מהסכום שצוין בטיוטה. מהדוגמאות שלעיל עולה כי יו"ר המפעל והמועצה קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות בסכום כולל של יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם. בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים, שלא על פי חובותיו בעניין זה ובניגוד להוראות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר כצנלסון הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לגופים אלה ולתת לה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מפעילות בניגוד עניינים ולא להשתתף בישיבות המועצה וועדותיה שדנו בהקצבות לגופים ופעילויות המתקיימות באשדוד. זאת במיוחד נוכח תפקידו כיו"ר המפעל והדוגמה האישית המתחייבת מתפקידו הבכיר. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחזרים שקיבלו עובדי המפעל הבכירים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 על מתנות לכבוד אירועים ושמחות של עמיתיהם לעבודה מסתכמים ב -56 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עוד פות66 בסך%90 מההוצאות, שהמפעל משלם בתור מס (להלן - הוצאות עודפות). בפועל העלות הכוללת נאמדת אפוא בכ-106 .אלף ש"ח .עם מקבלי המתנות לראש השנה, נמנו 61 אנשים שהיו"ר והמנכ"ל קשורים עמם בקשרים אישיים (חברים ומקורבים), לא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות הישירה של המפעל. 35 מהם הם מקורביםשל המנכ"ל, 24 מקורבים של היו"ר ושניים מקורבים של שניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות הממומנות מהקופה הציבורית לחברים ולמקורבים היא שימוש בכספי ציבור לצרכים אישיים ויש לראותה בחומרה רבה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לראות בה וראות התקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ-300 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה להבהיר בחוזריה ובתקשי"ר כי אין לראות בהגדרת סכומה של מתנה "קטנת ערך" בתקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ -300 ,ש"ח ולהדריך עובדי ציבור כיצד לנהוג במתנה שקיבלו ומתי עליהם להביא את הדבר לידיעת ועדת המתנות, שתקבע את שווייה לפי ערך השוק והאם היא סבירה וניתנה לפי הנהוג ותנחה אותו כיצד לנהוג. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פ ועלת לפי הוראות התקשי"ר, ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. 2. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל נתנו מתנות גם ל -14 ,עובדי ציבור בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ביחסי תלות, וכן לכמה שרים ומספר חברי כנסת. שווי השוק של המתנות האמורות, שלפיו יש לבחון את שוויין בהתאם לחוק המתנות, והתקנות שהותקנו על פיו והוראות התקשי"ר, היה בדרך כלל 33047 .ש"ח מבדיקת רישומי המתנות שהוחזרו למפעל עולה כי עד בדיקת הנושא על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , השר לשעבר מר אופיר פינס-פז, חברי הכנסת מר יואל חסון וגברת סופה לנדבר החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במוסדו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי עובדי ציבור אלו נ הגו בהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. כל יתר בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה והגופים הציבוריים שקיבלו את מתנות מהמפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות, כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהוראות התקשי"ר48 . 1. בתשובתו מינואר 2007 טען המפעל כי הוא "חרד... ל טוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו להימנע מפעילויות - ודאי פומביות או הצפויות להתפרסם - שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות ולא יגיע כסף מההגרלות, מפעל הפיס לא יוכל ולהקצות כספים למטרות ציבוריות ש[ לתפקד... חשש זה עומד ]לקידומן הוא הוקם כל העת לנגד עיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת החוק - כיצד להגיב על תופעות פסולות המתגלות בפעילות עובדים, משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה בראש וראשונה מן השיקול מה מחייבת ]המפעל[ טובת (כל ע וד היא במסגרת החוק). וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ובדרך ]המפעל[ ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי שקטה" (ההדגשות במקור). 2. מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמן הציבור, להגיש . בעל תפקיד במפעל שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותםללא דיחוי לידיעתם של המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון. מהדוגמאות שהובאו לעיל עולה כי עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות חוק המתנות, התקנות שהותקנו על פיו והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד ציבור להחזירה לשולחה או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את חלוקת המתנות לבכירים ולנבחרים הנהוגה במפעל, ובייחוד את חלוקתן לבעלי תפקידים שהמפעל תלוי במישרין בהחלטתם לגבי נושאים הקשורים בפעילותו. יש גם לראות בחומרה את העובדה שרובם הגדול של עובדי המדינה שקיבלו מתנות מהמפעל השאירו אותן ברשותם, ולא פעלו בעניין זה כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע ולהביא לאישור הדירקטוריון תקן כוח אדם מפורט, הכולל בין היתר את הנתונים האלה: המבנה הארגוני של המפעל; רשימת התפקידים ותחומי העיסוק שכל תפקיד כולל; תיאור התפקיד; מתח הדרגות שלו; הכפיפות הארגונית של בעל התפקיד; "משרות האמון" במפעל78 . נוסף על כך על המפעל להביא לאישור הדירקטוריון בכל שנה את שיא כוח האדם ולהציג לו נתונים מפורטים על מצבת העובדים בפועל. מן האמור לעיל עולה כי העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל את חוות דעתם בנדון ולקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה שביקשה את ההיתר לבניית בית הכנסת, ואף יזם את קבלת ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה; ובה בעת שימש יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותו של ראש העירייה מר קבלו בדיון של הוועדה לתכנון ולבנייה בעניי ן השימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי הייתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי. ביולי 2003 כתב מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד הסיעודי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כדלקמן: "בתאריך 13.5.2003 אישרתם שינוי במבנה עבור בית הכנסת במרכז הפיס הסיעודי. התוכנית כפי שהובאה לידיעתי חוסמת את אחד מפתחי החירום של הבניין. לדעתי זהו מפגע בטיחותי שלא יאושר על ידי מכבי אש, אבקש תגובתך". הביקורת העלתה כי לא התקבלה מהוועדה כל תשובה למכתב זה. לדעת מ שרד מבקר המדינה, היה על ראש העירייה להימנע מניגוד העניינים ולהודיע לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא חבר הנהלת עמותה שהוועדה אמורה לדון בבקשתה, ועל כן הוא מנוע מלהשתתף בישיבת הוועדה הנוגעת לעמותה, ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2004 ידע המפעל על החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. בסיור של עובדי משרד מבקר המדינה במוסד הסיעודי במרס 2006 התברר כי בקומת העמודים שלו נבנה בית כנסת ששטחו כ-150 מ"ר, וכי בניגוד להבטחות העירייה למפעל לא הוסר השלט המפנה אליו. על פי מידע שנמסר למשרד מבקר המדינה, בית הכנסת משמש בעיקר תושבים שמתגוררים בשכונה סמוכה למוסד, ורק כארבעה מהדיירים במוסד מתפללים בו. בעת הסיור לא היו בידי מנהל המוסד מפתחות בית הכנסת, והתברר שרק תושבי השכונה הסמוכה המשתמשים בו ומנהלים אותו מחזיקים במפתחותיו. כלומר השטח הופקע למעשה מרשותו של המוסד הסיעודי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המפעל להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו על פי ההסכם שנחתם בינו לבי ן העירייה, ובכללם הקפאת המענקים לעירייה וקיזוז של המענק שנתן לה להקמת המוסד הסיעודי מכספים שהיא הייתה אמורה לקבל ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ומגופים נוספים, כדי למנוע את המשך החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי ולהשיב את מצב המבנה לקדמותו; והיה על מנכ"ל המפעל להביא את הנושא לידיעת הדירקטוריון כדי שיורה לנקוט נגד העירייה את כל הצעדים המשפטיים המתחייבים. .מנתוני המפעל עולה כי המפעל שילם בפרק הזמן ינואר 2003 - אפריל 2006 כ- 200,000 .ש"ח עבור מתנות (ישירות ועקיפות) לאירועים של העובדים הביקורת העלתה כי המפעל לא ביקש את אישו ר הממונה על השכר להסכם הפרישה של מנהל א', הכולל כאמור הטבות כספיות חריגות. מהאמור לעיל עולה כי לדעת המפעל, משנתן הממונה על השכר אישור לתנאי שכר או פרישה חריגים לעובדים מסוימים, תקף אישור זה גם לגבי עובדים אחרים, ואין צורך בקבלת אישור נוסף מהממונה לקבוע להם את התנאים המיטיבים. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מטרת הסעיף היא לאפשר לממונה על השכר לבחון כל בקשה לחריגה מהתנאים המקובלים לגופה, בהתחשב בסיבת הפרישה, בסיבה לחריגה ובנסיבות נוספות החשובות להחלטתו. על כן, בכל מקרה שבו מבקש המפעל לקבוע תנאי שכר או פרישה חריגים למי מעובדיו, גם אם התנאים החריגים אושרו בעבר לעובדים אחרים, עליו לבקש אישור מיוחד לכך. הדבר חשוב במיוחד כשמדובר בעובד הפורש פרישה מוקדמת בשל חשד לפלילים, שכן אפשר שנסיבות פרישתו ישפיעו על החלטת הממונה על השכר. מכל מקום, מאחר שמדובר בעניין הנוגע לפרשנות של סעיף 29 , על המפעל היה לקבל את תגובת הממונה ע ל השכר על פרשנותו האמורה בטרם נחתם הסכם הפרישה עם מנהל א'. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להידרש להסכם הפרישה שחתם המפעל עם מנהל א', לבחון את היבטיו השונים ולטפל בעניין. בספטמבר 2006 מסרה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיו"ר הבטיח לעוזרת א' בעל פה כי תוכל לחזור לעבודתה במפעל בכל עת, הסכם העבודה שחתם עמה (כלומר, עם עוזרת ב') היה זמני. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שהדירקטוריון ידע על היקף המשרה של המזכיר ובכך שהמזכיר יקפיד להימנע מניגוד עניינים. אישור הדירקטוריון להיקף המשרה אין בו כדי למלא את ההוראה בתקנון ההתאגדות של המפעל הקובעת כי הדירקטוריון צריך לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראות תקנון ההתאגדות שלו, ולקבוע את ההסדרים הדרושים לשם כך. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, כנדרש בתקנון. רק באוגוסט 2006 , במהלך הביקורת, הובא לאישור הדירקטוריון הסכם העבודה של המזכיר בדיעבד. הביקורת העלתה כי בעת שהמפעל אישר את הסכם הפרישה של עוזרת א', הוא לא דיווח לממונה על השכר על ההבטחה האמורה, אף שלדבר הייתה עשויה להיות השפעה מהותית על החלטתו אם לאשר את התנאים החריגים בהסכם הפרישה של עוזרת א'. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לממונה על השכר כי נוכח נסיבות העניין עליו לבחון את הנושא, ובמידת הצורך לדרוש מעוזרת א' להחזיר את כספי הפיצויים שקיבלה מעבר ל - 100% , מאחר שבעת שאישר את הסכם הפרישה שלה הוא לא ידע את כל הפרטים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור רגישות הנושאים שבהם מטפלים היועץ הביטחוני והקב"ט, מן הראוי לקבוע בנוהלי המפעל כי העתקי כל דוח וחוות דעת שלהם, לרבות דוחות ביניים, יועברו הן למנכ"ל והן ליו"ר ללא קשר לתוכנם ולזהות הגורם שהזמין אותם, ואלה ישקלו האם יש מקום להביאם בפני גורמים נוספים, דוגמת הדירקטוריון. עוד ראוי כי בתדירות שתיקבע ייפגשו הקב"ט והיועץ הביטחוני עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכנו אותם על אודות עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מתיאור התפקיד שהוגש לדירקטוריון נראה כי מדובר בתפקיד מקצועי לכל דבר ועניין. נוסף על כך אין בתיאור התפקיד אלמנטים המלמדים שמשרה זו תוגדר "משרת אמון". המועמדת לתפקיד "הממונה על אחריות חברתית" היא כאמור עוזרת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, סמיכות הזמנים שבין פעולותיו של היו"ר להנהגת התפקיד החדש, ובין המועד שבו עזבה את תפקידה, מעוררת חשש שהיו"ר יצר את התפקיד עבור עוזרת ב' כדי למצ וא לה משרה במפעל - על חשבון הקופה הציבורית. היועץ המשפטי לא התייחס בחוות הדעת לעצם היות התפקיד האמור "משרת אמון", ואף לא נדרש כראוי לשאלה אם יש מקום שבעל התפקיד האמור יוגדר "יועץ", אף שאלה השאלות המרכזיות שהיה עליו לברר בנושא זה. כאמור, אין במפעל פירוט של התפקידים המוגדרים "משרות אמון" וכל המשתמע מכך מבחינת הפעולות שעל המפעל לבצע לאיוש תפקידים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נובעת בעייתיות מהעובדה, שעובדת בכירה הוחזרה לעבודה במפעל תקופה קצרה לאחר שפרשה ממנו, לאחר תקופת העסקה של שנתיים וחצי בלבד, שעבורם שילמו לה פיצויי פרישה חריגים מקופת המפעל הממומנת מכספי הציבור. מן הראוי שהממונה על השכר במשרד האוצר יבחן בהקדם את הנושא, על כל היבטיו, וינקוט את הצעדים הדרושים. .לדעת משרד מבקר המדינה, חובתו של עורך דין לשמור על כללי האתיקה אין בה כדי לפטור את המפעל מחובתו לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים ושהוא מקפיד על עקרון גילוי נאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות פיצול תפקידיו של המזכיר, המפעל מעסיק עוד עובד בתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במשרה שהיקפה 60% ; בפועל יוצא שהמפעל מעסיק שני עובדים שהיקף משרתם הכולל הוא 120%. (1) לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול אם ראוי שאת תפקיד מזכיר המפעל, שהוא תפקיד מרכזי שבוצע בעבר במשרה מלאה, יבצע במש רה חלקית עובד שבשאר הזמן הוא עורך דין עצמאי. על המפעל גם לבחון דרכים כדי לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים. המפעל מתייחס לתפקיד המזכיר כאל "משרת אמון" המצריכה קשר אישי מובהק עם היו"ר, שהיו"ר רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא קיום הליך תחרותי בין המועמדים. הביקורת העלתה כי במפעל אין נוהל המפרט את התפקידים המוגדרים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל מהן "משרות האמון" ומה ההליך שיש לקיים כדי לאייש אותן. כבר בסיור שעשו נציגי המפעל במוסד הסיעודי בפברואר 2004 הייתה התייחסות של נציגי המפעל לפעולות לסגירת קומת העמודים לצורכי התוספת, אולם הדבר לא צוין בפרוטוקול הסיור, והנושא הועלה רק בפגישה עם נציגי העירייה שהתקיימה ארבעה חודשים לאחר מכן. מהפרוטוקולים של הסיור ושל הישיבה עולה כי המפעל לא תבע מהע ירייה לא בעת הסיור ולא בפגישה ביוני 2004 להשיב לקדמותו את המצב בקומת העמודים, אך לעומת זאת עמד על הריסת המחסן הקטן שעקב בניית התוספת בקומת העמודים נבנה בחצר האחורית של המוסד הסיעודי ללא הסכמתו. האמור לעיל מלמד כי משנוכחה העירייה שהמפעל אינו מעיר לה על התחלת העבודות של סגירת קומת העמודים ואינו דורש להפסיקן מיד, היא המשיכה בעבודות אלה, בניגוד להסכם שחתם עמה ותוך פגיעה בביטחונם ובאיכות חייהם של דיירי המוסד הסיעודי. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל הנוגע לעבודתם עם מבקר הפנים, לא יו"ר הדירקטוריון ולא חברי ועדת הביקורת מילאו כהלכה את חובותיהם ותפקידיהם כדלהלן: (א) אף שלפי ההסכם עם המפעל, מבק ר הפנים אמור להיות כפוף ליו"ר הדירקטוריון, היו"ר לא התעדכן באופן שוטף בעבודת מבקר הפנים ועל פי רוב לא דרש לקבל את דוחותיו. (ב) גם ועדת הביקורת לא התעדכנה באופן שוטף בעניין עבודת מבקר הפנים, אף שמתפקידה לעשות כן - מתחילת שנת 2003 ועד אוגוסט 2006 התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2003 , פעמיים בשנת 2004 ופעם הועלה כי דירקטוריון המפעל לא דן בשאלה מי יהיה הממונה על מבקר הפנים. אמנם בהסכם עמו נקבע כי מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון, יגיש את דוחותיו ליו"ר ועדת הביקורת, ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לפי נוהל שתקבע ועדת הביקורת ויעמוד בקשר הדוק עם נושאי המשרה האלה. אולם ועדת הביקורת לא קבעה נוהל בעניין הגשת הדוחות. נוסף על כך, בפועל הכפיף המנכ"ל את מבקר הפנים אליו, בלי שהיו"ר התערב בכך, ומבקר הפנים נמצא בקשר הדוק רק עם המנכ"ל. לפי כללי היסוד של מקצוע הביקורת, יש למסור למבוקר טיוטה של דוח הביקורת לפני גיבושו הסופי, כדי לתת לו את זכות התגובה ולהציג תמונה שלמה ומדויקת של הממצאים. לפיכך, על המפעל לקבוע בנהליו כי מבקר הפנים, היועץ הביטחוני והקב"ט ימסרו את טיוטות דוחותיהם למבוקרים ויתייחסו לתגובותיהם בד וחות, לפני הגשתם למפעל. הדבר חשוב במיוחד כאשר הדוח מטיל ספק ביושרו או באמינותו של המבוקר כפי שקרה בפרשות המפורטות לעיל. מהביקורת עולה, שהמפעל התנגד מפורשות ל בקשת העירייה להקים בית כנסת בקומת העמודים של מבנה המוסד הסיעודי והציע לאשר את הקמתו מחוץ למבנה במימון שאינו שלו. במרס 2006 גרו במוסד הסיעודי14 גברים וכ-75 נשים. מכאן שמספר הנזקקים לבית כנסת מקרב השוהים במוסד אינו גבוה, ולא הייתה כל הצדקה להקים בו בית כנסת גדול . לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה זו חובתו של המפעל לבדוק מפעם לפעם, עוד קודם שנשלחו המכתבים האנונימיים, אם המשווקים עומדים במגבלות שקב ע בעניין הגבייה מהזכיינים, כשם שהוא בודק מפעם לפעם אם כללים אחרים שהוא קבע מיושמים על ידי עובדיו ומשווקיו. זאת במיוחד מאחר שהמידע בנושא היה בידיו ולכל הפחות זמין. 4. בתחילת דצמבר 2004 כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה כי "השינויים שביצעה ... מהווים הפרה ]המפעל[ במבנה, ללא אישורו של]העירייה[ יסודית של ההסכם". הוא ציין כי על פי ההסכם המפעל רשאי להחזיר לעצמו את כל סכום המענק שהקציב לעירייה (אפילו מכספים שמעבירים לעירייה גופים כגון משרד האוצר ומשרד הפנים), וחזר על תביעת המפעל להחזיר את המצב לקדמותו בתוך 14 .ימים. במכתב לא נכללה הודעה על הקפאת מענקי המפעל לעירייה לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשתמש באמצעים שמעמידים לרשותו ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות שבתחומן הוקמו המבנים כדי לגרום לכך שהמבנים שהשקיע בהקמתם סכומי כסף רבים ישמשו על פי ייעודם. מן הראוי שהמפעל יבחן את הצורך בנוכחותם של עובדיו בתור מלווים של מנויים וזכיינים בחופשות בחו"ל. מאחר שהנסיעות לוו כאמור גם במדריך מטעם חברת הנסיעות, אפשר שהמפעל יכול לחסוך את עלויות הנסיעה של המלווים מטעמו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המבנים שבבדיקות שצוינו לעיל נמ צא שנעשתה בהם חריגה בשימוש, על המפעל לקיים בהקדם סקר מקיף, שיטתי וכולל של מבנים שהוקמו במימונו, כדוגמת הסקר שנעשה בשנת 1999 . כמו כן על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לקיים סקרים מקיפים כאמור אחת לפרק זמן מסוים ולקבוע את תדירותם, וגם לקבוע שבפרקי הזמן שבין הסק רים המקיפים ייעשו סקרים מדגמיים על השימוש במבנים שמימן, שיכללו בהדרגה את כל המבנים האלה. תמונה של השימוש במבנים לא תתקבל, אם המפעל ימשיך לקיים סקרים מזדמנים ומצומצמים ויסתמך על מידע שהתקבל באקראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנהליו בבירור שחובה על מנכ"ל המפעל לדווח לדירקטוריון באופן שוטף על חריגות שהתגלו בשימוש במבני המפעל, וכן לציין בנהלים אילו נתונים על המנכ"ל לכלול בדיווחיו אלה, ואילו צעדים עליו לנקוט בעקבות קבלת דיוו ח על חריגה בשימוש במבנה. כמו כן על המפעל לקבוע כי רק הדירקטוריון יהיה מוסמך לאשר שינוי בשימוש במבנים, וכי אישור לכך יינתן על פי אמות מידה שייקבעו מראש. הביקורת העלתה כי בהחלטה על מתן התמיכה השתתף יו"ר המפעל, המשמש גם יו"ר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שהמפעל יחלק מתנות שאינן צנועות או סמליות, וגם אין מקום לחלוקת מתנות שלא על פי אמות מידה. יצוין כי המתנות מן הסוג היקר ביותר (מקרר נייד) לא חולקו רק לדירקטורים אלא גם לאנשים אחרים שלמפעל יש קשרים עמם, כגון יועצים של המפעל ומנהלים בחברות פרטיות. 2. עוד העלתה הביקורת כי יו"ר המפעל והמנכ"ל בלבד חילקו יחד לכ-400 איש מתנות שעלותן הכוללת (למפעל) הגיעה לכ - 150,000 ש"ח, וכי גם סמנכ"לים ומנהלי אגפים במפעל חילקו מתנות לגורמים חיצוניים. על עלות המתנות נוספה גם עלות הפצתן. לפי הנתונים שריכז המפעל לבקשת משרד מבקר המדינה, עלות כל המתנות לראש השנה התשס"ז שהעניק המפעל, לרבות עלות הפצתן, הסתכמה בכ- 400,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, והיו"ר, מר שמעון כצנלסון, לא פעלו על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני ולא העבירו את הפרשה לבדיקת המשטרה. למרות חומרת החשדות שהועלו, ואף שבדיקת הפרשה לא מוצתה, ובין היתר לא נבדק אם נגרם נזק למפעל - החליטו היו"ר והמנכ"ל לסיים את הטיפול באמצעות הוצאת מנהל א' לפנסיה מוקדמת. לא נמצאו אסמכתאות ובהן הסבר להחלטה. יצוין, כי בפגישה במרס 2006 מסר המנכ"ל גם לנציגי משרד מבקר המדינה שלא נגרם למפעל נזק. בביקורת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי בדיקה בנושא אכן נעשתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני ימלאו את תפקידיהם ביעילות המרבית וללא חשש, יש לחזק את מעמדם בנהלים ולמנוע את תלותם בבעלי תפקידים במפעל. לשם כך, בין היתר, ראוי לקבוע שהם יוכלו לקבל מידע במישרין ממבוקרים, לרבות עובדי המפעל ומשווקיו, ולהקפיד על קיומן של הוראות הדין בנושא. בהסכם עם מבקר הפנים לא נאמר דבר במפורש בעניין בדיקות מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להסדיר גם נושא זה בנוהל ולהטיל על מבקר הפנים חובה לדווח גם על ממצאי הבדיקות המיוחדות למנכ"ל, ליו"ר ולחברי ועדת הביקורת, ולא רק למזמין הבדיקה, ללא קשר למהות הבדיקה ולרגישות ממצאיה. ההחלטה אם ממצאים הם רגישים עשויה להיות סובייקטיבית, ולא רצוי שהעברת ממצאי בדיקה מיוחדת לבעלי התפקידים האמורים, שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ויטופלו, תהיה תלויה בהחלטה שכזו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי להסדיר נושאים אלה בנוהלי המפעל ולא להסתפק בהסדרתם החלקית והמוגבלת בהסכמים עם נותני השירותים. זאת, בין היתר, כדי שלהסדרים יהיה מעמד מחייב והם יהיו ידועים לכל עובדי המפעל ומנהליו. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר כי גם לשם מילוי חובתו על פי התקנון, עליו להתעדכן ביוזמתו באופן שוטף בדבר הבדיקות שעושים מבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני, ובמידת הצורך לדווח עליהן לדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, יציאתו של היו"ר לנסיעות בלא לקבל מראש את אישור הדירקטוריון, פוגעת בסדרי המינהל התקין. על המפעל לשקול לשנות את הנוהל באופן שהמחלקה האחראית לטיפול בהזמנת הנסיעות לחו"ל במפעל תתחיל בהליכי הטיפול בנסיעה רק לאחר שהדירקטוריון והמנכ"ל ימציאו לה אישור לנסיעה (לפי סמכות האישור), כמתחייב על פי נוהלי המפעל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, חריגתו של המפעל מהנוהל אינה פוטרת אותו מלקיים את הוראות הנוהל. הפרת הוראות הנוהל עשויה לגרום לאי -הבנות בקרב העובדים בדבר הדרך שעליהם לנהוג בה ולפגיעה בכללי מינהל התקין. .לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופים הקשורים אליו, חברי האסיפה הכללית, חברי המועצה הציבורית המייעצת של המפעל42 ; וכן גורמים חיצוניים- שרים ומספר חברי כנסת, עובדי מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של בעלי תפקידים במפעל. 1. הביקורת העלתה כי אף שחלוקת המתנות לחגים לגורמים חיצוניים קיימת זה שנים רבות, והמפעל מוציא סכומים ניכרים על רכישתן, לא קיימו מוסדות המפעל כל דיון בנושא זה ולא קבעו כללים בעניין זה. משום כך לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות, למי מבעלי התפקידים והעובדים במפעל מותר לחלק מתנות, לפי מה נקבע ערך המתנה הניתנת לכל מקבל, למי מחולקות מתנות, האם נקבע מספר מרבי של מקבלי מתנות, כמה מתנות יכול לחלק כל בעל תפקיד או עובד במפעל ובאיזה שווי, וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקת המתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שבחוק לא נקב עה חובה מפורשת להתלונן במשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, לאור חובת הנאמנות המוטלת על היו"ר והמנכ"ל כלפי הציבור והמפעל, ולנוכח חומרת העניין, שכן מדובר בחשש לשוחד הקשור לעבודה, היה עליהם להעביר את הנושא לחקירת משטרה, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני. רק בדרך זו היה ניתן לאשש או להפריך במידת ודאות גדולה ביותר את החשדות הכבדים שהועלו כלפי מנהל א' ומשווק א', ולקבוע כיצד לנהוג בהם. משלא עשו כן, גם העבירו היו"ר והמנכ"ל מסר שלילי לעובדי המפעל וסוכניו, ולפיו המפעל מעדיף לסיים מהר ככל האפשר פרשיות כגון אלה בלי למצות את הבדיקה והדין עם החשוד ואפילו מעניק לחשוד תנאי פרישה משופרים (ראו להלן), ובלבד שהפרשה לא תתפרסם בציבור. ההסברים השונים שניתנו למשרד מבקר המדינה לגבי ההחלטה שלא להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה והיעדר התיעוד של תהליך קבלת ההחלטות בנושא, מעלים ספקו ת באשר לעובדות הקשורות בטיפול בפרשה וחשש שההחלטה האמורה לא התקבלה בתהליך הולם שבו נשקלו מלוא השיקולים הדרושים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהענקת התרומות למרכז השלטון המקומי יש טעם לפגם משום החשש להעדפה של גוף שארבעה מנציגיו מכהנים במפעל כחברי דירקטוריון. 1. בביקורת נמצא כי על גבי כ- 30% ממכתבי הבקשה לתרומה (להלן - מכתבי הבקשה) שנענו בחיוב בתקופה הנבדקת והמכתבים ששלח המפעל באותה תקופה למבקשים המודיעים על אישור התרומה בצירוף ההמחאה (להלן - מכתב ההודעה), היו רשומים בכתב יד שמות של היו"ר, המנכ"ל, המזכיר או אחד מחברי הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי פרוש הדבר הוא שהיה לה ם עניין באישור הבקשות. מרבית הבקשות שצוין עליהם שמו של אחד מבעלי התפקידים האמורים אושרו. מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. להלן פירוט בעלי התפקידים, מספר הגופים שקיבלו תרומות בהתערבותם וסכום התרומות שקיבלו: הביקורת העלתה, כי אחת מהתרומות שמר עדי אלדר היה מעורב בהן ניתנה מתקציב התרומות, אף שהגוף מקבל התרומה לא הגיש בקשה לתרומה אלא בקשה לתמיכה ממועצת הפיס לתרבות ואמנות 19 ; תרומה נוספת שבה היה מעורב ניתנה למרכז השלטון המקומי בתור "מענק לעידוד המחקר האקדמי בתחום השלטון המקומי - תשס"ה 2004 ", אף שהבקשה הוגשה לקרן מפעל הפיס ע"ש פנחס ספיר - חברת בת של המפעל - ולא לוועדת התרומות של המפעל. הביקורת העלתה כי למפעל אין נהלים המגדירים את אופן בחירתם ותפקידם של נציגי המפעל המלווים את הנסיעות האמורות. בפועל מונתה עוזרת המנכ"ל לאחראית לשיבוצי עובדי המפעל לנסיעות אלה, ולא ברור מה היו השיקולים שלה בבחירת העובדים לליווי החופשות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שאגף הכספים מילא דוח נסיעות לחו"ל לצורכי מס הכנסה על נסיעה שכלל לא התקיימה. על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע רישומים לא נכונים כאלה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל לא היה צריך לשאת בעלויות של שינוי מסלול הנסיעה בשל חופשה פרטית של הדירקטור. היה עליו לחייב את הדירקטור בתשלום בגין השינוי - מה גם שהדירקטור ביקש ביוזמתו לשאת בתשלום זה. על המפעל לקבוע הסדרים שימנעו הישנותם של מיקרים כאלה. בדצמבר 2006 , בעקבות הביקורת, החזיר הדירקטור למפעל כ-900 .ש"ח ממצאי הביקורת דלעיל מעלים ליקויים בתפקודו של המפעל בהיבטי ם הנוגעים לניהול כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהול כוח האדם על היבטיו השונים יעלו בקנה אחד עם נורמות התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם. . בביקורת נמצא כי בהשתתפותו של מר בן זיקרי התקבלו בוועדה לאמנויות הבמה החלטות על תמיכה כספית בסך 105,000 ש"ח בארבעה מיזמים בתחום המוסיקה באשדוד. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להקפיד להשתמש בתקציב התרומות למתן תרומות בלבד. גם אין זה ראוי שוועדת התרומות תביא בכלל שיקוליה את היבט הפרסום שכן הדבר עלול לפגוע במבקשי תרומות שאין להן "ערך פרסומי", ועל המפעל להפריד בין השיקולים למתן תרומות לשיקולים מסחריים. מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט על מתן התרומה לא ניתן ללמוד מדוע החליט המפעל לתת תרומה בסכום חריג זה דווקא לארגון האמור, והאם נבדקה האפשרות לתת סכום זה לארגונים ראויים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון היה לתעד את הנימוקים להעדפת הארגון האמור על פני גופים אחרים. כך ניתן היה לבחון אם בחן חלופות כגון מתן תרומה גדולה לגוף אחד, או מתן תרומות בסכומים קטנים יותר לגופים רבים. למפעל נהלים המקיפים תחומים רבים והם נועדו לקיים מינהל תקין ולהבטיח אחידות בפעולות של יחידו תיו וכן לאפשר בקרה מינהלית נאותה עליהן. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שיחידה של המפעל תפעל שלא לפי נהליו. על המפעל להחיל בהקדם על המועצה את נהליו ולבחון את הצורך להוסיף נהלים ייחודיים לפעילותה. .לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שמנהלת המועצה נחשבת כחברה בישיבות המועצה וועדותיה, בלא שסמכות זו הוגדרה בנהלים. על המפעל והמועצה לקבוע בהקדם בנוהליהם את סמכויותיה של מנהלת המועצה בעניין זה. הביקורת העלתה כי על אף הדברים החמורים שהועלו בפגישה, לא צוין בפרוטוקול במפורש כי המפעל דרש מהעירייה להשיב את המצב לקדמותו. 6. בפברואר 2005 סייר מנכ"ל המפעל במוסד הסיעודי, ובעקבות זאת דרש מהעירייה רק להסדיר את בעיות הבטיחות שנו צרו במבנה המוסד עקב בניית התוספת; ובתחילת אפריל אותה שנה הוא חזר ותבע ממנה להסדיר את העניין בלי לדרוש ממנה להחזיר את המצב לקדמותו. ראש העירייה מר לוי, שכיהן כיו"ר הנהלת העמותה, ידע כי בית הכנסת משמש מתפללים שאינם נמנים עם דיירי המוסד הסיעודי, אף שבהיתר לבנייתו שניתן במאי 2003 הודגש כאמור כי הוא נועד לצורכי המוסד ודייריו. למרות זאת, ואף על פי שהוועדה לתכנון ולבנייה שהוא עומד בראשה ביטלה כאמור את ההיתר, הוא לא עשה דבר כדי להחזיר את המצב לקדמותו כמתחייב מתפקידו זה. לדעת משרד מבקר המדינה, משביטל ראש העירייה ויו"ר הוועדה לתכנון ובנייה, מר לוי, את ההיתר לבניית התוספת, היה עליו לנקוט גם את הפעולות הנדרשות כדי להביא להחזרת מצב מבנה המוסד לקדמותו. הביקורת העלתה כי במשרדיהם של היו"ר ושל המנכ"ל ובאגף זכיות והגרלות לא נמצאו כל דיווחים שמסר עורך הדין במהלך כל תקופת העסקתו על ליקויים כלשהם שנמצאו בתקינות ההגרלות, בנהלים שההגרלות מתקיימות לפיהם, באופן החזקת ציוד ההגרלות, או בהיבטים האחרים של ההגרלות הנוגעים להתאמתן לתכניות ההגרלות, כמפורט בהסכם ההתקשרות עם עורך הדין. מהאמור לעיל עולה כי המפעל כלל לא פיקח על העסקתו של עורך הדין. המפעל לא צירף לתשובתו מסמכים המעידים שתהליך אישור העבודה הנוספת לעובדי המפעל האמורים בוצע במלואו על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 ושהנהלת המפעל אימצה בתור הנחיה לביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשלים את הבד יקות הדרושות בעניין עבודותיהם הפרטיות של עובדי המפעל, לפרסם בהקדם נוהל פנימי בנושא הליך אישור עבודה פרטית ולהביאו לידיעת כל עובדי המפעל, וכן לבצע בדיקות תקופתיות כדי לוודא שההוראות בנושא מיושמות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הפיקוח למפעל מבחינה ציבורית ומבחינה תדמיתית ונוכח גובה השכר שהמפעל משלם למפקח -העל, על המפעל לקיים בקרה צמודה על אופן מילוי התפקיד; בין היתר, על המפעל לנהל מעקב אחר נוכחותו של מפקח-העל או נציגיו בהגרלות למינ יהן. לשם כך אל למפעל להסתמך רק על דיווחי הנוכחות של מפקח-העל, אלא לנהל בעצמו מעקב בעניין זה. כאמור, ההתקשרות עם מפקח -העל נעשתה בהסתמך על המוניטין הציבוריים שלו. ראוי שהמפעל ידרוש ממפקח-העל כי הוא או נציגיו יהיו נוכחים ככל האפשר בהגרלות, וכי יקיים את מה שנק בע בהסכם ההתקשרות עמו, ויהיה נוכח אישית ברוב ההגרלות ורק במקרים היוצאים מן הכלל ייעזר בעובדים ממשרדו. על המפעל לדרוש ולהקפיד לקבל ממפקח -העל דיווח שוטף שכתב על התנהלות ההגרלות שהתקיימו בנוכחותו או בנוכחות נציגים מטעמו. אם אין למפקח -העל הערות בדבר ליקויים בהתנהלות ההגרלות, יש מקום שגם דיווחים כאלה יימסרו בכתב. נוכח העובדה שהמפעל מופקד על כספים ציבוריים ומחויב לנהוג על פי נורמות ציבוריות, עליו לבחון מחדש את הכללים שקבע בעניין החזר הוצאות אירוח ולהגביל את סכום החזר ההוצאות שהיו"ר יהיה זכאי לו, להורות לבעלי התפקידים הזכאים לכך לעשות שימוש זהיר בתקציב הכיבודים והאירוח ולשמש בכך דוגמה ליתר עובדי המפעל. נסיעות במחלקת עסקים מגדילות את הוצאות המפעל על נסיעות לחו"ל 70 . לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל, בהיותו מופקד על כספי ציבור, מחויב לחסוך בכספיו. על דירקטוריון המפעל לשקול אפוא אם יש מקום לקבוע כי עובדי המפעל יטוסו במחלקת תיירים בלבד, גם אם הם מתלווים ליו"ר ולמנכ"ל. מהאמור לעיל עולה כי החלטת הוועדה הבין-תחומית בראשות היו"ר שימשה רק אישור פורמלי להחלטתו על מת ן התמיכה, שבאה לידי ביטוי בהערתו על גבי הבקשה. באוקטובר 2005 כיהן מר כצנלסון כיו"ר ישיבה של ועדת ההנהלה של המועצה. בין היתר אישרה הוועדה באותו דיון תקציב בסך של 250,000 ש"ח למימון הוצאות הכנס. לא נמצאו במועצה או במפעל מסמכים המצביעים על דיון בתוכני הכנס ובסכום שיוקצה להוצאות הקשורות בו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מקצת מקבלי התמיכות נתנו שירותי תרבות לאזורים בפריפריה, הדבר אינו תואם את קווי הפעולה של המועצה, שלפיהם יש לתת "תשומת לב מיוחדת" ליוצרים מהפריפריה. כמו כן מהנתונים עולה שיש תשובות המשווקים למנכ"ל מעלות גם הן את החשש שגם המשווקים לשעבר שלא נבדקו על ידי מבקר הפנים גבו סכומי יתר מהזכיינים. למרות זאת, גם בשלב זה לא בחן המנכ"ל את האפשרות לקבל מהמשווקים לשעבר מידע לגבי הגבייה שעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מבקר הפנים להמציא לוועדת הביקורת את טיוטת הדוח ולדווח לה על ממצאיה באופן מפורט, כשם שדיווח עליהם למנכ"ל, ולציין שמדובר בטיוטה שממצאיה אינם סופיים. דיווח זה התחייב במיוחד נוכח חומרת הממצאים לכאורה ומאחר שהמשווקים שאליהם נגעו הממצאים המשיכו לעבוד עם המפעל. עם זאת, גם הנוסח שבו דיווח מבקר הפנים על ממצאיו היה בו די על מנת שחברי הווע דה שנכחו בישיבה יבינו שקיימת בעייתיות בגביית דמי הביטוח ויבקשו לדעת את פרטי הממצאים שהועלו ובאילו משווקים מדובר, דבר שכאמור לא ברור אם נעשה. מכל מקום, אין חולק שגם הדיווח לוועדה לא הביא להשלמת הבדיקה61 . על המפעל להקפיד לקיים את הנוהל ואת תקנות מס הכנסה בעניין הסכום המוכר לצורך מס, לחסוך בכספיו ולא לאפשר לעובדיו ללון במלונות יקרים, אלא במקרים חריגים ומיוחדים ובלבד שגורם מוסמך במפעל אישר זאת מראש. אולם הביקורת העלתה שלושה מקרים שבהם שני עובדי המפעל לנו או הזמינו לינה71 בבתי מלון בחו"ל , שעלות הלינה בהם הייתה גבוהה מהעלות המאושרת בנוהל ובתקנות מס הכנסה (עלות הלינה המרבית הייתה 393 דולר ללילה), ואף על פי כן אישר המפעל את מלוא החזר ההוצאות לעובדים במקרים שבהם מומשה הנסיעה. להוצאות האמורות יש להוסיף הוצאות עודפות בסך 90% שהמפעל משלם כאמור בתור מס בגין הוצאה שאינה מוכרת. . מן הראוי שהמפעל יאמץ את הכללים שקבע החשב הכללי בעניין צבירת נקודות במועדון "הנוסע המתמיד" בנסיעות של דירקטורים ועובדי המפעל לחו"ל מטעמו, ומהזמנת כרטיסי טיסה לחו"ל בשביל זכיינים ומנויים, ובעניין הזכות לשימוש בהטבות הנובעות מנקודות אלה. אם יתבע המפעל את הנקודות שהוא זכאי להן, הוצאותיו על רכישת כרטיסי טיסה יפחתו, שכן מקצת הכרטיסים יוענקו לו חינם תמורת הנקודות שנצברו. בפגישה שקיים צוות משרד מבקר המדינה עם היו"ר והמנכ"ל ביולי 2006 הם ציינו כי אינם יודעים על דבר השינוי בנוהל הנזכר. לדעת משרד מבקר המדינה, דברים אלה של היו"ר ושל המנכ"ל אינם עולים בקנה אחד עם היותם הגורמים המופקדים על אישור נוהלי המפעל, ועם כך שהמנכ"ל חתום על פרוטוקול הדיון שקיימה ועדת הנהלים של המפעל במרס 2006 ., שהשינויים האמורים אושרו בו 2. : הטיפול בממצאי הבדיקה (א) משרד מבקר המדינה העלה כי לאחר קבלת דוח הביניים לא נקט המפעל צעדים כלשהם כלפי העובדת וחקירת ההדלפה הופסקה. לא נמצאו במפעל מסמכים המבהירים את הסיבה לכך. דוח ביניים מטבעו א ינו בבחינת סוף פסוק, אלא מטרתו לתת תמונת מצב של הממצאים שהועלו עד למועד כתיבתו והמלצות להמשך הטיפול. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם סבר המנכ"ל שממצאי הדוח אינם חד-משמעיים דיים כדי להביא לפיטוריה של העובדת כמומלץ בו, הרי שלאור חומרת החשדות שהועלו לגביה, רגישות תפקידה וחשיבות הנושא הנחקר - הדלפת מידע ממאגר סודי של המפעל - היה עליו לכל הפחות להורות על המשך חקירת ההדלפה (כפי שגם הומלץ בדוח), ורק בסיומה להחליט כיצד לנהוג בעובדת. חרף זאת, בעקבות דוח הביניים התמקד המנכ"ל באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין וזנח את יתר אפשרויות הטיפול, ומשהגיע למסקנה כי על סמך ממצאי דוח הביניים יהיה קושי לפטרה, סיים את הטיפול בחשדות להדלפה. לא מן הנמנע שהמשך חקירת ההדלפה היה מפריך את החשדות כלפי העובדת; אילו הופרך החשד, העובדת אף הייתה יוצאת נשכרת מאחר ששמה היה מטוהר מכל חשד, ואולי גם היה נמצא הסבר אחר להדלפה. מאחר שהבדיקה לא מוצתה, נוצר מצב שבו אחת המשרות הרגישות במפעל מאוישת בעובדת שאמינותה הוטלה בספק. (ב) כאמור, לדברי המנכ"ל, בעקבות דוח הביניים הוחל בפיקוח שוטף על עבודתה של העובדת בידיעתה. הועלה כי המנכ"ל לא עדכן את מנהל האגף שהעובדת כפופה לו בדבר ממצאי דוח הביניים והפיקוח שלטענת המנכ"ל היא נתונה בו. מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי רק בעקבות הביקורת נודע לו על עניינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-שיתופו של מנהל ה אגף בעניינים אלה אינו מתיישב עם טענת המנכ"ל שמתקיים פיקוח שוטף על עבודתה של העובדת. (ג) הביקורת העלתה כי למרות חומרת הנושא, לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על ההדלפה מקובץ הזכיינים. רק בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה, באוגוסט 2006 ,, נודע ליו"ר על הפרשה ועל פי דרישתו דיווח לו המנכ"ל בעל פה על פרטיה ועל דרך טיפולו בה. לאור הערות משרד מבקר המדינה ביקש היו"ר בספטמבר 2006 ממבקר הפנים לבדוק את אופן טיפולו של המפעל בחשד להדלפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מהאמור לעיל עולים סימני שאלה מהותיים בדבר העובדות הקשורות בטיפול המפעל בנושא ובדבר הגרסאות שהובאו לעיל. אם השיחה אכן התקיימה, היה על המנכ"ל לציין את דבר קיומה ואת תוכנה לפני נציגי משרד מבקר המדינה עוד במהלך הביקורת, כשנשאל כיצד טיפל בנושא. מכל מקום, יש לתעד כל שיחת נזיפה ואזהרה עם עובדים במפעל, ואף להחתים את העובדים על תרשומת של שיחה כאמור, ולתייקה בתיק רשמי של המפעל. זאת, בין היתר, על מנת שהנאמר בשיחה יהיה בעל תוקף מחייב ולא תהיה מחלוקת בעניינו. באוגוסט 2005 דנה ועדת ההנהלה בנושא, בראשות מר כצנלסון, והחליטה לאשר את הבקשה. מהאמור לעיל עולה כי לא זו בלבד שהמפעל לא בדק במלואם את החשדות החמורים שהועלו נגד מנהל א' ולא הודיע עליהם למשטרה, אלא שבהסכם פרישתו מהמפעל הוא אף זכה בהטבות כספיות חריגות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה ראוי שהמפעל יעניק למנהל א' הטבות כספיות כאמור. ניסיונות המנכ"ל, מר שאול סוטניק, להסתיר מסמכים ממשרד מבקר המדינה ולמנוע ביקורת בנושא פסולים ואינם עולים בקנה אחד עם הקבוע בחוק. התנהגות זו חמורה במיוחד נוכח מעמדו הבכיר והדוגמה שהוא אמור לתת לעובדי המפעל. בנסיבות אלה על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לתעד בתיקיו הרשמיים את כל המסמכים הנוגעים לעובדיו ולסוכניו, גם מסמכים הנוגעים לנושאים רגישים, ולוודא את ביצועה של חובה זו. יצוין כי כבר בשנת 1998 העלתה בדיקה של רואי חשבון של המפעל כי אחד ממשווקי המפעל דאז גבה סכו מי יתר מהזכיינים באזורו בגין ביטוח כרטיסים ומזומנים. לא נמצאו מסמכים המעידים כיצד טיפלה ההנהלה דאז של המפעל בעניין זה. אולם ממצאי מבקר הפנים על הגבייה בשנים 2000 -2005 מלמדים כי לא ננקטו הפעולות הדרושות על מנת להבטיח כי הדבר לא יישנה. עניינו של הציבור, שכספיו מופקדים בנאמנות בידי המפעל, הוא כי המפעל יקפיד ויוודא שמנהליו ועובדיו ממלאים את תפקידיהם בהגינות וביושר משיקולים ענייניים בלבד, ויטפל בנחרצות בתופעות שליליות של פעולה בניגוד עניינים, שעלולות להגיע עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את מנהליו ועובדיו מלבצע פעולות שליליות, שכן פעילות המפעל תלויה באמון הציבור כי הוא פועל כראוי. התנהגות בלתי הולמת של מנהליו ועובדיו, ואף מראית עין של התנהגות כזאת, עלולה לפגוע בתדמיתו ובאמון הציבור בו ולגרום, בין היתר, לירידה במספר המשתתפים בהגרלותיו ולהקטין את הכנסותיו. ממצאי הביקורת מעלים תמונה חמורה ומדאיגה על דרך פעולתן של המועצה לתרבות ואמנות וועדותיה, שהתנהלו כגוף עצמאי בלא בקרה מספקת של דירקטוריון המפעל. המועצה קבעה מדיניות שמטרתה לייחד את התמיכה בתחומי התרבות והאמנות לצעירים ולתושבי הפריפריה, אך הביקורת העלתה כי עיקר התמיכות ניתנו למבצעי פעולות וגופי תרבות ביישובים מרכזיים וחזקים. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר המפעל, לא נהגו בכספי המועצה, שהם כספי ציבור, ברגישות ובאחריות הנדרשות, והם פעלו לקדם מימון של פעולות תרבות ביישוביהם או לתמיכה בתחומים ובגופים שיש להם עניין אישי בהם. ההשתתפות בהצבעה על תמיכות כספיות מעין אלה אסורה לפי נוהלי המפעל והמועצה ולפי הכללים בעניין מניעת ניגוד עניינים. כספי המפעל לא נועדו לקדם את ענייניהם של מנהליו וחברי המועצה, אלא את ענייניו של כל הציבור לדעת משרד מבקר המדינה, להגשת דוחות נסיעה לחו"ל יש חשיבות רבה - הן בתור אמצעי בקרה, והן לצורך הפקת לקחים בדבר השגת יעדי הנסיעה, והתועלת שהיא מביאה למפעל. על הדירקטוריון והנהלת המפעל להקפיד כי חברי הדירקטוריון ועובדי המפעל בכל הדרגים יקיימו את הנהלים בנושא במלואם, ולהתנות את החזר הוצאות הנסיעה בהגשת דוח נסיעה מיד לאחר חזרתם לארץ. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל אמות מידה לקביעת הזכאות לתרומה וסכומה - ולעדכנן מפעם לפעם - וכן כללים בעניין סדרי עבודתה של הוועדה וחובת ההנמקה של החלטותיה. 1. הועלה כי הוועדה החליטה על מתן התרומות רק בעקבות בקשות שהוגשו למפעל. היא לא קבעה יעדים למתן התרומות ואילו תחומים עיקריים וחשובים ראויים לתרומה. זאת ועוד, האפשרות לקבל תרומות לא הובאה לידיעת הצי בור הרחב ולא פורסמה ברבים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפרסם את האפשרות לקבל ממנו תרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכספי המפעל הם כספי ציבור, על המפעל לקבוע אמות מידה ברורות בעניין הזכאות לתרומה ולקיים את תהליך מתן התרומות באופן שוויוני וגלוי, ולצורך כך עליו להביא את עצם מתן התרומות לידיעת הציבור. 3. החלטותועדת התרומות על מתן התרומה וסכומה אושרו בחתימת שלושת חברי הוועדה על גבי טופס התרומות. הביקורת העלתה כי טופסי התרומות הועברו לחברי הוועדה בנפרד, והם חתמו עליהם בלא שנפגשו עם חברי הוועדה האחרים כדי לדון בבקשות. גם לאחר שהתקבל במפעל נוהל התרומות, שבו נקבע כי "הבקשות ירוכזו בידי מזכיר החברה, והוא יביא אותן לדיון בפני הועדה", לא נפגשו חברי הוועדה לדון ביחד בבקשות. עוד הועלה, כי הנימוקים להחלטות על מתן התרומות לא תועדו. .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שההחלטה על תרומות תתקבל כדבר שבשגרה בסבב חתימות על טופס התרומות. קבלת החלטה בלא דיון ובלא תהליך קבלת החלטות סדור ומובנה, ספק אם היא מתיישבת עם החובות המוטלות על נושאי המשרה אשר שימשו כחברי הוועדה. לצורך קבלת ההחלטות על התרומות, ראוי היה שיקיימו דיון מקיף שיאפשר להם להפיק את מלוא התועלת מהידע ומהניסיון של כל אחד מהם17. על חברי הוועדה להתכנס ולדון יחד בבקשות באופן סדיר ולפעול על פי הנוהל בנושא זה. כללי המינהל התקין מחייבים גם רישום של פרוטוקולים מדויקים. על הפרוטוקול לשקף את שהתרחש בדיון ולהכיל את עיקרי הדברים שנאמרו, ובכלל זה המחלוקות שהתגלעו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע כללים ברורים לרישום הפרוטוקולים של ישיבות ועדת התרומות. 4. הביקורת העלתה כי ועדת התרומות לא נקטה שיטה אחידה לרישום שמות הגופים שביקשו ממנה תרומה, ולעתים נרשם שמו של אותו מבקש באופנים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר עלול לפגוע ביכולתו של המפעל לקיים מעקב אחר מבקשי התרומות ומקבליהן. על המפעל לציין ברישומיו ליד שמה של כל עמותה את מספרה אצל רשם העמותות כדי שיתאפשר זיהוי אחיד ועקבי של העמותות ופרטים נוספים שיאפשרו פיקוח מיטבי. הביקורת העלתה כי המפעל העניק את התרומות בלא שנקבע נוהל בנושא. עם כניסתו של מזכיר המפעל הנוכחי לתפקיד הוא הנהיג לראשונה, בתחילת שנת 2004 , את השימוש בטופס "תרומות (אישור מזכיר, יו"ר ומנכ"ל)" (להלן- טופס התרומות). בטופס זה מפורטים הנתונים ו האישורים שגופים המבקשים תרומה נדרשים להמציא: פרטים על הגוף ומטרותיו, אישור רשות המסים על ניהול פנקסי חשבונות, ואם מדובר בעמותה - גם אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. .1. לכ- 20% מהגופיםשביקשו תרומות אישרה הוועדה בתקופה הנבדקת שתי תרומות, ולגופים מסוימים אישרה שלוש או ארבע תרומות. חלקם אף קיבלו באותה שנה שתי תרומות שסכומן המצטבר גדול מ- 20,000 ש"ח (כאמור, סכום התרומה השכיח בתקופה הנבדקת). יצוין כי חברי הוועדה וחלק מחברי הדירקטוריון היו מעורבים במתן מקצת תרומות אלו. להלן דוגמאות: לעומת זאת, לגופים אחרים שביקשו יותר מתרומה אחת אישרה הוועדה תרומה אחת בלבד, ועמות ות רבות, בהן עמותות המייצגות מגזרים של חסרי יכולת ועמותות אחרות שנזקקו לעזרה בהמשך פעילותן, לא קיבלו אף תרומה אחת. בהיעדר אמות מידה ובהיעדר נימוקים מתועדים למתן התרומות, אי-אפשר לדעת מדוע קיבלו גופים מסוימים כמה תרומות ואחרים לא קיבלו כל תרומה, ומדוע קיבלו גופים מסוימים תרומות שסכומן גדול מהמקובל. מתשובות חברי הדירקטוריון עולה, כי הם ראו כחלק מתפקידם במפעל את הייצוג של גופים מסוימים ופעולה לטובתם. לדעת משרד מבקר המדי נה, מאחר ששמותיהם של הדירקטורים נרשמו על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלהם למבקשי התרומות קודם שאישרו את מתן התרומות. יש לראות בחומרה את מעורבותם של דירקטורים ובכירים במפעל - בגלוי ומאחורי הקלעים - במתן תרומות לגופים מסוימ ים, מעורבות שהקנתה לגופים אלה עדיפות ופגמה בהגינות ובשוויוניות שהמפעל מחויב לפעול בהן. על המפעל לתת דעתו על מצב בלתי תקין זה ולמסד מנגנון שינטרל את הזיקה האישית של בעלי תפקידים במפעל למתן תרומות. יצוין כי כבר בשנת 2003 ציין בית הדין האזורי לעבודה כי "נציג י הרשויות ... מעוניינים להציג הישגים בפני ציבור הבוחרים, תושבי ]במפעל[ המקומיות היישובים בראשם הם עומדים, שהרי זו דרכם לשכנע את הציבור כי הם ראויים לאמונם ולקולם ביום הבחירות. הכהונה בדירקטוריון מפעל הפיס היא אחת הדרכים לעשות כך. בלשון יותר מפורשת - היכולת להשפיע על הקצאת רווחי מפעל הפיס, כך שיגיעו לתחומי הרשות המקומית שלהם. כך יוכלו להראות לתושבי המקום, בוחריהם, כי הם פועלים למענם"21 (ההדגשה אינה במקור). האמור בפסק דין זה אמנם עוסק בהקצאת כספי המפעל לרשויות המקומיות, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, המסר שבו רלוונטי גם לשימוש בלתי תקין בכספי המפעל למתן תרומות לגופים שיש לבעלי תפקידים במפעל עניין אישי בסיוע להם. על המפעל לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי למנוע שימוש לא תקין בתקציב התרומות. 2. הביקורת העלתה כי מבין התרומות האמורות שחבר דירקטוריון המפעל מר יגאל עמדי היה מעורב בהן, שלוש תרומות, בסכום כולל של 56,000 ש"ח, ניתנו לעמותה בירושלים שיושב ראשה הוא אביו. על מכתבי הבקשה נרשם בכתב יד שמו של מר יגאל עמדי. בפברואר 2006 העניק המפעל תרומה נוספת בסך 18,000 ש"ח לעמותה אחרת בירושלים, שאביו של מר יגאל עמדי נמנה עם חברי הוועד שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מטרתה של קבלת אישור הדירקטוריון היא לוודא שהחברות בדירקטוריון האחר לא תפגע בעבודתו של היו"ר במפעל ו לא תגרום בביקורת נמצא כי גברת קודליק השתתפה באישורן של תמיכות בסכום כולל של 45,000 .ש"ח לשלוש פעילויות באשדוד, חלקן בתחום המוסיקה ביוני 2006 טען המנכ"ל לפני נציגי משרד מבקר ה מדינה כי מנהל א' לא היה מעורב בהכנת תכנית התמריצים של המשווקים בשום שנה. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל א' היה המעורב היחיד מטעם המפעל בהכנת טיוטת תכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 . ממכתב יו"ר החברה החיצונית למפעל אף עולה כי לאחר שהחברה הגישה את הטיוטה למנהל א', איפשר המנהל למשווקים לערער על היעדים שנקבעו בטיוטה ועשה בה שינויים, שלא כפי שנהג בשנים קודמות מי שהיה מעורב מטעם המפעל בהכנת טיוטות תכניות התמריצים למשווקים. לא מן הנמנע שבדיקה יסודית של מעורבותו של מנהל א' בתכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 ושל פעולותיו בתחומים אחרים הייתה מעלה כי הוא לא השפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. אולם הביקורת העלתה שהמפעל לא בדק באופן מעמיק אם מנהל א' השפיע בדרך זו או בדרכים אחרות על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו דיווחים על נוכחותו של מפקח -העל או ממלאי מקומו בהגרלות המפעל. רק בעקבות הערות משרד מבקר המדינה ביקש המפעל ממפקח-העל להמציא לו דיווח על מועדי הנוכחות שלו ושל ממלאי מקומו בכל ההגרלות שהתקיימו בתקופת העסקתו במפעל. באוגוסט 2006 מסר מפקח-העל למנהל אגף זכיות והגרלות במפעל רשימת נוכחות שלו ושל נציגיו בהגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא"80 בלבד, בתקופה שבין 2.7.05 ל- 1.8.06 . מהדיווח עולה כי בין 2.7.05 ל- 31.12.05 התקיימו בסך הכול 1,443 "הגרלות "לוטו ו"אקסטרא"; מפקח-העל נכח ב -14 מההגרלות, ונציגיו נכחו ב-41 הגרלות. (בסך הכול נכחו הוא או נציגיו ב-55 הגרלות, שהן 3.81% "בלבד מכל הגרלות ה"לוטו וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה); מתחילת 2006 ועד 1.8.06 נכחו מפקח-העל או נצ יגיו ב-11 מהגרלות ה"לוטו" וב-54 מהגרלות ה"אקסטרא", ובסך הכול ב -65 ( 3.84% ) מ - 1,694 מכל הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה. הביקורת העלתה כי לפני שביקש המפעל מעורך הדין שימסור לו דיווח על נוכחותו או על נוכחותם של נציגיו - בעקבות הביקורת - לא יזם המפעל כל פנייה לעורך הדין מאז דצמבר 2003 על מנת לקבל ממנו דוחות על עבודתו השוטפת בתור מפקח-העל; גם כשפנה המפעל בעקבות הביקורת אל עורך הדין בבקשה שימסור לו דיווח על נוכחותו בהגרלות, מסר לו עורך הדין דיווח חלקי בלבד, שכלל מידע רק על הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שהתקיימו מיולי 2005 .בלבד כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל ידע יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אך לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי למנוע זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם; ראשי .קשור בפעילותו ושאינו הולם. הדבר מחזק את המסקנה שעלתה מבדיקת הפרשה שבה היו מעורבים מנהל א' ומשווק א', כי הנהלת המפעל מעדיפה לסיים את הטיפול בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות מהר ככל האפשר, גם אם לא מוצתה בדיקתם. עד מועד סיום הביקורת לא מסרו היועמ"ש החיצונית והמנכ"ל למשרד מבקר המדינה מה נאמר בפגישות המוזכרות במכתב היועמ"ש החיצונית מאפריל 2006 (למרות חשיבותן הפגישות לא תועדו) ולא הסבירו מדוע החליטו לסיים את הפרשה באמצעות הוצאת חוזר רענון בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי המפעל אינם מפיגים את החשש שתפקיד ה"ממונה על אחריות חברתית" נועד בעצם לשמש "סידור עבודה" לעוזרת ב'. מאחר שמדובר בתפקיד חדש במפעל, היה על היו"ר להנחות את היועץ המשפטי להשלים את חוות דעתו ולהידרש במישרין לשאלה מה הוא ההליך הראוי לבחירת מועמד לתפקיד זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר למסור לדירקטוריון מלכתחילה את כל הפרטים הדרושים להחלטתו בעניין התפקיד ובעניין המועמדת לתפקיד. נוכח הגדרות התפקיד, לא היה הדירקטוריון צריך לאשר את המינוי בתור "משרת אמון", אלא לדרוש בדיקה שבה ייקבע אם לשם איוש התפקיד דרוש הליך של מכרז או של קבלת הצעות. על הדירקטוריון לבחון את הנושא מחדש, גם נוכח הספקות בעניין מחויבותו בדבר אופן מימוש העקרונות שקבע ארגון WLA , ובכלל זה לבחון אם אכן דרוש למנות לשם כך עובד מיוחד או שמא עובד שהמפעל כבר מעסיקו יכול למלאו לצד תפקידיו האחרים. 5. השלמת הבדיקות בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה: (א) בפגישה שהתקיימה בתחילת אוגוסט 2006 בהשתתפות נציגי משרד מבקר המדינה, היו"ר, המנכ"ל ונציג מבקר הפנים (להלן - הפגישה) הועלה כי עד אותו מועד לא הודיע המנכ"ל ליו"ר שבבדיקת מבקר הפנים נמצא שלכאורה מרבית המשווקים הנוכחיים גבו סכומים עודפים מהזכיינים, וכי היו"ר לא דרש מהמנכ"ל לעדכן אותו על תוצאות הבדיקה האמורה, אף שעברו כשמונה חודשים מאז ביקש ממנו הבהרות בנושא. בפגישה הועלה גם כי המנכ"ל לא דיווח ליו"ר על הבדיקה שעשה מבקר הפנים בנושא בשנת 2005 , ובה נמצא שמשווקים א' וב' גבו לכאורה מהזכיינים סכומים עודפים, וכי גם לאחר התערבות היו"ר בנושא, לא הורה המנכ"ל למבקר הפני ם להשלים בדיקה זו. (א) משרד מבקר המדינה העלה את הממצאים האלה: היו"ר והדירקטורים לא העבירו לדירקטוריון דוחות נסיעה; רק מקצת העובדים שהצטרפו לנסיעות היו"ר לחו"ל (6 מתוך13 נסיעות) הגישו דוחות נסיעה למנכ"ל; המנכ"ל לא העביר כלל דוחות נסיעה ליו"ר, חלק מהסמנכ"לים ומקצת העובדים לא הגישו דוחות נסיעה לחו"ל, שלא כנדרש; חלק מדוחות הנסיעה הוגשו בדיעבד, רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא או בעקבות הביקורת. . מתשובות המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית עולה כי כמו בפרשת ההדלפה גם הטיפול בפרשה הנדונה התמקד באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המעשים המיוחסים לעובדת - שימוש במשאבי המפעל לשם הפצת חומר שאינו קשור לעבודה ואינו הולם ואפשר שהפצתו היא עבירה פלילית - היה על המנכ"ל לנקוט פעולה שתביא למיצוי הדין עם העובדת ככל שניתן ותמנע ממנה לחזור על המעשה. שיחת נזיפה ואזהרה, שעצם קיומה שנוי במחלוקת, אינה מהווה טיפול יעיל וראוי בפרשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר בן זיקרי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לו זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונה לחבר מועצה - ולתת לזיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליו להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים, בייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. ,המפעל מקצה סכומי כסף גדולים למימון הקמת מבנים המיועדים למטרות שקבע וחשוב מאוד שהמבנים ישמשו רק למטרות אלה. על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימוש בהם, ושהם יתוחזקו כראוי. הביקורת העלתה שהמפעל אינו עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינו עושה סקרים שוטפים ומקיפים; בנהליו אין הנחיות מפורטות בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימוש במבנים; הנהלתו אינה מדווחת לדירקטוריון שלו על חריגות כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעת על הצורך לקבל דיווחים על החריגות ועל הצעדים שראוי שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן. על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו. על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן. על דירקטוריון המפעל לדון בהקדם באופן טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים ליישום ההחלטות שיקבל בנושא. מפעל הפיס הוא גוף שמטרותיו ומהותו ציבוריים הם והכנסותיו מכספי ציבור. עליו לנהוג בחסכנות לצמצם את הוצאותיו על מנת שיהיו ברשותו יותר כספים להשקעה למען מטרות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהות של המפעל על נסיעות של מנהליו ועובדיו לחו"ל, ונוכח הממצאים שהועלו בבדיקה, על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את הנושא ולנקוט את כל הצעדים הדרושים, ובהם קביעת כללים כדי שיבוצעו רק הנסיעות החיוניות וישתתפו בהן רק עובדי המפעל הדרושים. .בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון העלתה כי הנסיעות של עובדים לחו"ל לא הובאו כלל לא ישור הדירקטוריון, כמתחייב מהנוהל, וכי רק מנכ"ל המפעל החליט אם לאשרן. עוד נמצא כי בין יוני 200368 לאפריל 2006 הובאו לאישור הדירקטוריון רק שש מ-13 הנסיעות של יו"ר הדירקטוריון, מר שמעון כצנלסון, שהתקיימו באותה תקופה, וכי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, לא הביא את נסיעותיו לאישור יו"ר הדירקטוריון, שלא כנדרש על פי הנוהל. 1. הועלה שוועדת הפרסום אישרה התקשרויות עם עמותות וגופים לפרסום או למתן חסות, ובה בעת דחתה בקשות של גופים אחרים להתקשרויות כאלה במחירים דומים, שנועדו להביא לפרסום לאוכלוסיות דומות בגודלן או גדולות יותר. יצוין כי חלק ממקבלי החסויות קיבלו גם תרומות מהמפעל. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא ניתן לדעת מה היו השיקולים לאישור בקשה להתקשרות לצורכי פרסום או חסות או לדחיית הבקשה להתקשרות, שכן הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה אינם כוללים נימוקים להחלטות אלה. עולה חשש כי התקשרויות אלה היו תרומות במסווה של פעילות פרסומית. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה דחתה, בלא שהדבר הוסבר בפרוטוקול, גם מבקשים המתאימים לכאורה לעקרונות שפירטו המפעל וסמנכ"ל השיווק בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה. אולם מאחר שלא נקבעו אמות מידה לבחירת הגופים מקבלי החסות, והוועדה פועלת לפי שיקול דעתה הבלבדי, קיימת אפשרות שהחלטותיה יתקבלו שלא רק משיקולים מקצועיים ענייניים. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שהחלטות הוועדה אמורות להתקבל באופן מקצועי, כפי שציין המפעל בתשובתו, אין מקום שבעלי תפקידים בכירים במפעל יתערבו בהחלטות הוועדה. יצוין כי הסברי המפעל שהובאו לעיל לא צוינו בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום. עוד יצוין כי כבר במרס 2005 המליץ המבקר הפנימי של המפעל "לתעד .את שיקולי הוועדה לפחות באשר לרכישות שהחליטה לאשר. התיעוד אמור לכלול התייחסות לשיקולים המרכזיים (כמותיים ואיכותיים) באופן שניתן יהיה להתחקות בדיעבד ולבחון את סבירות ההחלטה שנתקבלה". עד מועד סיום הביקורת בנושא, אוגוסט 2006 , לא יושמו המלצות המבקר הפנימי. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הפרסום לכלול בפרוטוקולים שלה, בין היתר, את עיקרי הדברים שהועלו בדיון, את ההחלטות שהתקבלו ואת נימוקיהן. 3. הועלה שוועדת הפרסום החליטה לממן פרסומים בגופים שונים בגלל בקשות של היו"ר או המנכ"ל . הדבר מחזק את החשש שבהיעדר אמות מידה לבחירת הגופים שיקבלו חסות או ייתנו שירותי פרסום ישמש תקציב הפרסום למתן תרומה. להלן דוגמאות: לפי הפרוטוקולים של הוועדה, בשנים 2004 ו- 2005 היא החליטה להתקשר בארבעה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב - 232,250 "ש"ח, לפי בקשת יו ר הדירקטוריון. כמו כן החליטה להתקשר בחמישה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב- 60,888 .ש"ח, לפי "בקשתו" או "המלצתו" של המנכ"ל לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהיו"ר והמנכ"ל פנו לוועדה במישרין בבקשות להפנות כספים מתקציב הפרסום לגופים שונים מעוררת חשש שאכן מדובר למעשה בתרומות שהשיקולים לנתינתן לא היו שיקולי פרסום. 1. הביקורת העלתה שהמפעל השתמש בתקציב התרומות למימון פעילויות פרסום. על פי מכתבי ההודעה עולה ששלוש המחאות בסכום כולל של כ- 37,000 ש"ח מתקציב התרומות הועברו ישירות לחברות פרסום. עשר תרומות אחרות בסכום כולל של 88,600 ש"ח מתקציב התרומות יועדו, לפי ההודעות על אישורי התרומות, למתן חסות או לפרסום המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, העברת ההמחאות למקבלי התרומות על ידי חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה איננה בגדר "אקט יחצ"ני מובהק" כפי שטען המפעל בתשובתו; העברת ההמחאה בדרך זו עלולה ליצור את הרושם שהתרומה ניתנה בזכות מוסר ההמחאה, ולפיכך היא פסולה. על המפעל לחדול אפוא מדרך פעולה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי קבלת ההחלטות על ידי המועצה, תעשה בהיעדרם של כלים שהם בסיס הכרחי לקבלת החלטותיה. היעדרן של אמות מידה המתאימות לחזון המועצה איפשר לחברי המועצה לחלק את תמיכותיה, בין היתר, על פי העדפות ואינטרסים אישיים שלהם, כפי שהועלה בביקורת זו (ראו להלן את הממצאים בנושא). הביקורת העלתה כי יותר ממחצית מקבלי תמיכות המועצה בשנת 2005 באו מיישובים גדולים ומבוססים במרכז הארץ; בעיקר קיבלו תמיכה מבצעי פעולות תרבות מתל אביב ( 30% ( מסכום התמיכות) ומירושלים 17% ( ). היישובים שכל בקשותיהם נדחו86 .במספר) הם כולם יישובי פריפריה מהאמור לעיל עולה כי יו"ר המועצה וחבריה ומנהלת המועצה לא ייחדו את תשומת הלב הראויה לחובה המוטלת על חברי המועצה וועדותיה להימנע מפעילות בניגוד עניינים, לרבות פעילות במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם נוכח האשמותיו החמורות של מר ששון, על המפעל והמועצה הייתה מוטלת החובה לבדוק בדחיפות וביסודיות את טענותיו בהתאם לאמור בנוהלי המפעל ובנוהלי המועצה, לפנ ות למנהל היחידה המשפטית ולהיוועץ במועצה הציבורית המייעצת של המפעל (להלן - המועצה המייעצת), כדי למנוע פעילות .הראות של אינטרסים ציבוריים, ואף הוחלו עליו נורמות ציבוריות חשובות בפסיקה ובחוק. עם זאת, מממצאי הביקורת המפורטים בדוח זה עולה כי המפעל והעומדים בראשו לא הפני מו די את מהותו הציבורית של המפעל ואת חובתם לנהוג, בין היתר בנושאים המתוארים בדוח זה, בהגינות, בשקיפות ובשוויוניות, כאשר טובת הציבור הרחב, ורק היא, עומדת לנגד עיניהם; חמורה במיוחד היא חלוקת התמיכות והתרומות מכספי המפעל אגב העדפה בלתי עניינית של גופים ומגזרים, שנראה כי את ענייניהם רצו בעלי תפקידים במפעל לקדם; העדפה כזאת משמעה פגיעה בגופים ומגזרים אחרים. אי -הפנמת מהותו הציבורית של המפעל עולה גם מההתנגדות העקבית שהביעו המפעל והעומדים בראשו בשנים האחרונות להחלת חוקים שאכפו על המפעל נורמות ציבוריות, ומחלק מתגובות יהם על ממצאי הביקורת. ראוי לציין לשבח כי הנהלת המפעל נקטה צעדים לתיקון חלק מהליקויים שהועלו. אולם תיקונים מסוימים, בין היתר בנוגע להוצאות ולחלוקת כספי המפעל, נעשו תוך הסתייגות עקרונית מחובתו של המפעל לנהוג על פי אמות מידה ציבוריות (בין השאר, בטענה שהמפעל הוא חברה פרטית) והסכמה לנהוג על פי אמות מידה אלה רק משום שמשרד מבקר המדינה עמד על כך. הדבר מעלה חשש כי בעלי תפקידים במפעל מעוניינים להמשיך ולשמר את יכולתם להשתמש בחלק ממשאביו לתועלתם האישית. אחת הבעיות במפעל, שנדונה בהרחבה בפסק דין גדות, היא שבשונה מחברה פרטית "רגילה", למפעל אין בעלי מניות שיש להם עניין וכלים להבטיח את ניהולו התקין, ולכן אין בו מנגנוני בקרה בסיסיים המצויים על פי רוב בחברה פרטית. מן הראוי שבעיה זו תבוא על פתרונה. על המפעל לתקן בהקדם את כל הליקויים שהועלו בדוח זה. כן ראוי כי האסיפה הכללית של המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים, נציבות שירות המדינה (לגבי נושא המתנות) והממונה על השכר במשרד האוצר - ידונו בהקדם בממצאי הדוח, הן במישור הכללי והן במישור האישי בנוגע לבעלי תפקידים במפעל, וינקטו את כל הצעדים המתחייבים מכך. במסגרת זו מן הראוי לבחון את אחריותם האישית של יו"ר דירקטוריון המפעל, מר שמעון כצנלסון, ושל מנכ"ל המפעל, מר שאול סוטניק. המשך פעולתו של המפעל באופן המתואר בדוח זה עלול לפגוע קשות בבסיס קיומו של המפעל, והוא - אמון הציבור בו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האינטרס הציבורי החשוב שבעניין, מן הראוי כי שר האוצר, האחראי למתן ההיתר לביצוע ההגרלות של המפעל, ושר המשפטים, בין היתר מתוקף סמכותו לאשר שינוי בתזכיר המפעל ובתקנונו, יבחנו את הדרך ההולמת להחיל בהקדם על המפעל (לרבות בחקיקה) את כל הנורמות הציבוריות שראוי שיחולו עליו (בהן הנורמות שצוינו בדוח זה), בהתחשב בנתוניו המיוחדים כגוף העוסק בהגרלות ובהימורים, במהותו ובמטרותיו. בין היתר ראוי שישקלו להרחיב את הפיקוח הציבורי על המפעל, כפי שהומלץ עוד בדוח מבקר המדינה משנת 1994 ובפסק דין גדות. הסדרה זו יהיה בה כדי לתרום לשיפור פעילותו של המפעל ולהגברת אמון הציבור בו. מטרתו העיקרית של המפעל - שלשמה נתן לו שר האוצר היתר בלעדי וייחודי לגייס כספי ציבור באמצעות הגרלות והימורים - היא לממן פעילויות של הרשויות המקומיות בתחומי הבריאות, החינוך, הרווחה, התרבות והאמנות, כתחליף למימון המדינה. הכספים המתקבלים בידי המפעל הם כספי ציבור. המפעל הוא נאמן הציבור ועליו לפעול לטובת הציבור ובהתאם לנורמות ראויות. לדרך פעולתו של המפעל ולשימוש שלו בכספי הציבור המופקדים בידיו בנאמנות יש אפוא השפעה ישירה על כלל הציבור. בעבר, בעקבות דוחות של משרד מבקר המד ינה, פרסומים באמצעי התקשורת וביקורת ציבורית חריפה, שיפר המפעל את דרכיו בחלק מתחומי פעילותו, מנקודת לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפעול ככל האפשר לצמצום של ביטולי הנסיעות ושל הוצאותיו בגין ביטולי נסיעות, וכן ראוי שהמפעל ינצל את ההטבות שהוא זכאי להן בתור לקוח מועדף. 1. לדעת משרד מבקר המדינה, טיפול המנכ"ל בפרשת הדלפת המידע מקובץ הזכיינים פגם במידת ההרתעה של המפעל מפני פעולות בלתי תקינות של עובדיו והעביר מסר שלילי לעובדים: המנכ"ל הפסיק ללא סיבה עניינית את חקירת הפרשה בעיצומה בלי שנקט צעדים כלשהם כלפי מי שנחשדה בהדלפת המידע ממאגר סודי זה של המפעל; המנכ"ל גם לא הורה לנקוט צעדים כלשהם נגד עובדים שהועלה כי השתמשו במערכת המחשוב של המפעל להפצת חומר שאינו .הזכיינים - לא החלטה המאמצת את החלטת המנכ"ל שלא להמשיך ו לבדוק את הנושא ולא החלטה אחרת. על המפעל מוטלת חובה להקפיד כי הנתונים בדוחות שהוא מכין לצורכי בקרה וביקורת פנימיים שלו, ולצ ורכי עמידה בתקנות מס הכנסה (ניכוי הוצאות מסוימות), התשל"ב- 1972 (להלן- תקנות מס הכנסה), יהיו מלאים ומדויקים. . ,יצוין כי בתחילה התנגדו בתוקף העומדים בראש המפעל, ובהם היו"ר והמנכ"ל להצעות להחיל על המפעל את החוקים המוזכרים לעיל, בין היתר בטענה שהמפעל הוא חברה פרטית ועל כן אין מקום להכפיפו לנורמות הציבוריות שבחוקים אלה. אולם טענות המפעל נדחו בין היתר על ידי היועץ המשפטי לממשלה, וכאשר נדונו ההצעות בוועדות הכנסת הנוגעות בדבר, חזר בו המפעל מהתנגדותו העקרונית והסכים להחלת החוקים עליו, חלקם בסייגים.

.מהנתונים בטבלה עולה כי מאז שנת 2003 גדל סכום התרומות שנתן המפעל פי שמונה לערך. הביקורת העלתה כי על אף האמור לעיל, המפעל לא פירט בהצעות התקציב שהגיש לדירקטוריון את הנימוקים לקביעת הסכום שהקצה לתרומות; מהפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון שבהן אושרו הצעות התקצ יב גם אין עולה כי מי מהדירקטורים ביקש הסבר לקביעת תקציב התרומות ופרטים על התרומות שניתנו, או שהתקיים דיון בנושא; יצוין כי החלטה של הדירקטוריון בעניין תרומה ספציפית, התקבלה רק בקשר לתרומה בסך מיליון ש"ח שניתנה בשנת 200516 .

מפעל הפיס . היבטים בפעולות מפעל הפיס .בביקורת נמצא כי מר עמדי השתתף בהחלטות בדבר אישור של 24 תמיכות בסכום כולל של 1,030,500 ש"ח הקשורות לפעילויות וגופים בירושלים שחלקם מתוקצבים, בין היתר, על ידי עיריית ירושלים, אשר מר עמדי מחזיק כאמור בתיק התרבות והספורט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר עמדי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו לעיר ולגופים בה ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות שהוא חבר בהן, בעת שדנו על תמיכה כספית בגופים שיש לו או לעירייה עניין בסיוע להם, והיה עליו לצאת מישיבות אלה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול. הלכה פסוקה היא כי ניגוד עניינים יכול להיות גם בין שני עניינים ציבוריים של נושא המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה בהשתתפותו של מר עמדי בהחלטות על מתן תמיכות בסכומים גדולים לפעילויות ולגופים הנמצאים בירושלים, אשר גם במסגרת תפקידו בעירייה כמחזיק תיק התרבות והספורט היה לו עניין לקדם אותם, הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים בין שני העניינים הציבוריים שלהם הוא מחויב, שלא על פי חובותיו בעניין זה לפי הפסיקה ולפי נוהלי המועצה. (1) הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטות הוועדה לאמנויות הבמה לתת שתי תמיכות בסכום כולל של 30,000 .ש"ח לפעילויות וגופים הקשורים בעמק יזרעאל הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטת הוועדה לאמנויות הבמה לתת למקהלה תמיכה בסך 15,000 .ש"ח לסיוע במימון הנסיעה של חברי המקהלה לארה"ב מהתכתובת האמורה עולה כי מר ברושי ניצל את תפקידו במועצה לתרבות ואמנות כדי לנסות ולקדם את ענייני המועצה האזורית שבראשה עמד. הניסיון אמנם לא עלה יפה, אך בעשותו כן פעל מר ברושי בניגוד עניינים תוך ניצול מעמדו במועצה לתרבות ואומנות. הביקורת העלתה כי ברשימת המופעים שאישר מר ברושי נכלל גם מופע של תזמורת בנהלל שבעמק יזרעאל. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את העובדה שמר ברושי היה שותף להחלטה לתמוך בסכום ניכר בכנס של איגוד שהוא עומד בראשו. נוכח ממצאי הביקורת נראה כי התמיכה של המועצה בכנס זה הושפעה מכך שמארגני הכנס והעומדים בראשו חברים במועצה ובוועדותיה. לדעת משרד מבקר המדינה הייתה מוטלת על מר ברושי החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מניגוד העניינים הכרוך בהשתתפות בהחלטות הנוגע ות לגופים שבראשם עמד. מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי מר ברושי לא פעל על פי חובותיו בעניין זה והוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד לנוהלי המועצה. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות המועצה עולה לכאורה כי מר ששון השתתף בחמש החלטות של ועדות המועצה על תמיכה בעיריית חולון, בחברות עירוניות הקשורות בה ובתושבי העיר, בסכום כולל של 244,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה תשובתו של מר ששון מדגישה את החשיבות של רישום פרוטוקולים ממצים של ישיבות המועצה וועדותיה תוך ציון נוכחות החברים והשתתפותם בקבלת החלטות, וכן את החשיבות של מסירת מידע לחברי הוועדה על המבקשים ובכלל זה על מקומות מגוריהם. זאת כדי למנוע אפילו מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי שחברים שעניין הנוגע להם נדון בישיבה יצאו ממקום הישיבה ויוודאו כי הדבר נרשם בפרוטוקול. יש לציין לשבח את ההקפדה בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהיו"ר וחברי מועצה לא פעלו על פי המתחייב מהכללים למניעת ניגוד עניינים ומנוהלי המועצה, לא הודיעו מראש על זיקותיהם ולא נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות הנוגעים למבקשי תמיכה שיש להם עניין ישיר או עקיף בהם. יש לראות בחומרה גם את העובדה שמאז הוקמה המועצה לא נקטו חבריה את הצעדים הדרושים לבחינת סוגיית ניגוד העניינים בפעילות המועצה וועדותיה ולקביעת הנחיות ברורות בעניין זה, נוסף על האמור בעניין זה בתקנון ההתאגדות של המפעל, בנוהלי המועצה ובפסיקה. מממצאי הביקורת עולה כי בפועל היו"ר וחלק מחברי המועצה וועדותיה אכן קידמו בכמה מקרים מתן תמיכות לגופים שהיה להם עניין בהם. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר הדירקטוריון לא נהגו בכספי הציבור ברגישות ובאחריות הנדרשות. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להורות למועצה לקיים בדק בית יסודי בעניין פעילותה ולבחון אם יש מקום לעצור לאלתר את אישור התמיכות עד להשלמת הבדיקה האמורה. על המועצה וועדותיה להתקין בהקדם אמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות (בדומה למבחנים .לחלוקת כספי תמיכות שגיבש, למשל, משרד המדע, התרבות והספורט לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ). באמצעות אמות המידה יוכלו עובדי המועצה לבחון אילו בקשות עומדות בתנאי הסף קודם הדיון בוועדות. על בסיס אמות המידה אף תוכל המועצה לקיים הליך בדיקה מובנה ומושכל לאישור או לדחייה, בלא שהוועדות יצטרכו לדון במאות בקשות בשנה אל א רק במקרים חריגים שתגדיר המועצה (כפי שנהוג לגבי ההקצבות השנתיות של המפעל לרשויות המקומיות). בשיטה זו גם ייבחנו כל הבקשות לתמיכה בשקיפות, בהגינות, באחידות וללא משוא פנים. על המועצה וועדותיה לתעד כראוי את דיוניהן בדרך שתשקף את הנימוקים להחלטותיהם ואת נוכחות חברי המועצה בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם. זאת ועוד - יש להתחשב בחובה לתת ייצוג הולם לשני המינים, למגזרים שונים של האוכלוסייה, לכל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים. החסויות מיועדות לקדם מכירות ולשפר את השיווק של הגרלות המפעל, ולכן ערכה השיווקי של החסות המוצעת צריך להיות השיקול המרכזי בהחלטת הוועדה אם לאשר את מתן החסות. הביקורת העלתה כי ועדת הפרסום החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסות לאירועי תרבות בלא שהובהרה בפרוטוקול הישיבה התועלת העסקית שהמפעל יפיק מכך. נמצאו שבע דוגמאות כאלה למתן חסויות לאירועי תרבות, שארבעה מהם התקיימו בעיר אשדוד; הסכום הכולל של אותן חסויות היה כ- 295,000 ש"ח. מאחר שהמועצה היא הגוף במפעל המופקד על מתן תמיכות לגופים כאלה, לא הייתה ועדת הפרסום רשאית לקבל החלטות אלה. .בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא פורטו כאמור הנימוקים לאישור החסויות האמורות, וגם לא נראה כי השיקול המרכזי בהחלטה היה אכן קידום השיווק של הגרלות המפעל. בביקורת נמצאו שמונה מקרים של תרומות המסתכמות ב - 104,000 ש"ח, שנתן המפעל לאירועי תרבות, ששניים מהם התקיימו בעיר אשדוד. 3. הביקורת העלתה כי ההחלטות בעניין החסויות והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. מהאמור לעיל עולה כי למעשה מתבצעות במפעל במקביל, באמצעות יחידות אחרות של המפעל ותקציבים שלא נועדו לכך, פעולות של תמיכה כספית בפעולות תרב ות בלא שנראה כי נבחנו כראוי. באחדים מן המקרים הנזכרים בולטת מעורבותו המשמעותית של היו"ר. לדוגמה, הוועדה הבין-תחומית דחתה במרס 2005 בקשה לתמיכה בפסטיבל "ההתיישבות העברית מצדיעה לירושלים", בסכום של 100,000 ש"ח אך לבקשת היו"ר, אישרה ועדת הפרסום לתת 50,000 ש"ח באמצעות מתן חסות, בלא שדווח לה כי הוועדה הבין- תחומית דחתה את הבקשה ומדוע דחתה אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שכל הקצאה כספית תמומן באמצעות הסעיף התקציבי שנועד לה ותאושר בידי הגוף במפעל המוסמך לטפל בה. אין זה ראוי לממן תמיכות לאותו גוף או אירוע מסעיפי תקציב ותחומי פעילות שונים של המפעל. על ועדת הפרסום וועדת התרומות להימנע מלקבל החלטות לגבי מתן חסות ותרומות לאירועי תרבות בלא תיאום עם המועצה, ויש לקבל החלטה רק לאחר שנבחנו במלואם השיקולים העסקיים והאחרים למתן התמיכה או התרומה. על המפעל להקים מאג ר מידע ממוחשב מרכזי שיאפשר ליחידותיו לבדוק אם בקשות לתמיכה, לחסות או לתרומה שהועברו לטיפולו, הוגשו גם ליחידות אחרות, מה החליטו אותן יחידות ומדוע. כל זאת כדי למנוע אישור של תקציבים לאותו גוף בידי כמה יחידות בלא תיאום, או אישור בקשה בידי יחידה אחת לאחר שנדחתה מסיבות מוצדקות בידי יחידה אחרת. ,יצוין כי החלטה זו התקבלה בניגוד עניינים, שכן גם מר לוי, בהיותו ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה. ולכן גם הוא היה חייב לדווח לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא מנוע מלהשתתף בישיבתה הנוגעת לעמותה ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה; ולהיעדר מאותה ישיבה. 4. הביקורת העלתה כי המדור לפיקוח על הבנייה בעירייה לא ניהל תיק פיקוח עדכני על המבנה כנדרש בחוק התכנון והבנייה85 . מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי. ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד. על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לשוב ולבדוק את התפקידים האמורים של היו"ר על פי העקרונות שנקבעו בדוח מבקר המדינה משנת 2004 בעניין אופן בדיקת מינוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגוף אחר. כ ן עליו (א) הביקורת העלתה כי באפריל 2006, כשדיווח היו"ר לראשונה על חברותו בדירקטוריון של חברה א', הוא לא פעל על פי העקרונות שנקבעו בדוח האמור של משרד מבקר המדינה, אף שעקרונות אלה אומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. כאמור, היו"ר הסתפק בדיווח לדירקטוריון כי התבקש לשמש חבר דירקטוריון בחברה א' וכי הוא נתן את הסכמתו לכך; הוא לא דיווח על קשריה של חברה א' עם חברה ב', ואף לא ציין שאחיו שימש בעבר מנכ"ל חברה ב' בעבר ומשמש בהווה מנכ"ל חברה א'. הוא גם לא פירט בפני הדירקטוריון את מבנה החברה ואת תחומי פעילותה, ואף לא את קשריה של חברה ב' עם גופים ציבוריים, כנדרש. רק באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא כאמור היו"ר לאישור הדירקטוריון בדיעבד, את מועמדותו לדירקטור בחברה א', וציין כי אחיו הוא אחד הבעלים של חברה א' ושותף בחברה ב', שהיא חברת האם של חברה א'. על פי תמליל הישיבה, היו"ר לא פירט את עיסוקיה של חברה ב' באר ץ ולא ציין שהיא מתקשרת עם גופים ציבוריים, אלא מסר לדירקטוריון כי וידא שלמפעל הפיס אין שום קשר עם שתי החברות. בדצמבר 2006 , בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה, הביא היו"ר לאישור (בדיעבד) בפעם השלישית את מועמדותו בתור דירקטור בחברה א', וציין כי לחברה א' "אין שום פעילות בישראל ומכאן לא יכול להיות לה קשר למוסדות חברה [ היא אחד מהבעלים של]'שחברה ב[ עובדה]ה[ .וגופים ציבוריים בישראל אין לה כל רלוונטיות לענייננו". הדירקטוריון אישר בדיעבד את בקשתו של ]'א היו"ר. (ב) גם דירקטוריון המפעל לא פעל על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 , אף שהנהלת המפעל אימצה אותם כהנחיה לביצוע. לאחר שקיבל הדירקטוריון את דיווח היו"ר באפריל 2006 , הוא לא בדק את המידע שמסר היו"ר ולא קבע אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים בין תפקידיו של היו"ר. אין זה מן הנמנע כי לו נעשתה בדיקה מסודרת של החשש לניגוד עניינים, היה הדירקטוריון מוצא כי אין חשש לניגוד עניינים או קובע תנאים למינוי והסדרים למניעת ניגוד עניינים, אולם כאמור הבדיקה לא נעשתה כלל, ובכך יש טעם לפגם. .לדרוש מהיו"ר למסור לו את כל הפרטים הדרושים לבדיקה האמורה, ובכלל זה להודיע לו אם הוא מקבל שכר כלשהו עבור מילוי תפקידים אלה. על המפעל לפעול למימוש העקרונות שנקבעו בעניין בדוח מבקר המדינה האמור ואומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. עוד בשנת 2004 , בדוח מבקר המדינה על מפעל הפיס 77 שעסק במי נוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגופים אחרים, כתב משרד מבקר המדינה כי "כדי להבטיח מינהל תקין וטוהר מידות, מן הראוי לקיים, קודם מינוים של עובדים ובעלי תפקידים בגוף ציבורי (לרבות גוף דו-מהותי) לתפקידים מחוץ לגוף, בדיקה של חשש לניגוד עניינים... מן הראוי לבדוק את החשש לניגוד עניינים כלהלן: על העובד או בעל התפקיד שקיבל את הצעת המינוי (להלן - המועמד) לדווח בכתב לגורמים המוסמכים (כגון המנכ"ל, היו"ר או הדירקטוריון), פרק זמן סביר לפני המינוי, על הצעת המינוי שקיבל, ולפרוס לפניהם מידע מפורט על הגוף שבו הוצע לו המינוי, ו בכלל זה -מבנה הגוף (חברות בנות, חברות אחיות, אשכול החברות שהוא משתייך אליו וכיו"ב), תחומי פעילותו, בעליו, מנהליו, הפרויקטים שהוא משתתף בהם וכן הקשרים הקיימים והפוטנציאליים בין הגוף שהוא עובד בו לבין הגוף שבו הוצע לו המינוי. על הגורמים המוסמכים לבדוק את המיד ע ובמידת הצורך לאסוף מידע משלים. עליהם לדון בעניין ולקבוע, באופן מנומק, אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים. אם יקבע שיש חשש לניגוד עניינים, עליהם להחליט אם החשש מונע את המינוי כליל, או שניתן להתיר את המינוי בתנאים שהמועמד יידרש לעמוד בהם. המועמד לא יסכים ל הצעת המינוי בטרם יקבעו הגורמים המוסמכים את עמדתם". .לניגוד עניינים בין תפקידיו. על היו"ר לבקש מהדירקטוריון אישור מפורש למינויו לתפקידים האמורים, כנדרש בהסכם העבודה שלו, ולא להסתפק בדיווח. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד. מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם. .על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. הביקורת העלתה כי רואה החשבון והמבקר הפנימי של המפעל לא עשו ביקורת על פעולות המועצה מאז היווסדה בשנת 2001 . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת שפורטו לעיל יש חשיבות רבה לכלילת בדיקות של המועצה בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי, ועל רואה החשבון של המפעל לבקר בהקדם את פעילותה החשבונאית של המועצה. . לדעת משרד מבקר המדינה כיוון שהמפעל נועד לשרת את כלל הציבור במדינה, מן הראוי שחברי המועצה ייצגו מגוו ן גדול ככל האפשר של תחומי תרבות ואמנות ושל יישובים, זאת במיוחד נוכח הודעת המועצה שהיא תתמוך בצעירים ובתושבי הפריפריה. לכן יש מקום כי מפעם לפעם תהיה תחלופה בין חברי המועצה וועדותיה, הן אלה שמייצגים אזורים ומגזרים בארץ והן אלה שמייצגים את תחומי האמנות השונים. גם יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפעל יפעל ליישום עקרונות הייצוג ההולם של בני שני המינים ושל המגזרים השונים, שהם מעקרונות היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית בישראל, וייתן ביטוי הולם לנשים ולמגזרים השונים במועצה. הביקורת העלתה כי בפועל מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. הביקורת העלתה כי הפרוטוקולים של המועצה וועדותיה, שנכתבו על ידי מנהלת המועצה או עובדת המועצה, נרשמו בקיצור רב ואינם נו תנים תמונה ממצה של הדיון. בדרך כלל לא צוינו בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. כדי להתמודד עם העומס נעזרו הוועדות לעתים ביועצים מקצועיים חיצוניים, שבדקו את הבקשות עוד לפני הדיון במועצה או בוועדה וכתבו את המלצתם. מבדיקת ההחלטות עולה כי לא תמיד התק בלו המלצות היועצים; הביקורת העלתה כי גם הנימוקים לדחיית המלצות היועצים לא נרשמו בפרוטוקולים, אף שמדובר בהחלטות מהותיות המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח סכומי הכסף הגדולים שהמועצה מקצה והחובה לנהוג בשוויון ובהגינות בכל פעולותיה, עליה להקפיד לרשום פרוטוקולים שיכללו את עיקרי הדברים. עליה גם להקפיד לציין בהם נימוקים מפורטים להחלטות. יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק את החשדות לגופם, ולפיכך אין להסיק מדוח זה דבר באשר לנכונותם. הביקורת התמקדה באופן שבו טיפל המפעל בחשדות אלה. .מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להפסיק לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכים להיות ערים לרגישות הציבורית של השימוש בכספי המפעל ולהימנע מחלוקת מתנות שמומנו מכספיו לגורמים כה רבים ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה - לדון בממצאי הביקורת דלעיל, הן במישור הכללי והן במישור האישי, ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פועלת לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובת המפעל כדי לבטל את הצורך בהגדרת "משרות האמון" ותנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה וכיצד ייבחרו המועמדים למלא אותן. מספר המשרות הבכירות במפעל אינו גדול מכדי שיהיה אפשר להכין רשימה סגורה של משרות שתוגדרנה "משרות אמון" ולהגדיר את תחומי פעילותם ותפקידיהם של הממלאים משרות אלה, על פי אותן אמות מידה שצוינו שבתשובת המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשלב הראשון של בדיקת הפרשה ובוודאי בטרם הוחלט כיצד לסיים את הטיפול בה, היה על המפעל לבדוק את מכלול היבטיה, לרבות השאלה האם מנה ל א' נתן דבר מה למשווק א' בתמורה לטובות הנאה שקיבל ממנו לכאורה, והאם במעשיהם השפיעו באופן כלשהו על המפעל. זאת במיוחד משום שבדוח הבדיקה צוין במידה רבה של ודאות כי הקשרים בין שני אלה לא יכלו "להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים" ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מידע מבוסס ובדוק על מידת ההשפעה של הקשרים בין השניים על המפעל, לא יכלו המנכ"ל והיו"ר לקבל החלטה מושכלת בעניין אופן סיום הפרשה. לנוכח החשד למעשים פליליים והחשש שהיה בהם כדי להשפיע על המפעל, הביא משרד מבקר המדינה א ת הפרשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שבחן את המסמכים בנושא, סבר שיש בהם כדי להצביע על חשד לביצוען של עבירות פליליות מסוג שוחד ועל כן הורה על חקירת משטרה בנושא. בעת סיום הגיבוש של דוח ביקורת זה טרם הסתיימה חקירת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע נהלים מסודרים בעניין בחירת עובדי המפעל המלווים נסיעות לחו"ל, כדי שהשיקולים שלפיהם ייבחרו העובדים יהיו ברורים ולא יהיו נתונים לשיקול דעתו של אדם זה או אחר. דברים אלה אינם מתיישבים עם העובדות. בכל התכניות שהוגשו לוועדה לתכנון ולבנייה יועד כל חלל קומת העמודים לסגירה, וכך אכן נעשה; ועקב כך נחסמה יציאת החירום של המוסד הסיעודי לכיוון קומת העמודים. מהאמור לעיל עולה כי ראש העירייה הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בהקמת מבנה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שייעודו אינו תואם את הייעוד שסוכם עליו בהסכם בין העירייה למפעל; ובתכניתם להקים במוסד מבנה שישרת גם אנשים שאינם נמנים עם דייריו, הם לא נתנו את הדעת על רווחתם של הדיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות לחגים לגורמים רבים כל כך ובעלות כה גבוהה, במשך שנים רבות, ללא אמות מידה ברורות, לא ראוי שתיעשה על ידי גוף .שהכנסותיו באות מן הציבור ומיועדות למטרות ציבוריות. על המפעל לשקול מחדש את נושא חלוקת המתנות ולקבוע כללים נאותים בנושא זה. מתגובת המנכ"ל לטיוטה עולה כי הוא לא חלק על הממצאים לכאורה המצביעים על כך שמשווקים א' וב' גבו במשך שנים סכומי יתר מזכיינים. למרות זאת הוא הורה למבקר הפנים שלא להמשיך את בדיקתו בעניינם, והחליט לסיים את הטיפול בנושא באמצעות הפקת לקחים כלליים מכאן ולהבא בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים להשלים את בדיקתו 59 . העובדה שמבקר הפנים לא בדק את הגבייה של כל משווקי המפעל, אין בה כדי לגרוע מחומרת הממצאים לכאורה שהועלו לגבי שני המשווקים שנבדקו. אם היה בידי המנכ"ל מידע שיש בו כדי לערער על נכונות הממצאים שבטיוטה, היה עליו למסור אותו למבקר הפנים ולבקש ממנו לבדוק את המידע ולעדכן את הטיוטה לפיו, אך הוא לא עשה זאת באותה העת60. זאת ועוד; לא נמצאה חוות דעת משפטית הבוחנת, כ מומלץ בטיוטה, את האפשרויות העומדות לפני המפעל לקבלת מידע לגבי תקינות הגבייה של המשווקים לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לקבל חוות דעת משפטית כזאת בטרם הורה שלא להמשיך בבדיקה. מכל מקום, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים לבדוק לאלתר את העמידה במגבלת ה- 75% לגבי כל המשווקים הנוכחיים שלגביהם לא נבדקה מגבלה זו, מאחר שהמידע על פעילותם נמצא בהישג ידו של המפעל. . גם במקרה זה החליט אפוא המנכ"ל לסיים את הטיפול בפרשה במהרה, בלי לבדוק עד תום את כל החשדות שהועלו בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מוסר מסר שלילי לכל משווקי המפעל. יתר על כן, בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה נוצר מצב בלתי מתקבל על הדעת, שבו המפעל המשיך להעסיק ביודעין, בלי לטפל בנושא, שני משווקים שלפי בדיקה פנימית שלו הפרו לכאורה את ההסכם עמו וגבו כספים ביתר מצדדים שלישיים הקשורים לפעילותו (הזכיינים), ושישה משווקים נוספים שיש חשש שגם הם פעלו כאמור. 3. : הדיווח לדירקטוריון (א) הביקורת העלתה כי גם במקרה זה לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על הממצאים שהועלו בבדיקה וצוינו בטיוטה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם החליט המנכ"ל להפסיק את בדיקת הפרשה, היה עליו לה ודיע ליו"ר ולדירקטוריון על ממצאי מבקר הפנים ולבקש שינחו אותו כיצד לפעול. פרוטוקול ישיבת ועדת הביקורת מספטמבר 2005 נכתב באופן כללי ותמציתי, ולכן לא ניתן לד עת האם חברי הוועדה שנכחו בישיבה ביקשו לקבל את טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים, והאם התקיים דיון בנושא; והאם חברי הוועדה ניסו לברר מה משמעות המשפט במצגת ולפיו "ייתכן" שבעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים - באילו סכומים מדובר, באילו משווקים מדובר והאם הם הוחלפו בתקופת הסכם השיווק החדש; והאם ניסו לברר מה הם "שיקולי הפרקטיות" שבגללם החליט המנכ"ל (שנכח בישיבה) שלא להרחיב את הבדיקה. מכל מקום, מהפרוטוקול עולה כי באותה הישיבה לא התקבלה כל החלטה בנושא ביטוח .קשר בין מקום מגוריהם ומקום עבודתם ועיסוקם של חברי המועצה לבין החלטות המועצה על מתן תמיכות, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מ בקר המדינה, על המועצה לקבוע בהקדם מדיניות ברורה בעניין תמיכותיה, שתביא למימוש חזונה ויעדיה - דהיינו למילוי צורכי "תושבי פריפריה הנמצאים בשולי העשייה התרבותית", ולא רק לעידוד פעילויות במרכז הארץ או ביישובים שממילא קיימת בהם פעילות תרבותית ענפה, הנתמכת גם בי די גופים אחרים, כגון משרד המדע, התרבות והספורט והרשויות המקומיות. את המדיניות עליה לתרגם לכללים ברורים ומחייבים בעניין היקפי התמיכות שתעניק לכל אחד מהיעדים, ואמות מידה לקביעת סכום התמיכה לפעילות בודדת יחידה או לגוף יחיד. כיוון שהמועצה לא קבעה כאמור מדיניות ברורה ומלאה ליישום חזונה, ולא קבעה כללים ואמות מידה מפורטים לקבלת ההחלטות בדבר מתן תמיכות וסכומיהן, נוצרה אפשרות שחברי המועצה וועדותיה יקבלו החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. להלן פירוט הממצאים שהעלתה הביקורת בנושא החשש לני גוד עניינים: מאחר שהמפעל עוסק בכספי ציבור חלות עליו, על עובדיו ועל מנהליו נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן הנורמות האוסרות פעילות בניגוד עניינים או תוך חשש לניגוד עניינים. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדות המשנה שלה עולה כי על אף האמור בנוהלי המועצה ובפסיקה, השתתפו חלק מחברי המועצה וועדותיה בקבלת ההחלטות על מתן תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או משום שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או משום שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי הוועדה והן לא נרשמו בפרוטוקול (ראו להלן את ממצאי הביקורת בנושא). לדעת משרד מבקר המדינה, בעשותם כך פעלו חברי המועצה והוועדות במצב שיש בו ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. מטבע הדברים, החלטה על מתן תמיכה לגוף מסוים במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים, באה על חשבון הקצבה של המועצה לתחו מים, פעילויות ויישובים אחרים שהיה ראוי שיקבלו אותה. הביקורת העלתה כי הנוהל לבקרת מבנים אינו מפרט את הצעדים שיהיה על מנכ"ל המפעל לנקוט בעקבות קבלת דיווח על חריגה בשימוש במבנה, מלבד משלוח מכתב לרשות המקומית. על המפעל לעדכן את הנוהל ולכלול בו הוראות בדבר צעדים אלה. הביקורת העלתה כי עד א וקטובר 2006 לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש במבנים אלה. עוד הועלה כי משנת 1999 לא עשה המפעל סקר שימושים מקיף נוסף והסתפק רק בשתי בדיקות מצומצמות, וכי לדירקטוריון המפעל לא דווח על ממצאי סקר 1999 ., וגם לא על חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר מכן עקב כך לא ידע הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעל המפעל לנקוט כדי למנוע אותן. עוד הועלה כי לדירקטוריון גם לא דווח על הסכמת המפעל לשינוי ייעודם של חלק מהמבנים, והיא ניתנה בלי אישורו. .בדוח הבדיקה נקבע כי גם אם יימצא שטענות מנהל א' נכונות, עצם הקשרים הכספיים בין השניים, בייחוד ללא ידיעת הממונים על מנהל א', אינם עולים בקנה אחד עם כללי האתיקה ועם הנורמות המקובלות. בדוח הודגש כי קשרים כספיים בין משווק לעובד בכיר במפעל "אינם יכולים שלא לפגום באובייקטיביות ושיקול הדעת הנקי הנדרשים מכל עובד במפעל. הנ"ל נכון בעיקר לגבי עובד בעמדה אשר... לפעולותיו עשויה להיות השפעה על תוצאותיו ]'מנהל א [ בכירה כשל ".]'משווק א[ הכספיות של יודגש כי מבקר הפנים והיועץ הביטחוני לא בדקו אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה, כיצד השפיעו הקשרים ביניהם על פעולות מנהל א' במפעל ואם נגרם למפעל נזק בשל קשריהם. אי-ביצוע בדיקה זו צוין באופן ברור בדוח הבדיקה. עם זאת הובהר בדוח, כאמור, כי יש למנהל א' היכולת להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' במפעל, וכי "ניתן לציין אינה יכולה ]שהייתה בין השניים[ ברמת וודאות גבוהה כי מערכת יחסים מעין זו ". ]ביניהם[ להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים בדוח הבדיקה הומלץ לבצע בדיקות נוספות על מנת לשפוך אור על פרטי האירוע ולבדוק את נכונות המידע שמסרו המעורבים בו. מכל מקום, בדוח נקבע כי "חומרת הפרטים והתנהלות המעורבים, כפי שידועים עד כה, מדברת בעד עצמה ואינה יכולה שלא לזכות למענה מצד המפעל". .תלונה במשטרה או להביא למיצוי הבירור והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינה מחויבת לפי החוק, וגם אם כתוצאה מכך עלולים המקרים להתפרסם. סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו. תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. 3. מממצאי הביקורת עולה כי בין היתר מחשש לפרסום שליל י, נהגה הנהלת המפעל בשנים האחרונות, ללא יוצא מן הכלל, לסיים בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם במפעל, בלי לבדוק (אפילו לא בבדיקה פנימית) את החשדות במלואם ובלי לבחון את ההשפעה על המפעל במקרים אלה. בשל אותו החשש גם לא דיווחה ההנהלה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. עוד עולה, כי הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, וכי המסמכים הקשורים בחשדות לא תויקו בתיק של המפעל, חלקם אף הוצאו מחוץ למפעל, ואת חלקם ניסה המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. עקב כך לא ניתן לדעת בוודאות בין היתר אם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות במפעל, נוסף על אלה שהועלו במקרים שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולתו האמורה של המפעל אינה ראויה. המסר המועבר באמצעותה לעובדי המפעל וסוכניו ולציבור הוא של סלחנות והבלגה על חשדות חמורים במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפות מבטיחה את טוהר המידות ואת קיומן של נורמות ציבוריות ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים לעיל כראוי, היה עולה כי אין בהם ממש, ואולם הטיפול בחשדות אלה הופסק בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. 4. ,במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות את היועץ הביטחוני, הקב"ט, מבקר הפנים, חברי ועדת הביקורת, המנכ"ל והיו"ר. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות שתוארו בדוח זה לעיל, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. 5. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספי ציבור, חלה החובה לפעול בהגינות ובשקיפות ולמצות את הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות לעיל על מכלול היבטיהן, לפעול לתיקון הליקויים שיימצאו, לנקוט את כל הצעדים הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין, ובשיתוף הדירקטוריון להפיק את הלקחים הדרושים למניעת הישנות המקרים. על המפעל להכין נהלים שיבטיחו שחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו וסוכניו ייבדקו עד תום ויטופלו כראוי. בין היתר ראוי לקבוע בנהלים אלה כי כל מתשובת המפעל עולה כי למפעל אין נוהל בנושא הליך אישור עבודה פרטית. עוד עולה כי שבעה עובדים במפעל, רובם עובדים בכירים, עוסקים בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האיש ורים שפג תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד. נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי. לא נמצא כי מי מעובדי המפעל שהעובדת שלחה להם בדוא"ל חומר שאינו קשור לפעילות המפעל דיווחו על מעשיה, כמתחייב בנוהל. יתרה מזו, בדיקתו של מנהל אבטחת המידע העלתה כי חלק מעובדים אלה העבירו בעצמם חומר כאמור לעובדת. גם העובדת לא דיווחה להנהלת המשרד על דואר בלתי ראוי. למרות זאת לא הורה המנכ"ל לנקוט צעדים כלשהם נגד העובדים האמורים, אף לא נזי פה ואזהרה שלא יחזרו על מעשיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמפעל הוא גוף שמהותו ומטרותיו ציבוריות, מוטלת עליו חובה מוגברת לעקור מן השורש תופעה של הפצת חומר בלתי הולם על ידי עובדיו. . לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לשקול שוב את החלטתו בנושא ובכלל זה את ההחלטה כי בראש המועצה לחינוך יעמוד יו"ר המפעל, נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה בעניין סדרי עבודתה של המועצה לתרבות ואמנות, השפעתם של חבריה על פעולותיה והחלטותיה והשימוש בכספי המועצה לצורך סיוע לגופים הקשורים בהם במצב של חשש לניגוד עניינים. ע ל האסיפה הכללית ודירקטוריון המפעל לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שצוינו בדוח זה, עוד לפני שהמועצה לחינוך תתחיל לפעול - אם אכן תוקם - כדי למנוע את הישנותם בגוף זה. משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ מהסקירה הלקונית שכאמור מסר המנכ"ל לוועדה בעל פה בנובמבר 2003, הוא לא הציג לוועדה נתונים על הליך הפנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין למפקח-על. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפיקוח על ההגרלות במפעל ולזהותו של מפקח העל נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית ותדמיתית, ונוכח סדרי עבודתה של הוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל 79 , היה על המנכ"ל לפרט לפני הוועדה את הליך בחירתו של מפקח-העל. מהאמור לעיל עולה כי את ההתקשרות של המפעל עם עורך הדין יזם המנכ"ל. הוא שהעביר את הבקשה בנושא לוועדה לבחירת יועצים ומומחים, והוא שהציג את הנושא לוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שהמנכ"ל, . ,שכאמור יזם את ההתקשרות, הוא שהציג את הבקשה לוועדת יועצים ומומחים ששימש היו"ר שלה ואשר היה שותף להחלטתה לאשר את ההתקשרות. מהאמור לעיל עולה שהמועצה פועלת למעשה כגוף אוטונומי המנוהל בידי היו"ר ואינו כפוף לנוהלי המפעל. כמו כן הביקורת העלתה שהדירקטוריון והנהלת המפעל לא קיימו בקרה כלשהי על המועצה, על אף היותה כאמור "אורגן" של המפעל המקצה כספים שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל לבחון מחדש את ההחלטה ואת הנוהל בעניין הסכומים שהמפעל מעניק לעובדיו לכבוד אירועים ושמחות, ולפעול לשינוי ההחלטה האמורה ברוח המלצתו של סמנכ"ל המינהל של המפעל משנת 2000 . אין זה ראוי שהמפעל, המופקד על כספי ציבור והמחויב לפעול על פי נורמות ציבוריות, יממן ממקורותיו הוצאות של עובדיו עבור שי שנתנו לכבוד אירוע אישי של עובד אחר במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של היו"ר והמנכ"ל בעניין אישור הנסיעות לחו"ל אינה עולה בקנה אחד עם חובתם להקפיד לקיים את נוהלי המפעל במלואם ולשמש דוגמה לעובדי המפעל. כמו כן היה על יהם להקפיד להביא לאישור הדירקטוריון את הנסיעות של כל עובדי המפעל לחו"ל, כמתחייב מהנהלים האמורים. נוסף על כך, אין די בדיווח בעל פה של המנכ"ל ליו"ר על נסיעותיו המתוכננות, ועליו להקפיד לתעד את קבלת האישור. .של חברי המועצה במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. ראוי גם לקבוע נוהל שיבטיח רישום של הזיקות של חברי המועצה לרשויות מקומיות ולגופים וגילוי נאות של חברי המועצה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בתחילת עבודתה של המועצה בשנת 2001 היה עליה לבקש חוות דעת משפטית שתבהיר כיצד על חבריה לפעול במצבים של ניגוד עניינים ושל חשש לניגוד עניינים ותפרט את הנחיות המפעל, המועצה והחוק בעניין זה. מאחר שלא ביקשה זאת, היה על מנהל היחידה המשפטית - אשר השתתף החל משנת 2004 בחלק מישיבות המועצה וועדותיה ועל כן ידע כיצד הן מתנהלות - ליזום דיון של הנהלת המפעל בנושא. מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החליט לתמוך בפסטיבל זה כבר בדצמבר 2004 , עוד לפני שהוועדה הבין-תחומית התכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה זה מקרה בולט של מתן תמיכה מכספי המפעל משיקולים א ישיים, תוך ניצול מעמדו של מר כצנלסון כיו"ר המפעל ויו"ר הוועדה שאישרה את התמיכה. ,כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור עליו להקפיד שמתן התרומות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני ובשקיפות מלאה. הוצאותיו של המפעל על מתן תרומות לעמותות, לארגונים ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומו ת לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניות בתחום זה ובתקציבים שראוי להקצות לכך. יו"ר המפעל, המנכ"ל והמזכיר, אשר שימשו כוועדת תרומות, קיבלו את החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלב של חברי דירקטוריון המפעל ומנהליו או שימשו כלי לקידום האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתן התרומות באופן שיווני וגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעל להגיש לו בכל שנה דוח מפורט על כל הבקשות לתרומות שהתקבלו במהלך השנה, על הבקשות שנענו ועל השיקולים להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקב אחר כספי התרומות כדי לוודא שהם שימשו למטרה שלשמה נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות. המפעל כתב כאמור למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים בדוח זה. .ייעודו של המפעל הוא להקציב לרשויות המקומיות כספים, שהוא מגייס מהציבור באמצעות הגרלות, למימון השגת מטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה. בפסק דין גדות ציין בעניין זה בית הדין הארצי לעבודה כי "תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו... כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים במפעל הפיס הם כספי ציב ור. מן הציבור . התקבלו ולתועלת הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פיקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו" 25. הביקורת העלתה כי בעקבות ישיבה זו ודיון שהתקיים אצל מנכ"ל המפעל, כתב מנהל אגף בקרה למנהלת המועצה כי לפי התקנון ותזכיר המפעל כפופה המועצה לנוהלי המפעל; אולם כיוון שמבדק ה-ISO במועצה נדחה בשנה, נדחתה בשנה גם החלת נוהלי המפעל על המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר אמות מידה עלולים מבקשים בעלי קשרים שהגישו המלצות לזכות בהעדפה בלתי ראויה. על הוועדה לקבוע אמות מידה כדי להבטיח שבקשות התרומות ייבחנו בצורה שווה והוגנת, תוך מתן ייצוג הולם לכל המגזרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, תמיכה בזכיינים או בקרובי משפחתם הנעשית מתקציב התרומות המיועדות לכלל הציבור, עלולה להעלות חשש, שבקבלת התרומה ניתנה להם עדיפות על פני כלל הציבור. כמו כן ראוי לקבוע אילו מסמכים על יחידים לצרף לבקשתם לקבלת התרומה, כדי שיהיה אפשר לשקול את בקשותיהם באורח מבוסס. .לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מתן התרומות, על המפעל לקבוע בהקדם אמות מידה וסדר עדיפויות, שהם בסיס הכרחי להקצאת כספי ציבור. קביעת אמות מידה ברורות תצמצם או תמנע העדפה של מגזרים מסוימים, מקורבים וזכיינים ותאפשר ביקורת על החלטות המפעל בדבר מתן תרומות. על המפעל לשקול להפסיק את מתן התרומות עד להסדרת הדרך לנתינתן וקביעת אמות מידה מפורטות וגלויות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". .רוב מקבלי התרומות מקבלים את המחאת התרומה מהמפעל בדואר, ומקצתם באים למפעל ומקבלים את ההמחאות בלשכות היו"ר, המנכ"ל או המזכיר. אולם על פי מכתבי ההודעה, המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לידי חברי הדירקטוריון מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש, כדי שימס רו אותן לגופים המבקשים. יש לציין שחברי דירקטוריון אלה גם פעלו כאמור לקבלת אותן תרומות. מסירת המחאות התרומות באמצעות חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה אינה ראויה. העובדה שחבר הדירקטוריון שפעל למתן התרומה הוא שמסר את ההמחאה עשויה ליצור רושם אצל מקבל התרו מה כי מוסר ההמחאה השפיע על ההחלטה לתת את התרומה, וכי המקבל חייב לו תודה על כך. יש בכך טעם לפגם משום שמדובר בכספי ציבור ובנושא משרה ציבורית ולא ב"טובה אישית". במשרדי המועצה מתקבלים מגופים שקיבלו ממנה תמיכה פריטים רבים שהם תוצרי תמיכת המפעל בהם - כגון: תקליטורים עם יצירות מ וסיקליות וסרטים, ספרים ואלבומים יקרי ערך - ופריטים שממחישים את פעולתם ויצירתם של גופים המבקשים ממנה תמיכה. יצוין כי חלק מאותם פריטים מיועדים באופן אישי לחברי המועצה ועובדיה. נמצא כי המפעל אינו מנהל רשימת מצאי של פריטים אלה, והם אינם מאוחסנים כנדרש אלא נלקחים על ידי מקבליהן או ניתנים למנהלים ועובדים אחרים במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להחיל על המועצה בהקדם את נוהל המתנות שלו, ל אחסן את כל הפריטים האמורים כפי שנקבע בנוהל ולדאוג שמנהל אגף המינהל או בעל תפקיד שימונה לכך ינהל רשימת מצאי מעודכנת שלהם. כאשר תגיע המועצה למסקנה כי פריטים מסוימים אינם דרושים לה עוד לצורך ביצוע עבודתה, עליה לתרום אותם לגופים ראויים באופן מסודר ולתעד זאת כראוי. על המפעל להשלים את נהליו בעניין הטיפול במתנות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישומם המלא. על המפעל להקפיד לשלם את הקנסות במועד, כדי שלא יחויב לשלם חובות שהצטברו בגינם. אם האיחור בתשלום נגרם בגלל העובד, על המפעל לחייבו גם בתשלום החוב שהצטבר. . אין זה ראוי שהמפעל יישא בתשלומים בגין עבירות חניה של עובדיו. על המפעל להקפיד לקיים את נוהליו ולגבות מכל עובדיו הנוהגים ברכב צמוד של המפעל את סכומי הקנס ות בגין עבירות חניה שעברו, גם אם מדובר בנסיעה בתפקיד, מאחר שמחובת העובדים לציית לחוקים הקיימים. .הביקורת העלתה כי על פי דוח הוצאות אישיות שהגישו עובדים בתביעה להחזר הוצאות על אירוח במסעדה, במקרים רבים לא היה אפשר לוודא שהעובדים עמדו בתנאי הנוהל. למרות זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלפני שיאשר המפעל את ההחזרים הכספיים הוא יוודא כי הסכומים הוצאו לצורך מילוי התפקיד וקידום ענייני המפעל, וכי העובדים שדרשו החזר הוצאות פעלו לפי תנאי הנוהל. .משרד מבקר המדינה בדק את האמצעים שנקט המפעל להפסקת החריגה בשימוש שנעשתה ב-13 המבנים שדבר החריגה בשימוש בהם התגלה לו ממרס 2006 . יצוין כי המפעל החל לנקוט אמצעים כאלה רק במהלך הביקורת ובעקבותיה. ארבעה מהמבנים האמורים היו מבנים נטושים או מבנים שתחזוקתם ירודה; ובשאר נעשה שימוש שאינו תואם את השימוש שסוכם עליו בהסכם בין המפעל לרשויות המקומיות. נמצא כי עד אוגוסט 2006 הצליח המפעל להפסיק את החריגה בשימוש רק בשניים מ-13 .המבנים האמורים לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לשעבר להורות על ביצוע בדיקה יסודית של הנושא. לא מן הנמנע כי הבדיקה הייתה מעלה שמנהל ב' נהג כשורה ולא היה לו קשר לחברה. אולם החשד לא נבדק, ובכך יש טעם לפגם. היעדר טיפול בחשד האמור גם העביר מסר שלילי לעובד י המפעל (שלפי תשובת המנכ"ל לשעבר, חלקם ידעו על החשד) ופגם בהרתעה מפני ביצוע פעולות בלתי תקינות. .על המפעל להחליט כיצד לנהוג במנהל ב'. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם הבדיקה של פרשה זו לא מוצתה על ידי המפעל. אם החשדות נכונים (ולמשרד מבקר המדינה לא הוצגו מסמכים שיש בהם לאשש או להפריך חשדות אלה), מדובר בהפרה של חובת הנאמנות של מנהל ב' כלפי המפעל. על כן היה על המפעל למצות את בדיקת הנושא, ובכלל זה לברר אם מנהל ב' ניצל את תפקידו על מנת שהחברה תקבל עבודה מהמפעל, ואם קיבל טובת הנאה בתמורה לכך ובתמורה להשתתפותו לכאורה בביצוע העבודה. לפי הממצאים היה כמו בפרשות האחרות המתוארות לעיל, המסמכים הקשורים בנושא לא תויקו בתיקו האישי של מנהל ב' או בתיק אחר של המפעל, ולא הוכנה תרשומת של שיחת הבירור שלטענת המנכ"ל לשעבר היא קיימה עם מנהל ב', ולטענת מנהל ב' לא התקיימה. ממסמכי המפעל עולה אפוא כי מנהל ב' חרג כמה פעמים מסמכויותיו ומנוהלי המפעל. הנהלות המפעל השונות נהגו בחריגות אלה בסלחנות ולכל היותר באמצעות מתן אזהרות. על פי המתואר לעיל נראה, כי אלמלא המכתבים האנונימיים ואלמלא הביקורת של משרד מבקר המדינה לא הייתה הנהלת המפעל בודקת את נושא הגבייה העודפת מהזכיינים במלואו ומטפלת בו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל למצות את האפשרות לקבל מידע גם מהמשווקים לשעבר על הגבייה שעשו ולפעול על פי המתחייב מהממצאים. מן הראוי שהמפעל ישקול להטיל על המשווקים בהסכם שלו עמם חובה להמציא לו לפי דרישתו נתונים הנוגעים לפעילותם בו, גם תקופה סבירה לאחר שיפסיקו לעבוד עמו. עוד ראוי, כפי שהמליץ מבקר הפנים, כי המפעל ינקוט באופן שוטף פעולות שיבטיחו כי הסכומים שהמשווקים גובים מהזכיינים עבור הביטוח אינם חורגים מהקבוע בהסכם עמם. לדעת משרד מבקר המדינה, מהפרשות הנוגעות למנהל ב' ניתן ללמוד הן על גישת המפעל לבירור חשדות לפעולות בלתי תקינות ועל טיפולו בחריגות מנהליו והן על הבעייתיות הנובעת מטיפול לא רציף, לא שיטתי ולא מתועד כדבעי בפרשות שכאלה. מן הראוי שהמפעל יפעל לתיקון הליקויים בנושא63. לדעת משרד מבקר המ דינה, דרישה של המועצה לקבל חינם כרטיסים למופעים מהגופים מקבלי התמיכות אינה ראויה ועלולה ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטותיה בדבר התמיכה שהיא נותנת לאותם גופים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהוג בעניין קבלת כרטיסים והזמנות לפי אמות המ ידה של גוף העוסק בכספי ציבור, ולא לדרוש עבור עובדיה כרטיסים לאירועים מגופים שהיא תומכת בהם. על המפעל והמועצה להכין בהקדם נוהל ובו כללים מפורטים ומחייבים בעניין זה - בדומה לעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1709 מנובמבר 2005 בעניין "קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים" וכן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 - ולנקוט את כל הצעדים הדרושים למימושם. אם המועצה סבורה כי השתתפות בעל תפקיד מטעמה באירוע מסוים דרושה למילוי תפקידו, יש מקום שישתתף באירוע בתמורה מלאה במימון המפעל לפי כללים שייקבעו. לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום שחבר גוף שתפקידו לייעץ להנהלת המפעל בין היתר בנושאי אתיקה ציבורית יקבל כרטיסים ללא תשלום לאירוע שהמפעל מממצאי משרד מבקר המדינה לגבי תהליך בחירת העיר שבה יתקיים הכנס עולה כי הוא לקה בחסר ובוצע שלא כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שמר כצנלסון, שכא מור שימש עד מינויו לתפקידו במפעל כסגן ראש העירייה, היה שותף להחלטת המועצה לקיים את הכנס באשדוד ולהחלטת ועדת ההנהלה לאשר את מימון הכנס האמור. חומרה נוספת יש בדבר נוכח החריגה הגדולה מהסכום שהוקצה למימון הכנס, בלא שנמצא כי מוסדות המפעל או הנהלת המועצה בחנו את הסיבות לחריגה ואישרו אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על גברת קודליק הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתה לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לה זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונתה לחברת הוועדה - ולתת זיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליה להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים ובייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. הביקורת העלתה כי הנוהל חל רק על עובדי המפעל, ולא על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. עוד העלתה הביקורת כי במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים והגופים מבקשי התמיכה. חלקם נמסרים למפעל ביוזמת אותם גופים, וחלקם - על פי דרישה שכלולה בהודעה של המועצה על אישור התמיכה או בהסכמים שהיא חותמת עם אותם גופים. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין זה. הועלה כי בהסכם שחתם המפעל באפריל 2005 עם מארגני התחרות נקבע כי "הנהלת התחרות תיתן למועצה מספר הזמנות זוגיות לתחרות הגמר וכן מספר נוסף לחברי הדירקטוריון של מפעל הפיס וחברי המועצה לשלב חצי הגמר בתאריכים 11 ו-12 באפריל 2005 , לפי רשימה מוסכמת ". יצוין כי מחירם של הכרטיסים לאירועים יוקרתיים אלה הגיע עד 180 .ש"ח לכרטיס .משתתף במימונו. קבלת טובת הנאה זו עלולה לערער את הסמכ ות המוסרית של המועצה המייעצת לייעץ למפעל בנושאי אתיקה ציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל והמועצה המייעצת לקבוע כללים ברורים באשר לקבלת טובות הנאה מהמפעל או מגופים שהוא קשור עמם. (ב) הועלה כי המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם, לקבל כרטיסים לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. לדוגמה, בהסכם חסות שחתם במאי 2006 עם איגוד הכדורסל התחייב האיגוד להעמיד לרשותו "כרטיסים לאירועים הבולטים שבאחריותו (משחקי הגביע, ונבחרת ישראל)". מממצאי הביקורת עולה כי מנהל היחידה המשפטית, שתפקידו להתריע על מצבים אפשריים של ניגוד עניינים ולמנוע אותם, קיבל בעצמו כרטיסים מגוף מקבל תמיכה, ואף נתן חוות דעת המצדדת בהמשך התופעה השלילית של קבלת כרטיסים והזמנות מגופים נתמכים וגופים שהמפעל קשור עמם בקשרים עסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבחין בין השתתפות באירועים במסגרת התפקיד כדי לבטא חסות, להעניק פרסים וכיוצא בזה, לבין ניצול הענקת התמיכה לקבלת טובת הנאה אישית. . בהנחיה האמורה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים, הוא עמד על כך שהכללים בנושא קבלת מתנות בידי עובד ציבור נועדו להבטיח כי הוא יפ עיל את סמכותו השלטונית בהגינות, ביושר, בענייניות, בשוויון ובסבירות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המפעל גוף העוסק בכספי ציבור, דברים אלה נכונים למנהליו ועובדיו בכלל ולעובדי המועצה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת מתנות מגורמים נתמכים, עלולה לפגוע, ולו למראית עין, בשיקולים למתן הקצבות ותמיכות. זאת ועוד, כספי המפעל והמועצה אינם רכושם הפרטי של חברי הנהלת המפעל, עובדיו וחברי המועצה, ולא ראוי שהם יופלו לטובה בקבלת הזמנות לאירועים ופריטים שונים, בשל מתן תמיכות הממומנות מכספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהמועצה תנהל שתי מערכות הנהלת חשבונות, ועליה לרשום כל הוצאה כבר במהלך השנה בסעיף התקציבי המתאים לה. כך יוכלו מנהלי המפעל והמועצה לקיים בקרה שוטפת ויעילה על הוצאותיה ולהבטיח שאין חריגה מתקציבי סעיפי ההוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להימנע מטיפול בבקשות שהתקבלו לאחר המועד שנקבע בפרסומי המועצה, משום שהדבר פוגע בשוויון שהמועצה חייבת לנהוג בו בטיפולה בבקשות התמיכה ובסדרי מינהל תקין. .1. הביקורת העלתה כי בפרסומי המועצ ה ובקווי הפעולה שלה נקבעו יעדים כלליים בלבד, והמועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד ולא נקבעו אמות מידה להחלטה על גובה התמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה דרך פעולתו של המפעל בכל הנוגע לבחירת המועמד הייתה לקויה מכמה בחינות באופן המעורר חשש שנועדה להביא לבחירת אותו .מועמד: ראשית, מתן האפשרות למועמד להיבחן במכון אחר משום שתוצאות בדיקתו במכון הנבחר לא השביעו את רצון המפעל העניק לו יתרון על שאר המועמדים. שנית, לאחר שהמועמדת השניי ה לתפקיד שנשלחה למבחני המיון הודיעה שאינה מעוניינת בתפקיד, לא שלח המפעל מועמד נוסף למבחנים והותיר את המועמד שנבחר כמועמד יחיד. שלישית, המועמד נבחר לתפקיד אף שעל פי המבחנים הוא לא עמד בכל דרישות התפקיד. בעניין טענת המפעל כי מבחני ההתאמה והמיון במכונים אינם משקפים את כישוריו של הנבחן, משום שהוא מבוגר ואינו מתורגל במבחנים כאלה - יש לציין שעובדות אלה היו ידועות למפעל עוד לפני ששלח את המועמד למבחנים והיה עליו להביאן בחשבון מלכתחילה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי חברי ועדה לבחירת עובדים בכירים יקיימו את הנוהל המחייב אותם לדווח על היכרותם עם מועמדים לתפקידים במפעל ולהימנע מלהשתתף בתהליך בחירתם. 5. הדיווח לדירקטוריון : בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל ביוני 2006 "הועלה כי המנכ ל והיו"ר לא דיווחו על הפרשה ועל אופן טיפולם בה לדירקטוריון המפעל. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על היו"ר והמנכ"ל לדווח לדירקטוריון על טיפולם בפרשה בזמן אמת ולאפשר לו להנחות אותם לגבי הטיפול הראוי בה ובמקרים דומים שעלולים להתרחש. נוכח האמור לעיל לא ברור מדוע היו"ר והמנכ"ל לא הודיעו למשווק א' על הפסקת ההתקשרות עמו כבר במאי 2006 , אלא האריכו את ההתקשרות עמו ואפשרו לו להמשיך ולעבוד עם המפעל עד דצמבר 2006 , ולטענת המנכ"ל הוא גם דחה בשל כך את הדיווח החשוב בעניין זה לדירקטוריון המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששמו של מר עמדי נרשם על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלו לעמותות האמורות קודם שאישרו את מתן התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את מעורבותו של מר יגאל עמדי במתן התרומות לעמותות שאביו ממלא בהן תפקידים ולקידומן. על המפעל לבדוק את הנושא ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך. 3. ,במכתב הבקשה לקבלת התרומה שהעמותות נדרשות לצרף לטופס התרומות עליהן לפרט את מטרותיהן ופועלן ואת האוכלוסייה שהתרומה מיועדת לה. הועלה כי עמותות הפועלות במגזר אוכלוסייה מסוים קיבלו בתקופה האמורה שבע תרומות, עמותות של שני מגזרי אוכלוסייה אחרים קיבלו כל אחת שלוש תרומות, וכל שש הבקשות שהגישו עמותות הפועלות במגזר רביעי נדחו. כשמגזר זה קיבל תרומה היה זה במסגרת תרומה שניתנה לכלל מגזרי האוכלוסייה הנזכרים. לפי ממצאי הביקורת נראה כי חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא של מעורבות חברי הדירקטוריון והוועדה ושל היעדר אמות מידה לחלוקת התרומות. .עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת. (א) הביקורת העלתה כי בכ-30 ( נסיעות 27% ) מ-110 נסיעות של עובדי המפעל וחברי מוסדותיו לחו"ל שהתקיימו בין ינואר 2003 לאפריל 2006 , טסו העובדים במחלקת עסקים - ב-17 ( מהן 56% ) היה מדובר ביו"ר ובמנכ"ל. ביתר הטיסות במחלקת עסקים טסו עובדים שהצטרפו למנכ"ל וליו"ר. בכמה מנסיעות אלה הצטרפו העובדים למנכ"ל או ליו"ר רק בכיוון נסיעה אחד, אולם אושרה להם טיסה במחלקת עסקים בשני הכיוונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שבטבלה עולה כי רוב הנסיעות התקיימו בשנים 2004 -2005 , כלומר בפרק זמן של שנתיים ולא שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את נושא הנסיעות לחו"ל ולקבוע כללים שיבטיחו כי רק הנסיעות החיוניות יתקיימו, וכי רק העובדים ההכרחיים ישתתפו בהן. .הנתונים שבטבלה מעידים שבתקופה שנבדקה הרבו בכירי המפעל האמורים לשהות בחו"ל, ועלויות נסיעותיהם היו גבוהות. העלות הגבוהה מקורה, בין היתר, מעלותן של טיסות במחלקת עסקים (ראו להלן). .במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלת המועצה והיו"ר הם שליחי הציבור, והעדפה בלתי ראויה של תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתר הציבור. על כן על המפעל והמועצה לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שחלוקת התמיכות תיעשה לפי כללים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה. יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובה לתת ייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון של המועצה ובקווי הפעולה שקבעה. יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר, כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים בהקדם את בדיקת ה-ISO ולהחיל על המועצה את נוהלי המפעל. כן עליו להדק את הבקרה על פעילות המועצה, בין היתר באמצעות המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית של המפעל והדירקטוריון יבחנו בהקדם את הממצאים החמורים שהעלתה הביקורת ואת המתחייב מהם. מן הראוי שהאסיפה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר - שמטרתן היא כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל - כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן. מהדוחות שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל עולה כי לדוחות אלה יש חשיבות רבה לצורך שיפור השירות בנסיעות ולצורך החלטה בדבר נחיצות הנסיעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי העובדים יגישו אותם מיד לאחר חזרתם לארץ, כמתחייב מנוהל "נסיעה בתפקיד". 3. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד", היו"ר והמנכ"ל רשאים לצרף את בנות זוגם לנסיעות לקונגרסים על חשבון המפעל (כלומר, המפעל מחזיר להם את הוצאות הטיסה והמלון). יש לציין כי בשלוש השנים האחרונות לא ניצלו המנכ"ל והיו"ר את הזכות הזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעל המפעל חלות נורמות ציבוריות, מן הראוי שיבטל בנהליו את הזכות הזאת. . אחת בשנת 2005 , תמיד בנוכחות חלקית. אחד מחמשת חברי הוועדה לא השתתף בשום ישיבה של הוועדה באותן שנים, וחבר אחר השתתף בישיבה אחת בלבד. רק בשתיים מהישיבות האמורות (בנובמבר 2003 ובספטמבר 2005 ) ניתן ד יווח על ממצאי הביקורת הפנימית. דיווחים אלה נרשמו בפרוטוקול בקצרה, ולכן לא ניתן לדעת אם התקיים דיון לגביהם כפי שראוי שייעשה. ביתר הישיבות לא התעדכנה הוועדה בדבר עבודת מבקר הפנים. רק בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באוגוסט 2006 , סמוך לאחר סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, פורטו דיוני הוועדה במידה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לקבוע מי יהיה הממונה על מבקר הפנים ולהסדיר זאת בנוהל. תהא אשר תהא ההחלטה בעניין זה, ראוי לקבוע שכל דוחות הביקורת הפנימית יוגשו ליו"ר הדירקטוריון, למנכ"ל ולחברי ועדת הביקורת, וכי בתדירות שתיקבע ייפגש מבקר הפנים עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכן אותם על אודות עבודתו. על הדירקטוריון גם לקבל החלטות באשר לעבודת ועדת הביקורת אשר יבטיחו כי הוועדה תדון באופן שוטף בממצאי מבקר הפנים ותציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם, כפי שמחובתה לעשות. בלי להסיר אחריות מהדי רקטורים יצוין כי אם דירקטור נעדר כמה פעמים מישיבות ועדה שהוא חבר בה, על המפעל ויושבי הראש של אותה ועדה מוטלת החובה לברר את סיבת ההעדרות, ולוודא כי הדירקטור ממלא את חובתו ואת אחריותו, ואם דירקטור אינו יכול לכהן מטעם כלשהו בוועדה מסוימת, יש להחליפו מיד. עניין זה חשוב במיוחד בוועדת ביקורת, שנועדה בין השאר להבטיח קיומם של סידרי מינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, התיעוד החסר של ישיבות ועדת ביקורת אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על הוועדה להקפיד כי פרוטוקולי ישיבותיה ישקפו באופן אמין את שהתרחש בהן ויכילו את עיקרי הדברים שנאמרו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. ככל שהעניין הנדון חשוב ורגיש יותר, גדלה מידת הפירוט הנדרשת. על המפעל לקבוע בנהליו כללים ברורים כמפורט לעיל בעניין רישום פרוטוקולי ישיבות ועדת ביקורת. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש שניסיונות המנכ"ל להסתיר מידע ולמנוע ביקורת פסולים ומנוגדים לחוק. יש לראות התנהגות זו בחומרה רבה, במיוחד מאחר שמדובר במקרה שני שבו התנהג המנכ"ל בדרך זו. המבקר הפנימי ציין בטיוטה כי ייתכן שגם שמונת המשווקים האחרים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם (להלן - המשווקים לשעבר), והיו אחראים לאלפי זכיינים נוספים, חייבו את הזכיינים בסכומים גדולים מן המותר, ולכן ייתכן שסכום חיובי היתר הכולל גדול בהרבה מהסכום שצוין בטיוטה. מהדוגמאות שלעיל עולה כי יו"ר המפעל והמועצה קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות בסכום כולל של יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם. בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים, שלא על פי חובותיו בעניין זה ובניגוד להוראות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר כצנלסון הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לגופים אלה ולתת לה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מפעילות בניגוד עניינים ולא להשתתף בישיבות המועצה וועדותיה שדנו בהקצבות לגופים ופעילויות המתקיימות באשדוד. זאת במיוחד נוכח תפקידו כיו"ר המפעל והדוגמה האישית המתחייבת מתפקידו הבכיר. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחזרים שקיבלו עובדי המפעל הבכירים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 על מתנות לכבוד אירועים ושמחות של עמיתיהם לעבודה מסתכמים ב -56 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עוד פות66 בסך%90 מההוצאות, שהמפעל משלם בתור מס (להלן - הוצאות עודפות). בפועל העלות הכוללת נאמדת אפוא בכ-106 .אלף ש"ח .עם מקבלי המתנות לראש השנה, נמנו 61 אנשים שהיו"ר והמנכ"ל קשורים עמם בקשרים אישיים (חברים ומקורבים), לא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות הישירה של המפעל. 35 מהם הם מקורביםשל המנכ"ל, 24 מקורבים של היו"ר ושניים מקורבים של שניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות הממומנות מהקופה הציבורית לחברים ולמקורבים היא שימוש בכספי ציבור לצרכים אישיים ויש לראותה בחומרה רבה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לראות בה וראות התקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ-300 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה להבהיר בחוזריה ובתקשי"ר כי אין לראות בהגדרת סכומה של מתנה "קטנת ערך" בתקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ -300 ,ש"ח ולהדריך עובדי ציבור כיצד לנהוג במתנה שקיבלו ומתי עליהם להביא את הדבר לידיעת ועדת המתנות, שתקבע את שווייה לפי ערך השוק והאם היא סבירה וניתנה לפי הנהוג ותנחה אותו כיצד לנהוג. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פ ועלת לפי הוראות התקשי"ר, ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. 2. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל נתנו מתנות גם ל -14 ,עובדי ציבור בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ביחסי תלות, וכן לכמה שרים ומספר חברי כנסת. שווי השוק של המתנות האמורות, שלפיו יש לבחון את שוויין בהתאם לחוק המתנות, והתקנות שהותקנו על פיו והוראות התקשי"ר, היה בדרך כלל 33047 .ש"ח מבדיקת רישומי המתנות שהוחזרו למפעל עולה כי עד בדיקת הנושא על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , השר לשעבר מר אופיר פינס-פז, חברי הכנסת מר יואל חסון וגברת סופה לנדבר החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במוסדו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי עובדי ציבור אלו נ הגו בהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. כל יתר בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה והגופים הציבוריים שקיבלו את מתנות מהמפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות, כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהוראות התקשי"ר48 . 1. בתשובתו מינואר 2007 טען המפעל כי הוא "חרד... ל טוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו להימנע מפעילויות - ודאי פומביות או הצפויות להתפרסם - שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות ולא יגיע כסף מההגרלות, מפעל הפיס לא יוכל ולהקצות כספים למטרות ציבוריות ש[ לתפקד... חשש זה עומד ]לקידומן הוא הוקם כל העת לנגד עיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת החוק - כיצד להגיב על תופעות פסולות המתגלות בפעילות עובדים, משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה בראש וראשונה מן השיקול מה מחייבת ]המפעל[ טובת (כל ע וד היא במסגרת החוק). וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ובדרך ]המפעל[ ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי שקטה" (ההדגשות במקור). 2. מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמן הציבור, להגיש . בעל תפקיד במפעל שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותםללא דיחוי לידיעתם של המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון. מהדוגמאות שהובאו לעיל עולה כי עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות חוק המתנות, התקנות שהותקנו על פיו והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד ציבור להחזירה לשולחה או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את חלוקת המתנות לבכירים ולנבחרים הנהוגה במפעל, ובייחוד את חלוקתן לבעלי תפקידים שהמפעל תלוי במישרין בהחלטתם לגבי נושאים הקשורים בפעילותו. יש גם לראות בחומרה את העובדה שרובם הגדול של עובדי המדינה שקיבלו מתנות מהמפעל השאירו אותן ברשותם, ולא פעלו בעניין זה כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע ולהביא לאישור הדירקטוריון תקן כוח אדם מפורט, הכולל בין היתר את הנתונים האלה: המבנה הארגוני של המפעל; רשימת התפקידים ותחומי העיסוק שכל תפקיד כולל; תיאור התפקיד; מתח הדרגות שלו; הכפיפות הארגונית של בעל התפקיד; "משרות האמון" במפעל78 . נוסף על כך על המפעל להביא לאישור הדירקטוריון בכל שנה את שיא כוח האדם ולהציג לו נתונים מפורטים על מצבת העובדים בפועל. מן האמור לעיל עולה כי העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל את חוות דעתם בנדון ולקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה שביקשה את ההיתר לבניית בית הכנסת, ואף יזם את קבלת ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה; ובה בעת שימש יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותו של ראש העירייה מר קבלו בדיון של הוועדה לתכנון ולבנייה בעניי ן השימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי הייתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי. ביולי 2003 כתב מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד הסיעודי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כדלקמן: "בתאריך 13.5.2003 אישרתם שינוי במבנה עבור בית הכנסת במרכז הפיס הסיעודי. התוכנית כפי שהובאה לידיעתי חוסמת את אחד מפתחי החירום של הבניין. לדעתי זהו מפגע בטיחותי שלא יאושר על ידי מכבי אש, אבקש תגובתך". הביקורת העלתה כי לא התקבלה מהוועדה כל תשובה למכתב זה. לדעת מ שרד מבקר המדינה, היה על ראש העירייה להימנע מניגוד העניינים ולהודיע לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא חבר הנהלת עמותה שהוועדה אמורה לדון בבקשתה, ועל כן הוא מנוע מלהשתתף בישיבת הוועדה הנוגעת לעמותה, ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2004 ידע המפעל על החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. בסיור של עובדי משרד מבקר המדינה במוסד הסיעודי במרס 2006 התברר כי בקומת העמודים שלו נבנה בית כנסת ששטחו כ-150 מ"ר, וכי בניגוד להבטחות העירייה למפעל לא הוסר השלט המפנה אליו. על פי מידע שנמסר למשרד מבקר המדינה, בית הכנסת משמש בעיקר תושבים שמתגוררים בשכונה סמוכה למוסד, ורק כארבעה מהדיירים במוסד מתפללים בו. בעת הסיור לא היו בידי מנהל המוסד מפתחות בית הכנסת, והתברר שרק תושבי השכונה הסמוכה המשתמשים בו ומנהלים אותו מחזיקים במפתחותיו. כלומר השטח הופקע למעשה מרשותו של המוסד הסיעודי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המפעל להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו על פי ההסכם שנחתם בינו לבי ן העירייה, ובכללם הקפאת המענקים לעירייה וקיזוז של המענק שנתן לה להקמת המוסד הסיעודי מכספים שהיא הייתה אמורה לקבל ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ומגופים נוספים, כדי למנוע את המשך החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי ולהשיב את מצב המבנה לקדמותו; והיה על מנכ"ל המפעל להביא את הנושא לידיעת הדירקטוריון כדי שיורה לנקוט נגד העירייה את כל הצעדים המשפטיים המתחייבים. .מנתוני המפעל עולה כי המפעל שילם בפרק הזמן ינואר 2003 - אפריל 2006 כ- 200,000 .ש"ח עבור מתנות (ישירות ועקיפות) לאירועים של העובדים הביקורת העלתה כי המפעל לא ביקש את אישו ר הממונה על השכר להסכם הפרישה של מנהל א', הכולל כאמור הטבות כספיות חריגות. מהאמור לעיל עולה כי לדעת המפעל, משנתן הממונה על השכר אישור לתנאי שכר או פרישה חריגים לעובדים מסוימים, תקף אישור זה גם לגבי עובדים אחרים, ואין צורך בקבלת אישור נוסף מהממונה לקבוע להם את התנאים המיטיבים. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מטרת הסעיף היא לאפשר לממונה על השכר לבחון כל בקשה לחריגה מהתנאים המקובלים לגופה, בהתחשב בסיבת הפרישה, בסיבה לחריגה ובנסיבות נוספות החשובות להחלטתו. על כן, בכל מקרה שבו מבקש המפעל לקבוע תנאי שכר או פרישה חריגים למי מעובדיו, גם אם התנאים החריגים אושרו בעבר לעובדים אחרים, עליו לבקש אישור מיוחד לכך. הדבר חשוב במיוחד כשמדובר בעובד הפורש פרישה מוקדמת בשל חשד לפלילים, שכן אפשר שנסיבות פרישתו ישפיעו על החלטת הממונה על השכר. מכל מקום, מאחר שמדובר בעניין הנוגע לפרשנות של סעיף 29 , על המפעל היה לקבל את תגובת הממונה ע ל השכר על פרשנותו האמורה בטרם נחתם הסכם הפרישה עם מנהל א'. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להידרש להסכם הפרישה שחתם המפעל עם מנהל א', לבחון את היבטיו השונים ולטפל בעניין. בספטמבר 2006 מסרה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיו"ר הבטיח לעוזרת א' בעל פה כי תוכל לחזור לעבודתה במפעל בכל עת, הסכם העבודה שחתם עמה (כלומר, עם עוזרת ב') היה זמני. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שהדירקטוריון ידע על היקף המשרה של המזכיר ובכך שהמזכיר יקפיד להימנע מניגוד עניינים. אישור הדירקטוריון להיקף המשרה אין בו כדי למלא את ההוראה בתקנון ההתאגדות של המפעל הקובעת כי הדירקטוריון צריך לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראות תקנון ההתאגדות שלו, ולקבוע את ההסדרים הדרושים לשם כך. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, כנדרש בתקנון. רק באוגוסט 2006 , במהלך הביקורת, הובא לאישור הדירקטוריון הסכם העבודה של המזכיר בדיעבד. הביקורת העלתה כי בעת שהמפעל אישר את הסכם הפרישה של עוזרת א', הוא לא דיווח לממונה על השכר על ההבטחה האמורה, אף שלדבר הייתה עשויה להיות השפעה מהותית על החלטתו אם לאשר את התנאים החריגים בהסכם הפרישה של עוזרת א'. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לממונה על השכר כי נוכח נסיבות העניין עליו לבחון את הנושא, ובמידת הצורך לדרוש מעוזרת א' להחזיר את כספי הפיצויים שקיבלה מעבר ל - 100% , מאחר שבעת שאישר את הסכם הפרישה שלה הוא לא ידע את כל הפרטים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור רגישות הנושאים שבהם מטפלים היועץ הביטחוני והקב"ט, מן הראוי לקבוע בנוהלי המפעל כי העתקי כל דוח וחוות דעת שלהם, לרבות דוחות ביניים, יועברו הן למנכ"ל והן ליו"ר ללא קשר לתוכנם ולזהות הגורם שהזמין אותם, ואלה ישקלו האם יש מקום להביאם בפני גורמים נוספים, דוגמת הדירקטוריון. עוד ראוי כי בתדירות שתיקבע ייפגשו הקב"ט והיועץ הביטחוני עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכנו אותם על אודות עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מתיאור התפקיד שהוגש לדירקטוריון נראה כי מדובר בתפקיד מקצועי לכל דבר ועניין. נוסף על כך אין בתיאור התפקיד אלמנטים המלמדים שמשרה זו תוגדר "משרת אמון". המועמדת לתפקיד "הממונה על אחריות חברתית" היא כאמור עוזרת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, סמיכות הזמנים שבין פעולותיו של היו"ר להנהגת התפקיד החדש, ובין המועד שבו עזבה את תפקידה, מעוררת חשש שהיו"ר יצר את התפקיד עבור עוזרת ב' כדי למצ וא לה משרה במפעל - על חשבון הקופה הציבורית. היועץ המשפטי לא התייחס בחוות הדעת לעצם היות התפקיד האמור "משרת אמון", ואף לא נדרש כראוי לשאלה אם יש מקום שבעל התפקיד האמור יוגדר "יועץ", אף שאלה השאלות המרכזיות שהיה עליו לברר בנושא זה. כאמור, אין במפעל פירוט של התפקידים המוגדרים "משרות אמון" וכל המשתמע מכך מבחינת הפעולות שעל המפעל לבצע לאיוש תפקידים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נובעת בעייתיות מהעובדה, שעובדת בכירה הוחזרה לעבודה במפעל תקופה קצרה לאחר שפרשה ממנו, לאחר תקופת העסקה של שנתיים וחצי בלבד, שעבורם שילמו לה פיצויי פרישה חריגים מקופת המפעל הממומנת מכספי הציבור. מן הראוי שהממונה על השכר במשרד האוצר יבחן בהקדם את הנושא, על כל היבטיו, וינקוט את הצעדים הדרושים. .לדעת משרד מבקר המדינה, חובתו של עורך דין לשמור על כללי האתיקה אין בה כדי לפטור את המפעל מחובתו לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים ושהוא מקפיד על עקרון גילוי נאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות פיצול תפקידיו של המזכיר, המפעל מעסיק עוד עובד בתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במשרה שהיקפה 60% ; בפועל יוצא שהמפעל מעסיק שני עובדים שהיקף משרתם הכולל הוא 120%. (1) לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול אם ראוי שאת תפקיד מזכיר המפעל, שהוא תפקיד מרכזי שבוצע בעבר במשרה מלאה, יבצע במש רה חלקית עובד שבשאר הזמן הוא עורך דין עצמאי. על המפעל גם לבחון דרכים כדי לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים. המפעל מתייחס לתפקיד המזכיר כאל "משרת אמון" המצריכה קשר אישי מובהק עם היו"ר, שהיו"ר רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא קיום הליך תחרותי בין המועמדים. הביקורת העלתה כי במפעל אין נוהל המפרט את התפקידים המוגדרים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל מהן "משרות האמון" ומה ההליך שיש לקיים כדי לאייש אותן. כבר בסיור שעשו נציגי המפעל במוסד הסיעודי בפברואר 2004 הייתה התייחסות של נציגי המפעל לפעולות לסגירת קומת העמודים לצורכי התוספת, אולם הדבר לא צוין בפרוטוקול הסיור, והנושא הועלה רק בפגישה עם נציגי העירייה שהתקיימה ארבעה חודשים לאחר מכן. מהפרוטוקולים של הסיור ושל הישיבה עולה כי המפעל לא תבע מהע ירייה לא בעת הסיור ולא בפגישה ביוני 2004 להשיב לקדמותו את המצב בקומת העמודים, אך לעומת זאת עמד על הריסת המחסן הקטן שעקב בניית התוספת בקומת העמודים נבנה בחצר האחורית של המוסד הסיעודי ללא הסכמתו. האמור לעיל מלמד כי משנוכחה העירייה שהמפעל אינו מעיר לה על התחלת העבודות של סגירת קומת העמודים ואינו דורש להפסיקן מיד, היא המשיכה בעבודות אלה, בניגוד להסכם שחתם עמה ותוך פגיעה בביטחונם ובאיכות חייהם של דיירי המוסד הסיעודי. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל הנוגע לעבודתם עם מבקר הפנים, לא יו"ר הדירקטוריון ולא חברי ועדת הביקורת מילאו כהלכה את חובותיהם ותפקידיהם כדלהלן: (א) אף שלפי ההסכם עם המפעל, מבק ר הפנים אמור להיות כפוף ליו"ר הדירקטוריון, היו"ר לא התעדכן באופן שוטף בעבודת מבקר הפנים ועל פי רוב לא דרש לקבל את דוחותיו. (ב) גם ועדת הביקורת לא התעדכנה באופן שוטף בעניין עבודת מבקר הפנים, אף שמתפקידה לעשות כן - מתחילת שנת 2003 ועד אוגוסט 2006 התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2003 , פעמיים בשנת 2004 ופעם הועלה כי דירקטוריון המפעל לא דן בשאלה מי יהיה הממונה על מבקר הפנים. אמנם בהסכם עמו נקבע כי מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון, יגיש את דוחותיו ליו"ר ועדת הביקורת, ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לפי נוהל שתקבע ועדת הביקורת ויעמוד בקשר הדוק עם נושאי המשרה האלה. אולם ועדת הביקורת לא קבעה נוהל בעניין הגשת הדוחות. נוסף על כך, בפועל הכפיף המנכ"ל את מבקר הפנים אליו, בלי שהיו"ר התערב בכך, ומבקר הפנים נמצא בקשר הדוק רק עם המנכ"ל. לפי כללי היסוד של מקצוע הביקורת, יש למסור למבוקר טיוטה של דוח הביקורת לפני גיבושו הסופי, כדי לתת לו את זכות התגובה ולהציג תמונה שלמה ומדויקת של הממצאים. לפיכך, על המפעל לקבוע בנהליו כי מבקר הפנים, היועץ הביטחוני והקב"ט ימסרו את טיוטות דוחותיהם למבוקרים ויתייחסו לתגובותיהם בד וחות, לפני הגשתם למפעל. הדבר חשוב במיוחד כאשר הדוח מטיל ספק ביושרו או באמינותו של המבוקר כפי שקרה בפרשות המפורטות לעיל. מהביקורת עולה, שהמפעל התנגד מפורשות ל בקשת העירייה להקים בית כנסת בקומת העמודים של מבנה המוסד הסיעודי והציע לאשר את הקמתו מחוץ למבנה במימון שאינו שלו. במרס 2006 גרו במוסד הסיעודי14 גברים וכ-75 נשים. מכאן שמספר הנזקקים לבית כנסת מקרב השוהים במוסד אינו גבוה, ולא הייתה כל הצדקה להקים בו בית כנסת גדול . לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה זו חובתו של המפעל לבדוק מפעם לפעם, עוד קודם שנשלחו המכתבים האנונימיים, אם המשווקים עומדים במגבלות שקב ע בעניין הגבייה מהזכיינים, כשם שהוא בודק מפעם לפעם אם כללים אחרים שהוא קבע מיושמים על ידי עובדיו ומשווקיו. זאת במיוחד מאחר שהמידע בנושא היה בידיו ולכל הפחות זמין. 4. בתחילת דצמבר 2004 כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה כי "השינויים שביצעה ... מהווים הפרה ]המפעל[ במבנה, ללא אישורו של]העירייה[ יסודית של ההסכם". הוא ציין כי על פי ההסכם המפעל רשאי להחזיר לעצמו את כל סכום המענק שהקציב לעירייה (אפילו מכספים שמעבירים לעירייה גופים כגון משרד האוצר ומשרד הפנים), וחזר על תביעת המפעל להחזיר את המצב לקדמותו בתוך 14 .ימים. במכתב לא נכללה הודעה על הקפאת מענקי המפעל לעירייה לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשתמש באמצעים שמעמידים לרשותו ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות שבתחומן הוקמו המבנים כדי לגרום לכך שהמבנים שהשקיע בהקמתם סכומי כסף רבים ישמשו על פי ייעודם. מן הראוי שהמפעל יבחן את הצורך בנוכחותם של עובדיו בתור מלווים של מנויים וזכיינים בחופשות בחו"ל. מאחר שהנסיעות לוו כאמור גם במדריך מטעם חברת הנסיעות, אפשר שהמפעל יכול לחסוך את עלויות הנסיעה של המלווים מטעמו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המבנים שבבדיקות שצוינו לעיל נמ צא שנעשתה בהם חריגה בשימוש, על המפעל לקיים בהקדם סקר מקיף, שיטתי וכולל של מבנים שהוקמו במימונו, כדוגמת הסקר שנעשה בשנת 1999 . כמו כן על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לקיים סקרים מקיפים כאמור אחת לפרק זמן מסוים ולקבוע את תדירותם, וגם לקבוע שבפרקי הזמן שבין הסק רים המקיפים ייעשו סקרים מדגמיים על השימוש במבנים שמימן, שיכללו בהדרגה את כל המבנים האלה. תמונה של השימוש במבנים לא תתקבל, אם המפעל ימשיך לקיים סקרים מזדמנים ומצומצמים ויסתמך על מידע שהתקבל באקראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנהליו בבירור שחובה על מנכ"ל המפעל לדווח לדירקטוריון באופן שוטף על חריגות שהתגלו בשימוש במבני המפעל, וכן לציין בנהלים אילו נתונים על המנכ"ל לכלול בדיווחיו אלה, ואילו צעדים עליו לנקוט בעקבות קבלת דיוו ח על חריגה בשימוש במבנה. כמו כן על המפעל לקבוע כי רק הדירקטוריון יהיה מוסמך לאשר שינוי בשימוש במבנים, וכי אישור לכך יינתן על פי אמות מידה שייקבעו מראש. הביקורת העלתה כי בהחלטה על מתן התמיכה השתתף יו"ר המפעל, המשמש גם יו"ר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שהמפעל יחלק מתנות שאינן צנועות או סמליות, וגם אין מקום לחלוקת מתנות שלא על פי אמות מידה. יצוין כי המתנות מן הסוג היקר ביותר (מקרר נייד) לא חולקו רק לדירקטורים אלא גם לאנשים אחרים שלמפעל יש קשרים עמם, כגון יועצים של המפעל ומנהלים בחברות פרטיות. 2. עוד העלתה הביקורת כי יו"ר המפעל והמנכ"ל בלבד חילקו יחד לכ-400 איש מתנות שעלותן הכוללת (למפעל) הגיעה לכ - 150,000 ש"ח, וכי גם סמנכ"לים ומנהלי אגפים במפעל חילקו מתנות לגורמים חיצוניים. על עלות המתנות נוספה גם עלות הפצתן. לפי הנתונים שריכז המפעל לבקשת משרד מבקר המדינה, עלות כל המתנות לראש השנה התשס"ז שהעניק המפעל, לרבות עלות הפצתן, הסתכמה בכ- 400,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, והיו"ר, מר שמעון כצנלסון, לא פעלו על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני ולא העבירו את הפרשה לבדיקת המשטרה. למרות חומרת החשדות שהועלו, ואף שבדיקת הפרשה לא מוצתה, ובין היתר לא נבדק אם נגרם נזק למפעל - החליטו היו"ר והמנכ"ל לסיים את הטיפול באמצעות הוצאת מנהל א' לפנסיה מוקדמת. לא נמצאו אסמכתאות ובהן הסבר להחלטה. יצוין, כי בפגישה במרס 2006 מסר המנכ"ל גם לנציגי משרד מבקר המדינה שלא נגרם למפעל נזק. בביקורת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי בדיקה בנושא אכן נעשתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני ימלאו את תפקידיהם ביעילות המרבית וללא חשש, יש לחזק את מעמדם בנהלים ולמנוע את תלותם בבעלי תפקידים במפעל. לשם כך, בין היתר, ראוי לקבוע שהם יוכלו לקבל מידע במישרין ממבוקרים, לרבות עובדי המפעל ומשווקיו, ולהקפיד על קיומן של הוראות הדין בנושא. בהסכם עם מבקר הפנים לא נאמר דבר במפורש בעניין בדיקות מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להסדיר גם נושא זה בנוהל ולהטיל על מבקר הפנים חובה לדווח גם על ממצאי הבדיקות המיוחדות למנכ"ל, ליו"ר ולחברי ועדת הביקורת, ולא רק למזמין הבדיקה, ללא קשר למהות הבדיקה ולרגישות ממצאיה. ההחלטה אם ממצאים הם רגישים עשויה להיות סובייקטיבית, ולא רצוי שהעברת ממצאי בדיקה מיוחדת לבעלי התפקידים האמורים, שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ויטופלו, תהיה תלויה בהחלטה שכזו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי להסדיר נושאים אלה בנוהלי המפעל ולא להסתפק בהסדרתם החלקית והמוגבלת בהסכמים עם נותני השירותים. זאת, בין היתר, כדי שלהסדרים יהיה מעמד מחייב והם יהיו ידועים לכל עובדי המפעל ומנהליו. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר כי גם לשם מילוי חובתו על פי התקנון, עליו להתעדכן ביוזמתו באופן שוטף בדבר הבדיקות שעושים מבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני, ובמידת הצורך לדווח עליהן לדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, יציאתו של היו"ר לנסיעות בלא לקבל מראש את אישור הדירקטוריון, פוגעת בסדרי המינהל התקין. על המפעל לשקול לשנות את הנוהל באופן שהמחלקה האחראית לטיפול בהזמנת הנסיעות לחו"ל במפעל תתחיל בהליכי הטיפול בנסיעה רק לאחר שהדירקטוריון והמנכ"ל ימציאו לה אישור לנסיעה (לפי סמכות האישור), כמתחייב על פי נוהלי המפעל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, חריגתו של המפעל מהנוהל אינה פוטרת אותו מלקיים את הוראות הנוהל. הפרת הוראות הנוהל עשויה לגרום לאי -הבנות בקרב העובדים בדבר הדרך שעליהם לנהוג בה ולפגיעה בכללי מינהל התקין. .לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופים הקשורים אליו, חברי האסיפה הכללית, חברי המועצה הציבורית המייעצת של המפעל42 ; וכן גורמים חיצוניים- שרים ומספר חברי כנסת, עובדי מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של בעלי תפקידים במפעל. 1. הביקורת העלתה כי אף שחלוקת המתנות לחגים לגורמים חיצוניים קיימת זה שנים רבות, והמפעל מוציא סכומים ניכרים על רכישתן, לא קיימו מוסדות המפעל כל דיון בנושא זה ולא קבעו כללים בעניין זה. משום כך לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות, למי מבעלי התפקידים והעובדים במפעל מותר לחלק מתנות, לפי מה נקבע ערך המתנה הניתנת לכל מקבל, למי מחולקות מתנות, האם נקבע מספר מרבי של מקבלי מתנות, כמה מתנות יכול לחלק כל בעל תפקיד או עובד במפעל ובאיזה שווי, וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקת המתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שבחוק לא נקב עה חובה מפורשת להתלונן במשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, לאור חובת הנאמנות המוטלת על היו"ר והמנכ"ל כלפי הציבור והמפעל, ולנוכח חומרת העניין, שכן מדובר בחשש לשוחד הקשור לעבודה, היה עליהם להעביר את הנושא לחקירת משטרה, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני. רק בדרך זו היה ניתן לאשש או להפריך במידת ודאות גדולה ביותר את החשדות הכבדים שהועלו כלפי מנהל א' ומשווק א', ולקבוע כיצד לנהוג בהם. משלא עשו כן, גם העבירו היו"ר והמנכ"ל מסר שלילי לעובדי המפעל וסוכניו, ולפיו המפעל מעדיף לסיים מהר ככל האפשר פרשיות כגון אלה בלי למצות את הבדיקה והדין עם החשוד ואפילו מעניק לחשוד תנאי פרישה משופרים (ראו להלן), ובלבד שהפרשה לא תתפרסם בציבור. ההסברים השונים שניתנו למשרד מבקר המדינה לגבי ההחלטה שלא להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה והיעדר התיעוד של תהליך קבלת ההחלטות בנושא, מעלים ספקו ת באשר לעובדות הקשורות בטיפול בפרשה וחשש שההחלטה האמורה לא התקבלה בתהליך הולם שבו נשקלו מלוא השיקולים הדרושים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהענקת התרומות למרכז השלטון המקומי יש טעם לפגם משום החשש להעדפה של גוף שארבעה מנציגיו מכהנים במפעל כחברי דירקטוריון. 1. בביקורת נמצא כי על גבי כ- 30% ממכתבי הבקשה לתרומה (להלן - מכתבי הבקשה) שנענו בחיוב בתקופה הנבדקת והמכתבים ששלח המפעל באותה תקופה למבקשים המודיעים על אישור התרומה בצירוף ההמחאה (להלן - מכתב ההודעה), היו רשומים בכתב יד שמות של היו"ר, המנכ"ל, המזכיר או אחד מחברי הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי פרוש הדבר הוא שהיה לה ם עניין באישור הבקשות. מרבית הבקשות שצוין עליהם שמו של אחד מבעלי התפקידים האמורים אושרו. מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. להלן פירוט בעלי התפקידים, מספר הגופים שקיבלו תרומות בהתערבותם וסכום התרומות שקיבלו: הביקורת העלתה, כי אחת מהתרומות שמר עדי אלדר היה מעורב בהן ניתנה מתקציב התרומות, אף שהגוף מקבל התרומה לא הגיש בקשה לתרומה אלא בקשה לתמיכה ממועצת הפיס לתרבות ואמנות 19 ; תרומה נוספת שבה היה מעורב ניתנה למרכז השלטון המקומי בתור "מענק לעידוד המחקר האקדמי בתחום השלטון המקומי - תשס"ה 2004 ", אף שהבקשה הוגשה לקרן מפעל הפיס ע"ש פנחס ספיר - חברת בת של המפעל - ולא לוועדת התרומות של המפעל. הביקורת העלתה כי למפעל אין נהלים המגדירים את אופן בחירתם ותפקידם של נציגי המפעל המלווים את הנסיעות האמורות. בפועל מונתה עוזרת המנכ"ל לאחראית לשיבוצי עובדי המפעל לנסיעות אלה, ולא ברור מה היו השיקולים שלה בבחירת העובדים לליווי החופשות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שאגף הכספים מילא דוח נסיעות לחו"ל לצורכי מס הכנסה על נסיעה שכלל לא התקיימה. על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע רישומים לא נכונים כאלה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל לא היה צריך לשאת בעלויות של שינוי מסלול הנסיעה בשל חופשה פרטית של הדירקטור. היה עליו לחייב את הדירקטור בתשלום בגין השינוי - מה גם שהדירקטור ביקש ביוזמתו לשאת בתשלום זה. על המפעל לקבוע הסדרים שימנעו הישנותם של מיקרים כאלה. בדצמבר 2006 , בעקבות הביקורת, החזיר הדירקטור למפעל כ-900 .ש"ח ממצאי הביקורת דלעיל מעלים ליקויים בתפקודו של המפעל בהיבטי ם הנוגעים לניהול כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהול כוח האדם על היבטיו השונים יעלו בקנה אחד עם נורמות התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם. . בביקורת נמצא כי בהשתתפותו של מר בן זיקרי התקבלו בוועדה לאמנויות הבמה החלטות על תמיכה כספית בסך 105,000 ש"ח בארבעה מיזמים בתחום המוסיקה באשדוד. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להקפיד להשתמש בתקציב התרומות למתן תרומות בלבד. גם אין זה ראוי שוועדת התרומות תביא בכלל שיקוליה את היבט הפרסום שכן הדבר עלול לפגוע במבקשי תרומות שאין להן "ערך פרסומי", ועל המפעל להפריד בין השיקולים למתן תרומות לשיקולים מסחריים. מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט על מתן התרומה לא ניתן ללמוד מדוע החליט המפעל לתת תרומה בסכום חריג זה דווקא לארגון האמור, והאם נבדקה האפשרות לתת סכום זה לארגונים ראויים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון היה לתעד את הנימוקים להעדפת הארגון האמור על פני גופים אחרים. כך ניתן היה לבחון אם בחן חלופות כגון מתן תרומה גדולה לגוף אחד, או מתן תרומות בסכומים קטנים יותר לגופים רבים. למפעל נהלים המקיפים תחומים רבים והם נועדו לקיים מינהל תקין ולהבטיח אחידות בפעולות של יחידו תיו וכן לאפשר בקרה מינהלית נאותה עליהן. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שיחידה של המפעל תפעל שלא לפי נהליו. על המפעל להחיל בהקדם על המועצה את נהליו ולבחון את הצורך להוסיף נהלים ייחודיים לפעילותה. .לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שמנהלת המועצה נחשבת כחברה בישיבות המועצה וועדותיה, בלא שסמכות זו הוגדרה בנהלים. על המפעל והמועצה לקבוע בהקדם בנוהליהם את סמכויותיה של מנהלת המועצה בעניין זה. הביקורת העלתה כי על אף הדברים החמורים שהועלו בפגישה, לא צוין בפרוטוקול במפורש כי המפעל דרש מהעירייה להשיב את המצב לקדמותו. 6. בפברואר 2005 סייר מנכ"ל המפעל במוסד הסיעודי, ובעקבות זאת דרש מהעירייה רק להסדיר את בעיות הבטיחות שנו צרו במבנה המוסד עקב בניית התוספת; ובתחילת אפריל אותה שנה הוא חזר ותבע ממנה להסדיר את העניין בלי לדרוש ממנה להחזיר את המצב לקדמותו. ראש העירייה מר לוי, שכיהן כיו"ר הנהלת העמותה, ידע כי בית הכנסת משמש מתפללים שאינם נמנים עם דיירי המוסד הסיעודי, אף שבהיתר לבנייתו שניתן במאי 2003 הודגש כאמור כי הוא נועד לצורכי המוסד ודייריו. למרות זאת, ואף על פי שהוועדה לתכנון ולבנייה שהוא עומד בראשה ביטלה כאמור את ההיתר, הוא לא עשה דבר כדי להחזיר את המצב לקדמותו כמתחייב מתפקידו זה. לדעת משרד מבקר המדינה, משביטל ראש העירייה ויו"ר הוועדה לתכנון ובנייה, מר לוי, את ההיתר לבניית התוספת, היה עליו לנקוט גם את הפעולות הנדרשות כדי להביא להחזרת מצב מבנה המוסד לקדמותו. הביקורת העלתה כי במשרדיהם של היו"ר ושל המנכ"ל ובאגף זכיות והגרלות לא נמצאו כל דיווחים שמסר עורך הדין במהלך כל תקופת העסקתו על ליקויים כלשהם שנמצאו בתקינות ההגרלות, בנהלים שההגרלות מתקיימות לפיהם, באופן החזקת ציוד ההגרלות, או בהיבטים האחרים של ההגרלות הנוגעים להתאמתן לתכניות ההגרלות, כמפורט בהסכם ההתקשרות עם עורך הדין. מהאמור לעיל עולה כי המפעל כלל לא פיקח על העסקתו של עורך הדין. המפעל לא צירף לתשובתו מסמכים המעידים שתהליך אישור העבודה הנוספת לעובדי המפעל האמורים בוצע במלואו על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 ושהנהלת המפעל אימצה בתור הנחיה לביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשלים את הבד יקות הדרושות בעניין עבודותיהם הפרטיות של עובדי המפעל, לפרסם בהקדם נוהל פנימי בנושא הליך אישור עבודה פרטית ולהביאו לידיעת כל עובדי המפעל, וכן לבצע בדיקות תקופתיות כדי לוודא שההוראות בנושא מיושמות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הפיקוח למפעל מבחינה ציבורית ומבחינה תדמיתית ונוכח גובה השכר שהמפעל משלם למפקח -העל, על המפעל לקיים בקרה צמודה על אופן מילוי התפקיד; בין היתר, על המפעל לנהל מעקב אחר נוכחותו של מפקח-העל או נציגיו בהגרלות למינ יהן. לשם כך אל למפעל להסתמך רק על דיווחי הנוכחות של מפקח-העל, אלא לנהל בעצמו מעקב בעניין זה. כאמור, ההתקשרות עם מפקח -העל נעשתה בהסתמך על המוניטין הציבוריים שלו. ראוי שהמפעל ידרוש ממפקח-העל כי הוא או נציגיו יהיו נוכחים ככל האפשר בהגרלות, וכי יקיים את מה שנק בע בהסכם ההתקשרות עמו, ויהיה נוכח אישית ברוב ההגרלות ורק במקרים היוצאים מן הכלל ייעזר בעובדים ממשרדו. על המפעל לדרוש ולהקפיד לקבל ממפקח -העל דיווח שוטף שכתב על התנהלות ההגרלות שהתקיימו בנוכחותו או בנוכחות נציגים מטעמו. אם אין למפקח -העל הערות בדבר ליקויים בהתנהלות ההגרלות, יש מקום שגם דיווחים כאלה יימסרו בכתב. נוכח העובדה שהמפעל מופקד על כספים ציבוריים ומחויב לנהוג על פי נורמות ציבוריות, עליו לבחון מחדש את הכללים שקבע בעניין החזר הוצאות אירוח ולהגביל את סכום החזר ההוצאות שהיו"ר יהיה זכאי לו, להורות לבעלי התפקידים הזכאים לכך לעשות שימוש זהיר בתקציב הכיבודים והאירוח ולשמש בכך דוגמה ליתר עובדי המפעל. נסיעות במחלקת עסקים מגדילות את הוצאות המפעל על נסיעות לחו"ל 70 . לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל, בהיותו מופקד על כספי ציבור, מחויב לחסוך בכספיו. על דירקטוריון המפעל לשקול אפוא אם יש מקום לקבוע כי עובדי המפעל יטוסו במחלקת תיירים בלבד, גם אם הם מתלווים ליו"ר ולמנכ"ל. מהאמור לעיל עולה כי החלטת הוועדה הבין-תחומית בראשות היו"ר שימשה רק אישור פורמלי להחלטתו על מת ן התמיכה, שבאה לידי ביטוי בהערתו על גבי הבקשה. באוקטובר 2005 כיהן מר כצנלסון כיו"ר ישיבה של ועדת ההנהלה של המועצה. בין היתר אישרה הוועדה באותו דיון תקציב בסך של 250,000 ש"ח למימון הוצאות הכנס. לא נמצאו במועצה או במפעל מסמכים המצביעים על דיון בתוכני הכנס ובסכום שיוקצה להוצאות הקשורות בו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מקצת מקבלי התמיכות נתנו שירותי תרבות לאזורים בפריפריה, הדבר אינו תואם את קווי הפעולה של המועצה, שלפיהם יש לתת "תשומת לב מיוחדת" ליוצרים מהפריפריה. כמו כן מהנתונים עולה שיש תשובות המשווקים למנכ"ל מעלות גם הן את החשש שגם המשווקים לשעבר שלא נבדקו על ידי מבקר הפנים גבו סכומי יתר מהזכיינים. למרות זאת, גם בשלב זה לא בחן המנכ"ל את האפשרות לקבל מהמשווקים לשעבר מידע לגבי הגבייה שעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מבקר הפנים להמציא לוועדת הביקורת את טיוטת הדוח ולדווח לה על ממצאיה באופן מפורט, כשם שדיווח עליהם למנכ"ל, ולציין שמדובר בטיוטה שממצאיה אינם סופיים. דיווח זה התחייב במיוחד נוכח חומרת הממצאים לכאורה ומאחר שהמשווקים שאליהם נגעו הממצאים המשיכו לעבוד עם המפעל. עם זאת, גם הנוסח שבו דיווח מבקר הפנים על ממצאיו היה בו די על מנת שחברי הווע דה שנכחו בישיבה יבינו שקיימת בעייתיות בגביית דמי הביטוח ויבקשו לדעת את פרטי הממצאים שהועלו ובאילו משווקים מדובר, דבר שכאמור לא ברור אם נעשה. מכל מקום, אין חולק שגם הדיווח לוועדה לא הביא להשלמת הבדיקה61 . על המפעל להקפיד לקיים את הנוהל ואת תקנות מס הכנסה בעניין הסכום המוכר לצורך מס, לחסוך בכספיו ולא לאפשר לעובדיו ללון במלונות יקרים, אלא במקרים חריגים ומיוחדים ובלבד שגורם מוסמך במפעל אישר זאת מראש. אולם הביקורת העלתה שלושה מקרים שבהם שני עובדי המפעל לנו או הזמינו לינה71 בבתי מלון בחו"ל , שעלות הלינה בהם הייתה גבוהה מהעלות המאושרת בנוהל ובתקנות מס הכנסה (עלות הלינה המרבית הייתה 393 דולר ללילה), ואף על פי כן אישר המפעל את מלוא החזר ההוצאות לעובדים במקרים שבהם מומשה הנסיעה. להוצאות האמורות יש להוסיף הוצאות עודפות בסך 90% שהמפעל משלם כאמור בתור מס בגין הוצאה שאינה מוכרת. . מן הראוי שהמפעל יאמץ את הכללים שקבע החשב הכללי בעניין צבירת נקודות במועדון "הנוסע המתמיד" בנסיעות של דירקטורים ועובדי המפעל לחו"ל מטעמו, ומהזמנת כרטיסי טיסה לחו"ל בשביל זכיינים ומנויים, ובעניין הזכות לשימוש בהטבות הנובעות מנקודות אלה. אם יתבע המפעל את הנקודות שהוא זכאי להן, הוצאותיו על רכישת כרטיסי טיסה יפחתו, שכן מקצת הכרטיסים יוענקו לו חינם תמורת הנקודות שנצברו. בפגישה שקיים צוות משרד מבקר המדינה עם היו"ר והמנכ"ל ביולי 2006 הם ציינו כי אינם יודעים על דבר השינוי בנוהל הנזכר. לדעת משרד מבקר המדינה, דברים אלה של היו"ר ושל המנכ"ל אינם עולים בקנה אחד עם היותם הגורמים המופקדים על אישור נוהלי המפעל, ועם כך שהמנכ"ל חתום על פרוטוקול הדיון שקיימה ועדת הנהלים של המפעל במרס 2006 ., שהשינויים האמורים אושרו בו 2. : הטיפול בממצאי הבדיקה (א) משרד מבקר המדינה העלה כי לאחר קבלת דוח הביניים לא נקט המפעל צעדים כלשהם כלפי העובדת וחקירת ההדלפה הופסקה. לא נמצאו במפעל מסמכים המבהירים את הסיבה לכך. דוח ביניים מטבעו א ינו בבחינת סוף פסוק, אלא מטרתו לתת תמונת מצב של הממצאים שהועלו עד למועד כתיבתו והמלצות להמשך הטיפול. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם סבר המנכ"ל שממצאי הדוח אינם חד-משמעיים דיים כדי להביא לפיטוריה של העובדת כמומלץ בו, הרי שלאור חומרת החשדות שהועלו לגביה, רגישות תפקידה וחשיבות הנושא הנחקר - הדלפת מידע ממאגר סודי של המפעל - היה עליו לכל הפחות להורות על המשך חקירת ההדלפה (כפי שגם הומלץ בדוח), ורק בסיומה להחליט כיצד לנהוג בעובדת. חרף זאת, בעקבות דוח הביניים התמקד המנכ"ל באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין וזנח את יתר אפשרויות הטיפול, ומשהגיע למסקנה כי על סמך ממצאי דוח הביניים יהיה קושי לפטרה, סיים את הטיפול בחשדות להדלפה. לא מן הנמנע שהמשך חקירת ההדלפה היה מפריך את החשדות כלפי העובדת; אילו הופרך החשד, העובדת אף הייתה יוצאת נשכרת מאחר ששמה היה מטוהר מכל חשד, ואולי גם היה נמצא הסבר אחר להדלפה. מאחר שהבדיקה לא מוצתה, נוצר מצב שבו אחת המשרות הרגישות במפעל מאוישת בעובדת שאמינותה הוטלה בספק. (ב) כאמור, לדברי המנכ"ל, בעקבות דוח הביניים הוחל בפיקוח שוטף על עבודתה של העובדת בידיעתה. הועלה כי המנכ"ל לא עדכן את מנהל האגף שהעובדת כפופה לו בדבר ממצאי דוח הביניים והפיקוח שלטענת המנכ"ל היא נתונה בו. מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי רק בעקבות הביקורת נודע לו על עניינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-שיתופו של מנהל ה אגף בעניינים אלה אינו מתיישב עם טענת המנכ"ל שמתקיים פיקוח שוטף על עבודתה של העובדת. (ג) הביקורת העלתה כי למרות חומרת הנושא, לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על ההדלפה מקובץ הזכיינים. רק בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה, באוגוסט 2006 ,, נודע ליו"ר על הפרשה ועל פי דרישתו דיווח לו המנכ"ל בעל פה על פרטיה ועל דרך טיפולו בה. לאור הערות משרד מבקר המדינה ביקש היו"ר בספטמבר 2006 ממבקר הפנים לבדוק את אופן טיפולו של המפעל בחשד להדלפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מהאמור לעיל עולים סימני שאלה מהותיים בדבר העובדות הקשורות בטיפול המפעל בנושא ובדבר הגרסאות שהובאו לעיל. אם השיחה אכן התקיימה, היה על המנכ"ל לציין את דבר קיומה ואת תוכנה לפני נציגי משרד מבקר המדינה עוד במהלך הביקורת, כשנשאל כיצד טיפל בנושא. מכל מקום, יש לתעד כל שיחת נזיפה ואזהרה עם עובדים במפעל, ואף להחתים את העובדים על תרשומת של שיחה כאמור, ולתייקה בתיק רשמי של המפעל. זאת, בין היתר, על מנת שהנאמר בשיחה יהיה בעל תוקף מחייב ולא תהיה מחלוקת בעניינו. באוגוסט 2005 דנה ועדת ההנהלה בנושא, בראשות מר כצנלסון, והחליטה לאשר את הבקשה. מהאמור לעיל עולה כי לא זו בלבד שהמפעל לא בדק במלואם את החשדות החמורים שהועלו נגד מנהל א' ולא הודיע עליהם למשטרה, אלא שבהסכם פרישתו מהמפעל הוא אף זכה בהטבות כספיות חריגות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה ראוי שהמפעל יעניק למנהל א' הטבות כספיות כאמור. ניסיונות המנכ"ל, מר שאול סוטניק, להסתיר מסמכים ממשרד מבקר המדינה ולמנוע ביקורת בנושא פסולים ואינם עולים בקנה אחד עם הקבוע בחוק. התנהגות זו חמורה במיוחד נוכח מעמדו הבכיר והדוגמה שהוא אמור לתת לעובדי המפעל. בנסיבות אלה על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לתעד בתיקיו הרשמיים את כל המסמכים הנוגעים לעובדיו ולסוכניו, גם מסמכים הנוגעים לנושאים רגישים, ולוודא את ביצועה של חובה זו. יצוין כי כבר בשנת 1998 העלתה בדיקה של רואי חשבון של המפעל כי אחד ממשווקי המפעל דאז גבה סכו מי יתר מהזכיינים באזורו בגין ביטוח כרטיסים ומזומנים. לא נמצאו מסמכים המעידים כיצד טיפלה ההנהלה דאז של המפעל בעניין זה. אולם ממצאי מבקר הפנים על הגבייה בשנים 2000 -2005 מלמדים כי לא ננקטו הפעולות הדרושות על מנת להבטיח כי הדבר לא יישנה. עניינו של הציבור, שכספיו מופקדים בנאמנות בידי המפעל, הוא כי המפעל יקפיד ויוודא שמנהליו ועובדיו ממלאים את תפקידיהם בהגינות וביושר משיקולים ענייניים בלבד, ויטפל בנחרצות בתופעות שליליות של פעולה בניגוד עניינים, שעלולות להגיע עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את מנהליו ועובדיו מלבצע פעולות שליליות, שכן פעילות המפעל תלויה באמון הציבור כי הוא פועל כראוי. התנהגות בלתי הולמת של מנהליו ועובדיו, ואף מראית עין של התנהגות כזאת, עלולה לפגוע בתדמיתו ובאמון הציבור בו ולגרום, בין היתר, לירידה במספר המשתתפים בהגרלותיו ולהקטין את הכנסותיו. ממצאי הביקורת מעלים תמונה חמורה ומדאיגה על דרך פעולתן של המועצה לתרבות ואמנות וועדותיה, שהתנהלו כגוף עצמאי בלא בקרה מספקת של דירקטוריון המפעל. המועצה קבעה מדיניות שמטרתה לייחד את התמיכה בתחומי התרבות והאמנות לצעירים ולתושבי הפריפריה, אך הביקורת העלתה כי עיקר התמיכות ניתנו למבצעי פעולות וגופי תרבות ביישובים מרכזיים וחזקים. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר המפעל, לא נהגו בכספי המועצה, שהם כספי ציבור, ברגישות ובאחריות הנדרשות, והם פעלו לקדם מימון של פעולות תרבות ביישוביהם או לתמיכה בתחומים ובגופים שיש להם עניין אישי בהם. ההשתתפות בהצבעה על תמיכות כספיות מעין אלה אסורה לפי נוהלי המפעל והמועצה ולפי הכללים בעניין מניעת ניגוד עניינים. כספי המפעל לא נועדו לקדם את ענייניהם של מנהליו וחברי המועצה, אלא את ענייניו של כל הציבור לדעת משרד מבקר המדינה, להגשת דוחות נסיעה לחו"ל יש חשיבות רבה - הן בתור אמצעי בקרה, והן לצורך הפקת לקחים בדבר השגת יעדי הנסיעה, והתועלת שהיא מביאה למפעל. על הדירקטוריון והנהלת המפעל להקפיד כי חברי הדירקטוריון ועובדי המפעל בכל הדרגים יקיימו את הנהלים בנושא במלואם, ולהתנות את החזר הוצאות הנסיעה בהגשת דוח נסיעה מיד לאחר חזרתם לארץ. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל אמות מידה לקביעת הזכאות לתרומה וסכומה - ולעדכנן מפעם לפעם - וכן כללים בעניין סדרי עבודתה של הוועדה וחובת ההנמקה של החלטותיה. 1. הועלה כי הוועדה החליטה על מתן התרומות רק בעקבות בקשות שהוגשו למפעל. היא לא קבעה יעדים למתן התרומות ואילו תחומים עיקריים וחשובים ראויים לתרומה. זאת ועוד, האפשרות לקבל תרומות לא הובאה לידיעת הצי בור הרחב ולא פורסמה ברבים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפרסם את האפשרות לקבל ממנו תרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכספי המפעל הם כספי ציבור, על המפעל לקבוע אמות מידה ברורות בעניין הזכאות לתרומה ולקיים את תהליך מתן התרומות באופן שוויוני וגלוי, ולצורך כך עליו להביא את עצם מתן התרומות לידיעת הציבור. 3. החלטותועדת התרומות על מתן התרומה וסכומה אושרו בחתימת שלושת חברי הוועדה על גבי טופס התרומות. הביקורת העלתה כי טופסי התרומות הועברו לחברי הוועדה בנפרד, והם חתמו עליהם בלא שנפגשו עם חברי הוועדה האחרים כדי לדון בבקשות. גם לאחר שהתקבל במפעל נוהל התרומות, שבו נקבע כי "הבקשות ירוכזו בידי מזכיר החברה, והוא יביא אותן לדיון בפני הועדה", לא נפגשו חברי הוועדה לדון ביחד בבקשות. עוד הועלה, כי הנימוקים להחלטות על מתן התרומות לא תועדו. .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שההחלטה על תרומות תתקבל כדבר שבשגרה בסבב חתימות על טופס התרומות. קבלת החלטה בלא דיון ובלא תהליך קבלת החלטות סדור ומובנה, ספק אם היא מתיישבת עם החובות המוטלות על נושאי המשרה אשר שימשו כחברי הוועדה. לצורך קבלת ההחלטות על התרומות, ראוי היה שיקיימו דיון מקיף שיאפשר להם להפיק את מלוא התועלת מהידע ומהניסיון של כל אחד מהם17. על חברי הוועדה להתכנס ולדון יחד בבקשות באופן סדיר ולפעול על פי הנוהל בנושא זה. כללי המינהל התקין מחייבים גם רישום של פרוטוקולים מדויקים. על הפרוטוקול לשקף את שהתרחש בדיון ולהכיל את עיקרי הדברים שנאמרו, ובכלל זה המחלוקות שהתגלעו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע כללים ברורים לרישום הפרוטוקולים של ישיבות ועדת התרומות. 4. הביקורת העלתה כי ועדת התרומות לא נקטה שיטה אחידה לרישום שמות הגופים שביקשו ממנה תרומה, ולעתים נרשם שמו של אותו מבקש באופנים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר עלול לפגוע ביכולתו של המפעל לקיים מעקב אחר מבקשי התרומות ומקבליהן. על המפעל לציין ברישומיו ליד שמה של כל עמותה את מספרה אצל רשם העמותות כדי שיתאפשר זיהוי אחיד ועקבי של העמותות ופרטים נוספים שיאפשרו פיקוח מיטבי. הביקורת העלתה כי המפעל העניק את התרומות בלא שנקבע נוהל בנושא. עם כניסתו של מזכיר המפעל הנוכחי לתפקיד הוא הנהיג לראשונה, בתחילת שנת 2004 , את השימוש בטופס "תרומות (אישור מזכיר, יו"ר ומנכ"ל)" (להלן- טופס התרומות). בטופס זה מפורטים הנתונים ו האישורים שגופים המבקשים תרומה נדרשים להמציא: פרטים על הגוף ומטרותיו, אישור רשות המסים על ניהול פנקסי חשבונות, ואם מדובר בעמותה - גם אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. .1. לכ- 20% מהגופיםשביקשו תרומות אישרה הוועדה בתקופה הנבדקת שתי תרומות, ולגופים מסוימים אישרה שלוש או ארבע תרומות. חלקם אף קיבלו באותה שנה שתי תרומות שסכומן המצטבר גדול מ- 20,000 ש"ח (כאמור, סכום התרומה השכיח בתקופה הנבדקת). יצוין כי חברי הוועדה וחלק מחברי הדירקטוריון היו מעורבים במתן מקצת תרומות אלו. להלן דוגמאות: לעומת זאת, לגופים אחרים שביקשו יותר מתרומה אחת אישרה הוועדה תרומה אחת בלבד, ועמות ות רבות, בהן עמותות המייצגות מגזרים של חסרי יכולת ועמותות אחרות שנזקקו לעזרה בהמשך פעילותן, לא קיבלו אף תרומה אחת. בהיעדר אמות מידה ובהיעדר נימוקים מתועדים למתן התרומות, אי-אפשר לדעת מדוע קיבלו גופים מסוימים כמה תרומות ואחרים לא קיבלו כל תרומה, ומדוע קיבלו גופים מסוימים תרומות שסכומן גדול מהמקובל. מתשובות חברי הדירקטוריון עולה, כי הם ראו כחלק מתפקידם במפעל את הייצוג של גופים מסוימים ופעולה לטובתם. לדעת משרד מבקר המדי נה, מאחר ששמותיהם של הדירקטורים נרשמו על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלהם למבקשי התרומות קודם שאישרו את מתן התרומות. יש לראות בחומרה את מעורבותם של דירקטורים ובכירים במפעל - בגלוי ומאחורי הקלעים - במתן תרומות לגופים מסוימ ים, מעורבות שהקנתה לגופים אלה עדיפות ופגמה בהגינות ובשוויוניות שהמפעל מחויב לפעול בהן. על המפעל לתת דעתו על מצב בלתי תקין זה ולמסד מנגנון שינטרל את הזיקה האישית של בעלי תפקידים במפעל למתן תרומות. יצוין כי כבר בשנת 2003 ציין בית הדין האזורי לעבודה כי "נציג י הרשויות ... מעוניינים להציג הישגים בפני ציבור הבוחרים, תושבי ]במפעל[ המקומיות היישובים בראשם הם עומדים, שהרי זו דרכם לשכנע את הציבור כי הם ראויים לאמונם ולקולם ביום הבחירות. הכהונה בדירקטוריון מפעל הפיס היא אחת הדרכים לעשות כך. בלשון יותר מפורשת - היכולת להשפיע על הקצאת רווחי מפעל הפיס, כך שיגיעו לתחומי הרשות המקומית שלהם. כך יוכלו להראות לתושבי המקום, בוחריהם, כי הם פועלים למענם"21 (ההדגשה אינה במקור). האמור בפסק דין זה אמנם עוסק בהקצאת כספי המפעל לרשויות המקומיות, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, המסר שבו רלוונטי גם לשימוש בלתי תקין בכספי המפעל למתן תרומות לגופים שיש לבעלי תפקידים במפעל עניין אישי בסיוע להם. על המפעל לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי למנוע שימוש לא תקין בתקציב התרומות. 2. הביקורת העלתה כי מבין התרומות האמורות שחבר דירקטוריון המפעל מר יגאל עמדי היה מעורב בהן, שלוש תרומות, בסכום כולל של 56,000 ש"ח, ניתנו לעמותה בירושלים שיושב ראשה הוא אביו. על מכתבי הבקשה נרשם בכתב יד שמו של מר יגאל עמדי. בפברואר 2006 העניק המפעל תרומה נוספת בסך 18,000 ש"ח לעמותה אחרת בירושלים, שאביו של מר יגאל עמדי נמנה עם חברי הוועד שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מטרתה של קבלת אישור הדירקטוריון היא לוודא שהחברות בדירקטוריון האחר לא תפגע בעבודתו של היו"ר במפעל ו לא תגרום בביקורת נמצא כי גברת קודליק השתתפה באישורן של תמיכות בסכום כולל של 45,000 .ש"ח לשלוש פעילויות באשדוד, חלקן בתחום המוסיקה ביוני 2006 טען המנכ"ל לפני נציגי משרד מבקר ה מדינה כי מנהל א' לא היה מעורב בהכנת תכנית התמריצים של המשווקים בשום שנה. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל א' היה המעורב היחיד מטעם המפעל בהכנת טיוטת תכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 . ממכתב יו"ר החברה החיצונית למפעל אף עולה כי לאחר שהחברה הגישה את הטיוטה למנהל א', איפשר המנהל למשווקים לערער על היעדים שנקבעו בטיוטה ועשה בה שינויים, שלא כפי שנהג בשנים קודמות מי שהיה מעורב מטעם המפעל בהכנת טיוטות תכניות התמריצים למשווקים. לא מן הנמנע שבדיקה יסודית של מעורבותו של מנהל א' בתכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 ושל פעולותיו בתחומים אחרים הייתה מעלה כי הוא לא השפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. אולם הביקורת העלתה שהמפעל לא בדק באופן מעמיק אם מנהל א' השפיע בדרך זו או בדרכים אחרות על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו דיווחים על נוכחותו של מפקח -העל או ממלאי מקומו בהגרלות המפעל. רק בעקבות הערות משרד מבקר המדינה ביקש המפעל ממפקח-העל להמציא לו דיווח על מועדי הנוכחות שלו ושל ממלאי מקומו בכל ההגרלות שהתקיימו בתקופת העסקתו במפעל. באוגוסט 2006 מסר מפקח-העל למנהל אגף זכיות והגרלות במפעל רשימת נוכחות שלו ושל נציגיו בהגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא"80 בלבד, בתקופה שבין 2.7.05 ל- 1.8.06 . מהדיווח עולה כי בין 2.7.05 ל- 31.12.05 התקיימו בסך הכול 1,443 "הגרלות "לוטו ו"אקסטרא"; מפקח-העל נכח ב -14 מההגרלות, ונציגיו נכחו ב-41 הגרלות. (בסך הכול נכחו הוא או נציגיו ב-55 הגרלות, שהן 3.81% "בלבד מכל הגרלות ה"לוטו וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה); מתחילת 2006 ועד 1.8.06 נכחו מפקח-העל או נצ יגיו ב-11 מהגרלות ה"לוטו" וב-54 מהגרלות ה"אקסטרא", ובסך הכול ב -65 ( 3.84% ) מ - 1,694 מכל הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה. הביקורת העלתה כי לפני שביקש המפעל מעורך הדין שימסור לו דיווח על נוכחותו או על נוכחותם של נציגיו - בעקבות הביקורת - לא יזם המפעל כל פנייה לעורך הדין מאז דצמבר 2003 על מנת לקבל ממנו דוחות על עבודתו השוטפת בתור מפקח-העל; גם כשפנה המפעל בעקבות הביקורת אל עורך הדין בבקשה שימסור לו דיווח על נוכחותו בהגרלות, מסר לו עורך הדין דיווח חלקי בלבד, שכלל מידע רק על הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שהתקיימו מיולי 2005 .בלבד כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל ידע יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אך לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי למנוע זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם; ראשי .קשור בפעילותו ושאינו הולם. הדבר מחזק את המסקנה שעלתה מבדיקת הפרשה שבה היו מעורבים מנהל א' ומשווק א', כי הנהלת המפעל מעדיפה לסיים את הטיפול בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות מהר ככל האפשר, גם אם לא מוצתה בדיקתם. עד מועד סיום הביקורת לא מסרו היועמ"ש החיצונית והמנכ"ל למשרד מבקר המדינה מה נאמר בפגישות המוזכרות במכתב היועמ"ש החיצונית מאפריל 2006 (למרות חשיבותן הפגישות לא תועדו) ולא הסבירו מדוע החליטו לסיים את הפרשה באמצעות הוצאת חוזר רענון בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי המפעל אינם מפיגים את החשש שתפקיד ה"ממונה על אחריות חברתית" נועד בעצם לשמש "סידור עבודה" לעוזרת ב'. מאחר שמדובר בתפקיד חדש במפעל, היה על היו"ר להנחות את היועץ המשפטי להשלים את חוות דעתו ולהידרש במישרין לשאלה מה הוא ההליך הראוי לבחירת מועמד לתפקיד זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר למסור לדירקטוריון מלכתחילה את כל הפרטים הדרושים להחלטתו בעניין התפקיד ובעניין המועמדת לתפקיד. נוכח הגדרות התפקיד, לא היה הדירקטוריון צריך לאשר את המינוי בתור "משרת אמון", אלא לדרוש בדיקה שבה ייקבע אם לשם איוש התפקיד דרוש הליך של מכרז או של קבלת הצעות. על הדירקטוריון לבחון את הנושא מחדש, גם נוכח הספקות בעניין מחויבותו בדבר אופן מימוש העקרונות שקבע ארגון WLA , ובכלל זה לבחון אם אכן דרוש למנות לשם כך עובד מיוחד או שמא עובד שהמפעל כבר מעסיקו יכול למלאו לצד תפקידיו האחרים. 5. השלמת הבדיקות בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה: (א) בפגישה שהתקיימה בתחילת אוגוסט 2006 בהשתתפות נציגי משרד מבקר המדינה, היו"ר, המנכ"ל ונציג מבקר הפנים (להלן - הפגישה) הועלה כי עד אותו מועד לא הודיע המנכ"ל ליו"ר שבבדיקת מבקר הפנים נמצא שלכאורה מרבית המשווקים הנוכחיים גבו סכומים עודפים מהזכיינים, וכי היו"ר לא דרש מהמנכ"ל לעדכן אותו על תוצאות הבדיקה האמורה, אף שעברו כשמונה חודשים מאז ביקש ממנו הבהרות בנושא. בפגישה הועלה גם כי המנכ"ל לא דיווח ליו"ר על הבדיקה שעשה מבקר הפנים בנושא בשנת 2005 , ובה נמצא שמשווקים א' וב' גבו לכאורה מהזכיינים סכומים עודפים, וכי גם לאחר התערבות היו"ר בנושא, לא הורה המנכ"ל למבקר הפני ם להשלים בדיקה זו. (א) משרד מבקר המדינה העלה את הממצאים האלה: היו"ר והדירקטורים לא העבירו לדירקטוריון דוחות נסיעה; רק מקצת העובדים שהצטרפו לנסיעות היו"ר לחו"ל (6 מתוך13 נסיעות) הגישו דוחות נסיעה למנכ"ל; המנכ"ל לא העביר כלל דוחות נסיעה ליו"ר, חלק מהסמנכ"לים ומקצת העובדים לא הגישו דוחות נסיעה לחו"ל, שלא כנדרש; חלק מדוחות הנסיעה הוגשו בדיעבד, רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא או בעקבות הביקורת. . מתשובות המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית עולה כי כמו בפרשת ההדלפה גם הטיפול בפרשה הנדונה התמקד באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המעשים המיוחסים לעובדת - שימוש במשאבי המפעל לשם הפצת חומר שאינו קשור לעבודה ואינו הולם ואפשר שהפצתו היא עבירה פלילית - היה על המנכ"ל לנקוט פעולה שתביא למיצוי הדין עם העובדת ככל שניתן ותמנע ממנה לחזור על המעשה. שיחת נזיפה ואזהרה, שעצם קיומה שנוי במחלוקת, אינה מהווה טיפול יעיל וראוי בפרשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר בן זיקרי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לו זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונה לחבר מועצה - ולתת לזיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליו להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים, בייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. ,המפעל מקצה סכומי כסף גדולים למימון הקמת מבנים המיועדים למטרות שקבע וחשוב מאוד שהמבנים ישמשו רק למטרות אלה. על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימוש בהם, ושהם יתוחזקו כראוי. הביקורת העלתה שהמפעל אינו עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינו עושה סקרים שוטפים ומקיפים; בנהליו אין הנחיות מפורטות בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימוש במבנים; הנהלתו אינה מדווחת לדירקטוריון שלו על חריגות כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעת על הצורך לקבל דיווחים על החריגות ועל הצעדים שראוי שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן. על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו. על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן. על דירקטוריון המפעל לדון בהקדם באופן טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים ליישום ההחלטות שיקבל בנושא. מפעל הפיס הוא גוף שמטרותיו ומהותו ציבוריים הם והכנסותיו מכספי ציבור. עליו לנהוג בחסכנות לצמצם את הוצאותיו על מנת שיהיו ברשותו יותר כספים להשקעה למען מטרות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהות של המפעל על נסיעות של מנהליו ועובדיו לחו"ל, ונוכח הממצאים שהועלו בבדיקה, על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את הנושא ולנקוט את כל הצעדים הדרושים, ובהם קביעת כללים כדי שיבוצעו רק הנסיעות החיוניות וישתתפו בהן רק עובדי המפעל הדרושים. .בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון העלתה כי הנסיעות של עובדים לחו"ל לא הובאו כלל לא ישור הדירקטוריון, כמתחייב מהנוהל, וכי רק מנכ"ל המפעל החליט אם לאשרן. עוד נמצא כי בין יוני 200368 לאפריל 2006 הובאו לאישור הדירקטוריון רק שש מ-13 הנסיעות של יו"ר הדירקטוריון, מר שמעון כצנלסון, שהתקיימו באותה תקופה, וכי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, לא הביא את נסיעותיו לאישור יו"ר הדירקטוריון, שלא כנדרש על פי הנוהל. 1. הועלה שוועדת הפרסום אישרה התקשרויות עם עמותות וגופים לפרסום או למתן חסות, ובה בעת דחתה בקשות של גופים אחרים להתקשרויות כאלה במחירים דומים, שנועדו להביא לפרסום לאוכלוסיות דומות בגודלן או גדולות יותר. יצוין כי חלק ממקבלי החסויות קיבלו גם תרומות מהמפעל. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא ניתן לדעת מה היו השיקולים לאישור בקשה להתקשרות לצורכי פרסום או חסות או לדחיית הבקשה להתקשרות, שכן הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה אינם כוללים נימוקים להחלטות אלה. עולה חשש כי התקשרויות אלה היו תרומות במסווה של פעילות פרסומית. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה דחתה, בלא שהדבר הוסבר בפרוטוקול, גם מבקשים המתאימים לכאורה לעקרונות שפירטו המפעל וסמנכ"ל השיווק בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה. אולם מאחר שלא נקבעו אמות מידה לבחירת הגופים מקבלי החסות, והוועדה פועלת לפי שיקול דעתה הבלבדי, קיימת אפשרות שהחלטותיה יתקבלו שלא רק משיקולים מקצועיים ענייניים. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שהחלטות הוועדה אמורות להתקבל באופן מקצועי, כפי שציין המפעל בתשובתו, אין מקום שבעלי תפקידים בכירים במפעל יתערבו בהחלטות הוועדה. יצוין כי הסברי המפעל שהובאו לעיל לא צוינו בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום. עוד יצוין כי כבר במרס 2005 המליץ המבקר הפנימי של המפעל "לתעד .את שיקולי הוועדה לפחות באשר לרכישות שהחליטה לאשר. התיעוד אמור לכלול התייחסות לשיקולים המרכזיים (כמותיים ואיכותיים) באופן שניתן יהיה להתחקות בדיעבד ולבחון את סבירות ההחלטה שנתקבלה". עד מועד סיום הביקורת בנושא, אוגוסט 2006 , לא יושמו המלצות המבקר הפנימי. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הפרסום לכלול בפרוטוקולים שלה, בין היתר, את עיקרי הדברים שהועלו בדיון, את ההחלטות שהתקבלו ואת נימוקיהן. 3. הועלה שוועדת הפרסום החליטה לממן פרסומים בגופים שונים בגלל בקשות של היו"ר או המנכ"ל . הדבר מחזק את החשש שבהיעדר אמות מידה לבחירת הגופים שיקבלו חסות או ייתנו שירותי פרסום ישמש תקציב הפרסום למתן תרומה. להלן דוגמאות: לפי הפרוטוקולים של הוועדה, בשנים 2004 ו- 2005 היא החליטה להתקשר בארבעה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב - 232,250 "ש"ח, לפי בקשת יו ר הדירקטוריון. כמו כן החליטה להתקשר בחמישה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב- 60,888 .ש"ח, לפי "בקשתו" או "המלצתו" של המנכ"ל לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהיו"ר והמנכ"ל פנו לוועדה במישרין בבקשות להפנות כספים מתקציב הפרסום לגופים שונים מעוררת חשש שאכן מדובר למעשה בתרומות שהשיקולים לנתינתן לא היו שיקולי פרסום. 1. הביקורת העלתה שהמפעל השתמש בתקציב התרומות למימון פעילויות פרסום. על פי מכתבי ההודעה עולה ששלוש המחאות בסכום כולל של כ- 37,000 ש"ח מתקציב התרומות הועברו ישירות לחברות פרסום. עשר תרומות אחרות בסכום כולל של 88,600 ש"ח מתקציב התרומות יועדו, לפי ההודעות על אישורי התרומות, למתן חסות או לפרסום המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, העברת ההמחאות למקבלי התרומות על ידי חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה איננה בגדר "אקט יחצ"ני מובהק" כפי שטען המפעל בתשובתו; העברת ההמחאה בדרך זו עלולה ליצור את הרושם שהתרומה ניתנה בזכות מוסר ההמחאה, ולפיכך היא פסולה. על המפעל לחדול אפוא מדרך פעולה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי קבלת ההחלטות על ידי המועצה, תעשה בהיעדרם של כלים שהם בסיס הכרחי לקבלת החלטותיה. היעדרן של אמות מידה המתאימות לחזון המועצה איפשר לחברי המועצה לחלק את תמיכותיה, בין היתר, על פי העדפות ואינטרסים אישיים שלהם, כפי שהועלה בביקורת זו (ראו להלן את הממצאים בנושא). הביקורת העלתה כי יותר ממחצית מקבלי תמיכות המועצה בשנת 2005 באו מיישובים גדולים ומבוססים במרכז הארץ; בעיקר קיבלו תמיכה מבצעי פעולות תרבות מתל אביב ( 30% ( מסכום התמיכות) ומירושלים 17% ( ). היישובים שכל בקשותיהם נדחו86 .במספר) הם כולם יישובי פריפריה מהאמור לעיל עולה כי יו"ר המועצה וחבריה ומנהלת המועצה לא ייחדו את תשומת הלב הראויה לחובה המוטלת על חברי המועצה וועדותיה להימנע מפעילות בניגוד עניינים, לרבות פעילות במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם נוכח האשמותיו החמורות של מר ששון, על המפעל והמועצה הייתה מוטלת החובה לבדוק בדחיפות וביסודיות את טענותיו בהתאם לאמור בנוהלי המפעל ובנוהלי המועצה, לפנ ות למנהל היחידה המשפטית ולהיוועץ במועצה הציבורית המייעצת של המפעל (להלן - המועצה המייעצת), כדי למנוע פעילות .הראות של אינטרסים ציבוריים, ואף הוחלו עליו נורמות ציבוריות חשובות בפסיקה ובחוק. עם זאת, מממצאי הביקורת המפורטים בדוח זה עולה כי המפעל והעומדים בראשו לא הפני מו די את מהותו הציבורית של המפעל ואת חובתם לנהוג, בין היתר בנושאים המתוארים בדוח זה, בהגינות, בשקיפות ובשוויוניות, כאשר טובת הציבור הרחב, ורק היא, עומדת לנגד עיניהם; חמורה במיוחד היא חלוקת התמיכות והתרומות מכספי המפעל אגב העדפה בלתי עניינית של גופים ומגזרים, שנראה כי את ענייניהם רצו בעלי תפקידים במפעל לקדם; העדפה כזאת משמעה פגיעה בגופים ומגזרים אחרים. אי -הפנמת מהותו הציבורית של המפעל עולה גם מההתנגדות העקבית שהביעו המפעל והעומדים בראשו בשנים האחרונות להחלת חוקים שאכפו על המפעל נורמות ציבוריות, ומחלק מתגובות יהם על ממצאי הביקורת. ראוי לציין לשבח כי הנהלת המפעל נקטה צעדים לתיקון חלק מהליקויים שהועלו. אולם תיקונים מסוימים, בין היתר בנוגע להוצאות ולחלוקת כספי המפעל, נעשו תוך הסתייגות עקרונית מחובתו של המפעל לנהוג על פי אמות מידה ציבוריות (בין השאר, בטענה שהמפעל הוא חברה פרטית) והסכמה לנהוג על פי אמות מידה אלה רק משום שמשרד מבקר המדינה עמד על כך. הדבר מעלה חשש כי בעלי תפקידים במפעל מעוניינים להמשיך ולשמר את יכולתם להשתמש בחלק ממשאביו לתועלתם האישית. אחת הבעיות במפעל, שנדונה בהרחבה בפסק דין גדות, היא שבשונה מחברה פרטית "רגילה", למפעל אין בעלי מניות שיש להם עניין וכלים להבטיח את ניהולו התקין, ולכן אין בו מנגנוני בקרה בסיסיים המצויים על פי רוב בחברה פרטית. מן הראוי שבעיה זו תבוא על פתרונה. על המפעל לתקן בהקדם את כל הליקויים שהועלו בדוח זה. כן ראוי כי האסיפה הכללית של המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים, נציבות שירות המדינה (לגבי נושא המתנות) והממונה על השכר במשרד האוצר - ידונו בהקדם בממצאי הדוח, הן במישור הכללי והן במישור האישי בנוגע לבעלי תפקידים במפעל, וינקטו את כל הצעדים המתחייבים מכך. במסגרת זו מן הראוי לבחון את אחריותם האישית של יו"ר דירקטוריון המפעל, מר שמעון כצנלסון, ושל מנכ"ל המפעל, מר שאול סוטניק. המשך פעולתו של המפעל באופן המתואר בדוח זה עלול לפגוע קשות בבסיס קיומו של המפעל, והוא - אמון הציבור בו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האינטרס הציבורי החשוב שבעניין, מן הראוי כי שר האוצר, האחראי למתן ההיתר לביצוע ההגרלות של המפעל, ושר המשפטים, בין היתר מתוקף סמכותו לאשר שינוי בתזכיר המפעל ובתקנונו, יבחנו את הדרך ההולמת להחיל בהקדם על המפעל (לרבות בחקיקה) את כל הנורמות הציבוריות שראוי שיחולו עליו (בהן הנורמות שצוינו בדוח זה), בהתחשב בנתוניו המיוחדים כגוף העוסק בהגרלות ובהימורים, במהותו ובמטרותיו. בין היתר ראוי שישקלו להרחיב את הפיקוח הציבורי על המפעל, כפי שהומלץ עוד בדוח מבקר המדינה משנת 1994 ובפסק דין גדות. הסדרה זו יהיה בה כדי לתרום לשיפור פעילותו של המפעל ולהגברת אמון הציבור בו. מטרתו העיקרית של המפעל - שלשמה נתן לו שר האוצר היתר בלעדי וייחודי לגייס כספי ציבור באמצעות הגרלות והימורים - היא לממן פעילויות של הרשויות המקומיות בתחומי הבריאות, החינוך, הרווחה, התרבות והאמנות, כתחליף למימון המדינה. הכספים המתקבלים בידי המפעל הם כספי ציבור. המפעל הוא נאמן הציבור ועליו לפעול לטובת הציבור ובהתאם לנורמות ראויות. לדרך פעולתו של המפעל ולשימוש שלו בכספי הציבור המופקדים בידיו בנאמנות יש אפוא השפעה ישירה על כלל הציבור. בעבר, בעקבות דוחות של משרד מבקר המד ינה, פרסומים באמצעי התקשורת וביקורת ציבורית חריפה, שיפר המפעל את דרכיו בחלק מתחומי פעילותו, מנקודת לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפעול ככל האפשר לצמצום של ביטולי הנסיעות ושל הוצאותיו בגין ביטולי נסיעות, וכן ראוי שהמפעל ינצל את ההטבות שהוא זכאי להן בתור לקוח מועדף. 1. לדעת משרד מבקר המדינה, טיפול המנכ"ל בפרשת הדלפת המידע מקובץ הזכיינים פגם במידת ההרתעה של המפעל מפני פעולות בלתי תקינות של עובדיו והעביר מסר שלילי לעובדים: המנכ"ל הפסיק ללא סיבה עניינית את חקירת הפרשה בעיצומה בלי שנקט צעדים כלשהם כלפי מי שנחשדה בהדלפת המידע ממאגר סודי זה של המפעל; המנכ"ל גם לא הורה לנקוט צעדים כלשהם נגד עובדים שהועלה כי השתמשו במערכת המחשוב של המפעל להפצת חומר שאינו .הזכיינים - לא החלטה המאמצת את החלטת המנכ"ל שלא להמשיך ו לבדוק את הנושא ולא החלטה אחרת. על המפעל מוטלת חובה להקפיד כי הנתונים בדוחות שהוא מכין לצורכי בקרה וביקורת פנימיים שלו, ולצ ורכי עמידה בתקנות מס הכנסה (ניכוי הוצאות מסוימות), התשל"ב- 1972 (להלן- תקנות מס הכנסה), יהיו מלאים ומדויקים. . ,יצוין כי בתחילה התנגדו בתוקף העומדים בראש המפעל, ובהם היו"ר והמנכ"ל להצעות להחיל על המפעל את החוקים המוזכרים לעיל, בין היתר בטענה שהמפעל הוא חברה פרטית ועל כן אין מקום להכפיפו לנורמות הציבוריות שבחוקים אלה. אולם טענות המפעל נדחו בין היתר על ידי היועץ המשפטי לממשלה, וכאשר נדונו ההצעות בוועדות הכנסת הנוגעות בדבר, חזר בו המפעל מהתנגדותו העקרונית והסכים להחלת החוקים עליו, חלקם בסייגים. .מהנתונים בטבלה עולה כי מאז שנת 2003 גדל סכום התרומות שנתן המפעל פי שמונה לערך. הביקורת העלתה כי על אף האמור לעיל, המפעל לא פירט בהצעות התקציב שהגיש לדירקטוריון את הנימוקים לקביעת הסכום שהקצה לתרומות; מהפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון שבהן אושרו הצעות התקצ יב גם אין עולה כי מי מהדירקטורים ביקש הסבר לקביעת תקציב התרומות ופרטים על התרומות שניתנו, או שהתקיים דיון בנושא; יצוין כי החלטה של הדירקטוריון בעניין תרומה ספציפית, התקבלה רק בקשר לתרומה בסך מיליון ש"ח שניתנה בשנת 200516 .

נוהל המפעל בעניין הנסיעות לחו"ל נועד לשפר את יכולת הבקרה והפיקוח של המפעל על נסיעות לחו"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לרא ות בחומרה את שינוי הנוהל ואת השמטת קטעים ממנו במהלך הביקורת. זאת ועוד, אין מקום לקבוע נוהל חדש המצמצם את יכולת הבקרה והפיקוח שהוקנו לגורמים המוסמכים על פי הנוהל הישן.